REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
I SEZIONE LAVORO E PREVIDENZA
Composta dai Sigg. Magistrati:
Dott. Guido ROSA Presidente rel.
Dott.ssa Francesca DEL VILLANO ACETO Consigliere
Dott.ssa Bianca Maria SERAFINI Consigliere
All'esito dell'udienza del 7 novembre 2024 ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile promossa in grado di appello iscritta al n. 1722 del Ruolo Generale
Contenziosi dell'anno 2020 vertente
TRA
, rappresentata e difesa, per delega in atti, dall'avv. Gianluca Falso Parte_1 ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Latina, Via G. Marconi 12
Appellante
E
, rappresentato e difeso dall' avv. Massimo Sesselego ed Controparte_1 elettivamente domiciliato presso l'Avvocatura municipale in Aprilia (LT) Piazza Roma
n. 1
Appellato

Oggetto: appello avverso la sentenza n. 174/2020 del Tribunale di Latina, pubblicata il
27/01/2020
CONCLUSIONI DELLE PARTI: come da rispettivi atti

1 RAGIONI DELLA DECISIONE
Con il ricorso di primo grado premesso di essere Istruttore della Polizia Parte_1
Locale del a seguito della delibera della Giunta Comunale n. 177 Controparte_1
del 14/06/2016 con la quale il Sindaco aveva attribuito ad alcuni Istruttori della polizia locale il grado di Maresciallo ordinario nonché il distintivo di Colonnello al
Dirigente/Comandante conveniva in giudizio il Persona_1 Controparte_1
in persona del sindaco p.t., innanzi al Tribunale di Latina in funzione di Giudice del lavoro, per sentire accogliere le seguenti conclusioni: ““Voglia l'On.le Tribunale adito, in funzione di Giudice del Lavoro disattesa ogni contraria istanza, eccezione e deduzione anche in via istruttoria, previa sospensione immediata dell'efficacia della deliberazione della Giunta Comunale n. 177 del 14/06/2016 - sussistendo il fumus boni iuris, attesa la palese violazione di legge ed il periculum in mora, consistente negli effetti negativi che la mancata attribuzione del grado comporta ai fini della progressione di carriera - accogliere il presente ricorso e conseguentemente: - in via principale, accertata la carenza di potere del Dirigente del VII Settore - Polizia Locale
e Protezione Civile, in quanto la nomina dello stesso veniva annullata con la sentenza
n. 544/2010 del Tar Lazio – Sezione Staccata di Latina, confermata in toto dal Consiglio di Stato e, conseguentemente, l'illegittimità di tutti gli atti posti in essere dal Sindaco del e segnatamente della delibera della Giunta Comunale n. 177 del Controparte_1
14/06/2016, e quindi il difetto di motivazione e la carenza di potere dell'Amministrazione comunale, disapplichi la delibera e condanni il Controparte_1
al risarcimento del danno in favore della ricorrente, da valutarsi in via equitativa, ex art. 1226 c.c.; - in via principale alternativa accertato il possesso, da parte della ricorrente, al pari dei soggetti inclusi nell'elenco degli idonei all'attribuzione del grado superiore, di tutti i requisiti che hanno consentito la loro nomina, condanni
l'Amministrazione comunale ad attribuire alla ricorrente il grado di maresciallo ordinario con decorrenza di tutti gli effetti giuridici dalla data della delibera;
- in via subordinata, accertata la violazione di legge e la carenza di potere e quindi
l'illegittimità della delibera della Giunta Comunale di Comune di Aprilia n. 177 del
14/06/2016, condanni il , in persona del Sindaco p.t., al risarcimento Controparte_1
dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti dalla ricorrente, da quantificare in via equitativa, ex art. 1226 c.c., per la mancata inclusione della ricorrente nell'elenco dei
2 soggetti beneficiari dell'attribuzione del grado e quindi per aver frustrato le sue legittime aspettative di progressione di carriera. Vinte in ogni caso le spese di lite”.
In sintesi, la ricorrente deduceva l'illegittimità della delibera - di cui chiedeva la disapplicazione - per essere la stessa basata, ai fini della scelta dei soggetti cui attribuire il grado superiore di maresciallo, sull'elenco dei nominativi fornito dal Comandante del
VII Settore della Polizia Locale senza che lo stesso indicasse criteri Persona_1 oggettivi e soggettivi legittimanti l'attribuzione del grado.
