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Sentenza 17 marzo 2025
Sentenza 17 marzo 2025
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. II, sentenza 17/03/2025, n. 7134 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 7134 |
| Data del deposito : | 17 marzo 2025 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 1698/2019 R.G. proposto da: LI CO, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CONSOLATO,6, presso lo studio dell’avvocato STUDIO GALANTE E ASSOCIATI, rappresentato e difeso dagli avvocati GALANTE ANDREA ([...]), LUCCARELLI AO (LCC- PLA66A28H501P), DE AN AN CA ([...]); -ricorrente- contro BANCA D'ITALIA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA NAZIO- NALE 91, presso lo studio dell’avvocato NAPOLETANO EP AN ([...]), che la rappresenta e difende uni- tamente agli avvocati BATTISTINI PAOLA ([...]), TI- CI EP ([...]); -controricorrente- Civile Sent. Sez. 2 Num. 7134 Anno 2025 Presidente: FALASCHI MILENA Relatore: AP EM Data pubblicazione: 17/03/2025 2 di 13 avverso la SENTENZA di CORTE D'APPELLO ROMA n. 3823/2018 depositata il 06/06/2018. Udita la relazione svolta nell’udienza del 28/11/2024 dal Consigliere EM AP. Udite le osservazioni del P.M., la Sostituta P.M. Rosa Maria Dell’Erba, che ha concluso per il rigetto del ricorso. Uditi gli avvocati Pierangela Rodilosso (su delega dell’avvocato Lu- carelli) per il ricorrente e LA La CA (su delega dell’avvocato Triscione) per la controricorrente. FATTI DI CAUSA CO OL ha proposto opposizione avverso la delibera n. 15/2014 del 7/1/2014, adottata dalla BA d’IA, con cui gli è stata irrogata la sanzione amministrativa di € 60.000, quale compo- nente del consiglio di amministrazione della BA Popolare di Spo- leto, per carenze nel governo e nella gestione dei rischi e nei controlli interni, nonché per mancato rispetto del requisito patrimoniale mi- nimo complessivo e carenza nel processo del credito in violazione di norme e regolamenti in materia di gestione finanziaria e organizza- tiva dell’istituto bancario. Il ricorrente ha impugnato la delibera in- nanzi al TAR Lazio, che, con sentenza n. 5302/2015, ha declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario, in seguito alla pronuncia della Corte costituzionale n. 94/2014. Successivamente, il ricorso è stato riassunto dinanzi alla Corte di appello di Roma, che ha respinto l’opposizione con sentenza n. 3823/2018, confermando la sanzione. A sostegno della decisione adottata la Corte distrettuale ha evi- denziato che non aveva determinato alcun vizio del procedimento sanzionatorio la mancata comunicazione all’interessato delle conclu- sioni dell’Ufficio che aveva approntato la proposta sanzionatoria, pe- raltro non specificato quale compromissione del diritto di difesa ne sarebbe derivato. Nel merito, nel rigettare le tesi difensive dell’OL osservava che dal CdA di cui lo stesso faceva parte non aveva assolto i compiti, 3 di 13 rafforzati dalle nuove disposizioni di vigilanza, attinenti all’intero pro- cesso del credito. L’OL ha proposto ricorso per cassazione avverso il provve- dimento della Corte capitolina, affidato a sei motivi, illustrati anche da memoria, cui ha resistito la BA d'IA con controricorso. Il P.M. ha depositato conclusioni scritte. In data 28/10/2024, il ricorrente ha fatto istanza di rinvio della pubblica udienza, adducendo la pendenza del giudizio dal medesimo proposto dinanzi alla Corte EDU. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. – In via preliminare occorre osservare che, come suaccennato, il ricorrente ha chiesto un rinvio a nuovo ruolo in attesa che la Corte EDU si pronunci su ricorsi aventi ad oggetto sanzioni amministrative cui sarebbe da riconoscere natura sostanzialmente penale. Rileva il Collegio che, in relazione all’analoga ipotesi dell’istanza di sospensione del giudizio in attesa della definizione di altra
contro
- versia, la giurisprudenza di questa Corte di legittimità, ribadita anche di recente (Cass. n. 29963/2024), ha stabilito che essa è inammis- sibile se proposta per la prima volta in cassazione, in quanto il prov- vedimento richiesto esula dalla funzione istituzionale della Corte Su- prema, cui è demandato soltanto il sindacato di legittimità delle an- teriori decisioni di merito (Cass., Sez. Un., n. 29172/2020 e, in fat- tispecie in materia di sanzioni Consob, Cass. n. 23191/2023). Ciò premesso, non è necessario disporre il rinvio della causa (iscritta al ruolo della S.C. nel 2019) a nuovo ruolo da un lato perché il suo oggetto – opposizione a delibera sanzionatoria della BA d’IA – è diverso e non sovrapponibile rispetto all’oggetto (opposi- zione a sanzioni irrogate dalla Consob) dei giudizi, attualmente pen- denti, che il ricorrente ha proposto dinanzi alla Corte EDU;
dall’altro perché, come verrà in seguito illustrato, la normativa interna non è 4 di 13 in contrasto con le disposizioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. 2. - Il primo motivo denuncia violazione dell’art. 76 Cost. Si critica la sentenza impugnata per aver applicato un rito processuale disci- plinato dall’art. 145 d.lgs. n. 385/1993, come modificato dal d.lgs. n. 72/2015, sostenendo che tale modifica è viziata da eccesso di delega legislativa. Si osserva che la direttiva 2013/36/UE, recepita dal d.lgs. n. 72/2015, non disciplina le modalità del rito processuale relativo all’impugnazione di sanzioni amministrative. Pertanto, il Go- verno avrebbe operato al di fuori dei limiti della delega conferita dalla l. n. 154/2014, che riguardava solo aspetti sostanziali relativi alla disciplina delle sanzioni e non la procedura giurisdizionale. Il primo motivo è rigettato. Non è fondato il dubbio di legittimità costituzionale (per eccesso di delega) della riforma dell’art. 145. Infatti, l’art. 3 co. 1 lett. i) n. 1 della legge delega si rivolge espressamente alla disciplina delle sanzioni amministrative pecuniarie prevista dall'art. 144 d.lgs. 385/1993 e alla relativa procedura sanzionatoria. Fin dalla sua emanazione nel 1993, l’art. 145 cit. reca la rubrica «Procedura sanzionatoria» e contiene la disciplina sia del procedimento amministrativo sanzionatorio che della tutela giurisdizionale dinanzi alla Corte di appello. Pertanto, l’espressione «procedura sanzionatoria» impiegata dal legislatore delegante è da continuare a riferire in senso lato anche alla fase giurisdizionale (cfr. Cass. 32135/2018, seguita da altre pronunce). 