CASS
Sentenza 23 maggio 2024
Sentenza 23 maggio 2024
Massime • 1
In tema di dirigenza medica di strutture pubbliche, la normativa speciale di cui all'art. 15-septies d.lgs. n. 502 del 1992, laddove non riconosce un diritto incondizionato all'aspettativa per assumere incarichi in altro Paese dell'U.E., non determina un'ingiustificata restrizione della libertà di stabilimento in contrasto con gli artt. 45-48 del TFUE, in quanto non opera con intenti discriminatori basati sulla cittadinanza, né mira ad attuare una differenziazione con riferimento agli incarichi all'estero, ma soddisfa l'esigenza propria della sanità pubblica di circolazione di professionalità all'interno del SSN, limitando, nel rispetto del principio di proporzionalità rispetto all'obiettivo perseguito, la possibilità di fruizione dell'aspettativa "senza assegni" a incarichi che realizzano una mobilità in seno al SSN, ed escludendola per quelli conferiti non solo da strutture di Paesi dell'U.E. ma anche da strutture private site nel territorio nazionale.
Commentario • 1
- 1. Il dialogo tra giudici nazionali e Corte di giustizia UE alla luce delle recenti sentenze della Corte costituzionaleDi : Lucia Tria · https://www.lavorodirittieuropa.it/ · 7 luglio 2025
Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. IV lav., sentenza 23/05/2024, n. 14457 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 14457 |
| Data del deposito : | 23 maggio 2024 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso 3923-2018 proposto da: BA LV, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA FLAMINIA 195, presso lo studio degli avvocati SERGIO VACIRCA, MARA PARPAGLIONI, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato GIOVANNI VENTURA;
- ricorrente -
contro AZIENDA SANITARIA UNIVERSITARIA INTEGRATA DI TRIESTE (già AZIENDA OSPEDALIERO-UNIVERSITARIA "OSPEDALI RIUNITI DI TRIESTE"), in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliata in ROMA PIAZZA CAVOUR presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, Oggetto Altre ipotesi pubblico impiego R.G.N. 3923/2018 Cron. Rep. Ud. 08/05/2024 PU Civile Sent. Sez. L Num. 14457 Anno 2024 Presidente: TRIA LUCIA Relatore: CASCIARO LV Data pubblicazione: 23/05/2024 2 rappresentata e difesa dall'avvocato MARCO ANTONIO BIANCA;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 343/2017 della CORTE D'APPELLO di TRIESTE, depositata il 14/11/2017 R.G.N. 111/2017; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/05/2024 dal Consigliere Dott. LV CASCIARO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. MARIO FRESA, che ha concluso per il rinvio pregiudiziale ex art.267 TFUE, in subordine rigetto del ricorso;
udito l'avvocato SERGIO VACIRCA;
udito l'avvocato MARCO ANTONIO BIANCA. FATTI DI CAUSA 1. Con sentenza del 14.11.2017 la Corte d’appello di Trieste confermava la sentenza del locale Tribunale che aveva rigettato la domanda di TO RO, dirigente medico dell’Azienda Sanitaria Ospedaliera di Trieste, tesa a ottenere l’accertamento dell’illegittimità del diniego di aspettativa per espletamento (dall’1.11.2013 e per la durata di un anno) di incarico a termine di aiuto ospedaliero presso l’Ospedale di Strasburgo, e, per l’effetto, la nullità della decadenza dall’impiego dichiarata dall’Azienda in data 13.3.2014, con conseguente ripristino del rapporto di lavoro. 2. La Corte rilevava che il diniego di aspettativa era supportato dalla carenza di medici “chirurgicamente indipendenti” a svolgere procedure complesse e dall’esigenza di disporre di personale a tempo indeterminato, anche in un contesto, suffragato dalla prova testimoniale espletata, di crescita esponenziale di interventi chirurgici nell’Azienda, alcuni complessi, nonché di deficit di organico personale medico, con soli tre chirurghi esperti. 3 3. Osservava che l’art. 10 comma 8 lett. b) del c.c.n.l. 2004 si richiamava espressamente per gli incarichi nell’UE all’art. 23 bis d.lgs. n. 165/2001, il quale faceva riferimento a «preminenti esigenze organizzative» che consentivano il diniego dell’aspettativa, qui tutte dimostrate;
