Sentenza 28 marzo 2025
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Sul provvedimento
| Citazione : | Corte d'Appello Roma, sentenza 28/03/2025, n. 1946 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte d'Appello Roma |
| Numero : | 1946 |
| Data del deposito : | 28 marzo 2025 |
Testo completo
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE D'APPELLO DI ROMA SEZIONE SECONDA CIVILE così composta: EN LL de COURTELARY Presidente Marina TUCCI Consigliere Mario MONTANARO Consigliere rel. riunita in camera di consiglio ha pronunciato la seguente S E N T E N Z A nella causa civile in grado d'appello iscritta al numero 2281 del ruolo gene- rale degli affari contenziosi dell'anno 2024, trattenuta in decisione ai sensi dell'art. 80-bis disp. att. c.p.c., all'udienza del giorno 2.12.2024 tra (cod. fisc. ), in per- Parte_1 P.IVA_1 sona del procuratore speciale, arch. , elettivamente domi- Parte_2 ciliata in Roma, Via Barnaba Tortolini n. 34, presso lo studio degli avv. Nicolò Paoletti e Natalia Paoletti, che la rappresentano e difendono per procura alle liti in calce all'atto di citazione in riassunzione;
-attrice in riassunzione- e
(cod. fisc. , in Controparte_1 P.IVA_2 persona del legale rappresentante pro tempore, dott. , Controparte_2 elettivamente domiciliata in Roma, Viale Città d'Europa n. 10, presso lo stu- dio dell'avv. prof. Angelo Tuzza, che la rappresenta e difende per procura alle liti in calce alla comparsa di costituzione e risposta nel presente giudizio di rinvio;
-convenuta in riassunzione- OGGETTO: altre controversie di diritto amministrativo.
CONCLUSIONI DELLE PARTI per “Piaccia a codesta On.le Corte di Appello, Parte_1 rigettata ogni contraria istanza, eccezione e deduzione, voler rigettare l'ap- pello proposto dall avverso la Parte_3 sentenza del Tribunale di Roma n. 6290 del 2017 del 30 marzo 2017, resa tra le parti nel giudizio r.g. n. 65174/2011, e per l'effetto voglia confermare
a valere sulle fatture nn. 44,55,65,77 del 2011 di cui in narrativa
[...] emesse ex art. 10 del Protocollo di Intesa in assenza di valido titolo/in ese- cuzione di contratto nullo;
in subordine, stante la legittima attività di rideter- minazione dell'acconto di cui alle note del provvedimento n. 6968 del 28.4.2011 e n. 7823 del 17.5.2011, come riconosciuto dalla Sentenza del Consiglio di Stato 9200/2022, in riforma della sentenza gravata dichiarare che nulla è dovuto all'appellat ”. Parte_1
FATTO E DIRITTO
1. La ha convenuto in giudizio dinanzi al Tri- Parte_1 bunale di Roma l' per otte- Controparte_4 nerne la condanna al pagamento della somma di € 1.105.143,24 quale im- porto residuo delle fatture n. 44, 55, 65 e 77 del 2011, oltre interessi mo- ratori nella misura di cui all'art. 5 del d.lgs. 231/2002, emesse ai sensi dell'art. 10 del Protocollo di Intesa del 2009 intervenuto tra le parti. In par- ticolare, la società attrice ha dedotto che l' aveva par- Controparte_5 zialmente pagato le suddette fatture emesse dalla stessa, corrispondendo per ciascuna € 573.716,00 in luogo della maggior somma di € 850.000,00, determinata come previsto dall'art. 10 del Protocollo d'Intesa, avendo ille- gittimamente modificato unilateralmente il contenuto della Convenzione e rideterminato, con sua deliberazione, l'ammontare delle somme previste
2 dall'art. 10 del Protocollo d'Intesa, riducendole da € 850.000,00 a € 573.716,00.
Si è costituita nel giudizio di primo grado l convenuta, contestando la CP_5 domanda, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore di quello amministrativo e, nel merito, evidenziando vari profili di nullità del Protocollo di Intesa e del relativo art. 10. Sempre nel merito, l'
[...] ha rilevato di avere legittimamente rideterminato gli acconti CP_5 mensili con le deliberazioni n. 6968 del 28.4.2011 e n. 7823 del 17.5.2011, impugnate dall'attrice innanzi al T.A.R. Lazio, ma non annullate dal giudice amministrativo.
L' ha proposto altresì domanda riconvenzionale per € Controparte_5
2.294.864,00, oltre interessi, al fine di ottenere quanto indebitamente pa- gato in base alle medesime fatture azionate dalla Parte_1 in forza di un titolo invalido.
[...]
Con sentenza n. 6290/2017 del 30.3.2017 il Tribunale di Roma, in compo- sizione monocratica, ha rigettato l'eccezione relativa al difetto di giurisdi- zione e l'eccezione relativa al difetto del requisito dell'accreditamento, ricon- ducendo il Protocollo all'ipotesi delle sperimentazioni gestionali ex art.
9-bis del d.lgs. n. 502/1992 e all'ipotesi dell'affitto di azienda;
ha rigettato altresì
l'eccezione di nullità per violazione delle norme imperative che regolano l'a- gire della Pubblica Amministrazione, con particolare riferimento al criterio di economicità nella gestione delle risorse pubbliche, ritenendo che queste fos- sero mere norme di azione inidonee a fondare una pronuncia di nullità del Protocollo;
infine, ha escluso l'ipotesi dell'appalto di servizi con il conse- guente rigetto anche dell'eccezione fondata sull'art. 5 del d.l. n. 79/1997.
Il Tribunale ha quindi ritenuto la validità del Protocollo di Intesa stipulato tra le parti e ha accolto la domanda della e ha Parte_1 rigettato la domanda riconvenzionale dell . Controparte_4
2. La , avente causa dall'originaria convenuta, ha proposto ap- Parte_3 pello avverso la suddetta sentenza di primo grado, a cui ha resistito l'appel- lata Parte_1
Con sentenza n. 191/2021 del 13.1.2021 questa Corte d'Appello ha accolto l'appello della , escludendo sia l'ipotesi delle sperimentazioni Parte_3 gestionali che quella dell'affitto di azienda, e ha dichiarato la nullità del 3 Protocollo d'Intesa stipulato tra le parti per difetto del requisito dell'accredi- tamento istituzionale previsto dall'art.
8-quinquies del d.lgs. 502/1990, e successive modificazione ed integrazioni. Inoltre, ha rigettato l'appello av- verso il rigetto della domanda di ripetizione dell'indebito da parte del giudice di primo grado, non avendo la appellante censurato la motivazione Pt_3 della sentenza di primo grado nella parte in cui ne aveva dichiarato l'inam- missibilità.
3. Avverso la predetta sentenza di secondo grado hanno proposto ricorso per cassazione, con atto notificato il 13.7.2021, sia la (ore Parte_3
13.27), svolgendo unico motivo, sia la (ore Parte_1
13.35), svolgendo tre motivi.
Con ordinanza n. 1408/2024 del 15.1.2024 la Corte di Cassazione ha ac- colto tutti e tre i motivi del ricorso della Parte_1 dichiarando assorbito il ricorso della , e cassando la sentenza Parte_3 impugnata con rinvio a questa Corte, in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimità. In particolare, il giudice di legittimità ha ritenuto che, “la decisione della Corte non tiene conto della normativa del d.lgs. 502 del 1992 e del d.p.r. 14.1.1997, e del contenuto dell'accreditamento che è il provvedimento con il quale una struttura sanita- ria viene inserita in modo continuativo e sistematico nell'organizzazione della P.A., ed assume la qualifica di soggetto erogatore di un servizio pubblico. (…) La , in base al Protocollo del 30.4.2009, non Parte_1 aveva alle proprie dipendenze medici e di conseguenza non avrebbe mai potuto erogare alcun servizio (cfr. art. 6 del Protocollo secondo cui «L'a- zienda per il funzionamento della si avvarrà di Parte_1 persona medico e sanitario che stessa si riserva di assegnare for- Pt_3 malmente»). Il Protocollo invece prevedeva che l sarebbe stata Parte_1 utilizzata dal per rendere servizi sanitari: l'art. 3 sta- Controparte_5 biliva infatti «L'azienda individua la Casa di cura quale sede di Unità Opera- tive Complesse e Semplici facenti parte del , con la conseguente de- Pt_3 nominazione “Azienda Complesso Ospedaliero San Filippo Neri – Casa di cura Valle Fiorita. (…). A tal fine l'Azienda si avvale della Casa di cura
[...]
per erogare l'assistenza ospedaliera, a pazienti, che una volta accettati Pt_1 presso il P.S. dell'Azienda possano appropriatamente essere trattati in
4 regime di ricovero ordinario, day hospital, day-surgery, ambulatoriale ed in- tra-moenia»”.
In particolare, la Suprema Corte ha rilevato, con la suddetta ordinanza, che
“Tali elementi hanno indotto la Corte di Cassazione a Sezioni Unite in sede di regolamento di giurisdizione in varie controversie fra le stesse parti, e relative al medesimo rapporto negoziale (sia pur riferibili alla Convenzione precedente del 2005), a qualificare il rapporto negoziale intercorso come un contratto riconducibile allo schema dell'affitto di azienda”.
4. Con atto di citazione ex art. 392 c.p.c. notificato in data 15.4.2024 la ha riassunto la causa dinanzi a questa Corte Parte_1 affinché “voglia rigettare l'appello proposto dalla Parte_3
avverso la sentenza del Tribunale di Roma n.6290 del
[...]
2017 del 30 marzo 2017, resa tra le parti nel giudizio r.g. n.65174/2011, e per l'effetto voglia confermare integralmente detta sentenza, accertando e dichiarando in ogni caso, in ottemperanza ed in accoglimento dei principi enunciati dalla Corte di Cassazione, il diritto della Parte_1
a percepire l'importo di euro € 1.105.143,24 oltre interessi convenzio-
[...] nali ex art. 5 D.Lgs.vo n. 231 del 2002 al cui pagamento
[...]
dovrà essere conseguentemente condannata”. Parte_3
In particolare, l'attrice in riassunzione evidenzia i principi enunciati dalla Su- prema Corte nell'ordinanza n. 1408/2024 del 15.1.2024, con cui ha rinviato a questa Corte in diversa composizione, con particolare riferimento alla ri- conducibilità del Protocollo di Intesa all'ipotesi dell'affitto di azienda, con conseguente esclusione di violazione della norma imperativa in tema di ac- creditamento istituzionale. Inoltre, invoca il giudicato determinato a seguito dell'ordinanza n. 1398/2024 emessa dalla Corte di Cassazione il 15.1.2024, che ha confermato la sentenza n. 4333/2020 emessa da questa Corte il 21.9.2020, con cui, oltre a trovare conferma i principi sopra espressi in tema di Protocollo di Intesa come affitto di azienda, è stata altresì affermata:
i) l'infondatezza dell'eccezione di nullità del Protocollo per il “mancato svol- gimento di alcuna procedura comparativa che sarebbe stata necessaria an- che nel caso di affitto di azienda, con il conseguente contrasto della conven- zione con norme imperativa, che impongono lo svolgimento di una gara per tutti i contratti comportanti una entrata o una spesa per lo Stato (r.d.
5 18.11.1923 n. 2440, art. 3, e regolamento n. 827 del 1924 art. 37”, in quanto “la scelta di utilizzare la struttura della e Parte_1 quindi la scelta del contraente erano state fatte direttamente dalla legge re- gionale n. 55 del 1993, sicché neppur si poneva per la Pubblica Ammini- strazione la possibilità di individuare liberamente la struttura in cui prose- guire l'erogazione dei servizi ospedalieri pubblici ubicati in case di cura già convenzionate con l'e istituto di S. Spirito e ospedali riuniti di Roma”;
ii) l'infondatezza dell'eccezione di nullità dell'art. 10 del Protocollo per di- fetto “della fase istruttoria relativamente alla determinazione dell'importo di cui all'art.10 del Protocollo, fissato senza alcuna indagine preventiva circa il valore dell'azienda e pianificazione di spesa”, in quanto “la stipulazione di un contratto da parte della Pubblica Amministrazione senza adeguata istrut- toria (circostanza questa peraltro tutta da verificare in punto di fatto) non comporta la violazione di una norma imperativa, ridondante in nullità, inci- dentalmente suscettibile di delibazione da parte del giudice ordinario adito per l'esecuzione del contratto”.
