Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Ferdinando ZUCCONI GALLI FONSECA - Primo Presidente -
Dott. Franco BILE - Presidente di Sezione -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. Gaetano GAROFALO - Consigliere -
Dott. Vincenzo CARBONE - Consigliere -
Dott. SE IANNIRUBERTO - Consigliere -
Dott. Rafaele CORONA - Consigliere -
Dott. Giovanni OLLA - Consigliere -
Dott. Mario Rosario VIGNALE - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
ISTITUTO AUTONOMO PER LE CASE POPOLARI DELLA PROVINCIA DI NAPOLI, in persona del Presidente pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA LUIGI BOCCHERINI 3, presso lo studio dell'avvocato FERNANDO MANCINI, rappresentato e difeso dall'avvocato ENRICO MAROTTA, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
LI ID, LI IO, LI UC, LI AURELIO, LI FLORA, LI EP, COMUNE DI GIUGLIANO;

- intimati -

e sul 2^ ricorso n. 02166/97 proposto da:
LI ID, LI IO, LI UC, LI AD (AVENTE CAUSA DI LI AURELIO), LI EP, LU IO, LU RI (AVENTI CAUSA DI LI FLORA), domiciliati in ROMA, presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentati e difesi dagli avvocati ID LI, ALESSANDRO MAROTTA, GIORGIO SCALA, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrenti e ricorrenti incidentali -
contro
ISTITUTO AUTONOMO CASE POPOLARI (I.A.C.P.) DI NAPOLI, COMUNE DI GIUGLIANO;

- intimati -

e sul 3^ ricorso n. 02261/97 proposto da:
COMUNE DI GIUGLIANO IN CAMPANIA, in persona del Sindaco pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, LUNGOTEVERE MICHELANGELO 9, presso lo studio dell'avvocato GIAMMARCO GREZ, rappresentato e difeso dall'avvocato RICCARDO SOPRANO, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
LI ID, LI IO, LI UC, LI EP, LI AD (AVENTE CAUSA DI LI AURELIO) LU IO, LU RI (AVENTI CAUSA DI LI FLORA), ISTITUTO AUTONOMO CASE POPOLARI (I.A.C.P.) DI NAPOLI;

- intimati -

avverso la sentenza n. 2321/95 della Corte d'Appello di NAPOLI, depositata il 16/12/95;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 29/01/99 dal Consigliere Dott. Mario Rosario VIGNALE;

uditi gli Avvocati Enrico MAROTTA, per il ricorrente principale, Alessandro MAROTTA, per i controricorrenti e ricorrenti incidentali, Riccardo SOPRANO, per controricorrente e ricorrente incidentale Comune li Giugliano,
udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Giovanni LO CASCIO che ha concluso per la giurisdizione del giudice ordinario e restituzione degli atti.
SVOLGDAENTO DEL PROCESSO
Nel 1988, ID, LU, IO, RE, FL e SE FI esposero che un immobile sito nel Comune di Giugliano in Campania, di cui erano comproprietari, nel 1978 era stato parzialmente occupato dall'IACP della Provincia di Napoli, in nome e per conto del Comune, per la costruzione di alloggi economici e popolari;
che l'occupazione, con decreti del 12 agosto e dell'11 dicembre 1981 (entrambi emessi dopo la sua scadenza), era stata prorogata a tutto il 29 aprile 1983 e che, infine, il suolo era stato espropriato con decreto del 21 marzo 1983. I FI sostenevano che tale decreto era illegittimo, in quanto: a) era stato emesso dopo la scadenza del termine di occupazione legittima ed a seguito di una dichiarazione di pubblica utilità invalida perché priva della fissazione dei termini di cui all'art.13 della legge n.2359 del 1865; b) aveva avuto ad oggetto un immobile non rientrante nel piano di zona di cui alla legge n. 167 del 1962. Essi convennero, quindi, innanzi al Tribunale di Napoli l'IACP ed il Comune di Giugliano per sentirli condannare al risarcimento dei danni per la perdita dell'immobile, previa disapplicazione del decreto di espropriazione e, in via subordinata, alla determinazione dell'indennità di esproprio ed al risarcimento dei danni ai sensi dell'art. 1224 cod.civ.. In precedenza i FI avevano anche impugnato innanzi al T.A.R. l'ordinanza n. 56 del Presidente dell'I.A.C.P. di Napoli in data 30 aprile 1980, che aveva fissato i termini per il compimento dei lavori e della procedura espropriativa.
Il Tribunale, ritenuto che il decreto di esproprio era stato emesso in assenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità, lo dichiarò illegittimo e condannò i convenuti in solido al risarcimento dei danni. La decisione fu impugnata dagli enti convenuti che dedussero innanzitutto il difetto di giurisdizione dell'A.G.O.. La Corte d'appello di Napoli, con sentenza 17/11 - 16/12/1995, posto che una valida dichiarazione di pubblica utilità è condizione di legittimità del decreto di esproprio e che, nella specie, essa era priva del termine per il completamento dei lavori di cui all'art. 13 della legge 1865 n. 2359, rilevò che questa norma non poteva ritenersi superata dal fatto che l'art. 9 della legge n.167 del 1962 già prevedesse un termine finale per l'efficacia del piano della zona nella quale era inserito il suolo espropriato;