A sostegno della dedotta illegittimità della delibera rappresentava, inoltre, che il
Dirigente non possedeva neanche i necessari poteri per ricoprire la posizione di Per_1
Dirigente della Polizia Locale di , in quanto la sentenza n. 54/2010 del Tar Lazio, CP_1
confermata dal Consiglio di Stato, aveva provveduto ad annullare la delibera della
Giunta Comunale n. 8 del 07/01/2009, con la quale veniva nominato Dirigente Per_1
della Polizia Locale, deducendo la conseguente nullità e/o inefficacia di tutti gli atti dallo stesso posti in essere per carenza di potere.
Nella resistenza del , il primo giudice, istruita la causa a mezzo testi Controparte_1
ed esaminata la documentazione in atti, rigettava il ricorso, condannando parte ricorrente alla refusione di euro 2.500,00 a titolo di spese di lite in favore del
[...]
CP_1
Il Giudice di prime cure, in sintesi, ha dichiarato infondate le domande della ricorrente in quanto : i) ha ritenuto che “la disapplicazione della delibera impugnata non si pone come antecedente logico giuridico rispetto alla domanda di condanna e accertamento dei requisiti richiesti per il conferimento del grado di maresciallo”; ii) ha rilevato che, non essendo la ricorrente destinataria della deliberazione, la stessa non ha contestato la sussistenza dei requisiti in capo ai soggetti nominati, ma ha chiesto di accertare la sussistenza degli stessi ai fini della propria nomina sulla scorta di una deduzione generica e non sufficientemente dettagliata, ritenendo la prova articolata sul punto inconferente, in quanto vertente su capitoli di prova generici e valutativi;
iii) ha respinto la domanda risarcitoria, per difetto di allegazione, ritenedo che parte ricorrente si sia limitata ad asserire con una mera formula di stile di aver subito un danno alla personalità
e professionalità omettendo totalmente “di spiegare le ragioni concrete per cui le sue prospettive di carriera sarebbero state ostacolate dalla citata delibera”, così determinando “tale incolmabile difetto assertivo e asseverativo in ordine ad un elemento costitutivo della fattispecie risarcitoria, ossia il danno-conseguenza”; iv) ha ritenuto infine tardiva e inammissibile la successiva richiesta di risarcimento del danno da
3 perdita di chance formulata da parte ricorrente in sede di note conclusive, qualificandola quale mutatio libelli.
Con atto di appello, ha censurato detta decisione per i seguenti motivi: Parte_1
I) illegittimità della decisione per violazione degli artt. 112 e 115 c.p.c per aver il giudice di prime cure statuito senza la valutazione effettiva della documentazione allegata, nonché con violazione dell'art. 63 del T.U. del pubblico impiego di cui al d.lgs.
165/2001; II) illegittimità della decisione per la violazione dell'art. 2697 c.c. con riferimento all'onere della prova;
III) illegittimità della sentenza per erronea interpretazione dei fatti e delle domande proposte con particolare riguardo alla tardività della domanda per il risarcimento del danno da perdita di chances;
IV) illegittimità della sentenza di prime cure sul capo relativo alla condanna delle spese di lite.
L'appello è infondato e va pertanto rigettato, per le motivazioni di seguito esposte.
Con il primo motivo di gravame, ribadendo di essere in possesso di tutti Parte_1
i requisiti richiesti dall'art 3 del regolamento del Corpo della Polizia Locale utili all'attribuzione del grado di maresciallo, censura la sentenza per non aver il primo giudice considerato, ai fini della decisione, la documentazione versata in atti né le risultanze dell'interrogatorio formale del Sindaco, dal quale è emerso che lo stesso non avrebbe manifestato l'esistenza di elementi conoscitivi relativi al profilo della ricorrente tali da determinare la sua mancata inclusione tra i soggetti idonei alla progressione di grado.
Con il medesimo motivo, lamenta inoltre l'erroneità della decisione Parte_1
nella parte in cui il Tribunale ha omesso di considerare i principi giurisprudenziali dettati in materia di pubblico impiego privatizzato, facendo riferimento in particolare all'art. 63 del T.U.P.I., ove si afferma che il Giudice Ordinario ha giurisdizione esclusiva con potere di annullamento dell'atto impugnato. Lamenta l'appellante, inoltre, che il giudice di prime cure, non ha effettuato alcun controllo circa la congruità della motivazione della delibera impugnata, esame che lo avrebbe condotto, qualora effettuato, a dichiarare l'illegittimità del provvedimento stesso, per carenza di motivazione.
Deduce, infine, che la motivazione del Tribunale di Latina sarebbe viziata ed in contrasto con l'art. 112 c.p.c., in quanto il Tribunale avrebbe omesso di vagliare la legittimità della delibera impugnata, omettendo di considerare invece che nella
4 medesima, l'attribuzione del grado sarebbe stata effettuata senza l'indicazione di alcun valido criterio e senza alcuna trasparenza.
Il motivo è privo di pregio e non può trovare accoglimento.
Dalla disamina della parte motiva della sentenza, infatti, risulta che le argomentazioni del primo giudice poste a sostegno della propria decisione, siano scevre dai vizi che l'appellante vorrebbe attribuirgli, essendosi basate su un ragionamento logico giuridico che a parere di questa Corte risulta ineccepibile e che da solo è sufficiente ad escludere la legittimità della richiesta di parte appellante di disapplicazione della delibera, in quanto, come correttamente affermato nell'impugnata pronuncia, non essendo la ricorrente destinataria diretta dell'atto impugnato “ la disapplicazione della delibera non si pone come antecedente logico rispetto alla domanda di condanna e di accertamento dei requisiti richiesti per il grado di maresciallo”.
È infatti innegabile, che l'eventuale caducazione dell'atto amministrativo non farebbe in ogni caso conseguire all'odierna appellante il diritto ad ottenere il grado di maresciallo.
Giova sottolineare, infatti, che la situazione giuridica di chi non risulta tra i destinatari di un atto amministrativo non può assurgere a diritto soggettivo, ma va ascritta nel novero di quelle situazioni che danno vita ad un interesse legittimo, con la conseguenza inevitabile che il Giudice adito non può disapplicare l'atto, atteso che questo suo potere gli viene riconosciuto dalla norma richiamata dall'appellante, al solo fine di tutelare diritti soggettivi del dipendente pubblico rispetto ad atti amministrativi illegittimi adottati dall'Amministrazione nello svolgimento dei suoi poteri datoriali.
Giova richiamare in proposito anche l'insegnamento delle SS.UU. della Corte di
Cassazione, laddove hanno reiteratamente evidenziato che “il potere di disapplicazione dell'atto amministrativo ritenuto illegittimo può essere esercitato soltanto nei giudizi tra privati e nei soli casi in cui l'atto illegittimo venga in rilievo come mero antecedente logico del fondamento del diritto azionato” (Cass. Civ., SS.UU., 12 aprile 2021, n. 9543;
Cass. Civ., SS.UU. n. 2244 del 2015).
In relazione, poi, al richiamato art. 63 del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, si osserva che lo stesso stabilisce che quando gli atti amministrativi sono «…rilevanti ai fini della decisione, il giudice li disapplica, se illegittimi».
Nel caso di specie, come ha correttamente statuito il Giudice a quo, non sussisteva nessuno dei due requisiti per l'applicazione della norma al caso di specie, non risultando la delibera in questione né rilevante ai fini della decisione, né illegittima.
5 Risulta evidente, infatti, che la deliberazione di cui si invoca la disapplicazione, oltre a non costituire un antecedente logico del diritto azionato, non può considerarsi rilevante ai fini della decisione, in quanto la disapplicazione della stessa, non comporterebbe di fatto alcun mutamento per la situazione giuridica dell'appellante.
Per quanto concerne invece la legittimità della stessa, si osserva che la delibera in oggetto non è stata emanata sulla base di una procedura “arbitraria”, così' come sostenuto dall'appellante, ma soltanto nell'esercizio di un potere “discrezionale” attribuito all'amministrazione e nel rispetto dei criteri indicati dall'art. 3 del
Regolamento del Corpo di Polizia Locale, approvato con deliberazione di G.C. n. 78 del
17.12.2015.
Ad ogni modo, ai fini della declaratoria di illegittimità dell'atto in questione, la ricorrente, come ha correttamente osservato il primo giudice, avrebbe quanto meno dovuto fornire un principio di prova del suo diritto ad essere inserita nell'elenco dei beneficiari del provvedimento, attraverso allegazioni specifiche, senza limitarsi invece ad asserire apoditticamente il semplice possesso dei requisiti richiesti dall'art. 3 del sopra citato Regolamento.
La lavoratrice, in sostanza, avrebbe dovuto fornire la c.d. “prova di resistenza”, ossia dimostrare che il punteggio attribuito ai suoi titoli sarebbe stato superiore o uguale a quello dell'ultimo nominativo dell'elenco, di modo che la revisione del giudizio le avrebbe consentito di ottenere il grado di maresciallo.
Come invece ha osservato il Giudice di prime cure, le allegazioni di parte ricorrente sono state generiche e non puntuali, tanto da non consentire al Giudicante di verificare la fondatezza delle affermazioni difensive;
così come le prove testimoniali, acquisite nel corso dell'istruttoria, non hanno consentito di colmare il vuoto probatorio generato dalla stessa lavoratrice.
Peraltro, bisogna considerare che, dovendo il Comandante attribuire il grado solo ad un numero limitato di appartenenti al Corpo di Polizia Locale, per le ragioni già esposte in una nota del 26 febbraio 2016, laddove si legge che «Tenuto conto di quanto previsto dal precedente punto 3), ossia l'effettiva dotazione organica di 41 operatori di P.L., è necessario contenere, in questa fase, l'accesso al grado superiore con la stessa percentuale del 50% dei posti vacanti, ritenendo congruo il numero di 4 Capitani e di 1 luogotenente e 9 con i vari gradi previsti dal Regolamento del Corpo», egli Persona_2
ha dovuto stilare, a parità di requisiti, una graduatoria sulla base del maggior punteggio ottenuto da ciascuno. Anche alla luce di tale osservazione, non era sufficiente dimostrare
6 di possederei tutti i requisiti per ottenere il grado sperato, ma era necessario che l'esame di quei titoli personali consentisse di ottenere un giudizio -parametrato in punteggio numerico- superiore ai propri colleghi di pari grado.
Tutto ciò, come dimostrano gli atti del giudizio e come correttamente osservato dal
Tribunale di Latina, non è avvenuto, ragione per cui il capo della sentenza impugnata con il presente motivo di gravame non potrà che essere confermato.
Con il secondo ed il terzo motivo di gravame, che per contenuto si ritiene possano essere trattati congiuntamente, l'appellante si duole dell'erroneità della sentenza nella parte in cui il primo Giudice avrebbe disatteso i principi in materia di onere della prova in violazione dell'art. 2697 c.c., lamentando che, poiché era stato dedotto in giudizio un inadempimento del datore di lavoro ai sensi dell'art 2103 c.c, era su quest'ultimo che doveva incombere l'onere di provare l'esatto adempimento del suo obbligo, attraverso la prova di aver operato in maniera legittima e secondo buona fede, in forza dell'art. 1218 c.c. e che la decisione risultava errata altresì laddove il Tribunale di prime cure aveva ritenuto tardiva la formulazione della richiesta risarcitoria in termini di danno da perdita di chances, anziché qualificarla come una semplice emendatio libelli.
Tali doglianze non colgono nel segno e non risultano idonee a confutare la chiara e logica motivazione del giudicante in ordine al rigetto della richiesta risarcitoria.
Si osserva, infatti, che nel caso che ci occupa, ci troviamo di fronte ad un atto amministrativo, il quale è un atto legittimo per antonomasia, indi per cui, incombe su chi vi ha interesse l'onere di dimostrarne l'illegittimità. Per consolidato orientamento giurisprudenziale, infatti, è pacifico che l'atto amministrativo gode di una presunzione di legittimità e di efficacia “che può venir meno solo di fronte a precise contestazioni che evidenzino vizi da cui sarebbero affetti tali provvedimenti.” (ex multis Cass. Sez. lav. 1841/2015; Consiglio di Stato 1783/2019).
Tale onere non risulta essere stato assolto dalla ricorrente.
D'altronde, come correttamente osservato dal primo giudice, “il danno patrimoniale di cui all'art. 2059 c.c., non si sottrae al rigore probatorio che sempre grava sul danneggiato” “potendo l'intervento equitativo del giudice sopperire alla difficoltà di quantificazione del dovuto…ma mai al difetto di allegazione delle parti”, difetto che, osserva questa Corte, è risultato evidente dall'esame del compendio probatorio di primo grado, dal momento in cui la ricorrente si è semplicemente limitata ad asserire di aver
7 subito un danno alla professionalità e alla personalità per aver il Controparte_1
frustrato le sue ragionevoli aspettative di progressione di carriera.
La lavoratrice pertanto, si sarebbe limitata in modo generico a sostenere di aver subito danni patrimoniali e non patrimoniali, senza fornire in concreto la prova, in contrasto con il dettato normativo e con l'orientamento giurisprudenziale costante, che richiede sempre la prova del danno-conseguenza, che, nel caso di specie, non risulta essere stata raggiunta neanche con la prova testimoniale, in quanto articolata su capitoli generici e valutativi.
A fronte della generica richiesta risarcitoria formulata nel ricorso di primo grado, la lavoratrice poi, soltanto in sede di note conclusive, afferma di aver subito un danno da perdita di chance e quindi un danno emergente, essendo stata privata della possibilità di ottenere il risultato di acquisire il grado superiore a causa degli atti illegittimi posti in essere dal Orbene, sul punto il primo Giudice correttamente ha Controparte_1
dichiarato la domanda tardiva, qualificandola una mutatio libelli.
Per una adeguata disamina di tale motivo è necessario partire da quella che è la più recente definizione di danno da perdita di chance, definito come “l'occasione perduta come evento di danno, diverso ed autonomo rispetto a quello da perdita del diritto. Si rimarca che esso è configurabile in presenza di una condotta (attiva o omissiva) che determina la perdita della possibilità di un risultato migliore, che deve però presentare alcune caratteristiche… trattandosi di un danno evento, deve essere legato alla condotta attiva o omissiva da un nesso di derivazione causale che va apprezzato attraverso il consueto utilizzo del criterio cd. “più probabile che non” che, secondo
l'ormai consolidato orientamento del giudice della nomofilachia, costituisce il criterio di accertamento della causalità nell'alveo della responsabilità civile» (Cass., 8 luglio
2024, n. 18568).
Una volta definite le caratteristiche di tale tipologia di danno, si rappresenta che l'introduzione di una richiesta specifica per il danno da perdita di chances nel corso del giudizio, si configura come un cambio sostanziale nella natura della domanda. La perdita di chances è infatti un danno che si distingue rispetto al danno patrimoniale o non patrimoniale tradizionale, e implica una diversa valutazione giuridica e fattuale, dovendo essere provata la concreta possibilità di successo dell'opportunità persa, e non semplicemente la perdita di un bene o diritto.
8 L'introduzione quindi di una tale domanda, che implica una diversa causa di azione, non può che essere considerata una mutatio libelli, comportando un diverso fondamento giuridico del danno.
Il Collegio, condivide infatti integralmente e si riporta anche ai sensi dell'art. 118 disp. att. c.p.c. all'orientamento del giudice di legittimità secondo cui sussiste una diversità ontologica tra la domanda di risarcimento del danno da perdita di chance e quella di risarcimento del danno da perdita del diritto (cfr., tra le tante, Cass. n. 24050/2022; Cass.
n. 22029/2022; Cass. n. 1884/2022; Cass. n. 25885/2022). Più puntualmente il giudice di legittimità afferma che il risarcimento del danno da perdita di chance è integrato dalla possibilità di ottenere il risultato sperato, la cui perdita è distinta ed autonoma rispetto al risultato perduto – costituendo una situazione giuridica a sé stante - suscettibile di autonoma valutazione a condizione che ne sia provata la sussistenza. Precisa poi che “la chance non è una mera aspettativa di fatto, bensì la concreta ed effettiva possibilità di conseguire un determinato risultato o un certo bene, giuridicamente ed economicamente suscettibile di autonoma valutazione, onde la sua perdita configura un danno concreto ed attuale, con la conseguenza che la domanda risarcitoria del danno da perdita dell'occasione perduta è - per l'oggetto - ontologicamente diversa dalla pretesa di risarcimento per mancato raggiungimento del risultato sperato che si caratterizza nell'impossibilità di realizzarlo, caratterizzata da incertezza non causale, ma eventistica” (Cass. 18568/24).
Alla luce di tale consolidato orientamento si ritiene che anche sul punto la sentenza sia immune da vizi.
Con il quarto e ultimo motivo di gravame, infine, l'appellante si duole dell'erroneità della sentenza nella parte in cui il primo giudice ha disposto la condanna alle spese di lite a carico della parte soccombente, anziché ritenere sussistenti le condizioni per poter disporre la compensazione, vista la novità della questione trattata e l'asserita condotta non trasparente tenuta dall'Amministrazione.
Anche tale motivo non risulta meritevole di accoglimento.
La condanna al pagamento delle spese di lite di primo grado appare, invero, conforme al principio della soccombenza. Come è noto, infatti, ai sensi dell'art. 91, comma 1,
c.p.c., “il giudice, con la sentenza che chiude il processo davanti a lui, condanna la parte soccombente al rimborso delle spese a favore dell'altra parte e ne liquida
l'ammontare insieme con gli onorari di difesa”; mentre la compensazione delle spese può essere disposta dal giudice, parzialmente o per l'intero, “se vi è soccombenza
9 reciproca ovvero nel caso di assoluta novità della questione trattata o mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti”.
Così dispone l'art. 92, comma 2, c.p.c., nella versione modificata dall'art. 13 d.l. 12 settembre 2014 n. 132, convertito con modificazioni nella legge 10 novembre 2014 n.
162, norma con riferimento alla quale è intervenuta, peraltro, la pronuncia di illegittimità costituzionale (sentenza Corte Costituzionale 19 aprile 2018 n. 77) “nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni”.
Se è vero quindi che la giurisprudenza di legittimità (Cass. S.U, Sentenza n. 32061 del
31/10/2022), ha escluso il carattere inderogabile del principio della soccombenza, nonché il carattere eccezionale della compensazione, non limitata ad ipotesi tassativamente previste ma riferibile anche ad altre situazioni la cui valutazione è rimessa alla discrezionalità̀ del giudice, nel caso di specie non sono ravvisabili i presupposti richiesti dall'art. 92, comma 2, c.p.c. ai fini del provvedimento di compensazione delle spese di lite, né le “analoghe gravi ed eccezionali ragioni” individuate dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 77/2018.
Tantomeno, tali gravi ed eccezionali ragioni possono essere identificate nei dati fattuali posti a fondamento della decisione oggi impugnata, non emergendo, in particolare, alcuna complessità e novità delle questioni trattate.
La pronuncia oggetto di impugnazione appare pertanto corretta anche con riguardo alla quantificazione delle spese di lite di primo grado.
Tanto acclarato, deve concludersi per il rigetto dell'appello.
Le spese di lite seguono la soccombenza e, tenuto conto del valore delle domande presentate, sono liquidate nella misura di 3.402,00 euro, oltre accessori di legge.
In considerazione del tipo di statuizione emessa, deve infine darsi atto della sussistenza in capo all'appellante delle condizioni richieste dall'art. 13, comma 1 quater del d.p.r.
n. 115/2002, come modificato dall'art. 1, comma 17, L. 24.12.2012 n. 228, per il raddoppio del contributo unificato.


P.Q.M.


La Corte rigetta l'appello e condanna l'appellante al pagamento delle spese di lite del grado in favore della controparte che si liquidano in € 3.402,00 oltre rimborso spese forfettarie iva e cpa.
In considerazione del tipo di statuizione emessa, si dà atto che sussistono le condizioni oggettive in capo all'appellante richieste dall'art. 13 comma 1 quater del d.p.r. n.
10 115/2002, come modificato dall'art. 1 comma 17 L. 24.12.2012 n. 228, per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto
Roma 7 novembre 2024
Il Presidente Est.
Dott. Guido Rosa
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