3. - Il secondo motivo denuncia violazione dell’art. 2 co. 5 d.lgs. n. 72/2015 e dell’art. 145, commi 4, 5, 6, 7, 7-bis e 8 d.lgs. n. 385/1993, come modificato dall’art. 1 co. 53 lett. e-f-g-h-i-l d.lgs. n. 72/2015. Si contesta l’applicazione, nel giudizio conclusosi con la sentenza impugnata, del rito previsto dalla versione previgente dell’art. 145 TUB, considerandolo erroneamente come pendente alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 72/2015. Si argomenta che il 5 di 13 ricorso in riassunzione, presentato dopo l’entrata in vigore del de- creto legislativo, avrebbe dovuto essere disciplinato dal nuovo rito interamente contenzioso. Si invocano le disposizioni dell’art. 11 d.lgs. n. 104/2010 e dell’art. 59 l. n. 69/2009, che qualificano il tra- sferimento della domanda tra plessi giurisdizionali come introduzione di un nuovo processo. Il terzo motivo denuncia violazione dell’art. 2 co. 5 d.lgs. n. 72/2015, in relazione agli artt. 3 e 117 Cost., nonché all’art. 6 della Convenzione EDU. Si contesta il regime transitorio previsto dall’art. 2 co. 5 d.lgs. n. 72/2015, che, per i giudizi pendenti alla data di entrata in vigore del decreto, mantiene il previgente rito camerale con il solo correttivo della pubblica udienza, applicando invece il nuovo rito non camerale ai processi promossi successivamente. Si rileva che tale disparità di trattamento tra situazioni processuali omogenee non ha alcuna giustificazione razionale e si traduce in una violazione del principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 Cost. e dei diritti al giusto processo garantiti dall’art. 6 della Convenzione EDU. Si argomenta inoltre che il rito camerale previsto per i giudizi pen- denti non offre garanzie adeguate di parità delle armi, diritto alla prova e contraddittorio, configurandosi così una violazione dell’art. 117 Cost. in relazione ai vincoli derivanti dalla Convenzione EDU. Il secondo e il terzo motivo possono essere esaminati congiunta- mente per connessione. Essi non sono fondati. Indipendentemente dal problema se le disposizioni dell’art. 11 d.lgs. n. 104/2010 e dell’art. 59 l. n. 69/2009, prevedano l’introdu- zione di un nuovo processo (cfr. il terzo motivo), è da osservare - in linea con quanto ha ricordato anche il P.M. - che questa Corte, pro- nunciandosi su fattispecie in cui, come nel caso in esame, la Corte di appello aveva applicato ratione temporis il disposto dell'art. 145 TUB nella formulazione antecedente alla novella di cui al d.lgs. n. 72/2015, ha dato continuità al principio secondo cui «la denuncia di 6 di 13 un vizio correlato alla pretesa violazione di norme processuali non è volta alla salvaguardia dell'interesse all'astratta regolarità dell'atti- vità giudiziaria, ma propriamente all'eliminazione del concreto pre- giudizio che la parte in conseguenza della denunciata violazione ab- bia sofferto;
ne consegue che è inammissibile l'impugnazione con la quale si lamenti la menomazione del diritto di difesa senza specifi- cazione del concreto pregiudizio che alla parte sia derivato» (in que- sto senso, tra le altre, Cass. 24491/2022). Nel caso attuale, il ricor- rente ha omesso di argomentare sul lamentato vizio processuale nel senso di indicare specificamente se ed in qual modo la scelta proces- suale della Corte di appello abbia potuto pregiudicarlo, influendo sul contenuto o sulle determinazioni della decisione di merito. Il secondo e il terzo motivo sono rigettati. 4. - Il quarto motivo denuncia violazione degli artt. 2381 co. 6 e 2392 co. 2 c.c. Si censura la decisione della Corte di appello che ha attribuito responsabilità al ricorrente, in qualità di consigliere non esecutivo, per presunte carenze nella gestione finanziaria, senza considerare che il ricorrente non aveva deleghe operative e non era stato posto nella condizione di conoscere le violazioni contestate, in assenza di segnali di allarme percepibili. Si sottolinea che la respon- sabilità degli amministratori non esecutivi può essere affermata solo in presenza di indici di anomalia che avrebbero dovuto attivare il dovere di agire informati ai sensi dell’art. 2381 co. 6 c.c. e che il ricorrente, in mancanza di comunicazioni o prove di negligenza, non può essere ritenuto responsabile. Si evidenzia che la Corte di appello ha omesso di valutare documenti probatori, quali i verbali dei consigli di amministrazione, che avrebbero dimostrato l’adempimento dili- gente dei doveri da parte del ricorrente. Il quarto motivo non è fondato. La Corte di appello di Roma ha deciso la questione di diritto in senso conforme al consolidato orientamento di questa Corte in tema di sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla BA d'IA ai 7 di 13 sensi dell'art. 144 del d.lgs. 385/1993, per carenze nell'organizza- zione e nei controlli interni, così come è stato ribadito recentemente da Cass. 21502/24 (citata anche dal P.M.): «ai fini del contenimento del rischio creditizio nelle sue diverse configurazioni, nonché dell'or- ganizzazione societaria e dei controlli interni, l'art. 53, lett. b) e d), del d.lgs. n. 385 del 1993 e