quindi, dichiarata la giurisdizione del G.O. in ordine alla domanda di risarcimento del danno formulata dai FI, accolse la domanda stessa, confermando la dichiarazione di illegittimità del decreto di esproprio e rigettando l'eccezione di prescrizione del diritto in forza della considerazione che non ne era stato provato il momento iniziale, ossia il tempo dell'ultimazione dei lavori o altro evento idoneo. Escluse, infine, l'applicabilità, alla fattispecie, dei criteri di cui all'art 5 bis della legge n.359 del 1992, in quanto tale normativa regolava soltanto le ipotesi di esproprio e non si estendeva a quelle di risarcimento del danno da occupazione illegittima.
Contro tale sentenza, l'IACP ha proposto ricorso per cassazione, articolato in quattro motivi. Il Comune di Giugliano in Campania ha depositato controricorso e proposto ricorso incidentale basato su due motivi corredati di memoria. Resistono con controricorso i FI, chiedendo il rigetto dell'impugnazione e proponendo a loro volta ricorso incidentale basato su due motivi, illustrati anch'essi da una memoria.
Questa Corte, a norma dell'art.382 cod.proc.civ., esaminerà solo i motivi di ricorso che investono la giurisdizione del giudice adito. MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso principale e quello incidentale, in quanto relativi alla stessa sentenza, vanno riuniti ai sensi dell'art.335 cod.proc.civ.. Con il primo motivo del ricorso principale, l'IACP della provincia di Napoli contesta la tesi della illegittimità del decreto di esproprio, sostenendo che i termini di cui all'art. 13 della legge n.2359 del 1865 erano stati fissati e che, in base al giudicato del giudice amministrativo, la dichiarazione di pubblica utilità non poteva che considerarsi legittima. Si duole, pertanto, del fatto che la Corte di Appello, in merito alla richiesta di disapplicazione del decreto di esproprio, abbia ritenuta la giurisdizione del G.O.. A tal proposito ricorda che l'approvazione di un piano di zona ex art.9 della legge n. 167 del 1962 equivale a dichiarazione di pubblica utilità, valida anche se non siano stati fissati i termini di cui all'art.13 della legge n.2359 del 1865, giacché l'indicazione dei suddetti termini doveva ritenersi sostituita dal termine legale di efficacia dei piani di zona per l'edilizia popolare ed economica. Per cui, quando, come nella specie, il decreto di esproprio interveniva in pendenza del termine della dichiarazione stessa, la posizione soggettiva dei proprietari era degradata ad interesse legittimo. Col primo motivo di ricorso incidentale anche il Comune di Giugliano in Campania lamenta che erroneamente la Corte abbia ritenuta l'illegittimità del decreto di esproprio, atteso che l'art. 13 della legge n. 2359 del 1865 non era applicabile in materia di espropriazione finalizzata alla realizzazione dei piani di zona di cui all'art.9 della legge n. 167 del 1962. Sostiene che la persistente validità della dichiarazione di pubblica utilità aveva comportato la degradazione del diritto di proprietà dei FI ad interesse legittimo. Rileva, infine, che erroneamente il giudice del merito non abbia considerato che si era formato un giudicato sulla sentenza con la quale il giudice amministrativo aveva rigettato la domanda di annullamento della dichiarazione di pubblica utilità per violazione della norma sulla fissazione dei termini di cui all'art.13 della legge n.2359 del 1865.
Con il primo motivo del ricorso incidentale subordinato, i FI evidenziano che, nella specie, non era applicabile la normativa relativa ai piani di zona, in quanto il suolo di loro proprietà (come risultava dal certificato rilasciato dal Comune di Giugliano e dagli accertamenti del c.t.u.), era escluso dalla perimetrazione del piano di zona "167", tal che almeno in questo caso era inevitabile il ricorso all'art. 13 della legge n.2359 del 1865. Quindi, a loro giudizio, la decisione della Corte d'appello pur corretta nelle conclusioni, doveva essere modificata su tale punto, con la precisazione che a determinare la carenza di potere della P.A. era pur sempre la mancanza della dichiarazione di pubblica utilità, ma che non era applicabile ara fattispecie la normativa sui piani di zona per l'edilizia popolare ed economica.
Sembra preliminare, nell'esame delle osservazioni contenute nei tre ricorsi, accertare la fondatezza della tesi - prospettata sia dall'IACP di Napoli che dal Comune di Giugliano in Campania- circa l'incidenza risolutiva che, nella specie, svolgerebbe il giudicato che, a loro dire, si sarebbe formato sulla decisione del giudice amministrativo circa la legittimità della dichiarazione di pubblica utilità de qua e, quindi, sulla giurisdizione del giudice amministrativo..
La tesi, esposta già nei precedenti gradi di giudizio e che effettivamente, se fondata, sarebbe stata da sola idonea a risolvere (in senso negativo) la questione inerente alla giurisdizione del giudice ordinario, non risulta essere stata esaminata nel giudizio di merito.
È noto che, in sede di ricorso ordinario sulla giurisdizione (così come in sede di regolamento preventivo) le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, al fine di pronunciare sulla questione, hanno il potere-dovere di procedere ad indagini di fatto, in base alle allegazioni delle parti.
Ebbene, nella specie, dall'esame degli atti emerge che effettivamente che i FI proposero al TAR un ricorso che fu respinto per il motivo che, secondo il giudice amministrativo, la fissazione dei termini di cui all'art. 13 della legge n.2359 del 1865, nella specie non era necessaria. Dalla documentazione prodotta dall'IACP, risulta, altresì, ancora, che questa decisione fu appellata dai FI, ma non anche se ed in qual modo il Consiglio di Stato si sia pronunciato sull'impugnazione. L'IACP ha dichiarato che l'appello fu rigettato;

