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Sentenza 26 agosto 2025
Sentenza 26 agosto 2025
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., sentenza 26/08/2025, n. 23858 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 23858 |
| Data del deposito : | 26 agosto 2025 |
Testo completo
Civile Sent. Sez. U Num. 23858 Anno 2025 Presidente: D'ASCOLA PASQUALE Relatore: FALABELLA MASSIMO Data pubblicazione: 26/08/2025 controricorso US UM e IO LA. 4. ― Con ordinanza interlocutoria n.18009 del 2024 la Prima Sezione civile ha disposto la rimessione degli atti del giudizio alla Prima Presidente della Corte che lo ha assegnato a queste Sezioni Unite. Sono state depositate memorie. Il Pubblico Ministero ha concluso per l’accoglimento del secondo e del terzo motivo di ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. ― Con il primo motivo si denuncia la violazione dei limiti della Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 4 giurisdizione del giudice ordinario, nonché la violazione dell'art. 113 c.p.c. e dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.. Secondo la ricorrente la posizione dedotta in giudizio non sarebbe meramente patrimoniale e le contestazioni investirebbero in via principale la legittimità delle scelte tecnico-amministrative discrezionali delle Autorità di settore (AEEGSI, poi ARERA, e EGAS) in ordine all'individuazione e alla regolazione del costo del servizio idrico integrato e all'ammontare dei conguagli regolatori di partite pregresse. Il secondo motivo oppone la violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 142, comma 3, e 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, all'art. 9 dir. 2000/60/CE, all'art. 21, commi 13, e 19 del d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011, all'art. 10 del d.l. n. 70/2011, convertito dalla l. n. 106/2011, all'art. 3 del d.P.C.M. 22 luglio 2012, all'art. 1339 c.c., alla delibera AEEGSI 643/2013/R/idr, alla delibera 26 giugno 2014, n. 18 dell'Ente d'Ambito della Sardegna e al regolamento del servizio idrico integrato. Si deduce che la sentenza impugnata sarebbe inficiata da una errata interpretazione delle disposizioni che regolano il sistema tariffario nel servizio idrico integrato, risultando così pronunciata in violazione e falsa applicazione della normativa primaria e secondaria di riferimento. Si assume, in particolare, che la definizione delle «partite pregresse» ad opera delle competenti autorità amministrative risulta conforme al principio che riconosce, nell'ambito della dinamica tariffaria, il pieno recupero dei costi di investimento e di gestione ottimale del servizio. Spiega la ricorrente che, a fronte di un nuovo metodo tariffario idrico, i costi esistenti nell'anno di riferimento, non considerati in precedenza ai fini tariffari, erano stati legittimamente inseriti come componenti della tariffa nell'ambito di un nuovo sistema regolatorio in ossequio al principio di derivazione europea del full cost recovery;
rileva, in proposito, che il contratto di utenza di un servizio pubblico non può che rinviare ai corrispettivi definiti dalle autorità amministrative di settore, Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 5 onde le determinazioni tariffarie entrano di diritto nel regolamento di fornitura ex art. 1339 c.c.. Il terzo motivo lamenta la violazione o falsa applicazione degli artt. 2935 e 2948, n. 4, c.c., 142, comma 3, e 154 del d.lgs. n. 152/2006, 9 dir. 2000/60/CE, 21, commi 13, e 19, del d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011, 10 del d.l. n. 70/2011, convertito dalla l. n. 106/2011, 3 del d.P.C.M. 22 luglio 2012, nonché della delibera n. 643/2013/R/idr di AEEGSI, della delibera 26 giugno 2014, n. 18 dell'Ente d'ambito della Sardegna, nonché del regolamento del servizio idrico integrato. La sentenza impugnata viene censurata per non avere il Tribunale accolto, ritenendola assorbita, l'eccezione di prescrizione, sollevata dalla ricorrente, la quale era stata ritenuta fondata dal Giudice di pace di Nuoro. 2. ― Il primo motivo è infondato. Queste Sezioni Unite ebbero ad affermare, quasi due decenni or sono, che la domanda con la quale l'utente del servizio pubblico di erogazione dell'acqua, contestando l'importo preteso per la fornitura dal gestore del servizio in base ad una determinata tariffa, ne richieda la riduzione in applicazione di una diversa tariffa, introduce una controversia relativa al rapporto individuale di utenza, e spetta pertanto alla giurisdizione del giudice ordinario (Cass. Sez. U. 2 marzo 2006, n. 4584, secondo cui, sebbene nel regime scaturito dalla dichiarazione d'illegittimità costituzionale dell'art. 33 del d.lgs. n. 33 del 1998, come sostituito dalla l. n. 205 del 2000, sia venuta meno l'espressa esclusione di dette controversie dall'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi, tale esclusione va confermata e ribadita, in quanto la Corte costituzionale, nel ridefinire l'ambito della predetta giurisdizione esclusiva, ha precisato che questa postula l'inerenza della controversia ad una situazione di potere della P.A., laddove la controversia avente ad oggetto rapporti individuali di utenza non vede coinvolta la P.A. come autorità). Di recente, proprio Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 6 con riguardo al conguaglio per partite pregresse del servizio idrico integrato, Cass. Sez. U. 11 ottobre 2022, n. 29593 ha richiamato il detto precedente rilevando come il giudizio in cui si controverta dell'importo preteso per la fornitura dal gestore del servizio idrico in base a una determinata tariffa abbia natura esclusivamente patrimoniale in quanto non presenta connessione funzionale con l'ordinamento del servizio pubblico destinato alla soddisfazione dell'interesse generale e, per conseguenza, non investe il titolo in base al quale l'erogatore del servizio opera, ma solo l'esecuzione della singola prestazione contrattuale. Nello stesso senso Cass. Sez. U. 9 febbraio 2023, n. 4079 ha rilevato che le controversie relative al riconoscimento del diritto alla ripetizione delle somme già pagate, indicate in bolletta come partite pregresse e, dunque, relative alla liquidazione dei corrispettivi per le prestazioni che il gestore deve erogare, appartengono al giudice ordinario. Del resto ― va aggiunto ―, «la tariffa del servizio idrico integrato si configura, in tutte le sue componenti, come corrispettivo di una prestazione commerciale complessa, il quale, ancorché determinato nel suo ammontare in base alla legge, trova fonte non in un atto autoritativo direttamente incidente sul patrimonio dell'utente, bensì nel contratto di utenza» (Corte cost. sent. n. 335 del 2008). 3. ― Il secondo motivo verte sulla questione che ha persuaso il Collegio della Prima Sezione civile dell’opportunità di rimettere il ricorso alla Prima Presidente di questa Corte onde consentirne la trattazione avanti a queste Sezioni Unite, a norma dell’art. 374 c.p.c.. 4. ― L’ordinanza interlocutoria, dopo aver dato conto di un contrasto insorto in seno alla Terza Sezione civile quanto alla possibilità, da parte del gestore del servizio, di richiedere all'utente, a titolo di conguaglio, il recupero dei costi sostenuti relativi alle partite pregresse maturate nella vigenza di un sistema tariffario anteriore a quello definito da AEEGSI con la delibera n. 643/2013/R/idr, ha ritenuto che Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 7 la rimessione del ricorso alle Sezioni Unite avesse plurime ragioni giustificative. Ha osservato, in particolare: che vi è l'esigenza di valutare e interpretare la portata della precedente pronuncia delle Sezioni Unite n. 29593 dell’11 ottobre 2022, che si era pronunciata sulla prescrizione del diritto ai conguagli;
che esiste appunto un contrasto attuale fra due orientamenti delle sezioni semplici, ancorché uno di essi appaia nettamente prevalente;
che l’indirizzo prevalente desta «una serie di perplessità irrisolte, in un senso e nell'altro»; che il contenzioso pone una questione di principio di grande rilievo, sia per il collegamento con il diritto dell'Unione, sia per l'ampiezza della platea interessata che coinvolge un grande numero di utenti, consumatori e non. 5. ― Per comprendere l’essenza della questione occorre muovere dalla trama normativa su cui la stessa si innesta: e a tal fine è opportuno dar conto di come la disciplina della materia sia venuta a modificarsi nel tempo. 6. ― Il «servizio idrico integrato» è stato delineato nella l. n. 36 del 1994 (c.d. legge Galli), recante disposizioni in materia di risorse idriche: l’art. 4, comma 1, lett. f), ha precisato che esso è «costituito dall'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue». I servizi idrici sono stati poi organizzati sulla base di ambiti territoriali ottimali delimitati secondo specifici criteri (art. 8, comma 1). Nella legge n. 36 del 1994 era previsto, all’art. 13, comma 2, che la tariffa, e cioè il corrispettivo del servizio idrico, era determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione delle opere, dell'adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, in modo che fosse assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio. Il terzo comma del cit. art. 13 prevedeva l’elaborazione di un «metodo normalizzato per definire le componenti di costo e determinare Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 8 la tariffa di riferimento»; a tal fine fu emanato il d.m. 1 agosto 1996, il quale contemplava una tariffa collegata al metodo di controllo tariffario dei «limiti di prezzo», in applicazione della deliberazione CIP n. 34 del 18 dicembre 1991: il metodo era ancorato a un price cap, a un prezzo «k», fissato dall’Ambito, e si fondava su un meccanismo di contenimento dell’aumento tariffario variamente modulato in relazione ai livelli raggiunti dalla tariffa reale negli anni precedenti. La l. n. 36 del 1994 è stata pressoché integralmente abrogata dall'art. 175, comma 1, lett. u) del d.lgs. n. 152 del 2006 (c.d. codice dell’ambiente): molte delle disposizioni di detta legge sono state però trasfuse nel nuovo testo normativo L’art. 119 del detto decreto legislativo, nel prevedere, al primo comma, che ai fini del raggiungimento degli obiettivi di qualità le Autorità competenti tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi quelli ambientali e relativi alla risorsa, si pone in linea di continuità con l’art. 9 della dir. 2000/60/CE, la quale, al paragrafo 1, dispone che gli Stati membri tengano conto del principio del «recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse», prendendo in considerazione l'analisi economica effettuata in base all'allegato III della direttiva, in particolare, secondo il principio «chi inquina paga». Correlativamente, l’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 ha prescritto, al primo comma: «La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione delle opere, dell'adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell'Autorità d'Ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio ‘chi inquina paga’». Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 9 In base al secondo comma del detto articolo il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, su proposta dell'Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, tenuto conto della necessità di recuperare i costi ambientali anche secondo il principio «chi inquina paga», definisce con decreto le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell'acqua. Il terzo comma dispone, infine, allo scopo di assicurare un'omogenea disciplina sul territorio nazionale, che con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, sono stabiliti i criteri generali per la determinazione, da parte delle regioni, dei canoni di concessione per l'utenza di acqua pubblica: canoni soggetti ad aggiornamento con cadenza triennale. La tariffa di base viene poi stabilita dall’Autorità d’Ambito, oggi Ente di governo dell’Ambito, soggetto incaricato di predisporre il piano finanziario, di cui all’art. 149, comma 1, nell’osservanza del decreto di cui all’art. 154, comma 2 (art. 154, comma 4). La tariffa è applicata dai soggetti gestori, nel rispetto della Convenzione e del relativo disciplinare (art. 154, comma 5). E’ in tal modo raggiunto l’obiettivo della predisposizione e applicazione di una uniforme metodologia tariffaria, finalizzata a preservare il bene giuridico «ambiente» dai rischi derivanti da una tutela non uniforme e a garantire uno sviluppo concorrenziale del settore del servizio idrico integrato (così Corte cost. sent. n. 29 del 2010). La previsione circa l’«adeguatezza del capitale investito», di cui al primo comma dell’art. 154 è venuta meno, come è noto, a seguito della consultazione referendaria indetta nel 2011. A seguito del referendum si è inteso rimodulare i criteri tariffari escludendo quella remunerazione, che era fissata in via amministrativa e non aggiornabile: remunerazione che, nella determinazione della Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 10 tariffa, non doveva quindi più combinarsi col principio della copertura integrale dei costi, posto sia dall’art. 154 d.lgs. n. 152 del 2006 che dall’art. 9 dir. 2000/60/CE. Nella vigenza di questo mutato quadro normativo, l’art. 10, comma 11, l. n. 70 del 2011 ha istituito l'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, incaricata di definire le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell'acqua e di predispone il metodo tariffario per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, della tariffa del servizio idrico integrato (cfr. comma 14). Ad AEEGSI, in seguito ARERA, sono state poi trasferite le funzioni attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici già facenti capo all’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, giusta l’art. 21, comma 19, d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, in l. n. 214/2011. L’art. 3, comma 1, del d.P.C.M. 20 luglio 2012 ha precisato che AEEGSI definisce le componenti di costo per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono, predispone e rivede periodicamente il metodo tariffario per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, o dei singoli servizi che lo compongono, e approva le tariffe del servizio idrico integrato, ovvero, ancora, dei vari servizi che lo compongono. AEEGSI ha avviato un procedimento per l'adozione di provvedimenti tariffari in materia di servizio idrico integrato, onde adeguare la regolamentazione tariffaria ai principi indicati dalla normativa europea e da quella nazionale. In tal modo il metodo normalizzato, di cui si è in precedenza detto, è stato sostituito prima da un «metodo tariffario transitorio» e quindi, in via definitiva, con delibera 643/2013/R/idr, da quello che è stato denominato «metodo tariffario idrico». Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 11 L’art. 31, comma 1, della citata delibera ha previsto: «Gli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasferimento all’Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie, sono quantificati ed approvati, entro il 30 giugno 2014, dagli Enti d’Ambito o dagli altri soggetti competenti e comunicati all’Autorità». Il secondo comma dello stesso articolo ha precisato, poi, che i conguagli devono essere «espressi in unità di consumo», ovvero «il conguaglio totale deve essere diviso per i metri cubi erogati nell’anno (a−2) ed il risultato così ottenuto deve essere applicato in funzione del consumo degli utenti nel medesimo anno»; i conguagli vanno poi evidenziati in bolletta separatamente dalle tariffe approvate per l’anno in corso, con preciso riferimento del periodo di riferimento dei conguagli. È in attuazione di tale previsione che il Commissario straordinario dell’Ente di Ambito della Sardegna ha approvato, con la delibera n. 18 del 26 giugno 2014, il riconoscimento e la quantificazione dei conguagli relativi alle partite pregresse. 7. ― La Terza Sezione di questa Corte, adita più volte con riguardo a controversie promosse dagli utenti che si dolevano dell’applicazione di conguagli per partite pregresse ― quelli di cui oggi si discorre ― si è espressa, in un primo gruppo di decisioni, nel senso che la necessità del recupero integrale dei costi è prescritta dall'art. 9 della direttiva n. 2000/60/CE, oltre che dalla disciplina nazionale che ha dato attuazione alla norma comunitaria, a partire dall’art. 154, comma 1, d.lgs. n. 152; secondo la richiamata giurisprudenza, per un verso, la nozione stessa di «recupero» dei costi, in cui si sostanzia il «conguaglio», implica in sé l'applicazione di un costo «ora per allora», ossia di un costo che, con il «metodo tariffario normalizzato» in precedenza vigente, non poteva essere integralmente recuperato;
per altro verso, il sistema dei conguagli deve intendersi inserito di diritto nel contratto di fornitura ex art. 1339 c.c.. Ammesso, però, il recupero Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 12 dei costi «ora per allora», si è ritenuto possibile «soltanto il recupero di costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell'erogazione e fatturazione del servizio», dovendo «escludersi la legittimità della pretesa di recuperare retroattivamente costi non correlati né correlabili con il servizio offerto e con le voci di costo ammissibili rispetto ad una gestione efficiente, coerentemente ai principi di causalità, pertinenza, oggettività, congruità, proporzionalità, competenza rispetto all'anno di riferimento e di trasparenza»: sicché ― è stato spiegato ― deve negarsi la praticabilità di «conguagli regolatori utilizzati per allocare sull'utenza errori di gestione o di previsione collegati alla generale rischiosità del servizio idrico integrato, indici dell'incapacità di approntare un meccanismo di regolazione incentivante, in grado cioè di orientare i prezzi verso costi efficienti e di garantire gli equilibri gestionali, la continuità e lo sviluppo nel tempo, perché tale esternalizzazione risulterebbe incoerente rispetto alla direttrice che permea l'intero quadro regolativo dei servizi economici di interesse generale, il cui fulcro risiede nell'aderenza delle pretese economiche rivolte all'utenza ai costi effettivamente sostenuti dall'impresa, nella pertinenza/corrispettività rispetto ai servizi resi, nella misurabilità oggettiva, nella congruità rispetto a valutazioni di mercato e di efficienza economica». In base a detto orientamento, la dimostrazione circa l’attuabilità del conguaglio grava, poi, sull'ente gestore del servizio idrico, posto che l'imprevedibilità del costo di cui si chiede retroattivamente il recupero agli utenti, così come la sua pertinenza e corrispettività rispetto al servizio offerto, costituiscono fatti costitutivi della pretesa. Le suddette considerazioni sono espresse nella motivazione delle massimate Cass. 22 febbraio 2023, n. 5492 e Cass. 17 febbraio 2023, n. 5127, ma si rinvengono in numerose altre pronunce della Terza Sezione civile, non massimate in CED: così, da ultimo, in Cass. 22 maggio 2024, n. 14347. 8. ― A queste decisioni si contrappongono alcune ordinanze della Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 13 stessa Terza Sezione Civile in cui è rilevato non potersi ritenere lecita l'imposizione di un conguaglio per partite pregresse, in quanto «per la natura del contratto di somministrazione, avente carattere periodico, l'erogazione del servizio idrico comporta un prezzo che viene corrisposto all'atto delle singole prestazioni e in proporzione di ciascuna di esse»: mentre il corrispettivo che viene pagato secondo le scadenze d'uso è proporzionato e trova la sua giustificazione nell'utilizzo dell'acqua che viene erogata, «la richiesta di conguagli per partite pregresse determina l'ammontare del corrispettivo in un momento successivo rispetto alla erogazione effettuata dalla AEEGSI, sulla base della sola titolarità di utenze attive alla entrata in vigore della nuova disciplina in materia tariffaria, per consumi già avvenuti, in assenza di accordo delle parti ed in carenza di potere impositivo, per cui viola gli artt. 1561,1560 e 1563 c.c. e, nella misura in cui ritenuto discendente da obblighi normativi, viola altresì l'art. 11 preleggi» (Cass. 6 settembre 2023, n. 25960, non massimata;
Cass. 11 settembre 2023, n. 26281, non massimata: ma cfr. già Cass. 23 giugno 2021, n. 17959, pure non massimata). Il contrasto denunciato da Cass. 1 luglio 2024, n. 11009 consiste, dunque, nella giustapposizione di due indirizzi, il primo dei quali reputa legittimo l’addebito di conguagli per partite pregresse, pur ritenendo che siano recuperabili i soli costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell'erogazione e della fatturazione, escludendo, così, possano essere riversati sull'utenza errori di gestione o di previsione collegati alla generale rischiosità del servizio, mentre il secondo nega in assoluto che un tale sistema di conguagli possa incidere su periodi contrattuali del rapporto di somministrazione che si siano esauriti. 9. ― In tale scenario si inserisce, in posizione più defilata, la cit. Cass. Sez. U. 11 ottobre 2022, n. 29593, investita, sì, della questione circa il recupero dei costi relativi a partite pregresse, ma con riguardo al tema della prescrizione. Nella circostanza le Sezioni Unite si sono Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 14 espresse nel senso che il conguaglio per le partite pregresse implica l'applicazione di un costo «ora per allora», di modo che, prima della determinazione delle voci di costo da recuperare, non si configura la possibilità di recupero e, quindi, la possibilità di esercitare il relativo diritto, a norma dell'art. 2935 c.c.. La pronuncia attribuisce dunque centralità alla determinazione tariffaria per farne discendere precise conseguenze sul piano della decorrenza della prescrizione: significativo, in proposito, è il passaggio della motivazione ove si rileva che «ammettere l’assoggettabilità a prescrizione dei conguagli per il periodo precedente a quello in cui sono stati determinati comporta, nei fatti, neutralizzarne l'incidenza e, quindi, escluderne la concreta possibilità di recupero». La decisione non ha affrontato specificamente il problema di cosa possa essere legittimamente recuperato a norma dell’art. 31, comma 1, della delibera 643/2013/R/idr: è indubbio, tuttavia, che la risoluzione di tale questione ― oggi sul tappeto ― debba coordinarsi con quanto affermato dalla richiamata pronuncia in tema di decorrenza della prescrizione. 10. ─ Venendo dunque alla disciplina dei conguagli, un primo problema concerne il rilievo che possa assumere, al riguardo, il richiamo, da parte del contratto di utenza, della regolamentazione pubblicistica della tariffa. Per la verità, la sentenza impugnata non individua alcuna previsione del contratto di utenza con cui le parti abbiano espressamente rinviato ad atti o regolamenti amministrativi quali la delibera 643/2013/R/idr o il provvedimento di approvazione della tariffa dell’Ente d’Ambito. Vero è che nel ricorso vi è l’espresso richiamo al «contratto che regola il rapporto tra BB e gli utenti» (pag. 16): contratto in cui sarebbe previsto che l’attività di erogazione è disciplinata dal regolamento per il servizio integrato «che costituisce parte integrante e sostanziale di ogni contratto di utenza» e Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 15 rimanderebbe, a sua volta, al «sistema di fatturazione dell’Autorità d’Ambito». Tuttavia, il motivo di ricorso non è imperniato su questo profilo e comunque, come supposto dall’ordinanza interlocutoria, una censura che si bassasse sulla previsione contrattuale risulterebbe carente di specificità, visto che la ricorrente nemmeno deduce se e quando abbia prodotto il contratto concluso da ogni singolo controricorrente. Vale la pena di aggiungere che, in ogni caso, un ipotetico richiamo, da parte del contratto di utenza, alla disciplina tariffaria di settore non varrebbe di per sé ad escludere il sindacato del giudice sui provvedimenti che l’accordo avesse inteso recepire. Se, infatti, l'utente contesti il diritto dell'ente fornitore di pretendere una prestazione pecuniaria, il tema della legittimità e dell’efficacia dei provvedimenti amministrativi venuti ad inserirsi nel contratto ai sensi dell'art. 1339 c.c. può essere sempre oggetto di accertamento incidentale nella relativa controversia (per tutte: Cass. Sez. U. 27 giugno 2002, n. 9338; Cass. Sez. U. 15 maggio 2003, n. 7508): e ciò ai fini della disapplicazione dell’atto. In tal senso, l’eventuale rinvio del contratto alla tariffa regolata da AEEGSI e approvata dall’Ente d’Ambito non consentirebbe di superare il problema della conformità al diritto di un atto amministrativo ― la delibera 643/2013/R/idr ― che si reputi destinato a operare retroattivamente con riferimento a periodi regolatori che si siano esauriti: problema cui i due orientamenti di giurisprudenza riassunti ai §§ 7 e 8 della presente sentenza hanno dato, come si è visto, responsi contrastanti. 11. ― Ora, la questione circa la legittimità di una tale regolamentazione retroattiva è da risolversi in termini negativi. 12. ― In sé considerata, la delibera 643/2013/R/idr non può avere efficacia retroattiva: e cioè, essa non è in grado di giustificare il recupero dei costi, secondo le innovative prescrizioni del «metodo Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 16 tariffario idrico», che il metodo normalizzato non consentiva. La conclusione si impone sia che si intenda la delibera come regolamento ― opinando che essa abbia contenuto normativo, innovando l’ordinamento giuridico, come in genere accade quando vengono in questione provvedimenti regolatori dei prezzi ―, sia che la si intenda come atto amministrativo generale. Va qui ricordato che ai regolamenti non può attribuirsi esplicazione di effetti in violazione del principio di irretroattività degli atti normativi, di cui all'art. 11 preleggi (Cass. 7 settembre 2018, n. 21867; Cass. 24 febbraio 2012, n. 2850). Quanto ai provvedimenti amministrativi, essi, allorché incidano negativamente nella sfera giuridica ed economica del destinatario, soggiacciono al principio di legalità e non possono quindi operare ex tunc, ad onta di una diversa determinazione volontaria dell'Amministrazione (Cass. 8 aprile 2004, n. 6942; in senso conforme: Cass. 8 giugno 2004, n. 10901; Cass. 8 giugno 2004, n. 10900; Cass. 8 giugno 2004, n. 10893; cfr. pure, di recente, Cass. 22 giugno 2023, n. 18001). E’ conforme a tali principi l’affermazione per cui, con specifico riferimento al contratto di somministrazione di acqua potabile, i provvedimenti di adeguamento delle tariffe idriche non possono avere efficacia retroattiva (Cass. 17 maggio 2004, n. 9344). Ove, dunque, la delibera 643 del 2013 avesse introdotto motu proprio una disciplina retroattiva dei conguagli, nei termini sopra indicati, essa sarebbe, con riguardo a tale regolamentazione, contra legem, e andrebbe perciò disapplicata. Va sottolineato, al riguardo, che la disapplicazione si imporrebbe senz’altro, non essendo ipotizzabile, con riferimento agli atti regolamentari e agli atti amministrativi illegittimi, quel bilanciamento di interessi che la Corte costituzionale ammette allorquando si sia in presenza di una norma di rango legislativo retroattiva (ad es. Corte cost. sent. n. 40 del 2024 e Corte cost. sent. n. 216 del 2023, secondo cui le disposizioni che modificano in senso sfavorevole agli interessati la Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 17 disciplina di rapporti giuridici, anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, non possono trasmodare in un regolamento irrazionale e arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti, frustrando così anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica): se il regolamento o l’atto amministrativo è illegittimo, esso è radicalmente privo di efficacia e non vi è quindi motivo di dibattere del principio di affidamento. 13. ― Altro andrebbe osservato se la delibera potesse considerarsi attuativa di una disciplina di rango primario legittimante una regolazione in senso retroattivo delle partite pregresse secondo le nuove regole tariffarie: in tale ipotesi il provvedimento, siccome legittimato dalla fonte legislativa, non potrebbe ex se considerarsi contra legem ed entrerebbe in gioco, sul piano della verifica della costituzionalità della norma primaria, la necessità di bilanciare l’affidamento del privato, basato sul consolidamento della situazione soggettiva originariamente riconosciuta e travolta dall’intervento retroattivo, con i diritti e valori costituzionali. 14. ― Nondimeno, deve anzitutto escludersi che l’ingresso, nel nostro ordinamento, di una tale disciplina retroattiva dei conguagli possa trovare fondamento nel principio unionale del recupero dei costi dei servizi idrici, posto dall’art. 9 della dir. 2000/60/CE. La spendita dell’argomento basato su tale disciplina parrebbe cogliersi nelle pronunce di questa Corte che ammettono il recupero dei costi sostenuti «ora per allora», anche se limitatamente ai costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell'erogazione e fatturazione: in dette decisioni è difatti enfatizzata la portata del principio, di matrice unionale, del full cost recovery, che è impiegato per dar conto della legittimità del sistema dei conguagli relativi a partite pregresse. In dissenso da questa presa di posizione deve qui ricordarsi che la dir. 2000/60 non è di immediata applicazione nel nostro ordinamento. Essa non persegue nemmeno un’armonizzazione totale delle normative Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 18 degli Stati membri in materia di acque (Corte giust. CE 30 novembre 2006, Commissione/Lussemburgo, C-32/05, punto 41) e, in base alla relativa regolamentazione, spetta agli Stati membri provvedere affinché le politiche dei prezzi dell’acqua assolvano allo scopo di incentivare adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente, contribuendo in tal modo alla realizzazione degli obiettivi ambientali fissati dalla direttiva: gli strumenti che permettono il conseguimento di tale risultato sono dunque rimessi alla valutazione degli Stati membri (Corte giust. UE 7 dicembre 2016, Vodoopskrba i odvodnja, C-686/15, punti 20 e 21). È in tal modo evidente come il nominato strumento normativo non possa da solo giustificare la retroattività di una disciplina tariffaria che le competenti autorità amministrative avessero inteso introdurre in Italia. 15. ― Sul piano del diritto nazionale, d’altra parte, non vi è traccia della volontà legislativa di autorizzare un intervento di portata retroattiva da parte dell’Autorità regolatoria al fine di assicurare «ora per allora» una piena applicazione del principio del full cost recovery sancito dall’art. 154, comma 1, d.lgs. n. 152 del 2006, tale da superare le previsioni del «metodo tariffario normalizzato». Una intentio legis così orientata non può in particolare desumersi da norme primarie di carattere generale, come quella che ha assegnato ad AEEGSI il compito di fissare le componenti di costo per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato (il cit. art. 10, comma 14, l. n. 70 del 2011): tanto più ove si consideri che la retroattività della legge, esclusa dalla Costituzione per le leggi punitive, ha negli altri campi del diritto carattere eccezionale, sicché la volontà del legislatore intesa ad attuarla, ove non sia esplicitamente affermata, può essere ricavata dall'interprete solo se il significato letterale della norma sia incompatibile con la normale destinazione della legge di disporre soltanto per il futuro (Cass. Sez. U. 30 marzo 1968, n. 977; Cass. 22 luglio 1971, n. 2433). Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 19 D’altro canto, la programmata approvazione, da parte degli Enti d’Ambito, dei conguagli «relativi a periodi precedenti al trasferimento all’Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie» (art. 31 della delibera 643 del 2013) non avrebbe potuto comunque attuarsi secondo criteri diversi da quelli introdotti col «metodo tariffario normalizzato» (d.m. 1 agosto 1996). Anche a ritenere che il sistema dei conguagli contemplato dal «metodo tariffario idrico», il quale vide la luce con la delibera 643/2013/R/idr, risultasse maggiormente aderente al principio del full cost recovery che aveva trovato recepimento nel nostro ordinamento col d.lgs. n. 152 del 2006, fu proprio il codice dell’ambiente a prevedere, in via transitoria, che continuasse a trovare applicazione il metodo normalizzato. L’art. 170, comma 3, lett. l), del d.lgs. n. 152 ha disposto, infatti, che fino all’emanazione del decreto ministeriale previsto dall’art. 154, comma 2, con cui si sarebbero dovute definire le componenti di costo delle nuove tariffe, avrebbe continuato ad applicarsi il d.m. 1 agosto 1996. Il decreto ministeriale contemplato dall’art. 154, comma 2, non fu mai approvato in quanto nel 2011 venne istituita la nuova Autorità regolatoria del settore idrico (AEEGSI) e ad essa si demandò il compito, in precedenza assegnato al Ministero, di stabilire le componenti di costo della tariffa idrica. In buona sintesi, dunque, il d.lgs. n. 152 del 2006 ebbe a recepire il principio del recupero dei costi fissato dall’art. 9 della direttiva 2000/60/CE ma, nel prevedere che continuasse ad applicarsi il d.m. 1 agosto 1996, e con esso il «metodo tariffario normalizzato», non ha consentito, per il periodo successivo alla propria entrata in vigore, e fino all’emanazione del provvedimento con cui furono ridefinite le componenti di costo della tariffa del servizio idrico, che una nuova disciplina regolatoria si sovrapponesse a quella emanata in attuazione della legge Galli. 16. — La persistente operatività, nel nostro ordinamento, del Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 20 metodo normalizzato impedisce pure di ritenere che una disciplina innovativa dei conguagli potesse trovare spazio in ragione di una ipotetica, ma insussistente, retroattività «impropria» della delibera 643/2013/R/idr di AEEGSI. Come è noto, si distingue tra retroattività «propria», che implica la revisione della disciplina di effetti già prodotti, e retroattività «impropria», la quale si traduce nella revisione di una disciplina riferita ad effetti non ancora prodotti di un atto o fatto anteriore, già verificatosi, e si afferma comunemente che la seconda è consentita, mentre la prima è vietata. Il discrimine è tenuto in considerazione dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato: si è così ritenuto abbia operato sul piano della retroattività «impropria» il provvedimento amministrativo (delibera n. 273/2013/R/idr) con cui, a seguito del referendum del 2011, AEEGSI ha disposto che per le prestazioni relative al servizio idrico non ancora eseguite, che non potevano essere regolate dalla legge oramai abrogata, andassero restituiti agli utenti gli importi riferiti alla componente tariffaria relativa alla remunerazione del capitale investito: si trattava, nella specie, degli importi (diversi da quelli di cui si discute in questa sede) che erano maturati nel periodo successivo alla caducazione della prescrizione normativa determinata dall’esito della consultazione popolare: nella circostanza Cons. St. 14 maggio 2021, n. 3809 ha osservato che veniva in questione una retroattività impropria in quanto «[l]’effetto abrogativo discendente dal referendum ha inciso sui contratti già stipulati, ma con decorrenza successiva alla sua entrata in vigore ovvero con esclusivo riguardo alle prestazioni (al momento della definizione dell'esito referendario) non ancora eseguite»: in altri termini, la delibera n. 273 del 2013 aveva semplicemente applicato la disciplina tariffaria in vigore a seguito della parziale abrogazione dell’art. 154, comma 1, d.lgs. n. 153 del 2006. La fattispecie che viene in questione nel presente giudizio è indubbiamente diversa: ove si ritenga che la delibera 643/2013/R/idr abbia inteso legittimare conguagli prima Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 21 non consentiti dovrebbe concludersi nel senso che ad essa vada associata una retroattività «propria»; la nuova regolamentazione verrebbe infatti ad incidere sugli effetti dipendenti dall’attuazione del contratto di utenza: effetti che si erano già prodotti nella vigenza del precedente metodo tariffario il quale ha conservato nel tempo (fino alla definizione delle nuove componenti di costo) validità ed efficacia. 17. ― Si impone un’ulteriore notazione. Affermare che la delibera 643 del 2013 ha consentito agli Enti d’Ambito di approvare conguagli (relativi a periodi precedenti al trasferimento ad AEEGSI delle funzioni di regolazione e controllo del settore) che non erano esigibili in forza del «metodo tariffario normalizzato» è non solo contrastante col principio di irretroattività degli atti amministrativi (abbiano o meno essi contenuto normativo), ma si rivela privo di solida base giuridica avendo riguardo al contratto di utenza, da cui si originano i diritti e gli obblighi delle parti. Infatti, nella prospettiva privatistica in cui deve inquadrarsi il rapporto tra gestore e utente (Corte cost. sent. n. 335 del 2008, cit.), quest’ultimo deve poter fare affidamento sul sistema tariffario tempo per tempo in vigore: non trova conseguentemente fondamento l’applicazione di conguagli basati su criteri tariffari estranei a quella regolamentazione e contemplati da una disciplina successiva. 18. ― L’addebito dei conguagli riferiti a partite pregresse non può dunque implicare la violazione dei principi di irretroattività degli atti amministrativi e di affidamento nell’esecuzione del contratto di somministrazione, come rettamente rilevato nella sentenza impugnata. Occorre tuttavia chiedersi se all’art. 31 della delibera 643/2013/R/idr possa annettersi un distinto ambito dispositivo: un ambito che non interferisca con i canoni appena menzionati. È, questo, un tema di cui il Tribunale non si è occupato e che in realtà non risulta nemmeno specificamente affrontato dalle pronunce di questa Corte che si sono occupate della materia che qui interessa. Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 22 19. ― Per affrontare la questione, deve muoversi dal rilievo per cui il metodo normalizzato, in vigore nel periodo che qui interessa (anni dal 2005 al 2011), pur prevedendo un tetto tariffario, conteneva meccanismi atti a consentire il recupero dei costi e le variazioni del corrispettivo del servizio che consentivano di raggiungere il livello atteso dei ricavi. Si è già visto che l’art. 13, comma 2, della l. n. 36 del 1994 prevedeva una tariffa che comunque assicurasse «la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio». Sul piano dell’attuazione della normativa primaria è da sottolineare, poi, come la metodologia introdotta col d.m. 1 agosto 1996, «pur imperniata sul principio del price cap, si pone nell’ambito della prospettiva delineata [dall’]art. 154 d.lgs. n. 152 del 2006, richiedendo che siano comunque coperti integralmente i costi e gli investimenti del gestore (artt. 1 e 3), sebbene l’incremento tariffario conseguente debba avvenire nel rispetto del limite stabilito nell’art. 5 del decreto ministeriale» (Cons. St. 12 maggio 2016, n. 1882). 20. ― In particolare, in base al «metodo tariffario normalizzato» la tariffa doveva coprire i costi operativi, gli ammortamenti e la remunerazione del capitale investito e poteva variare di anno in anno in ragione, oltre che del tasso di inflazione programmato, di un fattore «k» con cui veniva identificato il limite di prezzo che consentiva alle tariffe di crescere o di diminuire in base agli obiettivi del regolatore. L’art. 8 del d.m. 1 agosto 1996 considerava inoltre espressamente sia la revisione triennale per la verifica dei miglioramenti di efficienza per la verifica della corrispondenza della tariffa media rispetto alla tariffa articolata, per la verifica del raggiungimento dei traguardi di livello di servizio ovvero dell'effettuazione degli investimenti, sia la possibilità, da parte dell’Autorità d’Ambito, di intervenire nel caso di significativi scostamenti dalle previsioni del piano finanziario in ordine: i) al raggiungimento dei Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 23 livelli di servizio previsti dal piano anche a seguito dei relativi investimenti;
ii) alla corrispondenza tra l'incasso derivante dall'applicazione della struttura tariffaria e l'incasso previsto per effetto della tariffa media stabilita nella convenzione di gestione;
iii) alla rispondenza dei costi operativi alle variazioni strutturali della produzione e della distribuzione. In tal modo, il metodo normalizzato contemplava elementi correttivi che rendevano possibile la revisione del prezzo praticato all’utente tenendo conto dell’equilibrio della gestione (e quindi del rapporto tra ricavi e costi): e sul punto la ricorrente ha evidenziato, nella sua memoria, che la Commissione nazionale di vigilanza sulle risorse idriche ― Co.Vi.Ri. ― nella relazione annuale al Parlamento sullo stato dei servizi idrici del 2007 ebbe a sottolineare come il «metodo tariffario normalizzato» consentisse revisioni tariffarie atte ad assicurare al gestore il recupero di ricavi che non gli era stato possibile conseguire in ragione del price cap. 21. ― La spettanza dei conguagli di cui qui si discorre discende proprio dal mancato attuarsi delle rettifiche tariffarie. Come è stato rilevato dalla stessa AEEGSI nel proprio documento di consultazione 356/2013/R/idr, nel corso del tempo, e sulla base delle regole definite nelle convenzioni di gestione, le revisioni dei piani si sono tradotte in un differenziato sistema di conguagli che si è manifestato nel calcolo tariffario: in assenza delle citate revisioni, gli eventuali conguagli non sono stati tuttavia quantificati. 22. ― Ora, l’art. 31, comma 1, della delibera 643/2013/R/idr, allorquando dispone che gli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasferimento all’Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie, sono quantificati ed approvati, entro il 30 giugno 2014, dagli Enti d’Ambito o dagli altri soggetti competenti, non impone affatto di ritenere che l’Autorità regolatoria Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 24 abbia inteso riferirsi, nella circostanza, al nuovo sistema di conguagli contemplato dal «metodo tariffario idrico» (che in effetti annoverava la componente dei conguagli tra le componenti di costo del servizio: art. 3 della delibera 643 del 2013). Sul punto, coglie nel segno l’affermazione, espressa dal TAR Lombardia - Milano 4 luglio 2023, n. 1708 (pronuncia confermata in appello, per la parte che interessa, da Cons. St. 18 dicembre 2024, n. 10181), secondo cui il cit. art. 31 disciplina le modalità di recupero dei conguagli eventualmente spettanti nei periodi precedenti al trasferimento all’Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, ma non prevede, in via generale, la spettanza dei conguagli stessi, onde la norma non incide sulla disciplina relativa alla determinazione e all'aggiornamento delle tariffe fino al 2010, che rimane vigente secondo le caratteristiche sue proprie. I conguagli attuabili in base al cit. art. 31 vanno quindi individuati prendendo in considerazione le dinamiche tariffarie previste dal metodo normalizzato che era in vigore nell’arco di tempo che qui interessa e che dava attuazione a una tariffa in cui doveva essere assicurata, come si è visto, la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio. In tal senso, la citata previsione circa la quantificazione ed approvazione, entro il 30 giugno 2014, degli «eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasferimento all’Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie» legittima i conguagli che nel precedente periodo regolatorio non era stato possibile liquidare: e ciò in quanto le pertinenti determinazioni degli Enti d’Ambito non erano state adottate prima del subentro di AEEGSI e della modifica del metodo tariffario. La disposizione assume, in sintesi, autonomo valore precettivo con esclusivo riguardo all’individuazione della data entro cui i conguagli relativi andavano approvati, senza affatto legalizzare il recupero di importi diversi e ulteriori rispetto a quelli che potevano pretendersi in base al metodo tariffario vigente all’epoca in cui si Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 25 collocavano le «partite pregresse» da conguagliare. 23. ― Nella fattispecie oggetto di giudizio, d’altro canto, è pacifico che la Gestione commissariale straordinaria per la regolazione del servizio idrico integrato della Sardegna, e cioè il competente Ente d’Ambito, aveva provvisoriamente quantificato le partite di conguaglio fino al 2010 per un importo complessivo di euro 88.780.000,00 (cfr. ricorso, pag. 17: la circostanza non è contestata dai controricorrenti e fu comunque documentata in sede di merito): è del tutto evidente, al riguardo, che tale quantificazione — corretta od errata che fosse — fu adottata in base al precedente metodo tariffario, posto che, come si è detto in precedenza, il trasferimento ad AEEGSI delle funzioni attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici si è attuato col d.l. n. 201 del 2011 e il «metodo tariffario normalizzato» è stato sostituito in epoca ancora successiva (con la delibera 585/2012/R/idr, che aveva dato vita al «metodo tariffario transitorio», a sua volta soppiantato, ad opera della delibera 643/2013/R/idr, dal «metodo tariffario idrico»). La circostanza assume speciale rilievo, ai presenti fini, in quanto evidenzia come proprio in applicazione del metodo normalizzato l’Ente d’Ambito ritenne si fosse generata, nella vicenda in esame, una partita di credito, a titolo di conguaglio, in favore del gestore del servizio idrico. 24. ― Letta in tal modo, la prescrizione contenuta nell’art. 31, comma 1, della delibera 643 del 2013 non ha portata retroattiva: essa, infatti, ha semplicemente consentito la liquidazione «ora per allora» di importi che, in base al metodo normalizzato, avrebbero dovuto riversarsi sull’utente attraverso incrementi tariffari. Detto altrimenti, non viene qui in questione una «tariffa integrativa retroattiva applicata su consumi effettuati in anni precedenti» ― così si esprime il Tribunale nella sentenza impugnata ―, quanto, piuttosto, l’applicazione di conguagli che nel previgente sistema regolatorio erano a carico sull’utente, nella forma dell’adeguamento di prezzo. 25. ― La richiamata disposizione non contrasta nemmeno col Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 26 principio di affidamento dell’utente, il quale ha visto semplicemente posticipato il recupero, da parte del gestore, di somme che quest’ultimo avrebbe potuto conseguire prima, se solo l’Ente d’Ambito avesse tempestivamente provveduto a convertire quei conguagli in aumenti tariffari. 26. ― Appurato quale sia il criterio da tenere in considerazione ai fini del riconoscimento del diritto al conguaglio, va aggiunto che, ove insorga controversia sul punto, spetterà al giudice del merito accertare che gli importi quantificati dall’Ente d’Ambito siano rispondenti a quanto poteva essere addebitato all’utente nella vigenza del «metodo tariffario normalizzato». È escluso, peraltro, che i conguagli debbano ricomprendere i soli «costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell'erogazione e fatturazione», come sostenuto dal primo degli orientamenti di giurisprudenza di cui si è in precedenza detto (cfr. § 7); occorre, invece, che la somma richiesta all’utente trovi giustificazione nei criteri tariffari previsti dal d.m. 1 agosto 1996, giacché sono le dinamiche tariffarie del metodo normalizzato a dar ragione dei conguagli. Una determinazione dell’Ente d’Ambito, quanto alla liquidazione dei conguagli, che si rivelasse non rispondente al metodo normalizzato, risulterebbe contra legem e andrebbe, per tale motivo, disapplicata. 27. ― Quanto si è detto risulta infine coerente col principio enunciato in punto di prescrizione da Cass. Sez. U. 11 ottobre 2022, n. 29593; principio secondo cui prima della determinazione delle voci di costo da recuperare, non si configura la possibilità di recupero e, quindi, la possibilità di esercitare il relativo diritto, a norma dell'art. 2935 c.c.. Il diritto al conguaglio, ancorché riferito a partite pregresse, non è liquido anteriormente all’approvazione dell’Ente d’Ambito, che ― come si è visto ― doveva intervenire entro il 30 giugno 2014: prima di tale approvazione il gestore è nell’impossibilità giuridica di far valere il proprio diritto;
va quindi ribadito, in continuità con l’arresto sopra Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 27 richiamato, che la prescrizione del diritto al conguaglio decorre dal frangente temporale in cui si colloca quell’approvazione. 28. ― Avendo riguardo alle considerazioni svolte, il secondo motivo va accolto: risulta infatti errata, in diritto, l’affermazione del Tribunale, secondo cui tutte le partite pregresse del periodo tra il 2005 e il 2011 non potrebbero essere pretese in ragione dei principi di irrettroattività degli atti amministrativi e di buona fede nell’esecuzione del contratto di somministrazione. 29. ― Quanto al terzo motivo, esso è inammissibile, in quanto investe una questione di cui il Tribunale non si è occupato, reputandola assorbita (sull’inammissibilità del ricorso per cassazione su questioni assorbite cfr.: Cass. 16 giugno 2022, n. 19442; Cass. 5 novembre 2014, n. 23558; Cass. 1 marzo 2007, n. 4804). 30. ― In conclusione, in accoglimento del secondo motivo, la sentenza è cassata. La causa è rinviata, anche per le spese del giudizio di legittimità, al Tribunale di Nuoro, in persona di altro magistrato, 31. ― Il Giudice del rinvio dovrà conformarsi al seguente principio di diritto: «In tema di servizio idrico integrato, i conguagli che il gestore può richiedere, a norma dell’art. 31 della delibera AEEGSI 643/2013/R/idr del 27 dicembre 2013, e che dovevano essere oggetto di liquidazione e approvazione da parte degli Enti d’Ambito o dagli altri soggetti competenti entro il 30 giugno 2014, ricomprendono le sole somme che potevano essere addebitate agli utenti in ragione della disciplina tariffaria contenuta nel d.m. 1 agosto 1996 con cui è stato istituito e regolamentato il ‘metodo tariffario normalizzato’».
P.Q.M.
La Corte rigetta il primo motivo;
accoglie il secondo;
dichiara inammissibile il terzo;
cassa la sentenza impugnata con riguardo al motivo accolto e rinvia la causa al Tribunale di Nuoro, in persona di altro magistrato, anche per le spese del giudizio di legittimità. Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 28 Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite
rileva, in proposito, che il contratto di utenza di un servizio pubblico non può che rinviare ai corrispettivi definiti dalle autorità amministrative di settore, Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 5 onde le determinazioni tariffarie entrano di diritto nel regolamento di fornitura ex art. 1339 c.c.. Il terzo motivo lamenta la violazione o falsa applicazione degli artt. 2935 e 2948, n. 4, c.c., 142, comma 3, e 154 del d.lgs. n. 152/2006, 9 dir. 2000/60/CE, 21, commi 13, e 19, del d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011, 10 del d.l. n. 70/2011, convertito dalla l. n. 106/2011, 3 del d.P.C.M. 22 luglio 2012, nonché della delibera n. 643/2013/R/idr di AEEGSI, della delibera 26 giugno 2014, n. 18 dell'Ente d'ambito della Sardegna, nonché del regolamento del servizio idrico integrato. La sentenza impugnata viene censurata per non avere il Tribunale accolto, ritenendola assorbita, l'eccezione di prescrizione, sollevata dalla ricorrente, la quale era stata ritenuta fondata dal Giudice di pace di Nuoro. 2. ― Il primo motivo è infondato. Queste Sezioni Unite ebbero ad affermare, quasi due decenni or sono, che la domanda con la quale l'utente del servizio pubblico di erogazione dell'acqua, contestando l'importo preteso per la fornitura dal gestore del servizio in base ad una determinata tariffa, ne richieda la riduzione in applicazione di una diversa tariffa, introduce una controversia relativa al rapporto individuale di utenza, e spetta pertanto alla giurisdizione del giudice ordinario (Cass. Sez. U. 2 marzo 2006, n. 4584, secondo cui, sebbene nel regime scaturito dalla dichiarazione d'illegittimità costituzionale dell'art. 33 del d.lgs. n. 33 del 1998, come sostituito dalla l. n. 205 del 2000, sia venuta meno l'espressa esclusione di dette controversie dall'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi, tale esclusione va confermata e ribadita, in quanto la Corte costituzionale, nel ridefinire l'ambito della predetta giurisdizione esclusiva, ha precisato che questa postula l'inerenza della controversia ad una situazione di potere della P.A., laddove la controversia avente ad oggetto rapporti individuali di utenza non vede coinvolta la P.A. come autorità). Di recente, proprio Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 6 con riguardo al conguaglio per partite pregresse del servizio idrico integrato, Cass. Sez. U. 11 ottobre 2022, n. 29593 ha richiamato il detto precedente rilevando come il giudizio in cui si controverta dell'importo preteso per la fornitura dal gestore del servizio idrico in base a una determinata tariffa abbia natura esclusivamente patrimoniale in quanto non presenta connessione funzionale con l'ordinamento del servizio pubblico destinato alla soddisfazione dell'interesse generale e, per conseguenza, non investe il titolo in base al quale l'erogatore del servizio opera, ma solo l'esecuzione della singola prestazione contrattuale. Nello stesso senso Cass. Sez. U. 9 febbraio 2023, n. 4079 ha rilevato che le controversie relative al riconoscimento del diritto alla ripetizione delle somme già pagate, indicate in bolletta come partite pregresse e, dunque, relative alla liquidazione dei corrispettivi per le prestazioni che il gestore deve erogare, appartengono al giudice ordinario. Del resto ― va aggiunto ―, «la tariffa del servizio idrico integrato si configura, in tutte le sue componenti, come corrispettivo di una prestazione commerciale complessa, il quale, ancorché determinato nel suo ammontare in base alla legge, trova fonte non in un atto autoritativo direttamente incidente sul patrimonio dell'utente, bensì nel contratto di utenza» (Corte cost. sent. n. 335 del 2008). 3. ― Il secondo motivo verte sulla questione che ha persuaso il Collegio della Prima Sezione civile dell’opportunità di rimettere il ricorso alla Prima Presidente di questa Corte onde consentirne la trattazione avanti a queste Sezioni Unite, a norma dell’art. 374 c.p.c.. 4. ― L’ordinanza interlocutoria, dopo aver dato conto di un contrasto insorto in seno alla Terza Sezione civile quanto alla possibilità, da parte del gestore del servizio, di richiedere all'utente, a titolo di conguaglio, il recupero dei costi sostenuti relativi alle partite pregresse maturate nella vigenza di un sistema tariffario anteriore a quello definito da AEEGSI con la delibera n. 643/2013/R/idr, ha ritenuto che Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 7 la rimessione del ricorso alle Sezioni Unite avesse plurime ragioni giustificative. Ha osservato, in particolare: che vi è l'esigenza di valutare e interpretare la portata della precedente pronuncia delle Sezioni Unite n. 29593 dell’11 ottobre 2022, che si era pronunciata sulla prescrizione del diritto ai conguagli;
che esiste appunto un contrasto attuale fra due orientamenti delle sezioni semplici, ancorché uno di essi appaia nettamente prevalente;
che l’indirizzo prevalente desta «una serie di perplessità irrisolte, in un senso e nell'altro»; che il contenzioso pone una questione di principio di grande rilievo, sia per il collegamento con il diritto dell'Unione, sia per l'ampiezza della platea interessata che coinvolge un grande numero di utenti, consumatori e non. 5. ― Per comprendere l’essenza della questione occorre muovere dalla trama normativa su cui la stessa si innesta: e a tal fine è opportuno dar conto di come la disciplina della materia sia venuta a modificarsi nel tempo. 6. ― Il «servizio idrico integrato» è stato delineato nella l. n. 36 del 1994 (c.d. legge Galli), recante disposizioni in materia di risorse idriche: l’art. 4, comma 1, lett. f), ha precisato che esso è «costituito dall'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue». I servizi idrici sono stati poi organizzati sulla base di ambiti territoriali ottimali delimitati secondo specifici criteri (art. 8, comma 1). Nella legge n. 36 del 1994 era previsto, all’art. 13, comma 2, che la tariffa, e cioè il corrispettivo del servizio idrico, era determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione delle opere, dell'adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, in modo che fosse assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio. Il terzo comma del cit. art. 13 prevedeva l’elaborazione di un «metodo normalizzato per definire le componenti di costo e determinare Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 8 la tariffa di riferimento»; a tal fine fu emanato il d.m. 1 agosto 1996, il quale contemplava una tariffa collegata al metodo di controllo tariffario dei «limiti di prezzo», in applicazione della deliberazione CIP n. 34 del 18 dicembre 1991: il metodo era ancorato a un price cap, a un prezzo «k», fissato dall’Ambito, e si fondava su un meccanismo di contenimento dell’aumento tariffario variamente modulato in relazione ai livelli raggiunti dalla tariffa reale negli anni precedenti. La l. n. 36 del 1994 è stata pressoché integralmente abrogata dall'art. 175, comma 1, lett. u) del d.lgs. n. 152 del 2006 (c.d. codice dell’ambiente): molte delle disposizioni di detta legge sono state però trasfuse nel nuovo testo normativo L’art. 119 del detto decreto legislativo, nel prevedere, al primo comma, che ai fini del raggiungimento degli obiettivi di qualità le Autorità competenti tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi quelli ambientali e relativi alla risorsa, si pone in linea di continuità con l’art. 9 della dir. 2000/60/CE, la quale, al paragrafo 1, dispone che gli Stati membri tengano conto del principio del «recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse», prendendo in considerazione l'analisi economica effettuata in base all'allegato III della direttiva, in particolare, secondo il principio «chi inquina paga». Correlativamente, l’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 ha prescritto, al primo comma: «La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione delle opere, dell'adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell'Autorità d'Ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio ‘chi inquina paga’». Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 9 In base al secondo comma del detto articolo il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, su proposta dell'Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, tenuto conto della necessità di recuperare i costi ambientali anche secondo il principio «chi inquina paga», definisce con decreto le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell'acqua. Il terzo comma dispone, infine, allo scopo di assicurare un'omogenea disciplina sul territorio nazionale, che con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, sono stabiliti i criteri generali per la determinazione, da parte delle regioni, dei canoni di concessione per l'utenza di acqua pubblica: canoni soggetti ad aggiornamento con cadenza triennale. La tariffa di base viene poi stabilita dall’Autorità d’Ambito, oggi Ente di governo dell’Ambito, soggetto incaricato di predisporre il piano finanziario, di cui all’art. 149, comma 1, nell’osservanza del decreto di cui all’art. 154, comma 2 (art. 154, comma 4). La tariffa è applicata dai soggetti gestori, nel rispetto della Convenzione e del relativo disciplinare (art. 154, comma 5). E’ in tal modo raggiunto l’obiettivo della predisposizione e applicazione di una uniforme metodologia tariffaria, finalizzata a preservare il bene giuridico «ambiente» dai rischi derivanti da una tutela non uniforme e a garantire uno sviluppo concorrenziale del settore del servizio idrico integrato (così Corte cost. sent. n. 29 del 2010). La previsione circa l’«adeguatezza del capitale investito», di cui al primo comma dell’art. 154 è venuta meno, come è noto, a seguito della consultazione referendaria indetta nel 2011. A seguito del referendum si è inteso rimodulare i criteri tariffari escludendo quella remunerazione, che era fissata in via amministrativa e non aggiornabile: remunerazione che, nella determinazione della Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 10 tariffa, non doveva quindi più combinarsi col principio della copertura integrale dei costi, posto sia dall’art. 154 d.lgs. n. 152 del 2006 che dall’art. 9 dir. 2000/60/CE. Nella vigenza di questo mutato quadro normativo, l’art. 10, comma 11, l. n. 70 del 2011 ha istituito l'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, incaricata di definire le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell'acqua e di predispone il metodo tariffario per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, della tariffa del servizio idrico integrato (cfr. comma 14). Ad AEEGSI, in seguito ARERA, sono state poi trasferite le funzioni attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici già facenti capo all’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, giusta l’art. 21, comma 19, d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, in l. n. 214/2011. L’art. 3, comma 1, del d.P.C.M. 20 luglio 2012 ha precisato che AEEGSI definisce le componenti di costo per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono, predispone e rivede periodicamente il metodo tariffario per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, o dei singoli servizi che lo compongono, e approva le tariffe del servizio idrico integrato, ovvero, ancora, dei vari servizi che lo compongono. AEEGSI ha avviato un procedimento per l'adozione di provvedimenti tariffari in materia di servizio idrico integrato, onde adeguare la regolamentazione tariffaria ai principi indicati dalla normativa europea e da quella nazionale. In tal modo il metodo normalizzato, di cui si è in precedenza detto, è stato sostituito prima da un «metodo tariffario transitorio» e quindi, in via definitiva, con delibera 643/2013/R/idr, da quello che è stato denominato «metodo tariffario idrico». Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 11 L’art. 31, comma 1, della citata delibera ha previsto: «Gli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasferimento all’Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie, sono quantificati ed approvati, entro il 30 giugno 2014, dagli Enti d’Ambito o dagli altri soggetti competenti e comunicati all’Autorità». Il secondo comma dello stesso articolo ha precisato, poi, che i conguagli devono essere «espressi in unità di consumo», ovvero «il conguaglio totale deve essere diviso per i metri cubi erogati nell’anno (a−2) ed il risultato così ottenuto deve essere applicato in funzione del consumo degli utenti nel medesimo anno»; i conguagli vanno poi evidenziati in bolletta separatamente dalle tariffe approvate per l’anno in corso, con preciso riferimento del periodo di riferimento dei conguagli. È in attuazione di tale previsione che il Commissario straordinario dell’Ente di Ambito della Sardegna ha approvato, con la delibera n. 18 del 26 giugno 2014, il riconoscimento e la quantificazione dei conguagli relativi alle partite pregresse. 7. ― La Terza Sezione di questa Corte, adita più volte con riguardo a controversie promosse dagli utenti che si dolevano dell’applicazione di conguagli per partite pregresse ― quelli di cui oggi si discorre ― si è espressa, in un primo gruppo di decisioni, nel senso che la necessità del recupero integrale dei costi è prescritta dall'art. 9 della direttiva n. 2000/60/CE, oltre che dalla disciplina nazionale che ha dato attuazione alla norma comunitaria, a partire dall’art. 154, comma 1, d.lgs. n. 152; secondo la richiamata giurisprudenza, per un verso, la nozione stessa di «recupero» dei costi, in cui si sostanzia il «conguaglio», implica in sé l'applicazione di un costo «ora per allora», ossia di un costo che, con il «metodo tariffario normalizzato» in precedenza vigente, non poteva essere integralmente recuperato;
per altro verso, il sistema dei conguagli deve intendersi inserito di diritto nel contratto di fornitura ex art. 1339 c.c.. Ammesso, però, il recupero Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 12 dei costi «ora per allora», si è ritenuto possibile «soltanto il recupero di costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell'erogazione e fatturazione del servizio», dovendo «escludersi la legittimità della pretesa di recuperare retroattivamente costi non correlati né correlabili con il servizio offerto e con le voci di costo ammissibili rispetto ad una gestione efficiente, coerentemente ai principi di causalità, pertinenza, oggettività, congruità, proporzionalità, competenza rispetto all'anno di riferimento e di trasparenza»: sicché ― è stato spiegato ― deve negarsi la praticabilità di «conguagli regolatori utilizzati per allocare sull'utenza errori di gestione o di previsione collegati alla generale rischiosità del servizio idrico integrato, indici dell'incapacità di approntare un meccanismo di regolazione incentivante, in grado cioè di orientare i prezzi verso costi efficienti e di garantire gli equilibri gestionali, la continuità e lo sviluppo nel tempo, perché tale esternalizzazione risulterebbe incoerente rispetto alla direttrice che permea l'intero quadro regolativo dei servizi economici di interesse generale, il cui fulcro risiede nell'aderenza delle pretese economiche rivolte all'utenza ai costi effettivamente sostenuti dall'impresa, nella pertinenza/corrispettività rispetto ai servizi resi, nella misurabilità oggettiva, nella congruità rispetto a valutazioni di mercato e di efficienza economica». In base a detto orientamento, la dimostrazione circa l’attuabilità del conguaglio grava, poi, sull'ente gestore del servizio idrico, posto che l'imprevedibilità del costo di cui si chiede retroattivamente il recupero agli utenti, così come la sua pertinenza e corrispettività rispetto al servizio offerto, costituiscono fatti costitutivi della pretesa. Le suddette considerazioni sono espresse nella motivazione delle massimate Cass. 22 febbraio 2023, n. 5492 e Cass. 17 febbraio 2023, n. 5127, ma si rinvengono in numerose altre pronunce della Terza Sezione civile, non massimate in CED: così, da ultimo, in Cass. 22 maggio 2024, n. 14347. 8. ― A queste decisioni si contrappongono alcune ordinanze della Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 13 stessa Terza Sezione Civile in cui è rilevato non potersi ritenere lecita l'imposizione di un conguaglio per partite pregresse, in quanto «per la natura del contratto di somministrazione, avente carattere periodico, l'erogazione del servizio idrico comporta un prezzo che viene corrisposto all'atto delle singole prestazioni e in proporzione di ciascuna di esse»: mentre il corrispettivo che viene pagato secondo le scadenze d'uso è proporzionato e trova la sua giustificazione nell'utilizzo dell'acqua che viene erogata, «la richiesta di conguagli per partite pregresse determina l'ammontare del corrispettivo in un momento successivo rispetto alla erogazione effettuata dalla AEEGSI, sulla base della sola titolarità di utenze attive alla entrata in vigore della nuova disciplina in materia tariffaria, per consumi già avvenuti, in assenza di accordo delle parti ed in carenza di potere impositivo, per cui viola gli artt. 1561,1560 e 1563 c.c. e, nella misura in cui ritenuto discendente da obblighi normativi, viola altresì l'art. 11 preleggi» (Cass. 6 settembre 2023, n. 25960, non massimata;
Cass. 11 settembre 2023, n. 26281, non massimata: ma cfr. già Cass. 23 giugno 2021, n. 17959, pure non massimata). Il contrasto denunciato da Cass. 1 luglio 2024, n. 11009 consiste, dunque, nella giustapposizione di due indirizzi, il primo dei quali reputa legittimo l’addebito di conguagli per partite pregresse, pur ritenendo che siano recuperabili i soli costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell'erogazione e della fatturazione, escludendo, così, possano essere riversati sull'utenza errori di gestione o di previsione collegati alla generale rischiosità del servizio, mentre il secondo nega in assoluto che un tale sistema di conguagli possa incidere su periodi contrattuali del rapporto di somministrazione che si siano esauriti. 9. ― In tale scenario si inserisce, in posizione più defilata, la cit. Cass. Sez. U. 11 ottobre 2022, n. 29593, investita, sì, della questione circa il recupero dei costi relativi a partite pregresse, ma con riguardo al tema della prescrizione. Nella circostanza le Sezioni Unite si sono Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 14 espresse nel senso che il conguaglio per le partite pregresse implica l'applicazione di un costo «ora per allora», di modo che, prima della determinazione delle voci di costo da recuperare, non si configura la possibilità di recupero e, quindi, la possibilità di esercitare il relativo diritto, a norma dell'art. 2935 c.c.. La pronuncia attribuisce dunque centralità alla determinazione tariffaria per farne discendere precise conseguenze sul piano della decorrenza della prescrizione: significativo, in proposito, è il passaggio della motivazione ove si rileva che «ammettere l’assoggettabilità a prescrizione dei conguagli per il periodo precedente a quello in cui sono stati determinati comporta, nei fatti, neutralizzarne l'incidenza e, quindi, escluderne la concreta possibilità di recupero». La decisione non ha affrontato specificamente il problema di cosa possa essere legittimamente recuperato a norma dell’art. 31, comma 1, della delibera 643/2013/R/idr: è indubbio, tuttavia, che la risoluzione di tale questione ― oggi sul tappeto ― debba coordinarsi con quanto affermato dalla richiamata pronuncia in tema di decorrenza della prescrizione. 10. ─ Venendo dunque alla disciplina dei conguagli, un primo problema concerne il rilievo che possa assumere, al riguardo, il richiamo, da parte del contratto di utenza, della regolamentazione pubblicistica della tariffa. Per la verità, la sentenza impugnata non individua alcuna previsione del contratto di utenza con cui le parti abbiano espressamente rinviato ad atti o regolamenti amministrativi quali la delibera 643/2013/R/idr o il provvedimento di approvazione della tariffa dell’Ente d’Ambito. Vero è che nel ricorso vi è l’espresso richiamo al «contratto che regola il rapporto tra BB e gli utenti» (pag. 16): contratto in cui sarebbe previsto che l’attività di erogazione è disciplinata dal regolamento per il servizio integrato «che costituisce parte integrante e sostanziale di ogni contratto di utenza» e Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 15 rimanderebbe, a sua volta, al «sistema di fatturazione dell’Autorità d’Ambito». Tuttavia, il motivo di ricorso non è imperniato su questo profilo e comunque, come supposto dall’ordinanza interlocutoria, una censura che si bassasse sulla previsione contrattuale risulterebbe carente di specificità, visto che la ricorrente nemmeno deduce se e quando abbia prodotto il contratto concluso da ogni singolo controricorrente. Vale la pena di aggiungere che, in ogni caso, un ipotetico richiamo, da parte del contratto di utenza, alla disciplina tariffaria di settore non varrebbe di per sé ad escludere il sindacato del giudice sui provvedimenti che l’accordo avesse inteso recepire. Se, infatti, l'utente contesti il diritto dell'ente fornitore di pretendere una prestazione pecuniaria, il tema della legittimità e dell’efficacia dei provvedimenti amministrativi venuti ad inserirsi nel contratto ai sensi dell'art. 1339 c.c. può essere sempre oggetto di accertamento incidentale nella relativa controversia (per tutte: Cass. Sez. U. 27 giugno 2002, n. 9338; Cass. Sez. U. 15 maggio 2003, n. 7508): e ciò ai fini della disapplicazione dell’atto. In tal senso, l’eventuale rinvio del contratto alla tariffa regolata da AEEGSI e approvata dall’Ente d’Ambito non consentirebbe di superare il problema della conformità al diritto di un atto amministrativo ― la delibera 643/2013/R/idr ― che si reputi destinato a operare retroattivamente con riferimento a periodi regolatori che si siano esauriti: problema cui i due orientamenti di giurisprudenza riassunti ai §§ 7 e 8 della presente sentenza hanno dato, come si è visto, responsi contrastanti. 11. ― Ora, la questione circa la legittimità di una tale regolamentazione retroattiva è da risolversi in termini negativi. 12. ― In sé considerata, la delibera 643/2013/R/idr non può avere efficacia retroattiva: e cioè, essa non è in grado di giustificare il recupero dei costi, secondo le innovative prescrizioni del «metodo Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 16 tariffario idrico», che il metodo normalizzato non consentiva. La conclusione si impone sia che si intenda la delibera come regolamento ― opinando che essa abbia contenuto normativo, innovando l’ordinamento giuridico, come in genere accade quando vengono in questione provvedimenti regolatori dei prezzi ―, sia che la si intenda come atto amministrativo generale. Va qui ricordato che ai regolamenti non può attribuirsi esplicazione di effetti in violazione del principio di irretroattività degli atti normativi, di cui all'art. 11 preleggi (Cass. 7 settembre 2018, n. 21867; Cass. 24 febbraio 2012, n. 2850). Quanto ai provvedimenti amministrativi, essi, allorché incidano negativamente nella sfera giuridica ed economica del destinatario, soggiacciono al principio di legalità e non possono quindi operare ex tunc, ad onta di una diversa determinazione volontaria dell'Amministrazione (Cass. 8 aprile 2004, n. 6942; in senso conforme: Cass. 8 giugno 2004, n. 10901; Cass. 8 giugno 2004, n. 10900; Cass. 8 giugno 2004, n. 10893; cfr. pure, di recente, Cass. 22 giugno 2023, n. 18001). E’ conforme a tali principi l’affermazione per cui, con specifico riferimento al contratto di somministrazione di acqua potabile, i provvedimenti di adeguamento delle tariffe idriche non possono avere efficacia retroattiva (Cass. 17 maggio 2004, n. 9344). Ove, dunque, la delibera 643 del 2013 avesse introdotto motu proprio una disciplina retroattiva dei conguagli, nei termini sopra indicati, essa sarebbe, con riguardo a tale regolamentazione, contra legem, e andrebbe perciò disapplicata. Va sottolineato, al riguardo, che la disapplicazione si imporrebbe senz’altro, non essendo ipotizzabile, con riferimento agli atti regolamentari e agli atti amministrativi illegittimi, quel bilanciamento di interessi che la Corte costituzionale ammette allorquando si sia in presenza di una norma di rango legislativo retroattiva (ad es. Corte cost. sent. n. 40 del 2024 e Corte cost. sent. n. 216 del 2023, secondo cui le disposizioni che modificano in senso sfavorevole agli interessati la Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 17 disciplina di rapporti giuridici, anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, non possono trasmodare in un regolamento irrazionale e arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti, frustrando così anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica): se il regolamento o l’atto amministrativo è illegittimo, esso è radicalmente privo di efficacia e non vi è quindi motivo di dibattere del principio di affidamento. 