5. Si è costituita nel presente giudizio di rinvio la , deducendo Parte_3 come il giudicato determinato dall'ordinanza della Suprema Corte n.
1398/2024 del 15.1.2024, nella parte in cui qualifica in termini di affitto di azienda il Protocollo del 2009, invocato dall'attrice in riassunzione nell'in- trodurre il presente giudizio di rinvio, deve ritenersi superato dal giudicato, contrastante e cronologicamente successivo, formatosi per effetto del pas- saggio in giudicato della sentenza del Consiglio di Stato n. 9200/2022 del 27.10.2022, emessa nel giudizio di appello introdotto dalla
[...] contro l' per la riforma Parte_1 Parte_3 della sentenza n. 10341/2018 emessa dal (v. doc. n. 1 del fa- CP_7 scicolo di parte convenuta in riassunzione), a seguito della ordinanza n.
12291/2024 emessa il 7.5.2024 dalla Suprema Corte.
In particolare, l' convenuta in riassunzione rileva che, av- Parte_3 verso tale sentenza n. 9200/2022 emessa dal Consiglio di Stato il
27.10.2022, la ha proposto ricorso per cas- Parte_1 sazione, con unico motivo di giurisdizione per eccesso di potere (v. doc. n. 2 del fascicolo di parte convenuta in riassunzione); e che la Suprema Corte, con ordinanza n. 12291/2024 del 7.5.2024, ha dichiarato inammissibile il
6 ricorso, ritenendo che, “Nella fattispecie in esame (…) appare assorbente il rilievo che, in relazione alle pronunce di rigetto del giudice amministrativo, neppure è ipotizzabile lo sconfinamento nella sfera del merito, per la decisiva ragione che simili pronunce si esauriscono nella conferma del provvedimento impugnato, senza sostituirsi ad esso, per cui l'autorità che l'ha emesso man- tiene intatti tutti i poteri che avrebbe avuto se l'atto non fosse stato impu- gnato, con la sola eccezione di ravvisare in esso i vizi di legittimità ritenuti insussistenti dal giudice amministrativo (Cass., Sez. U. 09/11/2001, n. 13927/2001; n. 32619/2018; n. 7207/2019; n. 33094/2019; n. 7055/2023)”.
Al contempo, però, il Supremo Collegio ha ritenuto che “Non può, al contra- rio, dirsi affetta da siffatto vizio la decisione che abbia indagato sui presup- posti di fatto e di diritto condizionanti la legittimità del provvedimento im- pugnato, rientrando tale indagine nell'ambito dei poteri giurisdizionali del giudice amministrativo. Il Consiglio di Stato, pertanto, non si è sostituito all'Amministrazione procedente, né ha effettuato un sindacato di merito e neppure ha operato una valutazione sul piano della convenienza e della op- portunità delle determinazioni concernenti la Convenzione de qua, semplice- mente, la ha interpretata, osservando che essa è «direttamente destinata a regolare, nei suoi aspetti organizzativi ed operativi, la gestione di un servizio pubblico con la conseguente immanente esigenza di garantirne la coerenza con gli interessi pubblici, afferenti al delicato settore sanitario ed alle relative esigenze di complessivo equilibrio finanziario, che la caratterizzano sul piano teleologico-funzionale»” (v. doc. 3 del fascicolo di parte convenuta in rias- sunzione).
6. La sentenza del Consiglio di Stato n. 9200/2022 ha rigettato l'appello della ritenendo che “la convenzione del 30 Parte_1 aprile 2009 dà luogo ad una forma di integrazione tra Azienda CP_8
e Casa ai fini della erogazione dei servizi assisten-
[...] Controparte_9 ziali, come plasticamente si evince dal disposto dell'art. 3 (…). Trattasi, quindi, di una convenzione direttamente destinata a regolare, nei suoi aspetti organizzativi ed operativi, la gestione di un servizio pubblico, con la conse- guente immanente esigenza di garantirne la coerenza con gli interessi pub- blici, afferenti al delicato settore sanitario ed alle relative esigenze di com- plessivo equilibrio finanziario, che la caratterizzano sul piano teleologico- 7 funzionale. Nel senso suindicato, del resto, milita il decisivo argomento rela- tivo alle modalità di remunerazione dell , incentrate sul sistema Pt_1 Pt_1
(tipico della remunerazione delle prestazioni ospedaliere) dei DRG (cfr. art. 10 della convenzione), pur prevedendosi la decurtazione del costo relativo al personale medico afferente all'Azienda ospedaliera ed utilizzato presso la : meccanismo che, sul piano della ricostruzione del rapporto tra Pt_1 Pt_1 le parti e dell'apporto dalle stesse dato alla erogazione della complessiva attività assistenziale (ed indipendentemente, si ripete, dalla qualificazione ed imputazione del rapporto con il singolo paziente), induce, da un lato, ad escludere che la convenzione avesse ad oggetto, come sostenuto dalla ap- pellante, la mera disponibilità di immobili ed attrezzature dell Parte_1 da parte del , piuttosto che la vera e propria attività sanitaria, dall'altro lato, ad individuare il soggetto erogatore della prestazione assistenziale (an- che) nella medesima Cas , nel quadro di un rapporto di “avvalimento” Pt_1
e di stretta integrazione organizzativa e funzionale con CP_10
”.
[...]
In altri termini, con la suddetta decisione, confermata all'esito del giudizio di cassazione, il Consiglio di Stato ha risolto la questione della qualificazione del Protocollo di Intesa del 30.4.2009 in maniera contrastante con quanto ritenuto dalla Corte di Cassazione con l'ordinanza n. 1398/2024 del
15.1.2024, invocata da parte attrice quale giudicato sul punto, nonché da quanto statuito sempre dalla Suprema Corte, in pari data, con l'ordinanza n. 1408/2024 sulla scorta della quale è stato introdotto il presente giudizio di rinvio. Nello specifico, la Corte di Cassazione qualifica il Protocollo come “af- fitto di azienda”, essendosi la “limitata alla messa a disposizione Parte_1 del la propria struttura senza medici”, mentre il Consi- Controparte_5 glio di Stato esclude espressamente che la si Controparte_11 sia limitata a mettere a disposizione la struttura (“induce, da un lato, ad escludere che la convenzione avesse ad oggetto, come sostenuto dalla ap- pellante, la mera disponibilità di immobili ed attrezzature”); e oppone a tale ricostruzione quella per cui l e la inte- CP_5 Parte_1 ragivano nell'esercizio della prestazione sanitaria ravvisabile anche in capo a questa seconda (“individuare il soggetto erogatore della prestazione assi- stenziale (anche) nella medesima Casa di Cura”), che infatti - sempre secondo il Consiglio di Stato - veniva remunerata ex art. 10 in base ai DRG ( 8 argomento questo “decisivo” per individuare l'attività di cura anche in capo a : così sul punto il CdS “milita il decisivo argomento relativo alle Parte_1 modalità di remunerazione della , incentrate sul sistema (tipico Parte_1 della remunerazione delle prestazioni ospedaliere) dei DRG (cfr. art. 10 della convenzione).
7. Come ha dedotto l' convenuta in riassunzione, nel caso Parte_3 in cui sulla medesima questione si siano formati più giudicati contrastanti, per stabilire quale prevalga occorre fare riferimento al criterio temporale. Occorre dunque dare prevalenza all'ultimo giudicato intervenuto cronologi- camente. Infatti, le decisioni della Corte di cassazione passano in giudicato al momento della loro pubblicazione, anche quando la formula decisoria sia di cassazione con decisione di merito, senza che rilevi ai fini dell'immedia- tezza del giudicato l'astratta suscettibilità della revocazione per errore di fatto, poiché il rimedio revocatorio non incide sulla formazione della cosa giudicata formale delle pronunce di legittimità, né la funzione nomofilattica può indurre a superare la applicazione del criterio temporale in caso di con- trasto di giudicati (cfr. Cass. civ., Sez. I, 12.2.2024, n. 3752; Cass. civ., Sez.
V, ord. 24.7.2024, n. 20656; Cass. civ., Sez. VI-2, ord. 3.5.2019, n. 11737).
Nel caso in esame, la sentenza Consiglio di Stato n. 9200/2022 è passata in giudicato in data 7.5.2024, data di pubblicazione della sentenza n. 12291/2024 emessa dalla Corte di Cassazione, e quindi successivamente all'ordinanza n. 1398/2024 della Suprema Corte datata 15.1.2024, che ha determinato il passaggio in giudicato della sentenza n. 4333/2020 emessa da questa Corte il 21.9.2020, e quindi della qualificazione del Protocollo stipulato tra le parti come affitto di azienda.
Inoltre, il giudicato della sentenza del Consiglio di Stato è successivo anche all'ordinanza n. 1408/2024 emessa dalla Corte di Cassazione il 15.1.2024, che ha cassato la sentenza resa nel secondo grado del presente giudizio e ha rinviato a questa Corte. Pertanto, essendo intervenuto il giudicato della sentenza del Consiglio di Stato dopo la conclusione del giudizio di cassa- zione, legittimamente può essere eccepito nel presente giudizio di rinvio ed esaminato da questa Corte d'appello (cfr. Cass. civ., Sez. I, 20.3.2003, n. 4070; Cass. civ., Sez. III, 29.8.2011, n. 17690).
9 8. La sentenza di legittimità che ha determinato il passaggio in giudicato, in data 7.5.2024, della sentenza del Consiglio di Stato, la quale – come si è detto sopra – ha escluso il rapporto tra le parti sulla base del Protocollo del 30.4.2009 come affitto di azienda, e ha semmai ritenuto – in linea con quanto ritenuto da questa Corte con la sentenza n. 191/2021 del
13.1.2021 – che si deve “da un lato, (…) escludere che la convenzione avesse ad oggetto, come sostenuto dalla appellante, la mera disponibilità di immobili ed attrezzature dell da parte del , piuttosto che Parte_1 la vera e propria attività sanitaria, dall'altro lato, (…) individuare il soggetto erogatore della prestazione assistenziale (anche) nella medesima Pt_1
, nel quadro di un rapporto di “avvalimento” e di stretta integrazione
[...] organizzativa e funzionale con l'Azienda ospedaliera”.
In ragione del giudicato, sopra indicato, intervenuto in ordine al rapporto tra le parti del presente giudizio, titolo azionato dalla Parte_1 nell'introdurre il giudizio di primo grado, e segnatamente in ordine alla
[...] legittimità della diversa e minore determinazione del corrispettivo da parte dell' con propria deliberazione (impugnata e ritenuta Controparte_5 legittima dal giudice amministrativo, come si è detto), le domande proposte da quest'ultima nei confronti dell' devono essere Parte_3 rigettate.
Le spese di tutti i gradi di giudizio e del presente giudizio di rinvio devono essere integralmente compensate tra le parti, sussistendo gravi ed eccezio- nali ragioni (cfr. Cass. civ., Sez. VI-3, ord. 14.2.2019, n. 4360, a seguito di Corte cost. 19.4.2018, n. 77), da ravvisare proprio nel giudicato intervenuto successivamente al giudizio di cassazione che ha rinviato a questa Corte, nel quale sono stati affermati principi di diritto che avrebbero invece determinato la conferma dell'accoglimento delle domande proposte dall'odierna attrice in riassunzione operato dalla sentenza di primo grado,
P.Q.M.
La Corte di appello di Roma, definitivamente pronunciando nella causa indi- cata in epigrafe, ogni altra difesa, eccezione e istanza disattesa, così prov- vede:
10 rigetta le domande proposte dalla e ac- Parte_1 colte con sentenza n. 6290/2017 emessa dal Tribunale di Roma, in compo- sizione monocratica, il 30.3.2017; compensa integralmente tra le parti le spese di tutti i gradi di giudizio e del presente giudizio di rinvio.
Roma, 3.3.2025
IL GIUDICE EST. IL PRESIDENTE
Mario Montanaro EN Thellung de Courtelary
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