il Comune di Giugliano, nel suo ricorso incidentale ha, invece, affermato che la decisione del TAR non era stata impugnata affatto. In conclusione, Comune ed IACP non hanno fornito la prova (che su di loro incombeva, in quanto eccipienti un giudicato esterno: cfr. Cass.n. 4676 del 1996; n. 9124 del 1994; n. 12011 del 1992) circa la formazione del giudicato sulla legittimità della dichiarazione di pubblica utilità e, quindi, sulla giurisdizione del giudice amministrativo.
Anche l'affermazione dell'IACP circa una separata e valida fissazione dei termini di cui all'art. 13 in un atto successivo all'approvazione del piano di zona, è rimasta mera enunciazione, non avendo lo stesso ricorrente specificato la natura dell'atto e la sua provenienza da un soggetto legittimato.
Bisogna, quindi, accertare, indipendentemente da questa pretesa pronuncia giurisdizionale amministrativa, se, possa ritenersi che il giudice ordinario abbia la competente giurisdizionale a conoscere la domanda di risarcimento del danno che i FI hanno formulato sul presupposto che il suolo di loro proprietà era stato espropriato dalla p.a. senza una preventiva, valida dichiarazione di pubblica utilità dell'opera da realizzare, ossia senza che la dichiarazione stessa contenesse i termini di cui all'art. 13 della legge n.2359 del 1865. Va premesso che, nella specie, il suolo ricadeva nell'ambito di un piano di zona per l'edilizia popolare ed economica approvato ai sensi dell'art. 9 della legge n.167 del 1962. È certe che quest'ultima norma e le sue successive modificazioni conferiscono all 'approvazione del piano (fino a un termine di diciotto anni) l'efficacia di dichiarazione di pubblica utilita'. Conseguentemente, si è posto il quesito di accertare se, considerata l'efficacia temporale del piano di zona, la sua approvazione, riguardo ai singoli espropri, esenti la p.a. dall'obbligo di indicare i termini prescritti, a pena di illegittimità della dichiarazione di pubblica utilità, dall'art. 13 della legge del 1865 per l'inizio ed il completamento delle opere e delle procedure espropriative. Della questione si sono occupate, nel tempo, numerose sentenze, tanto della Corte costituzionale, quanto dei giudici ordinari ed amministrativi.
Ebbene, al riguardo è certo che condizione di legittimità di un esproprio è la pronuncia di una preventiva dichiarazione di pubblica utilità dell'opera alla cui realizzazione il suolo privato è stato destinato;
è, altresì, pacifico che la legittimità di questa dichiarazione presuppone, a sua volta, la precisa indicazione dei termini entro i quali devono essere iniziati e compiuti le espropriazioni e i lavori (art 13, I co., legge n.2359 del 1865). La scadenza dei quattro termini fa divenire inefficace la dichiarazione di pubblica utilità, tal che la p.a. non può procedere ad altro esproprio se non sulla base di altra dichiarazione (art. 13 III co.). La Corte costituzionale, già con la sentenza n. 90 del 1966 ebbe ad affermare che le indicazioni relative ai tempi delle espropriazioni e delle realizzazioni "rappresentano, nel sistema, una garanzia essenziale per la verifica, nella esigenza di interesse pubblico addotta per giustificare il sacrificio imposto alla proprietà privata, di quei caratteri di concretezza ed attualità che...contraddistinguono una legittima espropriazione". Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, un decreto di esproprio pronunciato senza che sia stata dichiarata la pubblica utilità dell'opera o dopo che siano scaduti i termini di efficacia di questa, deve ritenersi emesso da un'autorità amministrativa priva del potere di aggredire la proprietà privata. Il che giustifica il ricorso del privato al giudice ordinario per ottenere la condanna della pubblica amministrazione al risarcimento dei danni. Nel caso particolare di dichiarazione di pubblica utilità implicita, come quella derivante dall'approvazione di un piano di edilizia popolare ed economica (art.9 della legge n. 167 del 1962), dopo una iniziale incertezza giurisprudenziale (infatti, mentre i giudici amministrativi sostenevano che l'autorità amministrativa avrebbe dovuto sempre indicare espressamente i termini di cui al suddetto art. 13 e individuarono nell'eventuale omissione, un cattivo esercizio del potere amministrativo, dal loro canto, i giudici ordinari, senza prendere una netta posizione sulla prima parte del quesito, affermarono che ha doglianza della mancata apposizione dei termini, fondata o infondata che fosse, implicava pur sempre la denuncia di un difetto di potere della p.a. i cui effetti dovevano essere conosciuti dal giudice ordinario), in epoca successiva, i giudici, tanto amministrativi quanto ordinari, individuarono una deroga al principio di cui all'art. 13 nel fatto che la legge stessa prevedesse, per la realizzazione di detti piani urbanistici, un termine ultimo di efficacia entro il quale dovessero necessariamente ricadere tutti e quattro i termini di cui all'art. 13 della legge generale. La conseguenza di questa concorde opinione dei giudici amministrativi e di quelli ordinari (malgrado che questi ultimi l'avessero maturata dopo una perplessità iniziale) fu l'affermazione che la dichiarazione implicita di pubblica utilità, quando quel termine di efficacia fosse stato ancora pendente, era idonea a degradare ad interesse legittimo le posizioni soggettive dei proprietari delle aree e ad escludere, quindi, che del fatto potesse conoscere il giudice ordinario (v. Consiglio di Stato, Ad. plen. 23 maggio 1984 n. 11 e Cass. S.U. 83/55 15 e le più recenti 92/ 12869 e 92/ 7068). Anche la Corte Costituzionale ebbe modo di occuparsi della questione e, premesso che la legge n.2359 del 1865 ha valore di legge generale applicabile in tutti i casi nei quali leggi speciali non l'abbiano modificata anche implicitamente, con la sentenza n. 355/1985, a proposito dei termini di cui all'art. 13 della legge n.2359 del 1865, affermò che la loro fissazione costituisce "regola indefettibile per ogni procedura di espropriazione, rimasta ferma anche dopo l'entrata in vigore della... legge (la n.865 del 1971), la quale..., se ha taciuto in ordine alla fissazione di quei termini, non ha abrogato neanche implicitamente ... l'art. 13... che prevedeva la necessità di fissarli". È da dire che secondo la Corte Costituzionale, questo assunto era conforme al "costante e pacifico orientamento giurisprudenziale".
Il problema fu nuovamente affrontato dalla Corte Costituzionale in due successive ordinanze (n.257 e n.263 del 1988), in entrambe le quali il giudice delle leggi espressamente chiarì che il principio affermato nella precedente sentenza del 1985 riguardava proprio l'ipotesi di esproprio per la realizzazione di opere previste nei piani di edilizia popolare ed economica;
nella seconda ordinanza precisò, poi, che la doglianza di incostituzionalità investiva anche l'art.9 della legge n. 167 del 1962. Più recentemente, infine, con sentenza 30 marzo 1992 n. 141, la Corte Costituzionale ha ribadito che la fissazione dei termini per l'inizio e il completamento delle espropriazioni e dei lavori è "connaturale ad ogni procedimento espropriativo". Ed infatti, prosegue la Consulta dopo questa affermazione, l'esigenza di delimitare nel tempo l'esercizio della potestà di espropriazione si pone con particolare vigore nell'ipotesì che la dichiarazione di pubblica utilità sia contenuta direttamente nella legge o si riferisca a determinate categorie di opere, quando manchi, cioè, uno specifico atto amministrativo che dichiari la pubblica utilità". Il limite di tutte queste decisioni fu, come già detto, di avere erroneamente affermato che su questa posizione si erano già concordemente pronunciati i giudici ordinari ed amministrativi. Data la natura delle sentenze stesso, le interpretazioni in esse contenute non sono vincolanti per il giudice che deve applicare la legge. Ciò non pertanto, questa Corte di Cassazione, con sentenza n. 9064 del 1995, si è sostanzialmente adeguata all'indirizzo interpretativo suggerito.
Ed invero, non può negarsi che la disposizione di cui all'art. 13 risponde ad esigenze che non sono soddisfatte dalla mera approvazione di un piano urbanistico, ossia tende ad assicurare, al privato espropriando, di non restare soggetto oltre un tempo ragionevole al potere della P.A.. Del resto, lo stesso art. 16 della legge n. 1150 del 1942 (richiamato dall'art.9 della legge n. 167 del 1962)
stabilisce che l'approvazione del piano deve indicare il termine entro il quale dovrà essere attuato e, nel contempo e separatamente, anche i termini entro cui dovranno essere compiute le relative espropriazioni, così rinviando chiaramente al disposto dell'art. 13 della legge n.2359 del 1865.
Deve concludersi, pertanto, che un esproprio, se non preceduto da un provvedimento -ancorché successivo alla mera approvazione del piano di zona- che abbia indicato i termini di cui all'art. 13 della legge del 1865, deve ritenersi pronunciato da un'autorità priva del potere di emetterlo. Ne consegue, altresì, che, in questo caso, non essendosi il diritto del proprietario degradato ad interesse legittimo, è solo il giudice ordinario che può conoscere della domanda di risarcimento del danno, formulata dal privato, per l'illegittima occupazione del terreno di sua proprietà. La sentenza impugnata, in merito alla questione di giurisdizione, pertanto, deve ritenersi corretta.
Il primo motivo del ricorso principale ed il primo motivo del ricorso incidentale proposto dal Comune di Giugliano in Campania devono essere rigettati. Resta assorbito il primo motivo del ricorso incidentale condizionato proposto dai FI.
Decisa la questione di giurisdizione, il ricorso deve trasmettersi al Primo Presidente della Corte di Cassazione per la sua assegnazione ad una sezione semplice.

P.Q.M.

La Corte rigetta il primo motivo del ricorso principale ed il primo motivo di quello incidentale proposto dal Comune di Giugliano in Campania, dichiarando assorbito il primo motivo del ricorso incidentale proposto dai FI. Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette gli atti al Primo Presidente per l'assegnazione ad una sezione semplice.
Così deciso in Roma, il 29 gennaio 1999.
Depositato in Cancelleria il 19 luglio 1999