13. ― Altro andrebbe osservato se la delibera potesse considerarsi attuativa di una disciplina di rango primario legittimante una regolazione in senso retroattivo delle partite pregresse secondo le nuove regole tariffarie: in tale ipotesi il provvedimento, siccome legittimato dalla fonte legislativa, non potrebbe ex se considerarsi contra legem ed entrerebbe in gioco, sul piano della verifica della costituzionalità della norma primaria, la necessità di bilanciare l’affidamento del privato, basato sul consolidamento della situazione soggettiva originariamente riconosciuta e travolta dall’intervento retroattivo, con i diritti e valori costituzionali. 14. ― Nondimeno, deve anzitutto escludersi che l’ingresso, nel nostro ordinamento, di una tale disciplina retroattiva dei conguagli possa trovare fondamento nel principio unionale del recupero dei costi dei servizi idrici, posto dall’art. 9 della dir. 2000/60/CE. La spendita dell’argomento basato su tale disciplina parrebbe cogliersi nelle pronunce di questa Corte che ammettono il recupero dei costi sostenuti «ora per allora», anche se limitatamente ai costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell'erogazione e fatturazione: in dette decisioni è difatti enfatizzata la portata del principio, di matrice unionale, del full cost recovery, che è impiegato per dar conto della legittimità del sistema dei conguagli relativi a partite pregresse. In dissenso da questa presa di posizione deve qui ricordarsi che la dir. 2000/60 non è di immediata applicazione nel nostro ordinamento. Essa non persegue nemmeno un’armonizzazione totale delle normative Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 18 degli Stati membri in materia di acque (Corte giust. CE 30 novembre 2006, Commissione/Lussemburgo, C-32/05, punto 41) e, in base alla relativa regolamentazione, spetta agli Stati membri provvedere affinché le politiche dei prezzi dell’acqua assolvano allo scopo di incentivare adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente, contribuendo in tal modo alla realizzazione degli obiettivi ambientali fissati dalla direttiva: gli strumenti che permettono il conseguimento di tale risultato sono dunque rimessi alla valutazione degli Stati membri (Corte giust. UE 7 dicembre 2016, Vodoopskrba i odvodnja, C-686/15, punti 20 e 21). È in tal modo evidente come il nominato strumento normativo non possa da solo giustificare la retroattività di una disciplina tariffaria che le competenti autorità amministrative avessero inteso introdurre in Italia. 15. ― Sul piano del diritto nazionale, d’altra parte, non vi è traccia della volontà legislativa di autorizzare un intervento di portata retroattiva da parte dell’Autorità regolatoria al fine di assicurare «ora per allora» una piena applicazione del principio del full cost recovery sancito dall’art. 154, comma 1, d.lgs. n. 152 del 2006, tale da superare le previsioni del «metodo tariffario normalizzato». Una intentio legis così orientata non può in particolare desumersi da norme primarie di carattere generale, come quella che ha assegnato ad AEEGSI il compito di fissare le componenti di costo per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato (il cit. art. 10, comma 14, l. n. 70 del 2011): tanto più ove si consideri che la retroattività della legge, esclusa dalla Costituzione per le leggi punitive, ha negli altri campi del diritto carattere eccezionale, sicché la volontà del legislatore intesa ad attuarla, ove non sia esplicitamente affermata, può essere ricavata dall'interprete solo se il significato letterale della norma sia incompatibile con la normale destinazione della legge di disporre soltanto per il futuro (Cass. Sez. U. 30 marzo 1968, n. 977; Cass. 22 luglio 1971, n. 2433). Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 19 D’altro canto, la programmata approvazione, da parte degli Enti d’Ambito, dei conguagli «relativi a periodi precedenti al trasferimento all’Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie» (art. 31 della delibera 643 del 2013) non avrebbe potuto comunque attuarsi secondo criteri diversi da quelli introdotti col «metodo tariffario normalizzato» (d.m. 1 agosto 1996). Anche a ritenere che il sistema dei conguagli contemplato dal «metodo tariffario idrico», il quale vide la luce con la delibera 643/2013/R/idr, risultasse maggiormente aderente al principio del full cost recovery che aveva trovato recepimento nel nostro ordinamento col d.lgs. n. 152 del 2006, fu proprio il codice dell’ambiente a prevedere, in via transitoria, che continuasse a trovare applicazione il metodo normalizzato. L’art. 170, comma 3, lett. l), del d.lgs. n. 152 ha disposto, infatti, che fino all’emanazione del decreto ministeriale previsto dall’art. 154, comma 2, con cui si sarebbero dovute definire le componenti di costo delle nuove tariffe, avrebbe continuato ad applicarsi il d.m. 1 agosto 1996. Il decreto ministeriale contemplato dall’art. 154, comma 2, non fu mai approvato in quanto nel 2011 venne istituita la nuova Autorità regolatoria del settore idrico (AEEGSI) e ad essa si demandò il compito, in precedenza assegnato al Ministero, di stabilire le componenti di costo della tariffa idrica. In buona sintesi, dunque, il d.lgs. n. 152 del 2006 ebbe a recepire il principio del recupero dei costi fissato dall’art. 9 della direttiva 2000/60/CE ma, nel prevedere che continuasse ad applicarsi il d.m. 1 agosto 1996, e con esso il «metodo tariffario normalizzato», non ha consentito, per il periodo successivo alla propria entrata in vigore, e fino all’emanazione del provvedimento con cui furono ridefinite le componenti di costo della tariffa del servizio idrico, che una nuova disciplina regolatoria si sovrapponesse a quella emanata in attuazione della legge Galli. 16. — La persistente operatività, nel nostro ordinamento, del Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 20 metodo normalizzato impedisce pure di ritenere che una disciplina innovativa dei conguagli potesse trovare spazio in ragione di una ipotetica, ma insussistente, retroattività «impropria» della delibera 643/2013/R/idr di AEEGSI. Come è noto, si distingue tra retroattività «propria», che implica la revisione della disciplina di effetti già prodotti, e retroattività «impropria», la quale si traduce nella revisione di una disciplina riferita ad effetti non ancora prodotti di un atto o fatto anteriore, già verificatosi, e si afferma comunemente che la seconda è consentita, mentre la prima è vietata. Il discrimine è tenuto in considerazione dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato: si è così ritenuto abbia operato sul piano della retroattività «impropria» il provvedimento amministrativo (delibera n. 273/2013/R/idr) con cui, a seguito del referendum del 2011, AEEGSI ha disposto che per le prestazioni relative al servizio idrico non ancora eseguite, che non potevano essere regolate dalla legge oramai abrogata, andassero restituiti agli utenti gli importi riferiti alla componente tariffaria relativa alla remunerazione del capitale investito: si trattava, nella specie, degli importi (diversi da quelli di cui si discute in questa sede) che erano maturati nel periodo successivo alla caducazione della prescrizione normativa determinata dall’esito della consultazione popolare: nella circostanza Cons. St. 14 maggio 2021, n. 3809 ha osservato che veniva in questione una retroattività impropria in quanto «[l]’effetto abrogativo discendente dal referendum ha inciso sui contratti già stipulati, ma con decorrenza successiva alla sua entrata in vigore ovvero con esclusivo riguardo alle prestazioni (al momento della definizione dell'esito referendario) non ancora eseguite»: in altri termini, la delibera n. 273 del 2013 aveva semplicemente applicato la disciplina tariffaria in vigore a seguito della parziale abrogazione dell’art. 154, comma 1, d.lgs. n. 153 del 2006. La fattispecie che viene in questione nel presente giudizio è indubbiamente diversa: ove si ritenga che la delibera 643/2013/R/idr abbia inteso legittimare conguagli prima Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 21 non consentiti dovrebbe concludersi nel senso che ad essa vada associata una retroattività «propria»; la nuova regolamentazione verrebbe infatti ad incidere sugli effetti dipendenti dall’attuazione del contratto di utenza: effetti che si erano già prodotti nella vigenza del precedente metodo tariffario il quale ha conservato nel tempo (fino alla definizione delle nuove componenti di costo) validità ed efficacia. 17. ― Si impone un’ulteriore notazione. Affermare che la delibera 643 del 2013 ha consentito agli Enti d’Ambito di approvare conguagli (relativi a periodi precedenti al trasferimento ad AEEGSI delle funzioni di regolazione e controllo del settore) che non erano esigibili in forza del «metodo tariffario normalizzato» è non solo contrastante col principio di irretroattività degli atti amministrativi (abbiano o meno essi contenuto normativo), ma si rivela privo di solida base giuridica avendo riguardo al contratto di utenza, da cui si originano i diritti e gli obblighi delle parti. Infatti, nella prospettiva privatistica in cui deve inquadrarsi il rapporto tra gestore e utente (Corte cost. sent. n. 335 del 2008, cit.), quest’ultimo deve poter fare affidamento sul sistema tariffario tempo per tempo in vigore: non trova conseguentemente fondamento l’applicazione di conguagli basati su criteri tariffari estranei a quella regolamentazione e contemplati da una disciplina successiva. 18. ― L’addebito dei conguagli riferiti a partite pregresse non può dunque implicare la violazione dei principi di irretroattività degli atti amministrativi e di affidamento nell’esecuzione del contratto di somministrazione, come rettamente rilevato nella sentenza impugnata. Occorre tuttavia chiedersi se all’art. 31 della delibera 643/2013/R/idr possa annettersi un distinto ambito dispositivo: un ambito che non interferisca con i canoni appena menzionati. È, questo, un tema di cui il Tribunale non si è occupato e che in realtà non risulta nemmeno specificamente affrontato dalle pronunce di questa Corte che si sono occupate della materia che qui interessa. Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 22 19. ― Per affrontare la questione, deve muoversi dal rilievo per cui il metodo normalizzato, in vigore nel periodo che qui interessa (anni dal 2005 al 2011), pur prevedendo un tetto tariffario, conteneva meccanismi atti a consentire il recupero dei costi e le variazioni del corrispettivo del servizio che consentivano di raggiungere il livello atteso dei ricavi. Si è già visto che l’art. 13, comma 2, della l. n. 36 del 1994 prevedeva una tariffa che comunque assicurasse «la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio». Sul piano dell’attuazione della normativa primaria è da sottolineare, poi, come la metodologia introdotta col d.m. 1 agosto 1996, «pur imperniata sul principio del price cap, si pone nell’ambito della prospettiva delineata [dall’]art. 154 d.lgs. n. 152 del 2006, richiedendo che siano comunque coperti integralmente i costi e gli investimenti del gestore (artt. 1 e 3), sebbene l’incremento tariffario conseguente debba avvenire nel rispetto del limite stabilito nell’art. 5 del decreto ministeriale» (Cons. St. 12 maggio 2016, n. 1882). 20. ― In particolare, in base al «metodo tariffario normalizzato» la tariffa doveva coprire i costi operativi, gli ammortamenti e la remunerazione del capitale investito e poteva variare di anno in anno in ragione, oltre che del tasso di inflazione programmato, di un fattore «k» con cui veniva identificato il limite di prezzo che consentiva alle tariffe di crescere o di diminuire in base agli obiettivi del regolatore. L’art. 8 del d.m. 1 agosto 1996 considerava inoltre espressamente sia la revisione triennale per la verifica dei miglioramenti di efficienza per la verifica della corrispondenza della tariffa media rispetto alla tariffa articolata, per la verifica del raggiungimento dei traguardi di livello di servizio ovvero dell'effettuazione degli investimenti, sia la possibilità, da parte dell’Autorità d’Ambito, di intervenire nel caso di significativi scostamenti dalle previsioni del piano finanziario in ordine: i) al raggiungimento dei Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 23 livelli di servizio previsti dal piano anche a seguito dei relativi investimenti;
ii) alla corrispondenza tra l'incasso derivante dall'applicazione della struttura tariffaria e l'incasso previsto per effetto della tariffa media stabilita nella convenzione di gestione;
iii) alla rispondenza dei costi operativi alle variazioni strutturali della produzione e della distribuzione. In tal modo, il metodo normalizzato contemplava elementi correttivi che rendevano possibile la revisione del prezzo praticato all’utente tenendo conto dell’equilibrio della gestione (e quindi del rapporto tra ricavi e costi): e sul punto la ricorrente ha evidenziato, nella sua memoria, che la Commissione nazionale di vigilanza sulle risorse idriche ― Co.Vi.Ri. ― nella relazione annuale al Parlamento sullo stato dei servizi idrici del 2007 ebbe a sottolineare come il «metodo tariffario normalizzato» consentisse revisioni tariffarie atte ad assicurare al gestore il recupero di ricavi che non gli era stato possibile conseguire in ragione del price cap. 21. ― La spettanza dei conguagli di cui qui si discorre discende proprio dal mancato attuarsi delle rettifiche tariffarie. Come è stato rilevato dalla stessa AEEGSI nel proprio documento di consultazione 356/2013/R/idr, nel corso del tempo, e sulla base delle regole definite nelle convenzioni di gestione, le revisioni dei piani si sono tradotte in un differenziato sistema di conguagli che si è manifestato nel calcolo tariffario: in assenza delle citate revisioni, gli eventuali conguagli non sono stati tuttavia quantificati. 22. ― Ora, l’art. 31, comma 1, della delibera 643/2013/R/idr, allorquando dispone che gli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasferimento all’Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie, sono quantificati ed approvati, entro il 30 giugno 2014, dagli Enti d’Ambito o dagli altri soggetti competenti, non impone affatto di ritenere che l’Autorità regolatoria Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 24 abbia inteso riferirsi, nella circostanza, al nuovo sistema di conguagli contemplato dal «metodo tariffario idrico» (che in effetti annoverava la componente dei conguagli tra le componenti di costo del servizio: art. 3 della delibera 643 del 2013). Sul punto, coglie nel segno l’affermazione, espressa dal TAR Lombardia - Milano 4 luglio 2023, n. 1708 (pronuncia confermata in appello, per la parte che interessa, da Cons. St. 18 dicembre 2024, n. 10181), secondo cui il cit. art. 31 disciplina le modalità di recupero dei conguagli eventualmente spettanti nei periodi precedenti al trasferimento all’Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, ma non prevede, in via generale, la spettanza dei conguagli stessi, onde la norma non incide sulla disciplina relativa alla determinazione e all'aggiornamento delle tariffe fino al 2010, che rimane vigente secondo le caratteristiche sue proprie. I conguagli attuabili in base al cit. art. 31 vanno quindi individuati prendendo in considerazione le dinamiche tariffarie previste dal metodo normalizzato che era in vigore nell’arco di tempo che qui interessa e che dava attuazione a una tariffa in cui doveva essere assicurata, come si è visto, la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio. In tal senso, la citata previsione circa la quantificazione ed approvazione, entro il 30 giugno 2014, degli «eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasferimento all’Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie» legittima i conguagli che nel precedente periodo regolatorio non era stato possibile liquidare: e ciò in quanto le pertinenti determinazioni degli Enti d’Ambito non erano state adottate prima del subentro di AEEGSI e della modifica del metodo tariffario. La disposizione assume, in sintesi, autonomo valore precettivo con esclusivo riguardo all’individuazione della data entro cui i conguagli relativi andavano approvati, senza affatto legalizzare il recupero di importi diversi e ulteriori rispetto a quelli che potevano pretendersi in base al metodo tariffario vigente all’epoca in cui si Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 25 collocavano le «partite pregresse» da conguagliare. 23. ― Nella fattispecie oggetto di giudizio, d’altro canto, è pacifico che la Gestione commissariale straordinaria per la regolazione del servizio idrico integrato della Sardegna, e cioè il competente Ente d’Ambito, aveva provvisoriamente quantificato le partite di conguaglio fino al 2010 per un importo complessivo di euro 88.780.000,00 (cfr. ricorso, pag. 17: la circostanza non è contestata dai controricorrenti e fu comunque documentata in sede di merito): è del tutto evidente, al riguardo, che tale quantificazione — corretta od errata che fosse — fu adottata in base al precedente metodo tariffario, posto che, come si è detto in precedenza, il trasferimento ad AEEGSI delle funzioni attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici si è attuato col d.l. n. 201 del 2011 e il «metodo tariffario normalizzato» è stato sostituito in epoca ancora successiva (con la delibera 585/2012/R/idr, che aveva dato vita al «metodo tariffario transitorio», a sua volta soppiantato, ad opera della delibera 643/2013/R/idr, dal «metodo tariffario idrico»). La circostanza assume speciale rilievo, ai presenti fini, in quanto evidenzia come proprio in applicazione del metodo normalizzato l’Ente d’Ambito ritenne si fosse generata, nella vicenda in esame, una partita di credito, a titolo di conguaglio, in favore del gestore del servizio idrico. 24. ― Letta in tal modo, la prescrizione contenuta nell’art. 31, comma 1, della delibera 643 del 2013 non ha portata retroattiva: essa, infatti, ha semplicemente consentito la liquidazione «ora per allora» di importi che, in base al metodo normalizzato, avrebbero dovuto riversarsi sull’utente attraverso incrementi tariffari. Detto altrimenti, non viene qui in questione una «tariffa integrativa retroattiva applicata su consumi effettuati in anni precedenti» ― così si esprime il Tribunale nella sentenza impugnata ―, quanto, piuttosto, l’applicazione di conguagli che nel previgente sistema regolatorio erano a carico sull’utente, nella forma dell’adeguamento di prezzo. 25. ― La richiamata disposizione non contrasta nemmeno col Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 26 principio di affidamento dell’utente, il quale ha visto semplicemente posticipato il recupero, da parte del gestore, di somme che quest’ultimo avrebbe potuto conseguire prima, se solo l’Ente d’Ambito avesse tempestivamente provveduto a convertire quei conguagli in aumenti tariffari. 26. ― Appurato quale sia il criterio da tenere in considerazione ai fini del riconoscimento del diritto al conguaglio, va aggiunto che, ove insorga controversia sul punto, spetterà al giudice del merito accertare che gli importi quantificati dall’Ente d’Ambito siano rispondenti a quanto poteva essere addebitato all’utente nella vigenza del «metodo tariffario normalizzato». È escluso, peraltro, che i conguagli debbano ricomprendere i soli «costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell'erogazione e fatturazione», come sostenuto dal primo degli orientamenti di giurisprudenza di cui si è in precedenza detto (cfr. § 7); occorre, invece, che la somma richiesta all’utente trovi giustificazione nei criteri tariffari previsti dal d.m. 1 agosto 1996, giacché sono le dinamiche tariffarie del metodo normalizzato a dar ragione dei conguagli. Una determinazione dell’Ente d’Ambito, quanto alla liquidazione dei conguagli, che si rivelasse non rispondente al metodo normalizzato, risulterebbe contra legem e andrebbe, per tale motivo, disapplicata. 27. ― Quanto si è detto risulta infine coerente col principio enunciato in punto di prescrizione da Cass. Sez. U. 11 ottobre 2022, n. 29593; principio secondo cui prima della determinazione delle voci di costo da recuperare, non si configura la possibilità di recupero e, quindi, la possibilità di esercitare il relativo diritto, a norma dell'art. 2935 c.c.. Il diritto al conguaglio, ancorché riferito a partite pregresse, non è liquido anteriormente all’approvazione dell’Ente d’Ambito, che ― come si è visto ― doveva intervenire entro il 30 giugno 2014: prima di tale approvazione il gestore è nell’impossibilità giuridica di far valere il proprio diritto;
va quindi ribadito, in continuità con l’arresto sopra Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 27 richiamato, che la prescrizione del diritto al conguaglio decorre dal frangente temporale in cui si colloca quell’approvazione. 28. ― Avendo riguardo alle considerazioni svolte, il secondo motivo va accolto: risulta infatti errata, in diritto, l’affermazione del Tribunale, secondo cui tutte le partite pregresse del periodo tra il 2005 e il 2011 non potrebbero essere pretese in ragione dei principi di irrettroattività degli atti amministrativi e di buona fede nell’esecuzione del contratto di somministrazione. 29. ― Quanto al terzo motivo, esso è inammissibile, in quanto investe una questione di cui il Tribunale non si è occupato, reputandola assorbita (sull’inammissibilità del ricorso per cassazione su questioni assorbite cfr.: Cass. 16 giugno 2022, n. 19442; Cass. 5 novembre 2014, n. 23558; Cass. 1 marzo 2007, n. 4804). 30. ― In conclusione, in accoglimento del secondo motivo, la sentenza è cassata. La causa è rinviata, anche per le spese del giudizio di legittimità, al Tribunale di Nuoro, in persona di altro magistrato, 31. ― Il Giudice del rinvio dovrà conformarsi al seguente principio di diritto: «In tema di servizio idrico integrato, i conguagli che il gestore può richiedere, a norma dell’art. 31 della delibera AEEGSI 643/2013/R/idr del 27 dicembre 2013, e che dovevano essere oggetto di liquidazione e approvazione da parte degli Enti d’Ambito o dagli altri soggetti competenti entro il 30 giugno 2014, ricomprendono le sole somme che potevano essere addebitate agli utenti in ragione della disciplina tariffaria contenuta nel d.m. 1 agosto 1996 con cui è stato istituito e regolamentato il ‘metodo tariffario normalizzato’».
P.Q.M.
La Corte rigetta il primo motivo;
accoglie il secondo;
dichiara inammissibile il terzo;
cassa la sentenza impugnata con riguardo al motivo accolto e rinvia la causa al Tribunale di Nuoro, in persona di altro magistrato, anche per le spese del giudizio di legittimità. Sez. U – RG 9782/2021 udienza pubblica 6.5.2025 28 Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite