Composta dagli Ill.mi Sigg.: Udienza pubblica

1. Prof. Ugo Dinacci Presidente del 28 novembre 1997

2. Dott. Renato Acquarone Consigliere SENTENZA

3. Dott. Raffaele Raimondi Consigliere N. 3134

4. Dott. Salvatore Salvago Consigliere REGISTRO GENERALE

5. Prof. Amedeo Franco Consigliere N. 3918/97
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da RT IO, nato a [...] il [...];
avverso la sentenza emessa il 3 ottobre 1996 dal pretore di Padova, sezione distaccata di Monselice;

Udita nella pubblica udienza del 28 novembre 1997 la relazione fatta dal Consigliere prof. Amedeo Franco;

Udito il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Bruno Frangini, che ha concluso per il rigetto del ricorso,
Udito il difensore avv. Barbara Bisinella in sostituzione dell'avv. Franco Antonelli;

Svolgimento del processo
Con sentenza del 3 ottobre 1996 il pretore di Padova, sezione distaccata di Monselice, dichiarò RT IO colpevole del reato di cui all'art. 20, lett. a), della legge 28 febbraio 1985, n.47, per avere realizzato opere finalizzate alla costruzione di un annesso rustico ad uso ricovero attrezzi, in particolare costruendo una platea in cemento armato di metri 8 x 6 con sbancamento per la profondità di quattro metri nonché alcuni muri perimetrali, e ciò in contrasto con il vigente piano regolatore generale, con la legge regionale veneta n. 24/1985 e con il codice della strada ed il relativo regolamento di attuazione, e lo condannò alla pena di lire sei milioni di ammenda, mentre lo assolse dai reati di cui all'art. 1 sexies del decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, introdotto dalla legge di conversione 8 agosto 1985, n. 431, ed all'art. 734 cod.pen. per non avere commesso il fatto.
Il RT propone ricorso per cassazione deducendo:
a) inosservanza ed erronea applicazione della legge regionale veneta n. 24/1985;
b) inosservanza ed erronea applicazione di norme giuridiche diverse dalla legge penale nonché carenza ed illogicità della motivazione.
Motivi della decisione
È pacifico che il RT fosse in possesso di tutte le concessioni ed autorizzazioni necessarie per la costruzione dell'annesso rustico in questione. Di ciò dà atto lo stesso pretore che, nelle prime pagine della lunga motivazione, attesta essere provato che:
a) il 25 marzo 1989 il RT chiese al comune di Arquà Petrarca il rilascio di concessione edilizia per la costruzione dell'annesso rustico;

b) la commissione edilizia espresse parere favorevole ed il presidente della provincia rilasciò l'autorizzazione ai fini del vincolo paesaggistico;

c) il 20 aprile 1990 il comune rilasciò la concessione edilizia ed il RT il 26 aprile 1991 comunicò l'inizio dei lavori;

d) a seguito di parere negativo della commissione tecnica del 24 luglio 1991, il presidente dell'ente parco dei Colli Euganei, nel frattempo istituito, non concesse l'autorizzazione relativamente al vincolo idrogeologico ed a quello forestale;

e) il 31 agosto 1992 il RT presentò al comune un progetto di variante, sul quale la commissione edilizia il 20 gennaio 1993 espresse parere favorevole, mentre il 28 gennaio 1993 il sindaco certificò la compatibilità dell'intervento allo strumento urbanistico ed alla normativa edilizia;

f) la commissione tecnica dell'Ente Parco, all'unanimità, dette parere favorevole al progetto in variante ed il 7 luglio 1993 il presidente dell'ente parco rilasciò l'autorizzazione ai fini dei vincoli paesaggistico ed idrogeologico;

g) il 4 giugno 1994 il sindaco rilasciò la concessione edilizia in variante.
Non è mai stato ipotizzato, ed è anzi escluso dalla sentenza impugnata, che tutta questa serie di provvedimenti amministrativi sia stata frutto di una qualche attività illecita da parte degli organi del comune e dell'ente parco in collusione con il RT. Tuttavia, nonostante le opere realizzate fossero conformi alla concessione edilizia e fossero state debitamente autorizzate anche relativamente ai vari vincoli cui la zona era sottoposta, il pretore ha ritenuto che esse fossero in contrasto con il vigente piano regolatore generale, con la legge regionale veneta n. 24/1985 e con il codice della strada ed il relativo regolamento di attuazione, ed ha quindi ritenuto che le concessioni edilizie di cui l'imputato è in possesso fossero illegittime e, di conseguenza, che fosse realizzata l'ipotesi contravvenzionale di cui all'art. 20, lett. a), della legge 28 febbraio 1985, n. 47.
In particolare, il pretore ha ritenuto che le concessioni edilizie fossero in contrasto con la legge regionale veneta n. 24/1985 perché questa richiederebbe, per la costruzione degli annessi rustici, la qualifica di imprenditore agricolo, che il RT invece non possiede, e perché sarebbe difettato il requisito della convenienza economica del fondo. Vi sarebbe poi contrasto con il piano regolatore generale perché l'estensione minima del terreno è stata raggiunta solo al momento del rilascio della concessione edilizia in variante e con un contratto di affitto in deroga alla legge ed all'apparenza simulato. Vi sarebbe infine violazione del codice della strada e del relativo regolamento di attuazione perché sarebbe stata violata la distanza minima dalla strada Paraiso, strada da ritenersi comunale e non già vicinale, come invece dalla documentazione esibita.
Il principale motivo di illegittimità delle concessioni edilizie, secondo il pretore, risiederebbe nella violazione della legge regionale n. 24/1985, ed in particolare nella mancanza dei requisiti soggettivi da questa richiesti per il rilascio di una concessione a costruire un annesso rustico. Ritiene invero il pretore che l'art. 6 della suddetta legge prescriva anche per gli annessi rustici (come per le case di abitazione) costruiti nelle zone agricole il requisito soggettivo costituito dallo stato di imprenditore agricolo del soggetto che effettua la costruzione. Senonché questa interpretazione è palesemente erronea dal momento che la legge regionale Veneto 5 marzo 1985, n. 24, non richiede affatto il requisito soggettivo della qualità di imprenditore agricolo per la costruzione di annessi rustici in zone agricole, requisito che è invece richiesto per la costruzione delle sole case di abitazione.
Va premesso che la legge regionale in questione, recante norme sulla tutela ed edificabilità delle zone agricole, persegue certamente, come rileva la sentenza impugnata, la finalità di preservare l'uso agricolo del suolo e le sue qualità ambientali, come emerge dall'art. 11, primo comma, il quale prevede appunto che "i comuni tutelano le parti di territorio a vocazione produttiva agricola e salvaguardano l'integrità dell'azienda agricola e rurale". In vista di tali finalità, l'art. 3 detta i criteri per l'edificazione in zona agricola e stabilisce che "l'edificazione di case di abitazione" è concessa a determinate condizioni, tra cui quella che essa "sia in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze abitative dell'imprenditore agricolo, singolo o associato e degli addetti all'azienda, coadiuvanti e/o dipendenti della stessa". Il legislatore regionale, quindi, vuole che in zona agricola non siano realizzati insediamenti abitativi contrastanti con la destinazione agricola del territorio, e quindi prevede che, in tale zona, le case di abitazione possano essere costruite solo a condizione che siano funzionali alle esigenze abitative dell'imprenditore agricolo e della sua famiglia. Occorre pertanto che le case di abitazione in zona agricola siano destinate ad essere occupate dall'imprenditore agricolo che ivi operi presso la sua azienda agricola.
Questa disciplina, però, riguarda esclusivamente le case di abitazione, e non può essere arbitrariamente estesa agli annessi rustici, che sono una entità edilizia ben diversa e per i quali il legislatore regionale, all'art. 6 della medesima legge, ha invece inteso dettare una differente regolamentazione. Si premette che l'art. 2 della stessa legge definisce la casa di abitazione come "il complesso di strutture edilizie organicamente ordinate alla residenza della famiglia rurale" e gli annessi rustici come "il complesso di strutture edilizie, organicamente ordinate alla funzione produttiva del fondo rustico e dell'azienda agricola a esso collegata, anche a carattere associativo ivi comprendendo gli allevamenti, l'acquacoltura o altre colture specializzate, diverse da quelli di cui al punto G". Ora, l'art. 6 della legge regionale, che disciplina appunto espressamente la costruzione degli annessi rustici, dispone, al primo comma, che essa è ammessa nei limiti di una superficie lorda di pavimento pari al rapporto di copertura del 5% del fondo rustico. Al secondo comma, poi, indica i casi in cui questi limiti possono essere superati, mentre all'ultimo comma dispone che il rilascio della concessione edilizia per le costruzioni indicate nell'articolo stesso è soggetto alla costituzione di un vincolo di destinazione d'uso da trascrivere sui registri immobiliari fino alla variazione dello strumento urbanistico della zona". È quindi evidente che per la costruzione degli annessi rustici (contrariamente che per le case di abitazione) il legislatore regionale veneto non ha posto alcuna condizione di carattere soggettivo, stabilendo invece requisiti di altro tipo. Riprova di ciò è data dalla disciplina regionale in tema di oneri accessori di carattere amministrativo relativi appunto alla costruzione degli annessi rustici. Emerge infatti dalla stessa sentenza impugnata (pag. 20) che per quanto riguarda gli oneri accessori cui è soggetta la concessione edilizia è prevista l'esenzione nel caso si tratti di imprenditore agricolo a titolo principale, la riduzione per l'imprenditore agricolo a titolo secondario, ed il pagamento integrale per chi non è imprenditore agricolo (ed il RT pagò appunto gli oneri per l'intero). È chiaro che, se il legislatore regionale ha fatto riferimento alla qualifica soggettiva del richiedente solo in funzione degli oneri accessori, lo stesso legislatore non ha invece voluto attribuire alcun rilievo a tale qualifica ai fini della possibilità di ottenere la concessione edilizia per edificare un annesso rustico.
La contraria interpretazione, del resto, è anche poco logica perché, mentre è chiaro il senso che ha il subordinare la costruzione della casa di abitazione alla sussistenza della qualifica di imprenditore agricolo, non si vede chiaramente quale sarebbe la ragione di identico vincolo per gli annessi rustici. La casa di abitazione, infatti, è funzionale alle esigenze abitative dell'imprenditore agricolo, ed il legislatore regionale veneto ha voluto, nella sua discrezionalità politica, che nelle zone agricole fossero consentite solo le case di abitazione di chi effettivamente lavori in quella azienda agricola cui la casa accede. L'annesso rustico è invece funzionale alla produttività del fondo rustico. Ora, se è possibile che un fondo rustico sia gestito anche da chi non ha la qualifica di imprenditore agricolo, ossia se è possibile che anche chi non ha tale qualifica eserciti un azienda agricola, subordinare la costruzione degli annessi rustici alla presenza di tale qualifica significherebbe sacrificare e compromettere, senza alcuna apparente ragione, le esigenze della produttività del fondo rustico tutte le volte che esso sia gestito da chi non è imprenditore agricolo.
L'interpretazione seguita dal pretore, pertanto, si pone in contrasto sia con la lettera sia con la ratio della legge, e non può essere condivisa. Inoltre, essa appare tanto più arbitraria ed illegittima in quanto se ne facciano derivare conseguenze sfavorevoli per il cittadini in materia penale, giacché in questo caso si pone anche in contrasto con il fondamentale principio costituzionale di stretta legalità in campo penale.
Le considerazioni già svolte valgono anche per quanto concerne il presunto requisito della convenienza economica del fondo. Invero - a parte il fatto che la sentenza impugnata manca completamente di motivazione sulle ragioni per le quali nella specie difetterebbe la convenienza economica del fondo - la legge regionale non parla affatto di questo requisito, richiedendo esclusivamente che l'annesso rustico sia ordinato alla funzione produttiva del fondo rustico e dell'azienda agricola.
Per quanto riguarda il presunto contrasto con il piano regolatore generale per il motivo che l'estensione minima del terreno sarebbe stata raggiunta solo al momento del rilascio della concessione edilizia in variante, deve osservarsi che tale circostanza è del tutto irrilevante, ed anzi essa prova proprio che al momento in cui il RT ottenne la concessione edilizia in questione egli era in possesso del requisito oggettivo relativo alla estensione del terreno. D'altra parte risulta dalla stessa sentenza impugnata (pag. 21) che l'art. 17 delle N.T.A., nel quale si rinviene la prescrizione del requisito della superficie minima, era stato in precedenza abrogato dal consiglio comunale, ma che vi era stata le reviviscenza della norma in quanto la delibera consiliare era stata poi annullata dal CO.RE.CO.
Sempre a proposito del contrasto con il piano regolatore generale, il pretore afferma anche che "la mera disponibilità dei fondi non appare essere requisito sufficiente, dovendosi, di contro, dimostrare che detti fondi siano funzionalmente connessi all'esistenza di una azienda agricola, azienda agricola della cui esistenza non v'è alcun riscontro probatorio in atti". La manifesta illogicità di tale ragionamento è però di tutta evidenza. Nel farlo, invero, il pretore sembra dimenticare che nella specie si trovava di fronte ad un cittadino che era munito di tutte le concessioni ed autorizzazioni richieste dalla legge. E, come è noto, si tratta di provvedimenti amministrativi assistiti da una presunzione di legittimità. Pertanto, se per il rilascio della concessione edilizia occorreva il requisito della connessione funzionale ad una azienda agricola e se la concessione edilizia è stata di fatto rilasciata (ed in proposito non si è mai ipotizzata alcuna collusione fra privato ed amministratori), doveva presumersi che essa fosse stata rilasciata previo accertamento del requisito della funzionalità ad un azienda agricola, e quindi doveva presumersi l'esistenza di una azienda agricola. Non era quindi l'imputato a dover provare l'esistenza di una azienda agricola, come inopinatamente ritiene il pretore, ma era semmai l'accusa a doverne provare l'inesistenza, in contrasto con le presunzioni derivanti dal contenuto dei richiamati provvedimenti amministrativi. Dal testo della sentenza impugnata, però, non risulta che sia stata raggiunta alcuna prova circa la effettiva inesistenza di una azienda agricola. Restano quindi, come presunti motivi di illegittimità delle concessioni edilizie, soltanto la ritenuta invalidità del contratto di affitto di fondo rustico e la distanza tra l'annesso rustico e la strada.
Per quanto riguarda la prima, il pretore ritiene che il contratto con il quale il RT affittò il terreno mancante per raggiungere la superficie minima sia invalido perché in deroga all'art. 45 della legge 3 maggio 1983 in quanto stipulato in assenza delle rispettive organizzazioni agricole maggiormente rappresentative a livello nazionale, e che lo stesso appaia altresì simulato, in quanto era prevista una scadenza annuale ed un prezzo di locazione irrisorio (lire 500.000 l'anno per 50.000 metri quadrati). Il primo presunto motivo di invalidità, però, è in realtà inesistente e sul punto la sentenza impugnata si mostra in contrasto con tutta la giurisprudenza di questa Suprema Corte. Invero, secondo una interpretazione giurisprudenziale maggiormente restrittiva, l'art. 45 della legge 3 maggio 1982 n. 203, modificativo dell'art. 23 legge 11 febbraio 1971 n. 11, che ha natura innovativa della precedente disciplina, richiede l'assistenza delle rispettive organizzazioni professionali agricole maggiormente rappresentative a livello nazionale, tramite le loro organizzazioni provinciali, a pena di nullità della relativa convenzione, non per la conclusione di qualsiasi contratto agrario ma esclusivamente nell'ipotesi in cui siano stati stipulati accordi, anche non aventi natura transattiva, in deroga alle norme vigenti in materia di contratti agrari (Cass. civ., Sez. III, 21 ottobre 1994, n. 8649, m. 488.192). Nella specie, dalla sentenza impugnata non risulta che sia stato nemmeno prospettato che il contratto in questione contenesse clausole in deroga alle norme vigenti in materia di contratti agrari. Secondo l'interpretazione maggiormente seguita, peraltro, il contratto agrario, stipulato dopo l'entrata in vigore della legge n. 203 del 1982, secondo uno schema contrattuale diverso dall'affitto e senza l'osservanza delle forme previste dall'art. 45, primo comma, della legge stessa, non è nullo in applicazione dell'art. 58, primo comma, della legge, bensì, in quanto rientrante nell'ambito di applicazione dell'art. 27 della citata legge n. 203 del 1982, ad esso sono applicabili le norme che regolano il contratto d'affitto di fondi rustici, con conseguente sostituzione di tali norme alle clausole difformi contenute nella convenzione conclusa dalle parti. In questo caso, solo se la convenzione contenga ulteriori clausole contrarie a norme della legge citata o ad altre norme regolatrici dell'affitto dei fondi rustici e da queste non sostituite, la conseguente nullità parziale può dar luogo alla nullità dell'intero contratto ove risulti che i contraenti non l'avrebbero concluso senza quella parte che è colpita da nullità (Cass. civ., Sez. III, 6 giugno 1995, n. 6360, m. 492.70 1). E nella specie, ammesso pure che fosse stato dedotto e provato il contrasto di alcune clausole del contratto di affitto con quelle imperative di legge, manca qualsiasi deduzione sulla circostanza che si tratterebbe di clausole essenziali, senza le quali il contraente non avrebbe concluso il contratto. Inoltre, secondo un altro e più recente orientamento nell'ambito di questa interpretazione, per il disposto dell'art. 58 della legge n. 203 del 1982 sull'affitto di fondi rustici, le norme della legge in questione si configurano come imperative, e perciò inderogabili, tutte le volte in cui le parti contraenti non siano, ai sensi dell'art. 45, assistite dalle organizzazioni professionali;
assistenza che si risolve in un onere specifico, assolto il quale, quelle norme medesime si degradano a meramente dispositive. Ne consegue che, nell'eventualità in cui si configuri, invece, la inderogabilità delle norme in questione, le singole pattuizioni nulle per contrasto con quelle medesime norme, conoscono la loro sostituzione con le disposizioni legali, ai sensi del combinato disposto degli artt. 1339 e 1419, secondo comma, cod. civ., alla cui operatività non si rende di ostacolo il fatto che il legislatore non abbia altresì espressamente previsto la sostituzione delle clausole e pattuizioni in contrasto con le disposizioni della legge n. 203 cit. (Cass. civ., Sez. III, 21 agosto 1997, n. 7822, m. 506.94 7). È quindi evidente come, nella specie, sia del tutto erroneo ritenere che il contratto fosse nullo nella sua totalità esclusivamente perché stipulato senza la presenza delle organizzazioni sindacali.
Per quanto riguarda poi la pretesa natura di contratto simulato, essa è stata affermata in via del tutto ipotetica ("appare essere simulato") e comunque apodittica, essendo stata ipotizzata esclusivamente per il fatto che erano previsti una scadenza annuale ed un canone che si ipotizzava irrisorio. Tuttavia questa motivazione è comunque contraddittoria ed irrilevante ai fini della presunta natura simulata del contratto. Essa invero non tiene conto della normativa in materia ne' della giurisprudenza di questa Suprema Corte, secondo la quale per l'accertamento della esistenza di un rapporto di affitto agrario deve ritenersi sufficiente la esistenza (e la prova) dell'intervenuto "consensus in idem placitum" tra le parti sulla circostanza che una di esse abbia, per fini agricoli, ricevuto in godimento un fondo, del quale l'altra abbia, viceversa, la disponibilità, e non anche necessaria la dimostrazione di ulteriori circostanze negoziali, essendo il contenuto del contratto ("id est" corrispettivo spettante al concedente, obblighi e diritti delle parti, durata del rapporto, ecc.) rigorosamente predeterminato dalla normativa vigente con disposizioni inderogabili, tali, cioè, da far ritenere senz'altro applicabile, nella specie, la regola di cui all'art. 1339 cod. civ., secondo la quale eventuali clausole contrattuali devono ritenersi automaticamente sostituite da quelle di legge, se in contrasto con esse (Sez. III, 2 agosto 1997, n. 7177, m. 506.389). Nella specie il pretore si è appunto limitato a considerare circostanze irrilevanti, quali la durata del rapporto ed il corrispettivo previsti nel contratto, le quali costituiscono invece elementi predeterminati dalla legislazione vigente con norme inderogabili che si sostituiscono ad eventuali clausole contrarie. Per quanto riguarda poi la distanza della costruzione dalla strada, il pretore ritiene che nella specie si tratti di strada comunale e non vicinale (per la quale invece non è prevista alcuna distanza minima) perché nel progetto a firma del RT la strada viene definita comunale, perché la stessa definizione emerge dalle mappe catastali, perché vi era stata manutenzione, sia pure parziale, da parte del comune, e perché vi era accesso ad essa da parte di un numero indeterminato di persone. Ritiene invece che non debba darsi valore alla dichiarazione del sindaco attestante la natura vicinale della strada anche perché dagli accertamenti compiuti dal consulente tecnico del pubblico ministero presso l'ufficio tecnico del comune non era emersa documentazione attestante la natura vicinale della strada. Il ricorrente deduce invece illogicità e contraddittorietà di tale motivazione perché dal certificato del sindaco del 27 dicembre 1994 risulta che la strada in questione non è mai stata inserita nell'elenco delle strade comunali, e perché comunque vi è la prova che essa viene utilizzata esclusivamente dai pochi residenti nella zona i quali se ne accollano le spese di manutenzione.
Ora, la questione se nella specie la strada sia comunale o vicinale (e quindi se sia stata o meno violata la distanza minima prevista del decreto del ministero dei lavori pubblici n. 1404/1968, distanza fatta salva dal nuovo codice della strada) - come del resto la questione se il contratto di affitto di fondo rustico stipulato dal RT sia o meno simulato - sono questioni che non possono certo essere risolte in questa sede di legittimità. Tuttavia, sono anche questioni irrilevanti ai fini del decidere il presente procedimento penale. Ammesso, infatti, che le concessioni edilizie rilasciate al ricorrente fossero, come sostiene la contestazione, illegittime, tale illegittimità deriverebbe appunto unicamente dal contrasto con il piano regolatore generale perché il contratto di affitto del terreno mancante a raggiungere la superficie minima sarebbe nullo perché simulato e dal contrasto con le norme di attuazione del codice della strada perché la strada che passa vicino all'annesso rustico costruito dal ricorrente sarebbe comunale, e non già vicinale, e quindi non sarebbe stata rispettata la distanza minima di venti metri.
Orbene, ritiene il collegio che, in materia di concessione edilizia illegittima, debba essere ribadita la costante giurisprudenza di questa Suprema Corte, secondo cui per il principio di stretta legalità il giudice penale non può disapplicare la concessione edilizia illegittima ed equiparare i relativi lavori a quelli eseguiti in assenza di concessione ed integranti quindi il reato di cui all'art. 20, lett. b), della legge 28 febbraio 1985, n.47. Tuttavia, per la conformità sostanziale alle norme urbanistiche,
introdotta e imposta dall'art. 6 legge n. 47 citata, le opere, ancorché eseguite in base a una concessione edilizia illegittima, possono integrare il reato di cui all'art. 20 lett. a) stessa legge. In tal caso, però, per la presunzione di legittimità degli atti amministrativi e per l'esigenza di certezza e salvezza dei rapporti giuridici che da essi derivano, deve escludersi comunque l'elemento soggettivo della contravvenzione di cui all'art. 20, lett. a), della legge 28 febbraio 1985, n. 47, quando la violazione della norma urbanistica, derivante da legge, da regolamento o da strumento urbanistico, non sia grossolana o macroscopica (Sez. III, 10 marzo 1993, Tessarolo, m. 195.249; Sez. III, 24 giugno 1992, Palmieri, m. 194.792).
Tale indirizzo è stato ribadito anche di recente da questa Sezione con la sentenza n. 2493 del 29 novembre 1997 (udienza del 15 ottobre 1997, imp. Scatena e altri), la quale ha tra l'altro osservato che, come è noto, nel diritto urbanistico concorrono spesso norme di diversa fonte e di diverso rango (leggi statali, leggi regionali, regolamenti, piani urbanistici, ecc.), sicché è abbastanza frequente che qualche sindaco, malgrado la preventiva assistenza degli organi all'uopo preposti, rilasci ai richiedenti concessioni edilizie per qualche aspetto viziate da violazione di legge. L'equiparazione, ai fini dell'art. 20, lett. b), della legge 28 febbraio 1985, n. 47, della costruzione in base a concessione illegittima alla costruzione senza concessione espone chi edifica, confidando pur sempre in un provvedimento ottenuto dall'amministrazione, allo stesso trattamento sanzionatorio fatto dalla legge a quanti costruiscano senza che si siano assolutamente premuniti della necessaria concessione. Tale preoccupazione non è estranea alla giurisprudenza di questa Corte che ha escluso la equiparazione e, prima ancora, la possibilità di disapplicare la concessione illegittima per ritenerla tamquam non esset (per tutte v. Sez. Un., 31 gennaio 1997, Giordano, che però escluse l'equiparazione rispetto all'art. 17, lett. b), della legge n. 10 del 1977). Tuttavia, in altri casi, sia pure meno frequenti, senza che si debba pensare necessariamente a collusioni degli amministratori con i richiedenti o senza che tali collusioni siano provate, accade che siano rilasciate concessioni edilizie affette da violazioni di legge addirittura macroscopiche o vistose (ad. es., costruzioni in aree archeologiche). Per cui, in questi casi, la equiparazione acquista in plausibilità e riprende credito l'esigenza di reprimere chi esegua i lavori in base a concessioni manifestamente illegittime al pari di chi non abbia concessione alcuna. Esigenza cui ha corrisposto la giurisprudenza più severa di questa Corte, facendo ricorso alla disapplicazione dell'atto amministrativo illegittimo, ritenuto tamquam non esset (Sez. III, 9 gennaio 1989, Bisceglia). Orbene, l'autonomia del diritto penale può soccorrere utilmente ai fini della soluzione dei problemi e delle esigenze or dette per la forte attenzione prestata da questo ramo dell'ordinamento all'elemento psicologico (artt. 42 ss. cod.pen. e 27, primo comma, Cost.), fino alla lettura fattane dalla Corte costituzionale, in relazione all'art. 5 cod.pen., con la sentenza n. 364 del 1988, e, prima ancora, per la forte attenzione dedicata al principio di legalità.
Tale principio, sancito dall'art. 25 Cost., diventa nel codice penale (art. 1) principio di stretta legalità, per la richiesta espressa previsione del fatto come reato ai fini della sua punibilità. Il significato di tale principio è bene posto in risalto nella relazione ministeriale sul progetto di codice (I, pag. 19): "La disposizione dell'art. 1 continuerà a costituire il presidio massimo della libertà del cittadino, la quale non può essere penalmente limitata se non in seguito ad un espresso divieto del legislatore". Perciò l'avverbio "espressamente" impiegato dall'art. 1, lungi dal configurare una forma pleonastica, impone all'interprete di attenersi alla dizione della norma che si suppone chiara, senza indulgere ad interpretazioni analogiche, e, ove la norma del tutto chiara non sia, gli impedisce comunque di adottare interpretazioni che espongano il cittadino a responsabilità di maggior contenuto rispetto a quelle cui questi era espressamente chiamato (Sez. III, 4 marzo 1992, Cauz). Il principio di stretta legalità, dunque, esclude la disapplicazione della concessione illegittima tainquam non esset. In caso contrario si farebbe derivare la responsabilità e quindi anche si farebbe dipendere la libertà del titolare della concessione illegittima, in ultima analisi, dall'annoso dibattito, che è a monte della questione sulla disapplicazione o meno dell'atto amministrativo, ossia se l'art. 5 della legge abolitiva del contenzioso amministrativo (legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E) debba ritenersi autonomo ovvero complementare rispetto al precedente art 4 (sul punto diffusamente Sez. III, 13 marzo 1985, Meraviglia, e, più ampiamente, Sez. III, 9 gennaio 1989, Bisceglia). Indagine, questa, alla quale certo il cittadino non poteva ritenersi espressamente chiamato dalla dizione dell'art. 20, lett. b), della legge 28 febbraio 1985, n. 47, che parla semplicemente di lavori in assenza di concessione, dove per concessione non può dunque intendersi che l'atto nella sua esteriorità formale. Prova ne sia che il legislatore, proprio per il rispetto dovuto al principio di stretta legalità in diritto penale, quando ha voluto che il giudice sindacasse la legittimità dell'atto amministrativo, vi ha fatto esplicito richiamo, come nel caso dell'art. 650 cod.pen., dove si parla di provvedimento legalmente dato.
Quanto sopra, naturalmente, non esclude che il titolare della concessione possa essere chiamato a rispondere della meno grave contravvenzione, punita con la sola ammenda, di cui alla lett. a) dello stesso art. 20, che, con una norma di chiusura, così sanziona le violazione delle norme urbanistiche, richiamate o non nella rilasciata concessione. Niente impedisce che lo stesso fatto integri, oltre che un atto illegittimo, come tale ricorribile dinanzi al giudice amministrativo, anche un illecito penale.
A ben vedere due sono le preoccupazioni del legislatore: a) innanzitutto che la trasformazione del territorio avvenga previo controllo preventivo da parte degli organi a tal fine preposti;
b) che i lavori siano comunque eseguiti in aderenza alla normativa urbanistica. Ciò che nella legge n. 47/85 ha meglio esplicitato l'art. 6, con cui si è espressamente introdotto il principio della doverosa conformità sostanziale delle opere edilizie alla normativa urbanistica. Conformità di cui il primo comma fa carico al costruttore, al committente ed al titolare della concessione stessa, ponendo così le premesse per le relative responsabilità previste nel successivo art. 20, lett. a).
Nè deve meravigliare che il legislatore abbia previsto come illecito penale, sia pure di minor conto, un fatto che di norma costituisce, prima ancora, un illecito amministrativo. Il territorio è stato ritenuto infatti interesse assai delicato, esposto a trasformazioni non sempre reversibili, ed in cui si collocano tutti gli altri interessi che da esso dipendono, come quelli della produzione, del turismo, della viabilità, ecc.
Nè la penalizzazione della violazione delle norme urbanistiche deve essere drammatizzata più di tanto, ove si consideri l'esigenza, anch'essa peculiare, del diritto penale più che di altri settori, della sussistenza dell'elemento psicologico. Questo non deve essere fuorviato (artt. 42, 43 e 47 cod.pen.), come nel caso appunto della concessione illegittima, in cui è inevitabile, per la certezza e per la salvezza dei rapporti giuridici derivatine, tener conto del fatto che l'atto amministrativo è stato rilasciato da organi all'uopo preposti e, come tali, da supporre fino a prova contraria esperti e competenti (Sez. III, 8 luglio 1988, Galdien;
Corte cost., sent. n. 364 del 1988). Sicché la presunzione di legittimità del loro operato, in quanto corrisponde all'esigenza di certezza or menzionata, mette al sicuro il beneficiario della concessione da responsabilità penali per violazioni di legge che non siano grossolane o macroscopiche: quelle, infatti, in evidente contrasto con la normativa urbanistica sono le uniche delle quali egli, per la loro vistosità, non poteva non avvedersi.
Ora, nel caso di specie, rilevato che tutti gli altri motivi di presunta illegittimità delle concessioni edilizie ritenuti dal pretore sono in realtà inesistenti, appare di tutta evidenza come non possa assolutamente ritenersi macroscopica o grossolana la presunta violazione di legge che consisterebbe nella pretesa simulazione del contratto di affitto di fondo rustico o nella qualificazione come comunale anziché vicinale della strada prossima alla costruzione. Per quanto riguarda il contratto di affitto, infatti, a quanto dianzi già osservato, può aggiungersi che è innanzitutto assai dubbio che dalla pretesa simulazione del contratto di affitto, anche se sussistente, possa automaticamente derivare l'illegittimità della concessione edilizia, dovendo, semmai, a tal fine essere dimostrata la mancanza del presupposto oggettivo costituito dalla disponibilità del terreno occorrente a raggiungere la superficie minima. E dalla simulazione del contratto di affitto non deriva necessariamente la mancanza di disponibilità, essendo ben possibile che il contratto sia simulato, o anche inesistente, ed il soggetto abbia ugualmente la disponibilità del terreno, così come e viceversa possibile che il contratto sia perfettamente valido, ma il soggetto non abbia la disponibilità del terreno. È quindi sulla disponibilità del terreno e sulla sua destinazione all'azienda agricola che l'accusa ed il pretore avrebbero dovuto soffermarsi, e non già sulla simulazione e sulla validità del contratto di affitto. In secondo luogo, come si è già evidenziato, nella realtà la sentenza impugnata non ha affatto provato che vi sia stata veramente simulazione. In questa situazione non può ovviamente parlarsi di grossolanità o di macroscopicità della violazione di legge da cui sarebbe affetta la concessione edilizia. Per quanto riguarda la violazione delle distanze, la presunta violazione di legge è tanto poco macroscopica e grossolana che risulta dalla certificazione rilasciata dal sindaco che quella strada non è mai stata inserita nell'elenco delle strade comunali. In conclusione, non risultando la benché minima prova della macroscopicità o della grossolanità del presunto carattere illegittimo delle concessioni edilizie, deve ritenersi che, quand'anche tali concessioni fossero davvero illegittime, mancherebbe in ogni caso l'elemento psicologico per la configurabilità del reato di cui all'art. 20, lett. a), della legge 28 febbraio 1985, n. 47. La sentenza impugnata deve pertanto essere annullata senza rinvio perché il fatto non costituisce reato.

Per questi motivi

La Corte Suprema di Cassazione - Sezione terza penale annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non costituisce reato.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Suprema di Cassazione, il 28 novembre 1997. Depositato in Cancelleria il 7 marzo 1998