le disposizioni attuative dettate con le Istruzioni di vigilanza per le banche, mediante la circolare n. 229 del 1999 (e successive modificazioni e integrazioni), sanciscono doveri di particolare pregnanza in capo al consiglio di amministrazione delle società bancarie, che riguardano l'intero organo collegiale e, dunque, anche i consiglieri non esecutivi, i quali sono tenuti ad agire in modo informato e, in ragione dei loro requisiti di professionalità, ad osta- colare l'evento dannoso, sicché rispondono del mancato utile atti- varsi. Ne consegue, inoltre, che in caso di irrogazione di sanzioni amministrative, la BA d'IA, anche in virtù della presunzione di colpa vigente in materia, ha unicamente l'onere di dimostrare l'esi- stenza dei segnali di allarme che avrebbero dovuto indurre gli am- ministratori non esecutivi, rimasti inerti, ad esigere un supplemento di informazioni o ad attivarsi in altro modo, mentre spetta a questi ultimi provare di avere tenuto la condotta attiva dovuta o, comun- que, mirante a scongiurare il danno (Cass. n. 22848 del 2015; Cass. n. 19556 del 2020). Il dovere di agire informati dei consiglieri non esecutivi delle società bancarie, sancito dagli artt. 2381, commi 3 e 6, e 2392 c.c., non va, del resto, rimesso, nella sua concreta opera- tività, alle segnalazioni provenienti dai rapporti degli amministratori delegati, giacché anche i primi devono possedere ed esprimere co- stante e adeguata conoscenza del business bancario e, essendo compartecipi delle decisioni di strategia gestionale assunte dall'in- tero consiglio, hanno l'obbligo di contribuire ad assicurare un go- verno efficace dei rischi di tutte le aree della banca e di attivarsi in modo da poter efficacemente esercitare una funzione di monitorag- gio sulle scelte compiute dagli organi esecutivi, non solo in vista della 8 di 13 valutazione delle relazioni degli amministratori delegati, ma anche ai fini dell'esercizio dei poteri, spettanti al consiglio di amministrazione, di direttiva o avocazione concernenti operazioni rientranti nella de- lega. Questa interpretazione non vale ad accollare una responsabilità oggettiva agli amministratori non esecutivi, essendo gli stessi perse- guibili ove ricorrano comunque sia la condotta d'inerzia, sia il fatto pregiudizievole antidoveroso, sia il nesso causale tra i medesimi, sia, appunto, la colpa, consistente nel non aver rilevato colposamente i segnali dell'altrui illecita gestione, pur percepibili con la diligenza della carica (anche indipendentemente dalle informazioni doverose ex art. 2381 c.c.), e nel non essersi utilmente attivati al fine di evi- tare l'evento. Sotto il profilo probatorio, ciò comporta che spetta al soggetto il quale afferma la responsabilità allegare e provare, a fronte dell'inerzia dei consiglieri non delegati, l'esistenza di segnali d'allarme (anche impliciti nelle anomale condotte gestorie) che avrebbero dovuto indurli ad esigere un supplemento di informazioni o ad attivarsi in altro modo (con la richiesta di convocazione del con- siglio di amministrazione rivolta al presidente, il sollecito alla revoca della deliberazione illegittima od all'avocazione dei poteri, l'invio di richieste per iscritto all'organo delegato di desistere dall'attività dan- nosa, l'impugnazione delle deliberazione ex art. 2391 c.c., la segna- lazione al p.m. o all'autorità di vigilanza, e così via); assolto tale onere, è, per contro, onere degli amministratori provare di avere tenuto la condotta attiva dovuta o la causa esterna, che abbia reso non percepibili quei segnali o impossibile qualsiasi condotta attiva mirante a scongiurare il danno. A ciò si aggiunga come, in materia di sanzioni amministrative, quali appunto quelle previste dall'art. 144 d.lgs. 1° 385/1993, nei confronti dei soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, di direzione o di controllo di istituti bancari, il legislatore individua una serie di fattispecie, destinate a salvaguar- dare procedure e funzioni ed incentrate sulla mera condotta, secondo un criterio di agire o di omettere doveroso, e così ricollega il giudizio 9 di 13 di colpevolezza a parametri normativi estranei al dato puramente psicologico, limitando l'indagine sull'elemento oggettivo dell'illecito all'accertamento della suitas del comportamento inosservante, con la conseguenza che, una volta integrata e provata dall'autorità am- ministrativa la fattispecie tipica dell'illecito, grava sul trasgressore, in virtù della presunzione di colpa posta dall'art. 3 l. 689/1981, l'o- nere di provare di aver agito in assenza di colpevolezza. Per quanto specificamente attiene ai consiglieri non esecutivi di società banca- ria, l'art. 53, lett. b e lett. d del d.lgs. 385/1993, prevede che la BA d'IA emani disposizioni di carattere generale aventi ad og- getto, tra l’altro, il contenimento del rischio nelle sue diverse confi- gurazioni e il governo societario, l'organizzazione amministrativa e contabile, nonché i controlli interni e i sistemi di remunerazione e di incentivazione. Le disposizioni attuative sono state quindi dettate con le Istruzioni di vigilanza per le banche, mediante la [predetta] circolare 21 aprile 1999 n. 229, e le successive modificazioni ed in- tegrazioni». Ne consegue, inoltre, che il consigliere di amministra- zione di società per azioni è solidalmente responsabile ex art. 2392 co. 2 c.c. della violazione commessa quando non intervenga per im- pedirne il compimento o eliminarne o attenuarne le conseguenze dannose (cfr. Cass. 15585/2022, 24851/2019, 5606/2019). Nel caso attuale, la Corte di appello ha elencato i rilievi formulati dalla BA d’IA (p. 9-11) relativi ai fatti imputati al ricorrente, ha quindi esaminato le difese dell’opponente ed ha spiegato, con una motivazione adeguata (p. 13-18), le ragioni per cui le stesse non erano idonee ad escluderne la responsabilità per avere omesso, in presenza, degli specifici segnali di allarme descritti nella relazione ispettiva, di esercitare un'efficace attività di controllo. Cfr. in parti- colare (p. 14): «Quanto difensivamente dedotto non consente di escludere la responsabilità dell’OL. Pur in presenza di evidente dannosità per la BA della condotta del direttore generale in ma- teria creditizia, l’OL non ha esercitato un’efficace attività di 10 di 13 controllo avendo anzi reso possibile il proseguimento dell’attività perniciosa per la BA con l’ampliamento nel settembre 2011 delle deleghe esecutive al Comitato crediti cui partecipava il solo direttore generale». Dinanzi a ciò, il ricorrente si limita a contrapporre una propria let- tura delle risultanze di causa, diversa da quella fatta propria dal giu- dice del merito ed esposta in una motivazione che si sottrae a cen- sure in sede di giudizio di legittimità. Il quarto motivo è rigettato. 5. - Il quinto motivo denuncia violazione dell’art. 2 co. 3 d.lgs. n. 72/2015, in relazione ai principi generali del diritto europeo e all’art. 2 co. 2 ultimo alinea del Reg. n. 2988/98/CE. Rileva il ricorrente che la riforma del sistema sanzionatorio, prevista dal d. lgs. n. 72/2015, avrebbe dovuto essere coerente con gli artt. 65 e 70 della Direttiva 2013/36/UE e dunque la Corte di appello avrebbe dovuto assicurar- gli, in quanto persona fisica, l’applicazione della sopravvenuta disci- plina più favorevole, in forza della quale gli esponenti aziendali dei soggetti abilitati non possono più essere destinatari di sanzioni am- ministrative ex art. 144 ter TUB. Il ricorrente sollecita il rinvio pre- giudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, al fine di verifi- care la compatibilità della normativa italiana con la disciplina dell’Unione europea. Il quinto motivo è infondato. L’art. 2 co. 3 d.lgs. n. 72/2015 detta la disposizione transitoria di base ed è univoco nell’attribuire rilevanza al momento della commis- sione della violazione e non al momento dell’instaurazione del corre- lativo processo di opposizione. In altri termini, le modifiche appor- tate dal d.lgs. n. 72/2015 al titolo VIII d.lgs. n. 385/1993 si appli- cano alle violazioni commesse dopo l'entrata in vigore delle disposi- zioni adottate dalla BA d'IA (ai sensi dell'art 145-quater), men- tre alle violazioni commesse prima (di tale data di entrata in vigore), come quelle del caso di specie, continuano ad applicarsi le norme del 11 di 13 titolo VIII d.lgs. n. 385/1993 vigenti prima della data di entrata in vigore del d.lgs. n. 72/2015. In assenza di una connotazione penale delle sanzioni de quibus e al pari di quanto già affermato da questa Corte con riferimento alle sanzioni Consob (cfr. Cass. n. 24375/2023), rimane fermo il principio dell'irretroattività della legge, che vige (anche) in materia di sanzioni amministrative. Quanto alla correlativa richiesta di rimessione alla Corte di giustizia, questa Corte ha affermato che: «Non vi è materia per proporre il richiesto rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, né sulla qualificazione delle sanzioni dettate dall'art. 144 TUB in rapporto ai cd. criteri En- gels, né sulla compatibilità con l'articolo 48 CDFUE delle norme pro- cessuali che disciplinano il giudizio di opposizione alle sanzioni irro- gate dalla BA d'IA». Così, Cass. 16517/2020, cui si rinvia per una più ampia motivazione, compresa la sottolineatura che il ri- chiamo al regolamento 2988/98CE è inconferente rispetto alla fatti- specie attuale, avendo un oggetto diverso dalle sanzioni amministra- tive. Il quinto motivo è rigettato. 6. - Il sesto motivo (p. 29) denuncia l’incompatibilità dell’art. 3 della l. n. 689/1981 con l’art. 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Si contesta la mancata previsione di garanzie adeguate nel rito applicabile ai procedimenti di opposizione alle san- zioni amministrative, come richiesto dall’art. 48 della Carta, che ga- rantisce il rispetto dei diritti della difesa e la presunzione di inno- cenza. Il sesto motivo è infondato. La censura presuppone, come ha già affermato questa Corte, con indirizzo richiamato anche dal P.M., «l’assimilazione delle sanzioni irrogate dalla BA d’IA a quelle di natura penale, il che […] resta escluso. […] Per sua natura, una sanzione contiene in sé sia il carat- tere afflittivo, sia il carattere sanzionatorio, senza essere necessa- riamente riconducibile al campo penale. […] In ogni caso, ai sensi 12 di 13 dell’art. 3 cit., l'onere di provare i fatti costitutivi della pretesa san- zionatoria è posto a carico dell'Amministrazione, la quale è pertanto tenuta a fornire la prova della condotta illecita. Tuttavia, nel caso dell'illecito omissivo di pura condotta, essendo il giudizio di colpevo- lezza ancorato a parametri normativi estranei al dato meramente psicologico, è sufficiente la prova dell'elemento oggettivo dell'illecito […], in assenza di elementi tali da rendere inesigibile la condotta o imprevedibile l'evento. Intesa in tal modo, la ‘presunzione di colpa’ non si pone in contrasto con gli artt. 6 CEDU e 27 Cost., anche ove la sanzione avesse natura sostanzialmente penale in quanto afflit- tiva» (cfr. Cass. 1529/2018). Inoltre, nel caso attuale, come si è già visto in occasione dell’esame del quarto motivo, la Corte d’appello ha in concreto ac- certato la violazione da parte del ricorrente del particolare livello di diligenza imposto all’amministratore di società bancaria dalla norma- tiva di settore (pp. 13-18). Il sesto motivo è rigettato. 7. - Il ricorso è rigettato. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo. Inoltre, ai sensi dell’art. 13 co.
1-quater d.p.r. 115/2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, ad opera della parte ricorrente, di un'ulteriore somma pari a quella prevista per il ricorso a titolo di contributo unificato a norma dell’art. 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna la parte ricorrente a rimbor- sare alla parte controricorrente le spese del presente giudizio, che liquida in € 7.000, oltre a € 200 per esborsi, alle spese generali, pari al 15% sui compensi, e agli accessori di legge. Sussistono i presupposti processuali per il versamento, ad opera della parte ricorrente, di un'ulteriore somma pari a quella prevista per il ricorso a titolo di contributo unificato, se dovuto. 13 di 13 Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Se-
contro
- versia, la giurisprudenza di questa Corte di legittimità, ribadita anche di recente (Cass. n. 29963/2024), ha stabilito che essa è inammis- sibile se proposta per la prima volta in cassazione, in quanto il prov- vedimento richiesto esula dalla funzione istituzionale della Corte Su- prema, cui è demandato soltanto il sindacato di legittimità delle an- teriori decisioni di merito (Cass., Sez. Un., n. 29172/2020 e, in fat- tispecie in materia di sanzioni Consob, Cass. n. 23191/2023). Ciò premesso, non è necessario disporre il rinvio della causa (iscritta al ruolo della S.C. nel 2019) a nuovo ruolo da un lato perché il suo oggetto – opposizione a delibera sanzionatoria della BA d’IA – è diverso e non sovrapponibile rispetto all’oggetto (opposi- zione a sanzioni irrogate dalla Consob) dei giudizi, attualmente pen- denti, che il ricorrente ha proposto dinanzi alla Corte EDU;
dall’altro perché, come verrà in seguito illustrato, la normativa interna non è 4 di 13 in contrasto con le disposizioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. 2. - Il primo motivo denuncia violazione dell’art. 76 Cost. Si critica la sentenza impugnata per aver applicato un rito processuale disci- plinato dall’art. 145 d.lgs. n. 385/1993, come modificato dal d.lgs. n. 72/2015, sostenendo che tale modifica è viziata da eccesso di delega legislativa. Si osserva che la direttiva 2013/36/UE, recepita dal d.lgs. n. 72/2015, non disciplina le modalità del rito processuale relativo all’impugnazione di sanzioni amministrative. Pertanto, il Go- verno avrebbe operato al di fuori dei limiti della delega conferita dalla l. n. 154/2014, che riguardava solo aspetti sostanziali relativi alla disciplina delle sanzioni e non la procedura giurisdizionale. Il primo motivo è rigettato. Non è fondato il dubbio di legittimità costituzionale (per eccesso di delega) della riforma dell’art. 145. Infatti, l’art. 3 co. 1 lett. i) n. 1 della legge delega si rivolge espressamente alla disciplina delle sanzioni amministrative pecuniarie prevista dall'art. 144 d.lgs. 385/1993 e alla relativa procedura sanzionatoria. Fin dalla sua emanazione nel 1993, l’art. 145 cit. reca la rubrica «Procedura sanzionatoria» e contiene la disciplina sia del procedimento amministrativo sanzionatorio che della tutela giurisdizionale dinanzi alla Corte di appello. Pertanto, l’espressione «procedura sanzionatoria» impiegata dal legislatore delegante è da continuare a riferire in senso lato anche alla fase giurisdizionale (cfr. Cass. 32135/2018, seguita da altre pronunce). 3. - Il secondo motivo denuncia violazione dell’art. 2 co. 5 d.lgs. n. 72/2015 e dell’art. 145, commi 4, 5, 6, 7, 7-bis e 8 d.lgs. n. 385/1993, come modificato dall’art. 1 co. 53 lett. e-f-g-h-i-l d.lgs. n. 72/2015. Si contesta l’applicazione, nel giudizio conclusosi con la sentenza impugnata, del rito previsto dalla versione previgente dell’art. 145 TUB, considerandolo erroneamente come pendente alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 72/2015. Si argomenta che il 5 di 13 ricorso in riassunzione, presentato dopo l’entrata in vigore del de- creto legislativo, avrebbe dovuto essere disciplinato dal nuovo rito interamente contenzioso. Si invocano le disposizioni dell’art. 11 d.lgs. n. 104/2010 e dell’art. 59 l. n. 69/2009, che qualificano il tra- sferimento della domanda tra plessi giurisdizionali come introduzione di un nuovo processo. Il terzo motivo denuncia violazione dell’art. 2 co. 5 d.lgs. n. 72/2015, in relazione agli artt. 3 e 117 Cost., nonché all’art. 6 della Convenzione EDU. Si contesta il regime transitorio previsto dall’art. 2 co. 5 d.lgs. n. 72/2015, che, per i giudizi pendenti alla data di entrata in vigore del decreto, mantiene il previgente rito camerale con il solo correttivo della pubblica udienza, applicando invece il nuovo rito non camerale ai processi promossi successivamente. Si rileva che tale disparità di trattamento tra situazioni processuali omogenee non ha alcuna giustificazione razionale e si traduce in una violazione del principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 Cost. e dei diritti al giusto processo garantiti dall’art. 6 della Convenzione EDU. Si argomenta inoltre che il rito camerale previsto per i giudizi pen- denti non offre garanzie adeguate di parità delle armi, diritto alla prova e contraddittorio, configurandosi così una violazione dell’art. 117 Cost. in relazione ai vincoli derivanti dalla Convenzione EDU. Il secondo e il terzo motivo possono essere esaminati congiunta- mente per connessione. Essi non sono fondati. Indipendentemente dal problema se le disposizioni dell’art. 11 d.lgs. n. 104/2010 e dell’art. 59 l. n. 69/2009, prevedano l’introdu- zione di un nuovo processo (cfr. il terzo motivo), è da osservare - in linea con quanto ha ricordato anche il P.M. - che questa Corte, pro- nunciandosi su fattispecie in cui, come nel caso in esame, la Corte di appello aveva applicato ratione temporis il disposto dell'art. 145 TUB nella formulazione antecedente alla novella di cui al d.lgs. n. 72/2015, ha dato continuità al principio secondo cui «la denuncia di 6 di 13 un vizio correlato alla pretesa violazione di norme processuali non è volta alla salvaguardia dell'interesse all'astratta regolarità dell'atti- vità giudiziaria, ma propriamente all'eliminazione del concreto pre- giudizio che la parte in conseguenza della denunciata violazione ab- bia sofferto;
ne consegue che è inammissibile l'impugnazione con la quale si lamenti la menomazione del diritto di difesa senza specifi- cazione del concreto pregiudizio che alla parte sia derivato» (in que- sto senso, tra le altre, Cass. 24491/2022). Nel caso attuale, il ricor- rente ha omesso di argomentare sul lamentato vizio processuale nel senso di indicare specificamente se ed in qual modo la scelta proces- suale della Corte di appello abbia potuto pregiudicarlo, influendo sul contenuto o sulle determinazioni della decisione di merito. Il secondo e il terzo motivo sono rigettati. 4. - Il quarto motivo denuncia violazione degli artt. 2381 co. 6 e 2392 co. 2 c.c. Si censura la decisione della Corte di appello che ha attribuito responsabilità al ricorrente, in qualità di consigliere non esecutivo, per presunte carenze nella gestione finanziaria, senza considerare che il ricorrente non aveva deleghe operative e non era stato posto nella condizione di conoscere le violazioni contestate, in assenza di segnali di allarme percepibili. Si sottolinea che la respon- sabilità degli amministratori non esecutivi può essere affermata solo in presenza di indici di anomalia che avrebbero dovuto attivare il dovere di agire informati ai sensi dell’art. 2381 co. 6 c.c. e che il ricorrente, in mancanza di comunicazioni o prove di negligenza, non può essere ritenuto responsabile. Si evidenzia che la Corte di appello ha omesso di valutare documenti probatori, quali i verbali dei consigli di amministrazione, che avrebbero dimostrato l’adempimento dili- gente dei doveri da parte del ricorrente. Il quarto motivo non è fondato. La Corte di appello di Roma ha deciso la questione di diritto in senso conforme al consolidato orientamento di questa Corte in tema di sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla BA d'IA ai 7 di 13 sensi dell'art. 144 del d.lgs. 385/1993, per carenze nell'organizza- zione e nei controlli interni, così come è stato ribadito recentemente da Cass. 21502/24 (citata anche dal P.M.): «ai fini del contenimento del rischio creditizio nelle sue diverse configurazioni, nonché dell'or- ganizzazione societaria e dei controlli interni, l'art. 53, lett. b) e d), del d.lgs. n. 385 del 1993 e le disposizioni attuative dettate con le Istruzioni di vigilanza per le banche, mediante la circolare n. 229 del 1999 (e successive modificazioni e integrazioni), sanciscono doveri di particolare pregnanza in capo al consiglio di amministrazione delle società bancarie, che riguardano l'intero organo collegiale e, dunque, anche i consiglieri non esecutivi, i quali sono tenuti ad agire in modo informato e, in ragione dei loro requisiti di professionalità, ad osta- colare l'evento dannoso, sicché rispondono del mancato utile atti- varsi. Ne consegue, inoltre, che in caso di irrogazione di sanzioni amministrative, la BA d'IA, anche in virtù della presunzione di colpa vigente in materia, ha unicamente l'onere di dimostrare l'esi- stenza dei segnali di allarme che avrebbero dovuto indurre gli am- ministratori non esecutivi, rimasti inerti, ad esigere un supplemento di informazioni o ad attivarsi in altro modo, mentre spetta a questi ultimi provare di avere tenuto la condotta attiva dovuta o, comun- que, mirante a scongiurare il danno (Cass. n. 22848 del 2015; Cass. n. 19556 del 2020). Il dovere di agire informati dei consiglieri non esecutivi delle società bancarie, sancito dagli artt. 2381, commi 3 e 6, e 2392 c.c., non va, del resto, rimesso, nella sua concreta opera- tività, alle segnalazioni provenienti dai rapporti degli amministratori delegati, giacché anche i primi devono possedere ed esprimere co- stante e adeguata conoscenza del business bancario e, essendo compartecipi delle decisioni di strategia gestionale assunte dall'in- tero consiglio, hanno l'obbligo di contribuire ad assicurare un go- verno efficace dei rischi di tutte le aree della banca e di attivarsi in modo da poter efficacemente esercitare una funzione di monitorag- gio sulle scelte compiute dagli organi esecutivi, non solo in vista della 8 di 13 valutazione delle relazioni degli amministratori delegati, ma anche ai fini dell'esercizio dei poteri, spettanti al consiglio di amministrazione, di direttiva o avocazione concernenti operazioni rientranti nella de- lega. Questa interpretazione non vale ad accollare una responsabilità oggettiva agli amministratori non esecutivi, essendo gli stessi perse- guibili ove ricorrano comunque sia la condotta d'inerzia, sia il fatto pregiudizievole antidoveroso, sia il nesso causale tra i medesimi, sia, appunto, la colpa, consistente nel non aver rilevato colposamente i segnali dell'altrui illecita gestione, pur percepibili con la diligenza della carica (anche indipendentemente dalle informazioni doverose ex art. 2381 c.c.), e nel non essersi utilmente attivati al fine di evi- tare l'evento. Sotto il profilo probatorio, ciò comporta che spetta al soggetto il quale afferma la responsabilità allegare e provare, a fronte dell'inerzia dei consiglieri non delegati, l'esistenza di segnali d'allarme (anche impliciti nelle anomale condotte gestorie) che avrebbero dovuto indurli ad esigere un supplemento di informazioni o ad attivarsi in altro modo (con la richiesta di convocazione del con- siglio di amministrazione rivolta al presidente, il sollecito alla revoca della deliberazione illegittima od all'avocazione dei poteri, l'invio di richieste per iscritto all'organo delegato di desistere dall'attività dan- nosa, l'impugnazione delle deliberazione ex art. 2391 c.c., la segna- lazione al p.m. o all'autorità di vigilanza, e così via); assolto tale onere, è, per contro, onere degli amministratori provare di avere tenuto la condotta attiva dovuta o la causa esterna, che abbia reso non percepibili quei segnali o impossibile qualsiasi condotta attiva mirante a scongiurare il danno. A ciò si aggiunga come, in materia di sanzioni amministrative, quali appunto quelle previste dall'art. 144 d.lgs. 1° 385/1993, nei confronti dei soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, di direzione o di controllo di istituti bancari, il legislatore individua una serie di fattispecie, destinate a salvaguar- dare procedure e funzioni ed incentrate sulla mera condotta, secondo un criterio di agire o di omettere doveroso, e così ricollega il giudizio 9 di 13 di colpevolezza a parametri normativi estranei al dato puramente psicologico, limitando l'indagine sull'elemento oggettivo dell'illecito all'accertamento della suitas del comportamento inosservante, con la conseguenza che, una volta integrata e provata dall'autorità am- ministrativa la fattispecie tipica dell'illecito, grava sul trasgressore, in virtù della presunzione di colpa posta dall'art. 3 l. 689/1981, l'o- nere di provare di aver agito in assenza di colpevolezza. Per quanto specificamente attiene ai consiglieri non esecutivi di società banca- ria, l'art. 53, lett. b e lett. d del d.lgs. 385/1993, prevede che la BA d'IA emani disposizioni di carattere generale aventi ad og- getto, tra l’altro, il contenimento del rischio nelle sue diverse confi- gurazioni e il governo societario, l'organizzazione amministrativa e contabile, nonché i controlli interni e i sistemi di remunerazione e di incentivazione. Le disposizioni attuative sono state quindi dettate con le Istruzioni di vigilanza per le banche, mediante la [predetta] circolare 21 aprile 1999 n. 229, e le successive modificazioni ed in- tegrazioni». Ne consegue, inoltre, che il consigliere di amministra- zione di società per azioni è solidalmente responsabile ex art. 2392 co. 2 c.c. della violazione commessa quando non intervenga per im- pedirne il compimento o eliminarne o attenuarne le conseguenze dannose (cfr. Cass. 15585/2022, 24851/2019, 5606/2019). Nel caso attuale, la Corte di appello ha elencato i rilievi formulati dalla BA d’IA (p. 9-11) relativi ai fatti imputati al ricorrente, ha quindi esaminato le difese dell’opponente ed ha spiegato, con una motivazione adeguata (p. 13-18), le ragioni per cui le stesse non erano idonee ad escluderne la responsabilità per avere omesso, in presenza, degli specifici segnali di allarme descritti nella relazione ispettiva, di esercitare un'efficace attività di controllo. Cfr. in parti- colare (p. 14): «Quanto difensivamente dedotto non consente di escludere la responsabilità dell’OL. Pur in presenza di evidente dannosità per la BA della condotta del direttore generale in ma- teria creditizia, l’OL non ha esercitato un’efficace attività di 10 di 13 controllo avendo anzi reso possibile il proseguimento dell’attività perniciosa per la BA con l’ampliamento nel settembre 2011 delle deleghe esecutive al Comitato crediti cui partecipava il solo direttore generale». Dinanzi a ciò, il ricorrente si limita a contrapporre una propria let- tura delle risultanze di causa, diversa da quella fatta propria dal giu- dice del merito ed esposta in una motivazione che si sottrae a cen- sure in sede di giudizio di legittimità. Il quarto motivo è rigettato. 5. - Il quinto motivo denuncia violazione dell’art. 2 co. 3 d.lgs. n. 72/2015, in relazione ai principi generali del diritto europeo e all’art. 2 co. 2 ultimo alinea del Reg. n. 2988/98/CE. Rileva il ricorrente che la riforma del sistema sanzionatorio, prevista dal d. lgs. n. 72/2015, avrebbe dovuto essere coerente con gli artt. 65 e 70 della Direttiva 2013/36/UE e dunque la Corte di appello avrebbe dovuto assicurar- gli, in quanto persona fisica, l’applicazione della sopravvenuta disci- plina più favorevole, in forza della quale gli esponenti aziendali dei soggetti abilitati non possono più essere destinatari di sanzioni am- ministrative ex art. 144 ter TUB. Il ricorrente sollecita il rinvio pre- giudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, al fine di verifi- care la compatibilità della normativa italiana con la disciplina dell’Unione europea. Il quinto motivo è infondato. L’art. 2 co. 3 d.lgs. n. 72/2015 detta la disposizione transitoria di base ed è univoco nell’attribuire rilevanza al momento della commis- sione della violazione e non al momento dell’instaurazione del corre- lativo processo di opposizione. In altri termini, le modifiche appor- tate dal d.lgs. n. 72/2015 al titolo VIII d.lgs. n. 385/1993 si appli- cano alle violazioni commesse dopo l'entrata in vigore delle disposi- zioni adottate dalla BA d'IA (ai sensi dell'art 145-quater), men- tre alle violazioni commesse prima (di tale data di entrata in vigore), come quelle del caso di specie, continuano ad applicarsi le norme del 11 di 13 titolo VIII d.lgs. n. 385/1993 vigenti prima della data di entrata in vigore del d.lgs. n. 72/2015. In assenza di una connotazione penale delle sanzioni de quibus e al pari di quanto già affermato da questa Corte con riferimento alle sanzioni Consob (cfr. Cass. n. 24375/2023), rimane fermo il principio dell'irretroattività della legge, che vige (anche) in materia di sanzioni amministrative. Quanto alla correlativa richiesta di rimessione alla Corte di giustizia, questa Corte ha affermato che: «Non vi è materia per proporre il richiesto rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, né sulla qualificazione delle sanzioni dettate dall'art. 144 TUB in rapporto ai cd. criteri En- gels, né sulla compatibilità con l'articolo 48 CDFUE delle norme pro- cessuali che disciplinano il giudizio di opposizione alle sanzioni irro- gate dalla BA d'IA». Così, Cass. 16517/2020, cui si rinvia per una più ampia motivazione, compresa la sottolineatura che il ri- chiamo al regolamento 2988/98CE è inconferente rispetto alla fatti- specie attuale, avendo un oggetto diverso dalle sanzioni amministra- tive. Il quinto motivo è rigettato. 6. - Il sesto motivo (p. 29) denuncia l’incompatibilità dell’art. 3 della l. n. 689/1981 con l’art. 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Si contesta la mancata previsione di garanzie adeguate nel rito applicabile ai procedimenti di opposizione alle san- zioni amministrative, come richiesto dall’art. 48 della Carta, che ga- rantisce il rispetto dei diritti della difesa e la presunzione di inno- cenza. Il sesto motivo è infondato. La censura presuppone, come ha già affermato questa Corte, con indirizzo richiamato anche dal P.M., «l’assimilazione delle sanzioni irrogate dalla BA d’IA a quelle di natura penale, il che […] resta escluso. […] Per sua natura, una sanzione contiene in sé sia il carat- tere afflittivo, sia il carattere sanzionatorio, senza essere necessa- riamente riconducibile al campo penale. […] In ogni caso, ai sensi 12 di 13 dell’art. 3 cit., l'onere di provare i fatti costitutivi della pretesa san- zionatoria è posto a carico dell'Amministrazione, la quale è pertanto tenuta a fornire la prova della condotta illecita. Tuttavia, nel caso dell'illecito omissivo di pura condotta, essendo il giudizio di colpevo- lezza ancorato a parametri normativi estranei al dato meramente psicologico, è sufficiente la prova dell'elemento oggettivo dell'illecito […], in assenza di elementi tali da rendere inesigibile la condotta o imprevedibile l'evento. Intesa in tal modo, la ‘presunzione di colpa’ non si pone in contrasto con gli artt. 6 CEDU e 27 Cost., anche ove la sanzione avesse natura sostanzialmente penale in quanto afflit- tiva» (cfr. Cass. 1529/2018). Inoltre, nel caso attuale, come si è già visto in occasione dell’esame del quarto motivo, la Corte d’appello ha in concreto ac- certato la violazione da parte del ricorrente del particolare livello di diligenza imposto all’amministratore di società bancaria dalla norma- tiva di settore (pp. 13-18). Il sesto motivo è rigettato. 7. - Il ricorso è rigettato. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo. Inoltre, ai sensi dell’art. 13 co.
1-quater d.p.r. 115/2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, ad opera della parte ricorrente, di un'ulteriore somma pari a quella prevista per il ricorso a titolo di contributo unificato a norma dell’art. 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna la parte ricorrente a rimbor- sare alla parte controricorrente le spese del presente giudizio, che liquida in € 7.000, oltre a € 200 per esborsi, alle spese generali, pari al 15% sui compensi, e agli accessori di legge. Sussistono i presupposti processuali per il versamento, ad opera della parte ricorrente, di un'ulteriore somma pari a quella prevista per il ricorso a titolo di contributo unificato, se dovuto. 13 di 13 Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Se-