Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. FORTUNATO PISANTI - Presidente - del 13/03/2001
Dott. RENATO FULGENZI - Consigliere - SENTENZA
Dott. ADOLFO DI VIRGINIO - Consigliere - N. 403
Dott. NICOLA MILO - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. GIORGIO COLLA - Consigliere - N. 34907/2000
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da
MM CI, n. a Biella (VC) il 16 febbraio 1938, avverso la sentenza della Corte d'appello di Milano in data 12 aprile 2000;
udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. Giorgio Colla;

udito il Procuratore generale nella persona del sostituto Dott. Francesco Iacoviello che ha concluso per l'annullamento senza rinvio del ricorso;

uditi i difensori avv. Maurizio Greco dell'Avvocatura di Stato e avv.to Michele DAMIANI per la MI e Gian Luigi Rota per la parte civile.
Fatto e diritto
Con la sentenza indicata in epigrafe, la Corte d'appello di Milano ha confermato quella del locale Tribunale del 16 aprile 1999 con la quale CI MM era stata condannata alla pena di lire due milioni di multa per il reato di cui all'art. 328, secondo comma, c.p.. perché, nella qualità di Soprintendente per i beni ambientali e architettonici per la provincia di Milano e limitrofe, ricevuta da EA TT formale richiesta di rilascio di copie di relazioni di sopralluogo effettuato da funzionari del Ministero dei Beni culturali e ambientali presso il "Museo setificio" in Comune di Abbadia Lariana (CO), cui il TT aveva interesse in quanto Consigliere comunale e socio fondatore dell'associazione per il medesimo Museo, ometteva di provvedere e di rispondere per esporre le ragioni del ritardo.
Avverso la predetta sentenza propone ricorso per cassazione l'avv. Michele Damiani dell'Avvocatura distrettuale dello Stato di Milano, nell'interesse della MM, deducendo i seguenti cinque motivi. 1) "Contraddittorietà, illogicità e incongruità della motivazione in ordine all'apprezzamento delle emergenze processuali". Si duole del fatto che la Corte avrebbe omesso di apprezzare correttamente la circostanza che la MM non aveva avuto conoscenza delle richieste, perché aveva goduto di un periodo di congedo ordinario, a decorrere dal 22 dicembre 1995, tanto che come risultava dagli atti, la relativa pratica era stata trattata dalla vice Soprintendente. 2) "Violazione ed erronea applicazione dell'art. 328, 2^ comma, c.p. - contraddittorietà e manifesta illogicità della motivazione" per le seguenti ragioni.
a) Il HE, nella sua qualità di consigliere comunale, sarebbe stato carente di legittimazione a richiedere documenti presso un'amministrazione diversa da quella di appartenenza. L'art. 328, secondo comma, c.p., nel delineare il soggetto passivo del reato,
accorda la tutela penale a "chi vi abbia interesse", intendendo con tale formulazione riferirsi alla titolarità di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo, con esclusione di un interesse di fatto, quale era quello dell'istante, dichiaratamente rivolto all'acquisizione di quei documenti in vista di un'imminente seduta consiliare per contestare il merito e la legittimità di una delibera del Consiglio riguardante il complesso immobiliare in questione, la cui destinazione era stata motivo di scontro politico in seno all'amministrazione comunale. Inoltre, l'art. 22 della legge 7 agosto 1990, n. 241 ("Nuove norme in materia di procedimento e di diritto di accesso ai documenti amministrativi") prevede che il diritto di accesso possa essere esercitato da "chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridiche rilevanti" e il d.p.r. 27 giugno 1992, n. 352 ("Regolamento perla disciplina delle modalità di esercizio e dei casi si esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell'art. 24, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi"), emanato in attuazione della delega di cui all'art. 24, secondo comma, della legge citata, ha ulteriormente ristretto l'ambito dei titolari del diritto di accesso, limitandolo ai soli soggetti portatori di un interesse qualificato ("personale e concreto"), che deve, cioè, inerire alla sfera personale del richiedente, ovverosia a un suo interesse personale e concreto. D'altra parte, gli artt. 31 della l. 8 giugno 1990, n. 142 ("Ordinamento delle autonomie locali") e 24 della l. 27 dicembre 1985, n. 816 ("Aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali") consentono agli amministratori comunali di esercitare il diritto di accesso solo agli atti provenienti dall'amministrazione di provenienza.
b) Il richiedente non era legittimato alla richiesta neppure nella sua qualità di socio fondatore dell'Associazione per il Museo setificio (sul punto l'impugnata decisione era del tutto silente), in quanto un tale diritto sarebbe stato semmai esercitabile da parte del titolare dell'organo avente rappresentanza esterna (e non da un associato) unico legittimato a instaurare il procedimento cognitivo di accesso (come desumibile dagli artt. 2 e 4 del d.p.r. 352/1992). c) La richiesta di accesso si sarebbe dovuta considerare irrituale e comunque infondata, in quanto l'istanza per ottenere la relazione conseguente al sopralluogo effettuato nel febbraio del 1995 si sarebbe dovuta indirizzare al Ministero, in quanto quel sopralluogo era stato effettuato dall'ispettore Centrale Tecnico del Ministero dei beni culturali e ambientali, mentre la seconda richiesta si sarebbe riferita a un documento di cui non era certa l'esistenza, mancando la prova della redazione di una relazione a seguito del sopralluogo effettuato il 20 aprile 1995 dal funzionario di zona della Soprintendenza e, in ogni caso, si sarebbe trattato di un'attività endoprocedimentale dell'amministrazione richiesta, di carattere riservato e meramente preparatorio (relativa, cioè, ad atti preordinati alla apertura di un eventuale procedimento amministrativo), cui l'accesso è espressamente escluso dall'art. 24, comma sesto, della l. 241/1990.
d) In ogni caso, il richiedente era stato informato telefonicamente dall'arch. Garufi, funzionario della Soprintendenza, delle ragioni ostative al rilascio della documentazione richiesta. e) Sarebbe, comunque, mancato il dolo, difettando la coscienza e volontà di omettere o ritardare un atto dell'ufficio, essendo mancati la conoscenza della richiesta (v. sub 1) e i presupposti per una risposta.
3) "Violazione ed erronea applicazione dell'art. 328, secondo comma, c.p. in relazione all'art. 25 della L. 241/1990: non configurabilità
del reato in presenza dell'intervenuto silenzio-rifiuto a norma dell'art. 25, quarto comma, della l. 241/1990, impugnabile ex se di fronte al giudice amministrativo".
4) "Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 74 c.p.p. in relazione all'art. 185 c.p. - Inammissibilità della costituzione di parte civile TT". In capo a quest'ultimo sarebbe, infatti, mancata una posizione di diritto soggettivo o di interesse legittimo suscettibile di tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c., stante la titolarità, da parte del richiedente, di una situazione di mero fatto.
5) "Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 523, 20 comma, c.p.p. e dell'art. 82, 2^ comma, c.p.p.", in quanto la sentenza non avrebbe considerato, erroneamente, che la costituzione di parte civile si sarebbe dovuta ritenere revocata, non avendo assunto il TT conclusioni scritte.
Osserva la Corte come debba essere trattato per evidenti ragioni di priorità il secondo motivo di ricorso che - negando, in radice, l'applicabilità alla fattispecie dell'art. 328 c.p. - precede logicamente la questione se la MM abbia avuto o meno conoscenza del provvedimento.
Il secondo motivo di ricorso è fondato.
È incontroverso in fatto - come si desume dalle sentenze di primo e di secondo grado - che il TT, Consigliere comunale di Abbadia Lariana, ha sempre sostenuto di aver inteso esercitare il diritto di accesso ai documenti in questione per due ragioni: la prima, per così dire, di carattere politico, in quanto, nella sua indicata qualità intendeva contestare, basandosi su argomenti documentalmente confortati, quale capogruppo di minoranza, una deliberazione riguardante la ristrutturazione che il Comune intendeva effettuare dell'immobile del "Museo setificio" denominato "ex filatoio Monti" - sottoposto al vincolo di cui alla l. 1^ giugno 1939 n. 1089, in quanto di interesse storico, per il quale era necessario il parere del Ministero dei Beni culturali e ambientali, cui erano preordinati i sopralluoghi e le relazioni di cui al presente procedimento -, questione in ordine alla quale si era aperto un procedimento amministrativo in ambito comunale;
la seconda, in quanto socio fondatore della associazione per il museo della seta. Orbene, il primo interesse non è compreso tra quelli per i quali possa operare la norma dell'art. 328, secondo comma. La richiesta presa in considerazione dalla citata disposizione è quella che riflette l'interesse personale e diretto del privato (è pacifico e ormai acquisito nella giurisprudenza di questa sezione che vittima del reato non possa essere un soggetto appartenente alla pubblica amministrazione) alla emanazione di un atto o provvedimento (o alla notizia con la quale si spieghino le ragioni della mancata adozione), cui corrisponda una situazione giuridica di diritto soggettivo o di interesse legittimo, con esclusione di qualsiasi altra situazione che attenga a interessi di mero fatto, tra i quali rientra quello dedotto nel presente procedimento dai TI titolare di un interesse all'acquisizione di un atto per fini di mera documentazione necessaria per la sua attività politica di consigliere comunale volta alla assunzione di determinati provvedimenti in ambito consiliare (per un precedente che nega la tutela di cui all'art. 328, comma secondo, in relazione a meri interessi di fatto, v. Cass. sez. 6^, u.p. 8 maggio 1998, Tulipani, rv. 212242).
Ove, poi, si verta in ipotesi di richiesta di accesso a documenti amministrativi, secondo le disposizioni della legge 241/1990, il principio sopra esposto trova ulteriore conferma nella disciplina dettata dall'art. 22 di detta legge che assicura il diritto di accesso "per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti" e, ancor più, nella normativa del d.p.r. 352/1992, il cui art. 2, sotto la rubrica "Ambito di applicazione", sottolinea che il diritto di accesso può essere esercitato "da chiunque vi abbia un interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti", laddove è palese il riferimento a situazioni qualificabili come situazioni di diritto soggettivo o di interesse legittimo.
Per quanto riguarda la richiesta che il TT afferma di aver spiegato quale componente dell'associazione per il Museo della seta, a prescindere dalla considerazione che in nessuna parte della sentenza di primo o secondo grado si chiarisce quale fosse il diritto soggettivo o l'interesse della associazione su cui il provvedimento andava a incidere (nè, a quanto consta, il TT stesso ha offerto precisazione sul punto), meritano di essere condivise le considerazioni addotte dalla difesa dell'imputata secondo le quali la richiesta di accesso potrebbe esse formulata soltanto dall'organo avente la legale rappresentanza e, dunque, i poteri di agire verso l'esterno.
Che l'accesso agli atti amministrativi sia condizionato dal requisito della legittimazioni si ricava con certezza dall'art. 4 del citato d.p.r. 352/1992, il quale disciplina il "Procedimento di accesso formale", stabilendo che "Qualora non sia possibile l'accoglimento immediato per la richiesta in via informale ovvero sorgano dubbi sulla legittimazione del richiedente, sulla sua identità, sui suoi poteri rappresentativi ... il richiedente è invitato contestualmente a presentare istanza formale". Appare, perciò, evidente che l'istanza di accesso non può essere presentata da chi non sia legittimato e mai il TT ha affermato di essere esponente di un qualsiasi organo della associazione che abbia i poteri di rappresentanza.
Sul punto, poi, appare, comunque, decisiva la considerazione che gli atti richiesti dal TT erano preordinati alla emanazione del parere che l'organo statale era chiamato a emettere nell'ambito del procedimento amministrativo di competenza comunale destinato a sfociare nell'atto che aveva l'idoneità a incidere sui diritti o sugli interessi della associazione o comunque nell'atto di quel procedimento che poteva avere un'incidenza autonoma su tali diritti o interessi;
il che non sembra che potesse configurarsi se non nei confronti dell'atto conclusivo del procedimento amministrativo che si svolgeva nell'ambito dell'ente locale. E la necessità che il diritto di accesso sia esercitato in un tale ambito è confermata dal più volte citato d.p.r. 352/1992 il quale all'art. 3 stabilisce che "Il diritto di accesso si esercita in via informale mediante richiesta, anche verbale all'ufficio dell'amministrazione centrale o periferico, competente a formare l'atto conclusivo del procedimento o a detenerlo stabilmente". E non pare proprio che possa ricorrere un tale requisito in relazione alla richiesta di accesso a un atto (verbale di sopralluogo) prodromico a un parere che l'autorità statale avrebbe dovuto emanare (per un precedente analogo, anche se non riguardante il diritto di accesso, v. Cass., sez. 6^, u.p. 17 giugno 1999, Zunino, rv. 214126) con riguardo a un procedimento amministrativo che doveva svolgersi in ambito comunale e il cui atto conclusivo doveva, appunto, essere emanato dall'ente locale. Tutto quanto sopra porta a concludere che la sentenza impugnata deve essere annullata senza rinvio perché il fatto non sussiste, restando assorbiti in tale statuizione tutti i residui motivi di ricorso.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio l'impugnata sentenza perché il fatto non sussiste.
Così deciso in Roma, il 13 marzo 2001.
Depositato in Cancelleria il 4 maggio 2001