in senso contrario non serviva richiamare, poi, l’art. 15- septies d.lgs. n. 502/1992 che, oltre a riferirsi a incarichi nell’ambito del solo SSN, si muoveva nel contesto della disciplina del pubblico impiego, ivi richiamata, né tanto meno i principi di libera circolazione dei lavoratori nell’Unione, posto che il RO era già stato in Francia e si trattava di bilanciare l’interesse formativo del ricorrente con quelli propri del SSN. 4. Era legittimo, dunque, il ricorso alla decadenza ex artt. 53 d.lgs. n. 165/2001 e 60 d.P.R. n. 3/1957: il rifiuto del lavoratore, dopo la reiezione della sua istanza cautelare in data 18.12.2013, di riprendere servizio nel reparto di Neurochirurgia di Trieste, era infatti non solo ingiustificato ma anche contrario a buona fede. 5. Avverso tale decisione propone ricorso per cassazione TO RO basato su tre motivi illustrati da memoria, cui oppone difese con tempestivo controricorso l’Azienda. 6. In esito all’adunanza camerale del 19.12.2023 è stata disposta la trattazione della causa in pubblica udienza per la ravvisata necessità di sollecitare il contraddittorio delle parti sulla questione se il diritto alla libera circolazione all’interno dell’Unione Europea osti, o meno, ad una normativa che non riconosce al dirigente medico il diritto incondizionato all’aspettativa per assumere un incarico in altro paese dell’Unione quando quel diritto è invece riconosciuto per gli incarichi resi nell’ambito del servizio sanitario nazionale. 4 5 6 7 8 (in ipotesi) 9 10 Nel far ciò, il SSN, che è costituito dal complesso delle funzioni, strutture, servizi e attività destinati alla promozione, al mantenimento e al recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione, senza distinzione di condizioni individuali o sociali e secondo modalità che assicurino l'eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio, assume un ruolo primario (art. 1 legge n. 833/1978). Orbene, la valutazione dell’insieme di strutture e servizi, come unitariamente organizzati e integrati dallo Stato, dalle Regioni e ASL, in base alle risorse disponibili, rende ragione di come il conferimento, nell’ambito del SSN, di incarichi a laureati «che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica» (art. 15-septies comma 1 d.lgs. n. 502/1992) con facoltà di fruizione di aspettativa senza assegni, risponda a esigenze di sanità pubblica, migliorando, mediante opportuni meccanismi di mobilità che incentivano l’osmosi di competenze specialistiche tra le diverse strutture, l’uniformità dei servizi e dei livelli essenziali delle prestazioni del SSN, in vista dell’attuazione degli obiettivi di garanzia della salute, intesa come diritto fondamentale dell’individuo e interesse della collettività. 14. Non si configura, quindi, un’ingiustificata restrizione della libertà di stabilimento, giacché la normativa speciale dell’art. 15- septies d.lgs. n. 502/92, laddove esclude la valorizzazione di incarichi esterni al SSN, non opera con intenti discriminatori basati sulla cittadinanza né mira ad attuare una differenziazione con riferimento agli incarichi all’estero ma soddisfa, piuttosto, l’esigenza propria della sanità pubblica, limitando, con una disciplina calibrata (c.d. principio di proporzionalità: vedi le sentenze della Corte di Giustizia UE v. sentenze dell'11 settembre 2008, Commissione/Germania, C-141/07, Racc. pag. I-6935, punto 11 51; Apothekerkammer des Saarlandes e a., cit., punto 19, nonché BL RE e HA GÓ, cit., punto 4) rispetto all’obiettivo perseguito, la possibilità di fruizione dell’aspettativa “senza assegni” a incarichi che realizzano una mobilità in seno al SSN, escludendola non solo per quelli conferiti da strutture di Paesi dell’UE ma anche da parte di strutture private site nel territorio nazionale. 15. Né va omesso di sottolineare che, allo stesso tempo, la normativa nazionale stabilisce che laddove ‒ nel rispetto delle condizioni previste ‒ si possa verificare una situazione nella quale una struttura sanitaria pubblica del nostro Stato e altra analoga struttura di un altro Stato membro siano coinvolte nel passaggio di un medico del SSN dall’una all’altra (o viceversa) il servizio svolto presso la struttura sanitaria estera può essere computato ai fini dell'anzianità di servizio e dei relativi vantaggi economici o professionali (vedi: Cass. 12 febbraio 2024, n. 3860). E questo conferma che se in materia si verifica una restrizione alla libertà di stabilimento nei confronti di un medico del SSN – come accade nella presente vicenda ‒ questo è dovuto solo alla valutazione in concreto delle esigenze proprie della sanità pubblica ‒ cioè di un motivo imperativo di interesse generale, per quanto si è detto ‒ e non ad una chiusura pregiudiziale della normativa nazionale rispetto ad eventuali esperienze all’estero da parte dei medici del SSN e alla loro possibile valutazione nel relativo percorso professionale. Ne deriva che la normativa nazionale riconosce il principio della libertà di stabilimento dei medici del SSN nell’ambito dell’Unione europea in modo conforme alla relativa interpretazione da parte della Corte di Giustizia UE e questo, di per sé, esclude la necessità di 12 16.Alla suddetta conclusione si perviene anche considerando che dall'articolo 52, paragrafo 1, TFUE risulta che la tutela della salute può giustificare restrizioni alla libertà di stabilimento. L'importanza di tale obiettivo è confermata dagli articoli 168, paragrafo 1, TFUE e 35 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in virtù dei quali, in particolare, nella definizione e nell'attuazione di tutte le politiche e attività dell'Unione è garantito un livello elevato di protezione della salute umana (v., in tal senso, Corte di Giustizia UE, sentenza del 1° giugno 2010, cit., punto 63-65, e giurisprudenza ivi citata). SSN ma, come si è detto, non esclude che si possano valorizzare anche esperienze dei medici del SSN presso strutture sanitarie di altri Stati membri, ove ne ricorrano le condizioni. Pertanto, anche da questo punto di vista, si conferma la non necessità dell’ipotizzato rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE. 18. Al riguardo, 13 14 15 21. Il ricorso va, pertanto, nel suo complesso rigettato. 22. La peculiarità della questione, anche nei suoi profili di compatibilità della disciplina interna con quella sovranazionale oggetto di disamina nell’ordinanza di rimessione all’udienza pubblica, giustifica la compensazione integrale delle spese di legittimità.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese del giudizio di legittimità. Dichiara che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione
- ricorrente -
contro AZIENDA SANITARIA UNIVERSITARIA INTEGRATA DI TRIESTE (già AZIENDA OSPEDALIERO-UNIVERSITARIA "OSPEDALI RIUNITI DI TRIESTE"), in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliata in ROMA PIAZZA CAVOUR presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, Oggetto Altre ipotesi pubblico impiego R.G.N. 3923/2018 Cron. Rep. Ud. 08/05/2024 PU Civile Sent. Sez. L Num. 14457 Anno 2024 Presidente: TRIA LUCIA Relatore: CASCIARO LV Data pubblicazione: 23/05/2024 2 rappresentata e difesa dall'avvocato MARCO ANTONIO BIANCA;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 343/2017 della CORTE D'APPELLO di TRIESTE, depositata il 14/11/2017 R.G.N. 111/2017; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/05/2024 dal Consigliere Dott. LV CASCIARO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. MARIO FRESA, che ha concluso per il rinvio pregiudiziale ex art.267 TFUE, in subordine rigetto del ricorso;
udito l'avvocato SERGIO VACIRCA;
udito l'avvocato MARCO ANTONIO BIANCA. FATTI DI CAUSA 1. Con sentenza del 14.11.2017 la Corte d’appello di Trieste confermava la sentenza del locale Tribunale che aveva rigettato la domanda di TO RO, dirigente medico dell’Azienda Sanitaria Ospedaliera di Trieste, tesa a ottenere l’accertamento dell’illegittimità del diniego di aspettativa per espletamento (dall’1.11.2013 e per la durata di un anno) di incarico a termine di aiuto ospedaliero presso l’Ospedale di Strasburgo, e, per l’effetto, la nullità della decadenza dall’impiego dichiarata dall’Azienda in data 13.3.2014, con conseguente ripristino del rapporto di lavoro. 2. La Corte rilevava che il diniego di aspettativa era supportato dalla carenza di medici “chirurgicamente indipendenti” a svolgere procedure complesse e dall’esigenza di disporre di personale a tempo indeterminato, anche in un contesto, suffragato dalla prova testimoniale espletata, di crescita esponenziale di interventi chirurgici nell’Azienda, alcuni complessi, nonché di deficit di organico personale medico, con soli tre chirurghi esperti. 3 3. Osservava che l’art. 10 comma 8 lett. b) del c.c.n.l. 2004 si richiamava espressamente per gli incarichi nell’UE all’art. 23 bis d.lgs. n. 165/2001, il quale faceva riferimento a «preminenti esigenze organizzative» che consentivano il diniego dell’aspettativa, qui tutte dimostrate;
in senso contrario non serviva richiamare, poi, l’art. 15- septies d.lgs. n. 502/1992 che, oltre a riferirsi a incarichi nell’ambito del solo SSN, si muoveva nel contesto della disciplina del pubblico impiego, ivi richiamata, né tanto meno i principi di libera circolazione dei lavoratori nell’Unione, posto che il RO era già stato in Francia e si trattava di bilanciare l’interesse formativo del ricorrente con quelli propri del SSN. 4. Era legittimo, dunque, il ricorso alla decadenza ex artt. 53 d.lgs. n. 165/2001 e 60 d.P.R. n. 3/1957: il rifiuto del lavoratore, dopo la reiezione della sua istanza cautelare in data 18.12.2013, di riprendere servizio nel reparto di Neurochirurgia di Trieste, era infatti non solo ingiustificato ma anche contrario a buona fede. 5. Avverso tale decisione propone ricorso per cassazione TO RO basato su tre motivi illustrati da memoria, cui oppone difese con tempestivo controricorso l’Azienda. 6. In esito all’adunanza camerale del 19.12.2023 è stata disposta la trattazione della causa in pubblica udienza per la ravvisata necessità di sollecitare il contraddittorio delle parti sulla questione se il diritto alla libera circolazione all’interno dell’Unione Europea osti, o meno, ad una normativa che non riconosce al dirigente medico il diritto incondizionato all’aspettativa per assumere un incarico in altro paese dell’Unione quando quel diritto è invece riconosciuto per gli incarichi resi nell’ambito del servizio sanitario nazionale. 4 5 6 7 8 (in ipotesi) 9 10 Nel far ciò, il SSN, che è costituito dal complesso delle funzioni, strutture, servizi e attività destinati alla promozione, al mantenimento e al recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione, senza distinzione di condizioni individuali o sociali e secondo modalità che assicurino l'eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio, assume un ruolo primario (art. 1 legge n. 833/1978). Orbene, la valutazione dell’insieme di strutture e servizi, come unitariamente organizzati e integrati dallo Stato, dalle Regioni e ASL, in base alle risorse disponibili, rende ragione di come il conferimento, nell’ambito del SSN, di incarichi a laureati «che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica» (art. 15-septies comma 1 d.lgs. n. 502/1992) con facoltà di fruizione di aspettativa senza assegni, risponda a esigenze di sanità pubblica, migliorando, mediante opportuni meccanismi di mobilità che incentivano l’osmosi di competenze specialistiche tra le diverse strutture, l’uniformità dei servizi e dei livelli essenziali delle prestazioni del SSN, in vista dell’attuazione degli obiettivi di garanzia della salute, intesa come diritto fondamentale dell’individuo e interesse della collettività. 14. Non si configura, quindi, un’ingiustificata restrizione della libertà di stabilimento, giacché la normativa speciale dell’art. 15- septies d.lgs. n. 502/92, laddove esclude la valorizzazione di incarichi esterni al SSN, non opera con intenti discriminatori basati sulla cittadinanza né mira ad attuare una differenziazione con riferimento agli incarichi all’estero ma soddisfa, piuttosto, l’esigenza propria della sanità pubblica, limitando, con una disciplina calibrata (c.d. principio di proporzionalità: vedi le sentenze della Corte di Giustizia UE v. sentenze dell'11 settembre 2008, Commissione/Germania, C-141/07, Racc. pag. I-6935, punto 11 51; Apothekerkammer des Saarlandes e a., cit., punto 19, nonché BL RE e HA GÓ, cit., punto 4) rispetto all’obiettivo perseguito, la possibilità di fruizione dell’aspettativa “senza assegni” a incarichi che realizzano una mobilità in seno al SSN, escludendola non solo per quelli conferiti da strutture di Paesi dell’UE ma anche da parte di strutture private site nel territorio nazionale. 15. Né va omesso di sottolineare che, allo stesso tempo, la normativa nazionale stabilisce che laddove ‒ nel rispetto delle condizioni previste ‒ si possa verificare una situazione nella quale una struttura sanitaria pubblica del nostro Stato e altra analoga struttura di un altro Stato membro siano coinvolte nel passaggio di un medico del SSN dall’una all’altra (o viceversa) il servizio svolto presso la struttura sanitaria estera può essere computato ai fini dell'anzianità di servizio e dei relativi vantaggi economici o professionali (vedi: Cass. 12 febbraio 2024, n. 3860). E questo conferma che se in materia si verifica una restrizione alla libertà di stabilimento nei confronti di un medico del SSN – come accade nella presente vicenda ‒ questo è dovuto solo alla valutazione in concreto delle esigenze proprie della sanità pubblica ‒ cioè di un motivo imperativo di interesse generale, per quanto si è detto ‒ e non ad una chiusura pregiudiziale della normativa nazionale rispetto ad eventuali esperienze all’estero da parte dei medici del SSN e alla loro possibile valutazione nel relativo percorso professionale. Ne deriva che la normativa nazionale riconosce il principio della libertà di stabilimento dei medici del SSN nell’ambito dell’Unione europea in modo conforme alla relativa interpretazione da parte della Corte di Giustizia UE e questo, di per sé, esclude la necessità di 12 16.Alla suddetta conclusione si perviene anche considerando che dall'articolo 52, paragrafo 1, TFUE risulta che la tutela della salute può giustificare restrizioni alla libertà di stabilimento. L'importanza di tale obiettivo è confermata dagli articoli 168, paragrafo 1, TFUE e 35 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in virtù dei quali, in particolare, nella definizione e nell'attuazione di tutte le politiche e attività dell'Unione è garantito un livello elevato di protezione della salute umana (v., in tal senso, Corte di Giustizia UE, sentenza del 1° giugno 2010, cit., punto 63-65, e giurisprudenza ivi citata). SSN ma, come si è detto, non esclude che si possano valorizzare anche esperienze dei medici del SSN presso strutture sanitarie di altri Stati membri, ove ne ricorrano le condizioni. Pertanto, anche da questo punto di vista, si conferma la non necessità dell’ipotizzato rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE. 18. Al riguardo, 13 14 15 21. Il ricorso va, pertanto, nel suo complesso rigettato. 22. La peculiarità della questione, anche nei suoi profili di compatibilità della disciplina interna con quella sovranazionale oggetto di disamina nell’ordinanza di rimessione all’udienza pubblica, giustifica la compensazione integrale delle spese di legittimità.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese del giudizio di legittimità. Dichiara che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione