CASS
Ordinanza 22 marzo 2023
Ordinanza 22 marzo 2023
Massime • 1
La giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, prevista dall'art. 29 della l. n. 1766 del 1927, sussiste ogniqualvolta l'accertamento della "qualitas soli" - e quindi la soluzione delle questioni relative all'accertamento dell'esistenza, della natura e dell'estensione dei diritti di uso civico, nonché di quelle relative alla qualità demaniale del suolo - si ponga come antecedente logico giuridico della decisione; sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo quando le domande sono dirette a censurare l'"iter" procedimentale, in via preventiva rispetto ad ogni indagine sulla qualità demaniale e collettiva dei terreni. (In applicazione del principio, la S.C. ha regolato la giurisdizione a favore del Commissario regionale per gli usi civici in un caso in cui il piano di sviluppo del comprensorio sciistico del monte Terminillo formava oggetto di questioni attinenti alla natura civico-demaniale di alcuni fondi e alla presenza di autorizzazioni al relativo cambio d'uso).
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., ordinanza 22/03/2023, n. 8252 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 8252 |
| Data del deposito : | 22 marzo 2023 |
Testo completo
ORDINANZA sul ricorso 12342-2022 proposto da: TERMINILLO STAZIONE MONTANA S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato TONI DE SIMONE;
- ricorrente -
contro COMUNE DI CANTALICE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA L. SETTEMBRINI 28, presso lo studio dell'avvocato ULPIANO MORCAVALLO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato FRANCESCO MORCAVALLO;
Civile Ord. Sez. U Num. 8252 Anno 2023 Presidente: AMENDOLA ADELAIDE Relatore: GRASSO GIUSEPPE Data pubblicazione: 22/03/2023 2 di 7 COMITATO PROVVISORIO DEGLI UTENTI DI USO CIVICO DEI COMUNI DI MICIGLIANO, LEONESSA e CANTALICE, in persona dei signori MA ET, IO ET, NC CC, IO ZE e RT ET, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA A. CHINOTTO 1, presso lo studio dell'avvocato EG QU, rappresentato e difeso dall'avvocato DARIO D'ALESSANDRO;
- controricorrenti -
contro MINISTERO DELLA TRANSIZIONE ECOLOGICA, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- resistente - REGIONE LAZIO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA MARCANTONIO COLONNA 27, presso la sede dell'Avvocatura dell'Ente, rappresentata e difesa dall'avvocato RITA SANTO;
- controricorrente e ricorrente incidentale – nonchè contro ASSOCIAZIONE "SALVIAMO L'ORSO" - ASSOCIAZIONE PER LA CONSERVAZIONE DELL'ORSO UN MARSICANO, COMUNE DI LEONESSA, COMUNE DI MICIGLIANO, AMMINISTRAZIONE SEPARATA BENI CIVICI DI VAZIA;
- intimati -
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 20/2021 del COMMISSARIATO REGIONALE USI CIVICI di ROMA;
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/02/2023 dal Consigliere GIUSEPPE GRASSO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale AN AT RD, il quale chiede alla Corte 3 di 7 Suprema di Cassazione il rigetto del ricorso con l'affermazione della giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici per le regioni Lazio, Umbria e Toscana. Osserva La vicenda al vaglio, per quel che qui rileva, può sintetizzarsi nei termini seguenti esposti dalla ricorrente s.r.l. Terminillo Stazione Montana s.r.l.: - nel 2011 venne sottoscritto un protocollo d’intesa dalla Regione Lazio, dalla Provincia di Rieti e dai Comuni di Rieti, AN, IT, SS e IC al fine di rilanciare, ampliandola, la stazione sciistica del Terminillo;
indetta conferenza di servizi dalla Provincia di Rieti, ente coordinatore, nell’ambito di essa conferenza la Direzione Regionale Area Usi Civici, sul presupposto che l’intervento avrebbe coinvolto alcuni terreni di demanio collettivo, autorizzò il mutamento di destinazione d’uso delle aree interessate;
parere favorevole espresse la Direzione Agricoltura-Area usi civici della Regione Lazio;
emerse criticità in ordine alla valutazione d’impatto ambientale venne attivato un “tavolo tecnico” sulle modalità di revisione del progetto;
si giunse, nel 2017, a una nuova proposta progettuale, che ridimensionò l’entità dell’intervento, tuttavia, includente vari terreni del demanio civico, a riguardo dei quali non risultava essere stata ancora rilasciata l’autorizzazione al cambio di destinazione d’uso, per le quali era stata presentata richiesta;
nel 2020 la conferenza dei servizi venne sospesa in attesa di valutazione dell’impatto ambientale;
- il 29/3/2021 l’associazione “Salviamo l’Orso-Associazione per la conservazione dell’orso bruno marsicano ODI” presentò istanza al Commissario per la liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana in ordine al progetto denominato “Intervento per la ristrutturazione e l’ampliamento degli impianti sciistici del comprensorio sciistico del Monte Terminillo-Terminillo 4 di 7 Stazione Montana Turismo Responsabile”, assumendo che per un tale progetto sarebbero state mancanti le autorizzazioni per il mutamento di destinazione d’uso dei terreni appartenenti al demanio civico, non inclusi nelle precedenti autorizzazioni. 1. La s.r.l. Terminillo Stazione Montana propone ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, con il quale nega la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici. Resiste con controricorso il Comitato Provvisorio degli utenti di uso civico dei Comuni di IC, SS e AN, chiedendo affermarsi la giurisdizione commissariale. Il Comune di AN con controricorso chiede negarsi la giurisdizione del Commissario. La Regione Lazio con controricorso e ricorso incidentale chiede, del pari negarsi la giurisdizione del Commissario. Il Ministero della Transizione Ecologica, non costituitosi con tempestivo controricorso, deposita atto, al fine di poter prendere parte all’eventuale discussione. 2. Questi gli argomenti salienti con i quali la società ricorrente nega sussistere la giurisdizione del Commissario. I confini della giurisdizione del Commissario sono tracciati dall’art. 29, l. n. 1766/1927. Solo laddove occorra accertare la “qualitas soli” in via principale sussiste una tale giurisdizione. L’autorità amministrativa (oggi le Regioni) ha il potere di mutare la destinazione d’uso dei beni del demanio collettivo (art. 41 legge cit.) e <<la proposizione della richiesta di cambio destinazione d’uso regione è logicamente incompatibile con l’incertezza qualitas soli (…) per tale ragione non sussiste la giurisdizione del commissariato, posto che in corso svolgimento il procedimento amministrativo volto alla modifica>>. L’affermata giurisdizione procurerebbe uno sconfinamento nell’area riservata all’esercizio del potere di mutamento di 5 di 7 destinazione d’uso e, nel caso di un non corretto esercizio del procedimento volto al mutamento di destinazione, il giudice che ha giurisdizione sarebbe quello amministrativo. 3. Deve affermarsi la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici. Costituisce approdo consolidato il principio secondo il quale la giurisdizione del commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, prevista dall'art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sussiste ogniqualvolta la soluzione delle questioni afferenti all'accertamento dell'esistenza, della natura e dell'estensione dei diritti di uso civico, nonché di quelle relative alla qualità demaniale del suolo, si ponga come antecedente logico giuridico della decisione (S.U. n. 16268, 19/11/2002, Rv. 558586; in senso conforme, ex multis, S.U. nn. 605/2015, 31109/2017, 8564/2021). In altri termini, tutte le volte che l’accertamento della “qualitas soli” costituisca presupposto necessario della decisione (cfr., ex multis, S.U. nn. 7429/2009, 6689/1995) la giurisdizione appartiene al Commissario. Ciò anche nel caso in cui la sdemanializzazione sia avvenuta sulla base di una disposizione legislativa, successivamente dichiarata incostituzionale, stante che la sussistenza del vizio che affetta la disposizione normativa si comunica ai successivi atti amministrativi che abbiano mutato la qualità del suolo, radicando, così, la giurisdizione del Commissario, ex art. 29, co. 2, l. n. 1766/1927 (S.U. n. 5644/2019) e, nel caso d’impugnazione di atto amministrativo, la giurisdizione spetta al giudie amministrativo soltanto se le questioni dedotte sono dirette a censurare l’iter procedimentale, antecedentemente rispetto ad ogni indagine sulla qualità demaniale collettiva dei terreni (S.U. n. 8654/2021). Si è, inoltre, precisato che <<le volte in cui si sia stabilita l'esistenza di un contenzioso sulla qualitas soli, al commissario spetta anche il potere disapplicare gli atti 6 7 amministrativi che - ipotesi possano essere conflitto con proprio accertamento>> (S.U. n. 1414/2018). Si è invece negata la giurisdizione del Commissario laddove debba escludersi che la questione della demanialità debba essere accertata nel giudizio in va principale, come nel caso in cui un decreto ministeriale abbia autorizzato l’alienazione con conseguente sottrazione dello stesso al regime di inalienabilità e indisponibilità di quelli gravati da uso civico (S.U. n. 26816/2009; in senso conforme, S.U. n. 28541/2008) o laddove il “petitum” sostanziale della lite risulta costituito dalla legittimità amministrativa di una delibera amministrativa (nel caso di specie, quella comunale di approvazione di uno schema di accordo transattivo avente ad oggetto il riconoscimento della natura civica di alcune terre) – S.U. n. 9282/2020 – e ancora nel caso in cui non venga dedotta <<una questione propriamente attinente all'accertamento della "qualitas soli">> (S.U. n. 20183/2019). Dalla stessa narrazione della ricorrente emerge che la qualità dei suoli interessati dal vasto intervento non risulta essere stata accertata, pur essendovi in corso un iter amministrativo per eventualmente giungere a un mutamento di essa. A pag. 9, dal rigo 19 del ricorso si afferma essere <<in presenza delle richieste di cambio destinazione d’uso, sia quelle già autorizzate per il vecchio progetto (e sulle quali eventualmente potrà anche essere riacquisita una nuova autorizzazione) che non ancora da parte della regione lazio e dal ministero>>. Successivamente, a pag. 11, rigo 25 e segg. si fa riferimento all’istruttoria in corso ed egualmente all’inizio di pag. 12. A questo punto non par dubbio, quali che siano le determinazioni delle pubbliche amministrazioni competenti, censurabili davanti al giudice munito di giurisdizione avuto riguardo ai principi sopra ripresi, che il “petitum” rivolto al giudice sia quello 7 di 7 di accertare la “qualitas soli” di fondi, gravati, secondo la prospettazione da usi civici. Qui, infatti, si è in presenza di un progetto avente un sicuro impatto sulla fruibilità dei fondi gravati dagli usi civici interessati, in ordine ai quali occorre accertare se, in che misura siano intervenuti i provvedimenti autorizzativi per il mutamento di destinazione di rilevanti porzioni dei demani civici delle comunità di SS, AN, IC e Vazia. Sussiste, invero, una evidente situazione d’incertezza in ordine alla vigenza delle primigenie autorizzazioni risalenti al 2014 e riguardanti il progetto originario poi abbandonato, nonché a riguardo della sussistenza o meno di autorizzazioni al mutamento di destinazione dei nuovi terreni coinvolti dal successivo progetto. La giurisdizione del Commissario s’impone proprio al fine di statuire sulla qualità dei suoli denunciati, i quali vedrebbero vista mutare la loro destinazione dal progetto d’intervento, qualità, allo stato, niente affatto certa. Va rimesso al merito il regolamento delle spese.
P.Q.M.
dichiara la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici;
spese al merito. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni
- ricorrente -
contro COMUNE DI CANTALICE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA L. SETTEMBRINI 28, presso lo studio dell'avvocato ULPIANO MORCAVALLO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato FRANCESCO MORCAVALLO;
Civile Ord. Sez. U Num. 8252 Anno 2023 Presidente: AMENDOLA ADELAIDE Relatore: GRASSO GIUSEPPE Data pubblicazione: 22/03/2023 2 di 7 COMITATO PROVVISORIO DEGLI UTENTI DI USO CIVICO DEI COMUNI DI MICIGLIANO, LEONESSA e CANTALICE, in persona dei signori MA ET, IO ET, NC CC, IO ZE e RT ET, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA A. CHINOTTO 1, presso lo studio dell'avvocato EG QU, rappresentato e difeso dall'avvocato DARIO D'ALESSANDRO;
- controricorrenti -
contro MINISTERO DELLA TRANSIZIONE ECOLOGICA, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- resistente - REGIONE LAZIO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA MARCANTONIO COLONNA 27, presso la sede dell'Avvocatura dell'Ente, rappresentata e difesa dall'avvocato RITA SANTO;
- controricorrente e ricorrente incidentale – nonchè contro ASSOCIAZIONE "SALVIAMO L'ORSO" - ASSOCIAZIONE PER LA CONSERVAZIONE DELL'ORSO UN MARSICANO, COMUNE DI LEONESSA, COMUNE DI MICIGLIANO, AMMINISTRAZIONE SEPARATA BENI CIVICI DI VAZIA;
- intimati -
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 20/2021 del COMMISSARIATO REGIONALE USI CIVICI di ROMA;
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/02/2023 dal Consigliere GIUSEPPE GRASSO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale AN AT RD, il quale chiede alla Corte 3 di 7 Suprema di Cassazione il rigetto del ricorso con l'affermazione della giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici per le regioni Lazio, Umbria e Toscana. Osserva La vicenda al vaglio, per quel che qui rileva, può sintetizzarsi nei termini seguenti esposti dalla ricorrente s.r.l. Terminillo Stazione Montana s.r.l.: - nel 2011 venne sottoscritto un protocollo d’intesa dalla Regione Lazio, dalla Provincia di Rieti e dai Comuni di Rieti, AN, IT, SS e IC al fine di rilanciare, ampliandola, la stazione sciistica del Terminillo;
indetta conferenza di servizi dalla Provincia di Rieti, ente coordinatore, nell’ambito di essa conferenza la Direzione Regionale Area Usi Civici, sul presupposto che l’intervento avrebbe coinvolto alcuni terreni di demanio collettivo, autorizzò il mutamento di destinazione d’uso delle aree interessate;
parere favorevole espresse la Direzione Agricoltura-Area usi civici della Regione Lazio;
emerse criticità in ordine alla valutazione d’impatto ambientale venne attivato un “tavolo tecnico” sulle modalità di revisione del progetto;
si giunse, nel 2017, a una nuova proposta progettuale, che ridimensionò l’entità dell’intervento, tuttavia, includente vari terreni del demanio civico, a riguardo dei quali non risultava essere stata ancora rilasciata l’autorizzazione al cambio di destinazione d’uso, per le quali era stata presentata richiesta;
nel 2020 la conferenza dei servizi venne sospesa in attesa di valutazione dell’impatto ambientale;
- il 29/3/2021 l’associazione “Salviamo l’Orso-Associazione per la conservazione dell’orso bruno marsicano ODI” presentò istanza al Commissario per la liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana in ordine al progetto denominato “Intervento per la ristrutturazione e l’ampliamento degli impianti sciistici del comprensorio sciistico del Monte Terminillo-Terminillo 4 di 7 Stazione Montana Turismo Responsabile”, assumendo che per un tale progetto sarebbero state mancanti le autorizzazioni per il mutamento di destinazione d’uso dei terreni appartenenti al demanio civico, non inclusi nelle precedenti autorizzazioni. 1. La s.r.l. Terminillo Stazione Montana propone ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, con il quale nega la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici. Resiste con controricorso il Comitato Provvisorio degli utenti di uso civico dei Comuni di IC, SS e AN, chiedendo affermarsi la giurisdizione commissariale. Il Comune di AN con controricorso chiede negarsi la giurisdizione del Commissario. La Regione Lazio con controricorso e ricorso incidentale chiede, del pari negarsi la giurisdizione del Commissario. Il Ministero della Transizione Ecologica, non costituitosi con tempestivo controricorso, deposita atto, al fine di poter prendere parte all’eventuale discussione. 2. Questi gli argomenti salienti con i quali la società ricorrente nega sussistere la giurisdizione del Commissario. I confini della giurisdizione del Commissario sono tracciati dall’art. 29, l. n. 1766/1927. Solo laddove occorra accertare la “qualitas soli” in via principale sussiste una tale giurisdizione. L’autorità amministrativa (oggi le Regioni) ha il potere di mutare la destinazione d’uso dei beni del demanio collettivo (art. 41 legge cit.) e <<la proposizione della richiesta di cambio destinazione d’uso regione è logicamente incompatibile con l’incertezza qualitas soli (…) per tale ragione non sussiste la giurisdizione del commissariato, posto che in corso svolgimento il procedimento amministrativo volto alla modifica>>. L’affermata giurisdizione procurerebbe uno sconfinamento nell’area riservata all’esercizio del potere di mutamento di 5 di 7 destinazione d’uso e, nel caso di un non corretto esercizio del procedimento volto al mutamento di destinazione, il giudice che ha giurisdizione sarebbe quello amministrativo. 