R.G. 389/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI sezione controversie di lavoro e di previdenza ed assistenza composta dai magistrati:
Dott.ssa Vincenza Totaro Presidente rel.
Dott.ssa Raffaella Genovese Consigliere
Dott.ssa Rosa Del Prete Consigliere riunita in camera di consiglio ha pronunciato in grado di appello all'udienza del 18.9.2025 la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n° 389/2024 R.G. sez. lav.
TRA
Parte_1
, in persona del legale rapp.te p.t.,
[...]
rappr. e difesa dall'Avv. A. Testa, come da procura in atti
APPELLANTE E
, Controparte_1
rappr. e difeso dall'Avv. S. Imbimbo e , come da procura CP_2 in atti
APPELLATO
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato presso questa Corte in data 21.2.2024, l' Parte_1 proponeva appello avverso la sentenza n. 124/2024 del Giudice del Lavoro del Tribunale di Avellino, pubblicata il 1.2.2024, notificata il 2.2.2024, con la quale, in accoglimento parziale della domanda proposta da dichiarava illegittima la cessazione Controparte_1 anticipata dell'incarico di direttore amministrativo affidato al rispetto alla scadenza naturale del 31.8.2019. Il Tribunale, CP_1 per il resto, dichiarava inammissibile la domanda risarcitoria proposta dal ricorrente e condannava l'azienda ospedaliera resistente al pagamento delle spese di lite.
L'azienda appellante impugnava la pronuncia di primo grado per i seguenti motivi: a) per erronea disapplicazione dell'art. 22, co. 7, L.R. Campania n. 32/94; b) per aver il Giudice di prime cure erroneamente ritenuto che l'art. 3 bis, co. 8 D. Lgs. 502/1992, nella parte in cui prevede la durata minima di tre anni del contratto tra direttore generale e direttore amministrativo, fosse disposizione di legge inderogabile;
c) per aver il Giudice di primo grado erroneamente ritenuto che, a seguito del D.P.C.M. n. 502/1995, doveva ritenersi esclusa la configurabilità della sostituzione del direttore generale come causa di cessazione automatica dell'incarico di direttore amministrativo;
d) per erroneità della sentenza gravata nella parte in cui aveva ritenuto che l'azienda ospedaliera non avrebbe potuto avvalersi di ipotesi di cessazione automatica prima della scadenza del rapporto, se non nei casi previsti dalla legge o dal contratto individuale di lavoro;
e) per erronea declaratoria di nullità dell'art. 6 del contratto sottoscritto tra le parti. Per tali ragioni chiedeva la riforma della sentenza di primo grado con rigetto della domanda proposta dal in primo grado, il CP_1 tutto con vittoria di spese del doppio grado di giudizio.
Si costituiva parte appellata la quale deduceva l'infondatezza dell'avverso gravame, chiedendone il rigetto con conferma della sentenza di primo grado, il tutto con vittoria di spese di lite.
All'odierna trattazione scritta ex art. 127 ter c.p.c. la Corte si è riservata per la decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello proposto è infondato per i motivi che saranno di seguito esposti.
La questione oggetto del presente giudizio verte sull'accertamento della legittimità del recesso anticipato dall'incarico di direttore amministrativo, di durata triennale - affidato al con CP_1 decorrenza dall'1.9.2016 - operato dall'azienda ospedaliera appellante mediante nomina, in data 9.8.2019, di nuovo direttore amministrativo.
L'azienda ospedaliera appellante, in primo luogo, contestava la statuizione di primo grado nella parte in cui aveva disapplicato l'art. 22, co. 7 L.R. n. 32/94, ovvero la disposizione CP_3 normativa che prevedeva la cessazione automatica dell'incarico di direttore amministrativo entro tre mesi dalla nomina di nuovo direttore generale. Secondo la ricostruzione dell'azienda ospedaliera appellante, il Giudice di prime cure avrebbe operato una sorta di dichiarazione d'incostituzionalità della suddetta norma “per contagio o per relationem”, basandosi sulla sentenza della Corte costituzionale n. 152 del 21.6.2013, che dichiarava l'incostituzionalità di altra norma, ovvero l'art. 18bis, comma 5, L. Reg. Campania n. 32/94.
La censura non è fondata.
In realtà, l'iter argomentativo del Giudice di primo grado è stato ben più articolato rispetto a quello (solo parzialmente) prospettato e riportato dall'appellante che ne ha evidentemente tratto un'errata interpretazione. Non si ravvisa, a differenza di quanto sostenuto dall'appellante, alcuna ipotesi di dichiarazione d'incostituzionalità per contagio nel percorso argomentativo adoperato dal Giudice di primo grado. La decisione del Tribunale poggia sostanzialmente sulla valutazione del c.d. sistema spoil system ed in tale percorso argomentativo, ovviamente, il Giudicante si è avvalso dei principi enucleati da consolidata giurisprudenza, anche di rango costituzionale. Si osserva che un aspetto fondamentale e nodale della questione in oggetto è rappresentato dalla valutazione di tale sistema di avvicendamento nei ruoli non apicali dell'amministrazione al momento del mutamento della figura dirigenziale. Come noto, secondo il sistema del c.d. spoil system, opererebbe una sorta di decadenza automatica degli incarichi dirigenziali in caso di rinnovo dell'incarico dirigenziale. Tale sistema è stato, in più occasioni, ritenuto illegittimo dalla Corte costituzionale – chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di norme regionali che adottavano tale sistema - in quanto esso sarebbe in contrasto con altri principi di rango costituzionale ed in particolare con l'art. 97 della Costituzione, che sancisce il principio del buon andamento della pubblica amministrazione. In tal senso si esprime la Corte costituzionale con la recente sentenza n. 26/2023, nella quale evidenzia che un sistema che comportava il suddetto automatismo va a pregiudicare la continuità dell'azione amministrativa, privando il soggetto dichiarato decaduto delle garanzie del giusto procedimento. Ancor prima, tale principio era stato già enunciato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 152/2013, con la quale affermava che: “Innanzitutto, essa è in contrasto con il principio di buon andamento, perché il meccanismo di decadenza automatica incide sulla continuità dell'azione amministrativa (sentenze n. 228 del 2011; n. 304 e n. 224 del 2010). Come questa Corte ha statuito nella sentenza n. 124 del 2011, infatti, «[I]l rapporto di lavoro instaurato con l'amministrazione che attribuisce l'incarico deve essere […] connotato da specifiche garanzie, le quali presuppongono che esso sia regolato in modo da assicurare la tendenziale continuità dell'azione amministrativa”. Orbene, il richiamo a siffatta giurisprudenza costituzionale è stato operato dal Giudice di prime cure, dunque, al fine rilevare l'illegittimità del meccanismo automatico di cui all'art. 22, co. 7, della L. R. Campania n. 32/94, orientando l'interpretazione della norma secondo i suesposti principi. Del resto, non solo la giurisprudenza della Corte Costituzionale ha stigmatizzato il meccanismo dello spoil system, ma anche la Corte di Cassazione con Ordinanza n. 1895/2024 (richiamata anche dalla parte appellata), ha stabilito che: “Anche da questo punto di vista, allora, l'automatismo della disciplina in discorso, con la mancata previsione di una fase procedurale che faccia dipendere «la decadenza da pregressa responsabilità del dirigente, comporterebbe una vera e propria “discontinuità della gestione”» che, risultando priva di una motivata giustificazione, si porrebbe in contrasto con il principio del buon andamento dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 Cost. (sentenza n. 224 del 2010). Queste conclusioni sono state fatte proprie da Cass., Sez. L, n. 19739 dell'11 luglio 2023. Quanto sopra evidenzia come siano di fondo vietati, dalla giurisprudenza costituzionale e di legittimità, meccanismi di decadenza automatica, «ove riferiti a figure dirigenziali non apicali, ovvero a titolari di uffici amministrativi per la cui scelta l'ordinamento non attribuisce, in ragione delle loro funzioni, rilievo esclusivo o prevalente al criterio della personale adesione del nominato agli orientamenti politici del titolare dell'organo che nomina. Ciò per contrasto con l'art. 97 Cost.”. Nel caso in esame, si rammenta che l'azienda ospedaliera appellante, senza un espresso provvedimento di revoca del CP_1 provvedeva, con Delibera n. 797 del 9.8.2019, a nominare un nuovo direttore amministrativo, ritenendo operativo il meccanismo della decadenza automatica di cui all'art. 22, comma 7, della
[...]
n. 32/94. CP_4
Tale norma prevede che: “Il direttore amministrativo e il direttore sanitario cessano dall'incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale e possono essere riconfermati”. Ebbene, secondo una lettura costituzionalmente orientata della fattispecie, la condotta dell'amministrazione non può dirsi legittima, in quanto, come visto non può operare alcun automatismo nella decadenza del direttore amministrativo in caso di nomina di nuovo direttore generale, ma occorreva, in ogni caso, un provvedimento espresso della amministrazione di revoca anticipata del direttore amministrativo in carica.
Un altro punto nodale della vicenda in esame riguarda la durata minima (triennale) dell'incarico di direttore amministrativo sancita dall'art. 3 bis, co. 8 D. Lgs. 502/1992, il cui carattere inderogabile è stato contestato dall'appellante con altro motivo di gravame. La doglianza non è fondata. Tale norma prevede che: “Il rapporto di lavoro del direttore generale, del direttore amministrativo e del direttore sanitario è esclusivo ed è regolato da contratto di diritto privato, di durata non inferiore a tre e non superiore a cinque anni, rinnovabile, stipulato in osservanza delle norme del titolo terzo del libro quinto del codice civile. La regione disciplina le cause di risoluzione del rapporto con il direttore amministrativo e il direttore sanitario. Il trattamento economico del direttore generale, del direttore sanitario e del direttore amministrativo è definito, in sede di revisione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 19 luglio 1995, n. 502, anche con riferimento ai trattamenti previsti dalla contrattazione collettiva nazionale per le posizioni apicali della dirigenza medica e amministrativa”. Come correttamente evidenzia parte appellata, la già menzionata norma è una disposizione di legge di primo livello dell'ordinamento nazionale;
tra l'altro, in tutte le norme che regolano la fattispecie in esame si rinviene l'espresso richiamo alla durata minima triennale dell'incarico di direttore amministrativo. Infatti, anche l'art. 2, comma 1, del D.P.C.M. 502/1995 (Regolamento recante norme sul contratto del direttore generale, del direttore amministrativo e del direttore sanitario delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere), stabilisce che: “Il rapporto di lavoro del direttore amministrativo e del direttore sanitario è esclusivo ed è regolato da contratto di diritto privato, di durata non inferiore a tre e non superiore a cinque anni, rinnovabile, stipulato in osservanza delle norme del titolo terzo del libro quinto del codice civile”. Parimenti, l'art. 5 del contratto individuale di lavoro sottoscritto tra le parti prevedeva espressamente che il rapporto di lavoro aveva durata minima triennale;
tra l'altro, nella premessa di detto contratto veniva espressamente richiamato il DPCM 502/1995, nonché il D. Lgs. 502/1992, ovvero le fonti normative da cui si evinceva che la durata minima dell'incarico era triennale. Per tali ragioni, non si comprende come non possa ritenersi avere carattere cogente la richiamata norma in materia di durata minima del contratto. Tra l'altro, il recesso anticipato era previsto solo in determinate ipotesi di giusta causa o di incompatibilità come emerge dalla lettura del contratto individuale di lavoro.
Con altro motivo di gravame l'appellante contesta la sentenza appellata per erronea interpretazione sia dell'art. 3 bis, co. 8 D. Lgs. 502/1992 che dell'art. 2, comma 6, del DPCM 502/1995. Secondo l'appellante, infatti, l'errore del Tribunale sarebbe stato quello di ritenere che la risoluzione anticipata del rapporto sarebbe potuta avvenire solamente nei casi d'incompatibilità sopravvenuta o, comunque, di giusta causa previsti dal contratto individuale o dalle norme di disciplina generale del rapporto. La doglianza non è fondata. In realtà, tale censura è assorbita da quanto detto prima in merito all'illegittimità del sistema che prevedeva il meccanismo di decadenza automatica del direttore amministrativo in caso di subentro di nuovo direttore generale. In ogni caso, per completezza d'analisi si rileva quanto segue. L'art. 2, comma 6, del DPCM 502/1995 prevede: “La Regione disciplina le cause di risoluzione del rapporto di lavoro con il direttore amministrativo e il direttore sanitario, anche con riferimento alla cessazione dall'incarico del direttore generale. Nulla è dovuto, a titolo di indennità di recesso, ai direttori amministrativo e sanitario in caso di cessazione dall'incarico conseguente a dimissioni, alla sostituzione del direttore generale nonché a decadenza, mancata conferma, revoca o risoluzione del contratto”. Il contenuto dell'art. 3bis, co. 8, D. Lgs. 502/1992, invece, è stato già richiamato sopra. Ebbene, la normativa regionale in caso di cessazione dall'incarico del direttore generale sarebbe quella dettata dall'art. 22, co. 7, della L. R. Campania n. 32/94, che prevedeva, per l'appunto, l'illegittimo meccanismo di decadenza automatica che per i motivi esposti sopra deve ritenersi illegittimo ed inapplicabile al caso in esame. Pertanto, le uniche ipotesi di recesso anticipato rispetto alla naturale scadenza dell'incarico erano quelle previste dall'accordo individuale, ovvero le ipotesi di giusta causa (vedi art. 6 del contratto), o le ipotesi di incompatibilità. Nel caso in esame, nessuno dei casi individuati dall'accordo negoziale veniva a realizzarsi, in quanto, l'amministrazione provvedeva semplicemente a nominare nuovo direttore amministrativo in forza del subentro di nuovo direttore generale, attivando l'illegittimo meccanismo automatico di decadenza.
Infine, con altro motivo di gravame l'appellante sostiene la nullità della sentenza nella parte in cui aveva dichiarato d'ufficio la nullità della clausola di cui all'art. 6 del contratto individuale di lavoro senza aver provocato il contraddittorio tra le parti. Orbene, anche tale doglianza non è fondata. La disposizione pattizia in argomento recitava: “Nulla è dovuto a titolo di indennità di recesso, al Direttore Amministrativo in caso di cessazione dall'incarico conseguente a dimissioni, alla sostituzione del Direttore Generale, nonché alla decadenza, mancata conferma, revoca o risoluzione del contratto”. Si rammenta che il Giudice di prime cure, dichiarava d'ufficio la nullità di tale disposizione contrattuale in quanto contraria alla disposizione di legge che prevedeva la durata minima triennale per l'incarico di direttore amministrativo. Ebbene, a differenza di quanto sostiene parte appellante, su tale questione di nullità vi è stato il contraddittorio tra le parti. Infatti, come correttamente evidenzia parte appellata, le parti, sul tema della nullità di tale clausola contrattuale, avevano ampiamente dibattuto nel corso del giudizio di primo grado come si evince dalle note autorizzate, depositate nel corso del giudizio (vedi note autorizzate per udienza del 17.12.2022). Si legge, infatti, nell'atto difensivo della parte appellante che questa aveva espressamente preso posizione in merito all'eccepita nullità della suddetta clausola da parte della controparte. Nello specifico, l'odierna appellante deduceva che: “Fermo quanto innanzi esposto, si evidenzia che il ricorrente anche negli ultimi scritti difensivi, asserisce che la clausola di cui all'art. 6 comma 4 del contatto sottoscritto tra le parti, risulterebbe affetta di nullità e quindi inefficace. Sul punto si osserva che quanto sostenuto dal ricorrente, è in primo luogo infondato, in quanto l'insediamento del nuovo Direttore Generale costituisce ipotesi tipizzata, dall'art. 6 comma 4 del contratto, di sostituzione del precedente Direttore Amministrativo…..”. Dunque, già di per sé tale argomento è sufficiente a ritenere infondata e del tutto inconferente la censura di parte appellante. In ogni caso, come opportunamente ha ribadito anche in sede di memoria difensiva parte appellata, si rileva che :“L'obbligo del giudice di stimolare il contraddittorio sulle questioni rilevate d'ufficio, rafforzato dall'aggiunta del secondo comma all'art. 101 c.p.c. ad opera della l. n. 69 del 2009, si estende solo alle questioni di fatto, che richiedono prove dal contenuto diverso rispetto a quelle chieste dalle parti, o alle eccezioni rilevabili d'ufficio, e non anche ad una diversa valutazione del materiale probatorio già acquisito” (Cass. civ., sez. lav., Sent. n. 10353/2016).
Per i motivi esposti, assorbito ogni altro motivo di gravame, l'appello va rigettato con conferma della sentenza di primo grado.
Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo. Va da ultimo evidenziato che, nella specie, è applicabile ratione temporis l'art. 1 comma 17 legge n. 228/2012 che ha modificato il DPR n.115/2002 (inserendo all'art. 13, dopo il comma 1 ter, il comma 1 quater) in ordine al versamento del doppio del contributo unificato dovuto nel caso in cui “l'impugnazione, anche incidentale, sia respinta integralmente o dichiarata inammissibile o improcedibile”, poiché il successivo comma 18 stabilisce che le disposizioni di cui al comma 17 si applicano ai (soli) procedimenti iniziati dal trentesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore della medesima legge n. 228/12 (1° gennaio 2013), sicché il comma 17 riguarda i casi di procedimenti pendenti a far luogo dal 31 gennaio 2013. Esula dalle valutazioni di competenza del giudicante il tema dell'eventuale sussistenza di condizioni (soggettive) di esenzione.

P.Q.M.


La Corte così provvede:
- Rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma l'impugnata sentenza.
- Condanna l'appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio che liquida in € 4.996,00, oltre IVA, CPA e spese generali, il tutto con attribuzione ai procuratori anticipatari Avv. Sergio Imbimbo e Avv. Salvatore Pastore.
- Dà atto, ai fini della valutazione di competenza di questo Collegio, della sussistenza per l'appellante dei presupposti di cui al primo periodo dell'art. 13 1 quater DPR 115/2002, come introdotto dall'art. 1 comma 17 L. 228/2012.
Napoli 18.9.2025 Il Presidente estensore Dott.ssa Vincenza Totaro