Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. LOSAVIO Giovanni - Presidente -
Dott. PANEBIANCO Ugo Riccardo - rel. Consigliere -
Dott. SALVAGO Salvatore - Consigliere -
Dott. FORTE Fabrizio - Consigliere -
Dott. DI PALMA Salvatore - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
CENTRO CRISTIANO DEMOCRATICO, impersona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA GREGORIANA 56, presso l'avvocato GIOVANNI GALOPPI, che lo rappresenta e difende, giusta delega in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI ROMA;

- intimato -

avverso la sentenza n. 17525/01 del Giudice di pace di ROMA, depositata il 20/06/01;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 29/10/2003 dal Consigliere Dott. Ugo Riccardo PANEBIANCO;

udito per il ricorrente l'Avvocato GALOPPI che ha chiesto la cessazione della materia del contendere su richiesta di condono o comunque l'accoglimento;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. RUSSO Rosario che ha concluso per l'inammissibilità del deposito ex art. 372 c.p.c. ed il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Avverso ' la determinazione dirigenziale n. 361560 con cui il Comune di Roma aveva ingiunto il pagamento della sanzione amministrativa di L. 626.500 per affissioni di manifesti di natura politica e/o ideologica in violazione dell'art. 28 Reg. Com. Aff. Pubb. proponeva opposizione avanti al giudice di pace di Roma il Centro Cristiano MO che deduceva:
- la nullita' dell'ordinanza per omessa motivazione, limitata alla dicitura "visto lo scritto difensivo";
- il difetto di legittimazione passiva, risultando dal verbale di accertamento che erano rimasti ignoti i soggetti che avevano provveduto alle affissioni e non potendo esso ricorrente risponderne per il solo fatto che il suo nominativo fosse risultato impresso sui manifesti;

- violazione dei diritti della difesa per assoluta genericità della contestazione in mancanza di indicazione del numero civico alla cui altezza era avvenuta l'affissione;
- infondatezza della contestazione in quanto, rimasti ignoti coloro che avevano provveduto alle affissioni, non era stata fornita prova rigorosa sulla partecipazione del Centro alla realizzazione della violazione a titolo di concorso materiale o morale;

- violazione dell'art. 9 della Legge 689/81 che preclude la redazione di due verbali (l'altro relativo a violazione al codice della strada) per lo stesso fatto, essendo in tal caso applicabile la disposizione speciale.
Il Comune rimaneva contumace e non provvedeva a depositare, come gli era stato ordinato, gli originali degli atti.
Con sentenza del 19-20.6.2001 il giudice di pace rigettava l'opposizione.
Riteneva in primo luogo sufficientemente motivata la determinazione dirigenziale ingiuntiva, risultando indicate la norma violata e le modalità dell'avvenuta infrazione e non essendo necessaria l'indicazione del numero civico.
Osservava inoltre che, contrariamente a quanto dedotto dall'opponente, era stato individuato colui che aveva provveduto alla materiale affissione, indicato nella stessa determinazione in ET Cherchi e che non risultava redatto altro verbale per lo stesso fatto.
Ravvisava sulla base dell'art. 6 della Legge 689/81 la responsabilità solidale del Centro in quanto usufruttuario del messaggio nonché in considerazione del rapporto di rappresentanza o dipendenza, rispetto al Centro, del Cherchi, indicato in una lettera della Prefettura di Bari come responsabile dell'illecito. Avverso tale sentenza propone ricorso per Cassazione il Centro Cristiano MO che deduce quattro motivi di censura. In data 23.4.2003 veniva depositato atto di condono richiesto dal Centro Cristiano MO ed applicato ai sensi dell'art. 17 comma 2^ della Legge 289/02.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Preliminarmente deve essere rilevata la inammissibilità del deposito dell'atto di condono previsto dall'art. 17 comma 2^ della Legge 289/02 per le violazioni commesse fino al 31.12.2002 in materia di affissioni e pubblicità mediante affissioni di manifesti politici. Indipendentemente da ogni considerazione sulla sua rilevanza nel presente procedimento relativo alle corrispondenti violazioni amministrative, riguardando il condono unicamente gli aspetti fiscali delle affissioni abusive ed al di là quindi della sua astratta ammissibilità, intendendosi con detto atto comprovare la cessazione della materia del contendere, la sua produzione rimane in ogni caso preclusa dalla mancata notifica alle altre parti mediante elenco, come richiede l'art. 372 comma 2^ C.P.C.. Nè la mancata costituzione del Comune potrebbe giustificare una tale omissione sia perché mancherebbe in ogni caso la notifica al P.M. e sia perché comunque la parte non costituita avrebbe potuto avere interesse, a seguito del deposito, ad intervenire in udienza.
Con il primo motivo di ricorso il Centro Cristiano MO denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 23 della Legge 689/81 e del diritto di difesa ex art. 24 Cost. nonché omessa motivazione. Deduce che il giudice di pace non ha considerato che, non avendo il Comune ottemperato all'ordine di deposito degli atti, era mancata la prova dei fatti addebitati e rimasto precluso peraltro l'esercizio del diritto di difesa anche in ordine alla verifica sulla tempestività della notifica: del verbale.
La censura è infondata.
L'inosservanza dell'ordine di deposito dei documenti da parte dell'Amministrazione che ha irrogato la sanzione amministrativa non comporta sul piano processuale alcuna conseguenza in mancanza di un'espressa previsione nell'art. 23 della Legge 689/81, a parte l'impossibilità di pronunciare la convalida del provvedimento nell'ipotesi, che qui non interessa, di mancata comparizione dell'opponente senza un legittimo impedimento (C. Cost. 507/95). In generale tale inosservanza assume rilevanza quindi solo sul piano probatorio allorché la fondatezza dei motivi di opposizione possa essere dimostrata unicamente sulla base di detti documenti. Al riguardo però la censura è del tutto generica, non risultando precisato sotto quale profilo i diritti della difesa avrebbero subito in concreto "un'ingiusta compressione".
A titolo meramente esemplificativo si deduce, come conseguenza di una tale carenza documentale, l'impossibilità di eccepire, in mancanza dell'originale del verbale, l'estinzione della pretesa economica ai sensi dell'art. 14 della Legge 689/81 per inosservanza del termine di novanta giorni previsto per la contestazione. Ma la doglianza non ha fondamento giuridico in quanto, ai fini dell'osservanza del termine per la contestazione, assume rilievo, in caso di discrepanza, la data contenuta nella copia notificata del verbale anziché quella indicata nell'originale.
Con il secondo motivo il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 3 della Legge 241/90 e 18 della Legge 689/81 nonché omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione. Deduce che erroneamente il giudice di pace non ha rilevato il difetto di motivazione dell'ordinanza impugnata eccepito con l'opposizione con cui erano state espresse varie obiezioni, incorrendo così anch'egli in un difetto di motivazione.
Anche tale censura è infondata.
A fronte delle argomentazioni del giudice di pace che ha ritenuto sufficientemente motivata la ordinanza-ingiunzione sul rilievo che risultano in essa indicate la norma violata, le modalità dell'avvenuta infrazione nonché la precisa località in cui si è verificata, il ricorrente si limita a sostenere che il giudice di pace, invece di prendere atto che il provvedimento sanzionatorio era privo di motivazione in relazione alla censura prospettata in quella sede, si era sostituito al Comune, "adducendo le ragioni per le quali gli scritti difensivi non erano meritevoli di essere accolti". Ma tale deduzione si presta a due ordini di obiezioni, entrambe decisive.
In primo luogo il ricorrente non precisa il contenuto di tali scritti difensivi che avrebbero evidenziato la carenza di motivazione del provvedimento dell'Amministrazione, venendo meno così all'osservanza del principio della autosufficienza del ricorso.
Inoltre va considerato che nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa pecuniaria il sindacato del giudice di merito si estende alla validità sostanziale del provvedimento impugnato attraverso un autonomo esame circa la ricorrenza dei presupposti di fatto e di diritto della infrazione contestata, essendo oggetto della opposizione il rapporto sanzionatorio, con la conseguenza che nessun rilievo assumono gli eventuali vizi del provvedimento relativi all'omessa valutazione delle deduzioni difensive dell'incolpato da parte dell'autorità intimante, potendo, successivamente, l'eventuale inadeguata valutazione del giudice rilevare sotto il profilo dell'omesso esame di punti decisivi della controversia (in tal senso Cass. 4588/01; Cass. 8520/01). Pertanto, nell'ipotesi in esame, avendo il giudice di pace, come ha sostenuto lo stesso ricorrente, esposto le ragioni che rendevano infondate le difese esercitate in sede amministrativa, nessun rilievo può essere attribuito agli eventuali vizi riscontrabili nel provvedimento amministrativo opposto. Tutto ciò senza peraltro considerare che la sentenza impugnata ha precisato che tali ragioni risultavano già contenute nell'ordinanza-ingiunzione. Con il terzo motivo il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 5 e 6 della Legge 689/81. Sostiene la giuridica erroneità delle ragioni poste a base della affermazione di responsabilità, individuate nella attribuzione al Centro, nonostante la sua completa estraneità ai fatti, della qualifica, del tutto arbitraria, di usufruttuario dei manifesti e comunque di beneficiario degli stessi in considerazione del loro contenuto, con il richiamo, in quest'ultimo caso, di una posizione soggettiva del tutto influente ai fini in esame. Sostiene altresì che il giudice di pace erroneamente ha ritenuto, desumendolo dal verbale e dalla lettera della Prefettura di Bari, che il Cherchi, in base al quale è stato operato il collegamento con il Centro, fosse stato l'autore materiale delle affissioni in quanto non ha considerato che egli fosse solo un membro del partito il cui nome compariva sul manifesto e che la lettera della Prefettura nessuna relazione aveva con i fatti di causa, essendo stata prodotta dallo stesso Centro unicamente perché riguardava, sulla base di un chiarimento dell'ufficio legislativo del Ministero dell'Interno, l'astratta affermazione secondo cui responsabile delle affissioni doveva ritenersi unicamente il trasgressore materiale. Sostiene ancora che in ogni caso i messaggi di natura ideologica o politica non sono soggetti ad alcun pagamento d'imposta, come affermato dalla Corte Costituzionale (sent. n. 89/79 e 301/00). La censura è infondata.
Il giudice di pace ha basato la propria decisione su una duplice "ratio decidendi", ciascuna munita di una propria autonomia. Per quanto riguarda la prima con la quale, nell'applicare l'art. 6 della Legge 689/81, il giudice di pace ha ravvisato la responsabilità del Centro in quanto "usufruttuario" dei manifesti, si tratta in realtà di un'espressione impropria, non essendo configurabile in una situazione del genere alcun usufrutto nel senso giuridico da attribuire al termine.
Il riferimento non può che intendersi operato in realtà al diritto di proprietà, di cui il giudice di merito ha valorizzato evidentemente una delle facoltà, costituita dal diritto di utilizzazione del bene. Nell'ambito di. tale più puntuale qualificazione trova corretta applicazione quindi il richiamato art. 6 della Legge 689/81 il quale al comma 1 considera obbligato in solido con l'autore materiale dell'illecito il proprietario della cosa che servì a commettere la violazione se non prova che la cosa sia stata utilizzata, vale a dire che l'affissione sia avvenuta al di fuori degli spazi consentiti, contro la sua volontà, senza peraltro che l'identificazione dell'autore materiale possa ritenersi un requisito di legittimità per l'operatività della presunzione a carico del proprietario (su tale ultimo punto Sez. Un. 890/94). Rimane in tal modo assorbita, non risultando dall'impugnata sentenza che sia stata fornita la prova contraria che l'affissione sia avvenuta contro la sua volontà, ogni ulteriore considerazione sulla seconda "ratio decidendi" dedotta in relazione al comma 3^ del richiamato art. 6 sul presupposto di un presunto rapporto di dipendenza o di rappresentanza di tale ET Cherchi, identificato altrettanto presuntivamente quale autore materiale dell'affissione. Per quanto riguarda infine l'assunto, secondo cui i messaggi di natura politica od ideologica non sono soggetti ad alcun pagamento di imposte, come è stato affermato dalla Corte Costituzionale (n. 89 del 1979 e n. 301 del 2000), la censura non è pertinente, riguardando tali decisioni l'imposta sulla pubblicità che la Corte Costituzionale ha ritenuto non dovuta per i messaggi cosiddetti ideologici e vertendosi invece nel caso in esame nella diversa ipotesi di affissioni al di fuori degli spazi consentiti, la cui disciplina il giudice delle leggi ha ritenuto nel tempo sempre conforme a costituzione in quanto relativa alle modalità di esercizio del diritto (sent. n. 1/56; n. 48/64; n. 129/70; n. 89/79). E ad analoghe conclusioni devesi pervenire anche con riferimento al D.Lgs. 507/93, il cui vaglio da parte della Corte Costituzionale, con la sentenza n. 301/00, ha riguardato solo gli aspetti relativi all'imposta comunale.
Con il quarto motivo infine il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 23 della Legge 689/81. Sostiene che il giudice di pace non ha considerato che la mancata produzione dell'originale del verbale non ha consentito di accertare che il Centro per lo stesso fatto è stato sanzionato con due diverse disposizioni (quella in esame e l'art. 23 Cod. d. Str.) in violazione del principio di specialità.
Anche tale censura è infondata.
A differenza del primo motivo di ricorso - in cui la dedotta violazione dei diritti della difesa, correlata alla mancata produzione della documentazione da parte del Comune e segnatamente dell'originale del verbale di contestazione, è stata prospettata in maniera del tutto generica senza la necessaria indicazione delle concrete ricadute che tale omissione ha comportato sull'esercizio della difesa - la presenta censura individua invece una concreta circostanza, costituita dal fatto che la copia del verbale non riporterebbe, a differenza dell'originale, l'indicazione di un'ulteriore violazione (art. 23 C.d.S.) per la quale si sarebbe proceduto a parte invece di applicare il principio di specialità previsto dall'art. 9 della Legge 689/81. Ma, al di là di ogni considerazione di merito, che esula dal sindacato di questa Corte, sulla corrispondenza dell'originale con la copia, l'invocato principio non potrebbe in ogni caso trovare applicazione, perseguendo la norma in esame sulle affissioni e quella prevista dall'art. 23 C.d.S. due distinte finalità in quanto la prima tutela l'estetica e la pulizia delle città e la seconda la sicurezza stradale.
Il ricorso va pertanto rigettato.
Nulla va disposto in ordine alle spese, non essendosi il Comune costituito.

P.Q.M.

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma, il 29 ottobre 2003.
Depositato in Cancelleria il 26 maggio 2004