Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. DE ROBERTO Giovanni - Presidente - del 04/02/2008
Dott. AGRÒ Antonio S. - Consigliere - SENTENZA
Dott. SERPICO Francesco - Consigliere - N. 352
Dott. DOGLIOTTI Massimo - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. FIDELBO Giorgio - Consigliere - N. 15947/2007
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
LA PE, nato ad [...] il [...];
avverso la sentenza del 29 gennaio 2007 emessa dal G.u.p. del Tribunale di Agrigento;

nel procedimento a carico di:
TI PI, nato ad [...] il [...];
visti gli atti, la sentenza impugnata e il ricorso;

sentita la relazione del Consigliere Dott. Giorgio Fidelbo;

letta la richiesta del Sostituto Procuratore Generale, Dott. Santi Consolo, che ha chiesto l'annullamento con rinvio della sentenza impugnata.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. - Con la sentenza in epigrafe il G.u.p. del Tribunale di Agrigento ha dichiarato non luogo a procedere, ai sensi dell'art. 425 c.p.p., nei confronti di PI TI, imputato del reato di omissione di atti d'ufficio, per non aver compiuto, in qualità di responsabile del settore urbanistica del Comune di Agrigento, un atto del suo ufficio entro il termine di trenta giorni, omettendo inoltre di rispondere circa le ragioni del ritardo. In particolare, l'omissione contestata riguardava la mancata risposta all'istanza con cui PE LA aveva chiesto di conoscere i nomi dei funzionari responsabili e lo stato della procedura di demolizione di un manufatto abusivo da parte del Comune.
Il giudice ha ritenuto che il fatto non fosse previsto dalla legge come reato, escludendo la sussistenza di un interesse rilevante ai sensi dell'art. 328 c.p., comma 2 in capo al LA, che aveva avanzato una richiesta di accesso nei confronti dell'amministrazione comunale. Più precisamente, ha negato che l'istante, quale proprietario confinante di un fabbricato oggetto di un provvedimento di demolizione, avesse veste nell'ambito della procedura per l'applicazione e l'esecuzione della sanzione amministrativa della demolizione e, pertanto, non gli si poteva riconoscere alcun interesse qualificato ad avanzare richiesta di accesso in relazione allo stato della procedura.
2. - Contro questa decisione ha presentato ricorso per NE PE LA, in qualità di persona offesa costituitasi parte civile, deducendo la erronea applicazione dell'art. 328 c.p., comma 2, anche in relazione alla violazione della disciplina sul diritto di accesso, prevista dalla L. n. 241 del 1990, artt. 22 e 25. Ciò che il ricorrente contesta è l'affermata insussistenza di un interesse qualificato ad azionare il diritto di accesso, dal momento che egli sarebbe titolare del diritto soggettivo al rispetto delle distanze legali, violato dalla realizzazione del manufatto abusivo oggetto della procedura di demolizione, con la conseguenza che tale posizione legittimerebbe le sue richieste di informazioni sullo stato della procedura.
Peraltro, evidenzia come la sentenza non abbia preso in considerazione che la sua richiesta di accesso aveva ottenuto il nulla osta ad opera del competente ufficio del Comune, che aveva riconosciuto la legittimazione del suo interesse diretto e concreto alle informazioni richieste.
Sotto altro profilo, il ricorrente rileva la contraddittorietà della decisione che, da un lato, lo qualifica come persona offesa, ammettendone la costituzione come parte civile, dall'altra, assume il difetto di un suo interesse qualificato.
MOTIVI DELLA DECISIONE
3. - Preliminarmente occorre verificare se il ricorso è ammissibile ai sensi del nuovo testo dell'art. 428 c.p.p., come modificato dalla L. 20 febbraio 2006, n. 46. Nell'originaria formulazione la norma citata non prevedeva impugnazioni della parte civile, ma ammetteva il ricorso della sola persona offesa contro la sentenza di non luogo a procedere unicamente per vizi del contraddittorio;
d'altra parte, l'art. 576 c.p.p., comma 1, riconosceva alla parte civile il diritto di impugnare soltanto contro le sentenze di proscioglimento pronunciate nel giudizio, oltre che ai soli effetti della responsabilità civile, mentre l'art. 577 c.p.p. attribuiva alla persona offesa dai delitti di ingiuria e di diffamazione, costituita parte civile, il potere di impugnare anche agli effetti penali contro le sentenze di condanna o di proscioglimento pronunciate in giudizio, scelta quest'ultima ritenuta ragionevole dalla Corte costituzionale (sent. n. 474 del 1993). Con la L. n. 46 del 2006 il regime delle impugnazioni della sentenza di non luogo a procedere è profondamente mutato, in quanto si è riconosciuto alla persona offesa la legittimazione a ricorrere per NE non solo per violazione del contraddittorio, ma anche per gli altri motivi previsti dall'art. 606 c.p.p., purché sia costituita parte civile.
Il generico richiamo al citato art. 606 c.p.p., pone il problema di verificare la natura dell'impugnazione da parte della persona offesa, se cioè si tratta di impugnazione limitata ai soli effetti civili ovvero estesa anche agli effetti penali.
Il Collegio ritiene di condividere l'orientamento prevalente che riconosce che l'impugnazione in questione non è rivolta a conseguire effetti civili, in quanto a differenza di quanto prevede espressamente l'art. 576 c.p.p., comma 1, l'art. 428 c.p.p., comma 2 non pone alcuna limitazione al riguardo;
inoltre, un'analoga limitazione appare incompatibile con la natura della decisione conclusiva dell'udienza preliminare, che è priva di effetti irrevocabili sul merito della controversia (Sez. 5, 15 gennaio 2007, n. 5698, Reggiani;
Sez. 5, 26 giugno 2007, n. 35651, Cataluddi;
Sez. 5, 3 maggio 2007, n. 21876, Papaianni;
Sez. 5, 5 giugno 2007, n. 34432, Blandini;
Sez. 2, 12 giugno 2007, n. 26550, Pica. In termini contrari, Sez. 4, 22 marzo 2007, n. 11960, P.C. in proc. Martinelli, secondo cui il ricorso in oggetto è limitato esclusivamente ai fini civili).
In sostanza, alla persona offesa costituita parte civile non viene riconosciuta unicamente la facoltà di sollecitare il pubblico ministero a proporre impugnazione, ma le si attribuisce il potere di impugnare direttamente la decisione di non luogo a procedere in relazione ai profili propriamente penali, anche in considerazione del fatto che tale sentenza non provvede sulle questioni civili relative al processo.
Il ricorso della parte civile viene equiparato a quello del pubblico ministero, in quanto entrambi sono legittimati a contestare la sentenza di non luogo a procedere sotto il profilo penale, chiedendone l'annullamento. Da questo punto di vista la nuova formulazione della disposizione ha attribuito una doppia legittimazione ai soggetti presi in considerazione, sottraendo al pubblico ministero il "monopolio delle impugnazioni penali in malam partem".
Infatti, così come per l'abrogato art. 577 c.p.p., il ricorso che oggi la persona offesa può attivare ai sensi dell'art. 428 c.p.p. richiama, nei gradi ulteriori, la figura dell'azione penale privata, complementare a quella esercitata dal pubblico ministero. Come è noto l'art. 112 Cost. attribuendo al Pubblico Ministero il dovere di esercitare l'azione penale, non impone che quest'ultima sia esercitata soltanto da un organo pubblico. D'altra parte, la giurisprudenza costituzionale ha avallato questa ricostruzione, precisando che la titolarità dell'azione penale può essere conferita a soggetti diversi dal pubblico ministero, purché non si intacchi il dovere di quest'ultimo di esercitarla (Corte cost. n. 84 del 1979; n. 114 del 1982; n. 474 del 1993). Così delimitata, l'azione penale privata è ammessa solo quando ha natura di azione sussidiaria o concorrente - non alternativa - con quella del pubblico ministero. Caratteristiche che si riscontrano nel caso di ricorso ex art. 428 c.p.p., dal momento che il pubblico ministero non è mai escluso dal suo esercizio del potere impugnatorio.
4. - Nel "merito" si osserva che, in tema di omissione di atti di ufficio, dalla lettera dell'art. 328 c.p., comma 2, si ricava che la facoltà di interpello del privato, cui corrisponde un dovere di rispondere o di attivarsi da parte del pubblico ufficiale o dell'incaricato di un pubblico servizio, è riconosciuta esclusivamente al soggetto che abbia interesse al compimento dell'atto. La giurisprudenza ha chiarito che tale interesse non si identifica con quello generale al buon andamento della pubblica amministrazione, che riguarda tutti i consociati, ma in quello che fa capo a una situazione giuridica soggettiva su cui il provvedimento è destinato direttamente a incidere (cfr., Sez. 6, 2 ottobre 2003, n. 43492, P.M. in proc. Biondi;
Sez. 6, 13 marzo 2001, n. 18033, Gremmo). Ed è sulla base di tale giurisprudenza che il G.u.p. di Agrigento ha escluso la sussistenza del reato, ritenendo che al ricorrente, proprietario di un immobile situato in prossimità di un manufatto abusivo, non si possa riconoscere alcuna veste partecipativa nell'ambito della procedura per l'applicazione e l'esecuzione della sanzione amministrativa della demolizione ex L. n.47 del 1985, art. 7, con conseguente negazione del diritto qualificato di accesso agli atti.
Invero, la sentenza impugnata ha applicato i principi indicati dalla giurisprudenza senza tenere in alcuna considerazione che il LA, nel formulare la sua richiesta all'amministrazione comunale, ha rappresentato una situazione in cui risultava violato il suo diritto alla distanza legale tra fabbricati, per cui la piena e tempestiva realizzazione della procedura di demolizione avrebbe determinato, seppure indirettamente, l'attuazione del suo diritto. È vero, come sostenuto nella sentenza impugnata, che una tale situazione soggettiva non lo avrebbe mai legittimato ad assumere una veste formale nel procedimento amministrativo di applicazione della sanzione della demolizione, ma diversa è la valutazione che deve essere fatta per accertare l'esistenza di un interesse all'accesso degli atti amministrativi: la stessa giurisprudenza amministrativa, pur riconoscendo che attraverso l'istituto del diritto di accesso di cui alla L. n. 241 del 1990, art. 22 non è stato introdotto alcun tipo di azione popolare di controllo generalizzato sulla pubblica amministrazione, tuttavia ha sostenuto che tale diritto spetta a coloro ai quali gli atti, di cui si domanda l'esibizione o l'acquisizione, si riferiscono "direttamente o indirettamente", precisando che non deve trattarsi necessariamente di una posizione qualificabile come di diritto soggettivo o di interesse legittimo, essendo sufficiente che la richiesta sia strumentale per la tutela di una posizione giuridicamente rilevante (Cons. Stato, sez. 6, 10 febbraio 2006, n. 555; Cons. Stato, sez. 4, 4 febbraio 2003, n. 569). Nel caso in esame la posizione del LA non è quella del cittadino interessato genericamente alla esecuzione della demolizione di un manufatto abusivo, ma quella di un soggetto, titolare del diritto soggettivo al rispetto della distanza legale tra la sua proprietà e la costruzione abusiva, interessato a conoscere lo stato della procedura di demolizione, la cui piena attuazione influirebbe, seppure indirettamente, sul godimento del suo diritto soggettivo, ripristinando una situazione di legalità.
5. - Pertanto, la sentenza impugnata deve essere annullata, con rinvio al G.u.p. del Tribunale di Agrigento (in diversa persona) per nuovo esame nel rispetto dei principi sopra enunciati.

P.Q.M.

Annulla la sentenza impugnata e rinvia al Tribunale di Agrigento per nuovo esame.
Così deciso in Roma, il 4 febbraio 2008.
Depositato in Cancelleria il 29 maggio 2008