3. Deve affermarsi la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici. Costituisce approdo consolidato il principio secondo il quale la giurisdizione del commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, prevista dall'art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sussiste ogniqualvolta la soluzione delle questioni afferenti all'accertamento dell'esistenza, della natura e dell'estensione dei diritti di uso civico, nonché di quelle relative alla qualità demaniale del suolo, si ponga come antecedente logico giuridico della decisione (S.U. n. 16268, 19/11/2002, Rv. 558586; in senso conforme, ex multis, S.U. nn. 605/2015, 31109/2017, 8564/2021). In altri termini, tutte le volte che l’accertamento della “qualitas soli” costituisca presupposto necessario della decisione (cfr., ex multis, S.U. nn. 7429/2009, 6689/1995) la giurisdizione appartiene al Commissario. Ciò anche nel caso in cui la sdemanializzazione sia avvenuta sulla base di una disposizione legislativa, successivamente dichiarata incostituzionale, stante che la sussistenza del vizio che affetta la disposizione normativa si comunica ai successivi atti amministrativi che abbiano mutato la qualità del suolo, radicando, così, la giurisdizione del Commissario, ex art. 29, co. 2, l. n. 1766/1927 (S.U. n. 5644/2019) e, nel caso d’impugnazione di atto amministrativo, la giurisdizione spetta al giudie amministrativo soltanto se le questioni dedotte sono dirette a censurare l’iter procedimentale, antecedentemente rispetto ad ogni indagine sulla qualità demaniale collettiva dei terreni (S.U. n. 8654/2021). Si è, inoltre, precisato che <<le volte in cui si sia stabilita l'esistenza di un contenzioso sulla qualitas soli, al commissario spetta anche il potere disapplicare gli atti 6 7 amministrativi che - ipotesi possano essere conflitto con proprio accertamento>> (S.U. n. 1414/2018). Si è invece negata la giurisdizione del Commissario laddove debba escludersi che la questione della demanialità debba essere accertata nel giudizio in va principale, come nel caso in cui un decreto ministeriale abbia autorizzato l’alienazione con conseguente sottrazione dello stesso al regime di inalienabilità e indisponibilità di quelli gravati da uso civico (S.U. n. 26816/2009; in senso conforme, S.U. n. 28541/2008) o laddove il “petitum” sostanziale della lite risulta costituito dalla legittimità amministrativa di una delibera amministrativa (nel caso di specie, quella comunale di approvazione di uno schema di accordo transattivo avente ad oggetto il riconoscimento della natura civica di alcune terre) – S.U. n. 9282/2020 – e ancora nel caso in cui non venga dedotta <<una questione propriamente attinente all'accertamento della "qualitas soli">> (S.U. n. 20183/2019). Dalla stessa narrazione della ricorrente emerge che la qualità dei suoli interessati dal vasto intervento non risulta essere stata accertata, pur essendovi in corso un iter amministrativo per eventualmente giungere a un mutamento di essa. A pag. 9, dal rigo 19 del ricorso si afferma essere <<in presenza delle richieste di cambio destinazione d’uso, sia quelle già autorizzate per il vecchio progetto (e sulle quali eventualmente potrà anche essere riacquisita una nuova autorizzazione) che non ancora da parte della regione lazio e dal ministero>>. Successivamente, a pag. 11, rigo 25 e segg. si fa riferimento all’istruttoria in corso ed egualmente all’inizio di pag. 12. A questo punto non par dubbio, quali che siano le determinazioni delle pubbliche amministrazioni competenti, censurabili davanti al giudice munito di giurisdizione avuto riguardo ai principi sopra ripresi, che il “petitum” rivolto al giudice sia quello 7 di 7 di accertare la “qualitas soli” di fondi, gravati, secondo la prospettazione da usi civici. Qui, infatti, si è in presenza di un progetto avente un sicuro impatto sulla fruibilità dei fondi gravati dagli usi civici interessati, in ordine ai quali occorre accertare se, in che misura siano intervenuti i provvedimenti autorizzativi per il mutamento di destinazione di rilevanti porzioni dei demani civici delle comunità di SS, AN, IC e Vazia. Sussiste, invero, una evidente situazione d’incertezza in ordine alla vigenza delle primigenie autorizzazioni risalenti al 2014 e riguardanti il progetto originario poi abbandonato, nonché a riguardo della sussistenza o meno di autorizzazioni al mutamento di destinazione dei nuovi terreni coinvolti dal successivo progetto. La giurisdizione del Commissario s’impone proprio al fine di statuire sulla qualità dei suoli denunciati, i quali vedrebbero vista mutare la loro destinazione dal progetto d’intervento, qualità, allo stato, niente affatto certa. Va rimesso al merito il regolamento delle spese.
P.Q.M.
dichiara la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici;
spese al merito. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni