REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
Sezione IX civile
La Corte di appello di Napoli, sez. IX civile, così composta:
dott. Eugenio Forgillo Presidente
dott. Francesco Notaro consigliere rel est.
dott. ssa Natalia Ceccarelli consigliere
SENTENZA
nella causa recante il numero di ruolo generale 5383/2023, avente ad oggetto appello avverso la sentenza n.10153/2023, pubblicata in data
07/11/2023, del tribunale di Napoli,
TRA
(P.IVA e C.F. Parte_1
), in persona del Sindaco Metropolitano p.t., rappresentata e P.IVA_1
difesa dall'Avv. Giuseppe Cristiano (C.F. ), giusta C.F._1
procura alle liti per notar , rep. N. 3026, raccolta n. Persona_1
2.411, e con lo stesso elettivamente domiciliata in alla Piazza Matteotti Pt_1
n. 1
Appellante
E
, (C.F. ), rappresentato Controparte_1 C.F._2
e difeso dall'Avv. Angelo Perrino (c.f. ), presso il quale C.F._3
è elettivamente domiciliato in Giugliano in Campania, alla Via Appia n. 12
1 Appellato
Conclusioni
All'udienza del 04 novembre 2025, trattata con le modalità previste dall'art. 127 ter c.p.c., le parti costituite hanno concluso come da relative note.
Motivi della decisione
A – Giudizio di primo grado
A.a.) Con atto di citazione notificato il 04/06/2018 la Parte_2
proponeva dinanzi al tribunale di Napoli opposizione avverso il decreto
[...]
ingiuntivo n. 3458/2018 emesso dal medesimo tribunale il 16/04/2018 e notificato il 07/05/2018, con il quale l'ente veniva condannato al pagamento di
€ 13.650,00 oltre interessi e spese del giudizio, in favore di
[...]
, quale corrispettivo maturato per la partecipazione al gruppo di CP_1
supporto alla progettazione preliminare presso lo S.T.I.R. di Giugliano in
Campania e lo S.T.I.R. di Tufino.
A sostegno dell'atto di opposizione, la esponeva: 1) la Parte_2
propria carenza di legittimazione passiva, atteso che l'incarico di progettazione era stato conferito dal commissario straordinario nominato dal presidente della regione Campania, e che la circostanza che il progetto dovesse essere realizzato con oneri a carico della provincia, non era idonea a fondare una pretesa diretta del nei confronti dell'opponente; 1b) l'assenza di un CP_1
contratto scritto tra il commissario straordinario di governo e il;
1c) CP_1
la mancanza della procedura contabile, in quanto manca il formale atto di impegno della provincia di e la relativa copertura finanziaria;
2) Pt_1
l'infondatezza della pretesa per insussistenza dei presupposti di cui all'art. 92
2 comma 5 del d.lgs. n. 163/2006, non essendo l'opposto dipendente dell'allora provincia di bensì della S.A.P.N.A. Pt_1
L'opponente, pertanto, concludeva chiedendo la revoca del decreto ingiuntivo opposto, con vittoria di spese e competenze di lite.
Si costituiva in giudizio , il quale eccepita Controparte_1
l'infondatezza dell'opposizione, chiedendone il rigetto;
in via subordinata chiedeva condannarsi la al pagamento di € 13.650,00, oltre Parte_2
interessi moratori e rivalutazione monetaria, come decretato dal RUP;
ovvero,
in via ulteriormente subordinata, chiedeva la condanna al pagamento di €
13.650, 00, ai sensi dell'art. 2041 c.c., ovvero alla diversa somma valutata a mezzo CTU;
in ogni caso con vittoria di spese, aggravate ai sensi e per gli effetti dell'art. 96 c.p.c.
A.b) Il tribunale di Napoli, decidendo sulla domanda, così motivava la ritenuta legittimazione passiva della Parte_2
< legittimazione passiva della va osservato che Parte_2
l'affidamento all'odierno opposto, dell'incarico di partecipare al gruppo di supporto alla progettazione preliminare presso lo S.T.I.R. di Giugliano in
Campania e lo S.T.I.R. di Tufino, è stato disposto con ordinanza del Commissario
Straordinario n. 4 del 27/04/2011. Orbene l'adozione di tale provvedimento, in particolare, si inserisce tra le attività poste in essere dalla predetta struttura commissariale in virtù dei compiti alla stessa conferiti dal Presidente della
Regione Campania in forza di quanto stabilito dal D.L. n. 196/2010, conv. con modificazione nella L. n. 1/2011, contenente norme volte a garantire, tra l'altro, la realizzazione con urgenza di impianti di smaltimento rifiuti nella Regione
Campania.
[ ] Pertanto, con ordinanza commissariale n. 1 del 27/04/2011, veniva nominato l'ing. responsabile del procedimento per la Persona_2 realizzazione della progettazione preliminare presso lo S.T.I.R. di Giugliano in
3 Campania e lo S.T.I.R. di Tufino, Quest'ultimo, a sua volta, individuava il gruppo di lavoro che avrebbe dovuto coadiuvarlo nell'attività di supporto alla progettazione, indicando, tra gli altri componenti, l'ing. , al Controparte_1 quale, il Commissario Straordinario, con la citata ordinanza n. 4 del 27/04/2011, conferiva il relativo incarico. Orbene l'affidamento dell'incarico al è CP_1 avvenuto al di fuori delle regole gene-rali in materia di contrattazione della
Pubblica Amministrazione, inserendosi, la realizzazione della suindicata progettazione, tra le misure straordinarie adottate per fronteggiare l'emergenza rifiuti nella Regione Campania e rientrando, nei poteri speciali del Commissario
Straordinario Prefetto Manzo, anche quello di emanare ordinanze in deroga alla normativa primaria vigente. Ne consegue che tali ordinanze ben possono costituire, in ragione dei poteri eccezionali attribuiti all'autorità commissariale, fonte di obbligazioni aventi natura contrattuale ai sensi delI'art.1173 c.c., in deroga alle norme civilistiche in materia di accordo negoziale tra parti>>.
Pertanto,
<< … deve affermarsi la legittimazione passiva - intesa come titolarità dal lato passivo - della rispetto alla pretesa creditoria azionata in Parte_2 giudizio dal . Tale legittimazione, invero, trova la sua fonte nel decreto CP_1 del Presidente della Giunta Regionale Campana che, nel nominare il Commissario
Delegato a cui ha affidato l'incarico di procedere alla nomina del il responsabile del procedimento per la realizzazione e gestione presso l'impianto STIR di Tufino
e di Giugliano in Campania dell'impianto di digestione anaerobica della frazione organica, questi ha nominato l'ing. , e nell'affidare allo stesso l'incarico, Per_2 stabiliva espressamente che il predetto avrebbe svolto tutte le attività e curato tutti gli adempimenti per l'espletamento delle procedure di aggiudicazione e che “gli oneri finanziari sarebbero ricaduti sul bilancio della >>. Parte_3
Nel merito, il tribunale rigettava gli altri motivi di opposizione, per i seguenti motivi:
< mancanza dei presupposti e di documentazione contabile necessaria per provvedere alla liquidazione e al pagamento del compenso dovuto all'ing.
. CP_1
4 Invero dalla analisi della documentazione prodotta risulta che il Commissario
Straordinario provvedeva, con nota prot. n.64 del 29/11/2011 a trasmettere al
Presidente della Provincia di e al Presidente della Regione Campania la Pt_1 notula delle spese sostenute, per le attività preliminari all'espletamento delle procedure di aggiudicazione ed i compensi spettanti alle varie figure professionali coinvolte nel progetto de quo, tra cui il , per l'attività di collaborazione CP_1 professionale dagli stessi svolta. Né, infine, rileva il fatto che il progetto non sia stato più realizzato, atteso che l'attività di supporto alla progettazione preliminare fu regolarmente eseguita dal gruppo di lavoro all'uopo nominato, con conseguente maturazione del diritto alla corresponsione del compenso da parte dei professionisti che realizzarono la progettazione, tra cui appunto il . Non CP_1 può dubitarsi del fatto che i progettisti abbiano diritto al compenso, considerato che la redazione del progetto integra una prestazione autonoma ed indipendente, rispetto al successivo utilizzo (o meno) del progetto medesimo. Del resto lo stesso art. 92 del citato Codice degli Appalti, al comma 1, chiarisce che le
Amministrazioni aggiudicatrici non possono subordinare la corresponsione dei compensi relativi allo svolgimento della progettazione>>.
Rigettava, altresì, anche il motivo relativo alla mancanza di qualifica di dipendente della provincia di da parte del , nonché la Pt_1 CP_1
domanda di condanna ex art. 96 c.p.c. chiesta dall'opposto, condannando l'ente opponente alle spese di lite.
B – Giudizio d'appello
B.a.) Avverso la suddetta pronuncia, ha proposto appello la
[...]
sulla base di motivi così intitolati: Parte_2
“1)Violazione degli articoli 2697 del codice civile, nonché 115 e 116 del
codice di procedura civile – Vizio di motivazione”, poiché, nel motivare il rigetto del primo motivo di opposizione – concernente l'assenza di legittimazione passiva della – il tribunale ha fatto Parte_4
riferimento ad atti non presenti nel processo;
nello specifico, stando alla tesi
5 dell'appellante, non sarebbero stati prodotti in giudizio né il decreto regionale n. 44 del 23 febbraio 2011, né l'ordinanza commissariale n. 1 del 27 aprile
2011.
“2) Violazione dell'art. 19 del d.l. 90 del 2008 – Violazione dell'art. 5 del
d.l. 195 del 2009 – violazione e falsa applicazione dell'art. 1 commi 2 e 2 bis
del d.l. 196 del 2010 – Violazione e falsa applicazione dell'art. 1173 del
codice civile – Fraintendimento del decreto regionale n. 85 del 14 aprile 2011
e delle ordinanze commissariali”, in quanto la controversia non si pone nell'alveo della c.d. “Emergenza Rifiuti” nella regione Campania, i cui effetti cessavano di avere efficacia il 31 dicembre 2009.
“3) Violazione di legge e fraintendimento degli atti sotto altro profilo”, dal momento che il non aveva alcuna azione diretta nei confronti della CP_1
città metropolitana di (allora provincia di , essendo quest'ultima Pt_1 Pt_1
mera delegata al pagamento della regione Campania.
“4)Violazione dell'art. 191 del D.lgs. 267/2000 – Travisamento della nota
prot. 64 del 29 novembre 2011”, con cui contesta l'assenza del formale atto di impegno al pagamento della somma nei confronti del Controparte_1
nonché dell'atto di liquidazione e dell'ordine di pagamento.
“5) Violazione dell'art. 92 comma 5 del d.lgs. n. 163 del 2006 – Violazione
dell'art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale – violazione degli artt. 8
e 9 del regolamento di cui all'allegato A dell'ordinanza commissariale n. 8 del
29 agosto 2011”, con cui contesta che il regolamento per la ripartizione dell'incentivo, sulla cui base il tribunale ha statuito il diritto del di CP_1
ricevere il pagamento dall'opponente, è stato adottato successivamente all'attività di progettazione svolta;
inoltre, nel medesimo motivo, rileva
6 l'assenza di attestazione di conformità della prestazione all'incarico, così come stabilito dagli artt. 8 e 9 del regolamento citato.
“6) Violazione dell'art. 92 del d.lgs. 163 del 2006 e dell'art. 191 del d.lgs.
267 del 2000 sotto altro profilo” impugnando la sentenza nella parte in cui,
rigettando il motivo sub. 2) dell'atto di opposizione, il tribunale ha omesso di rilevare l'assenza dell'atto di impegno ex art. 191 del Dl.gs. n. 267/2000.
“7) Azione di ripetizione dell'indebito ai sensi dell'art. 336 c.p.c” con cui ha chiesto la condanna di alla restituzione delle somme Controparte_1
indebitamente percepite in adempimento dell'ordinanza di provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo.
L'appellante ha quindi così concluso:
“In accoglimento delle censure formulate dalla Parte_2 quale successore universale della ai sensi dell'art. 1 comma Parte_3
16 legge 56/2014, voglia l'On.le Corte di Appello di Napoli così provvedere.
Nel merito, annullare e/o riformare la sentenza n. 10153 del 2023 del Tribunale di Napoloi e, per l'effetto, in accoglimento della spiegata opposizione:
-rigettare integralmente la domanda proposta in via monitoria dall'ing.
; Controparte_1
-condannare conseguentemente quest'ultimo a restituire tutte le somme, nelle more indebitamente percepite.
In via subordinata, in caso di rigetto dei capi che precedono, rideterminare in riduzione quanto eventualmente dovuto all'appellato.
Vinte le spese, anche generali, di entrambi i gradi di giudizio, oltre oneri riflessi”.
B.b.) Si è costituito , eccependo, pregiudizialmente, Controparte_1
l'inammissibilità dell'appello per violazione dell'art. 342 c.p.c.
Nel merito, ha quindi ribadito la fondatezza della richiesta di pagamento in favore del , rilevando la piena legittimazione passiva della Controparte_1
7 per l'effetto dei poteri speciali conferiti al Parte_2
commissario straordinario, il quale aveva proceduto alla nomina di esso mediante l'ordinanza commissariale n. 4/2011. CP_1
Inoltre, ha dedotto l'esistenza della determina di pagamento e del visto di regolarità contabile ai sensi dell'art. 151 del Dl.gs. n. 267/2000, documenti che attestano la legittimità del pagamento e della relativa copertura finanziaria in favore del . Controparte_1
Parte appellata ha quindi così concluso:
“1) in via preliminare, accertare e dichiarare l'inammissibilità dell'appello per violazione dei requisiti di cui all'art. 342 c.p.c.;
2) nel merito, accertare e dichiarare l'appello proposto dalla
[...] destituito di ogni fondamento giuridico e, per l'effetto, Parte_2 confermare, nella sua totalità, la sentenza n. 10153/2023, emessa dal Tribunale di
Napoli, nella persona della Dott.ssa Maria Rosaria Spina, ritualmente notificata;

3) ad ogni modo, condannare il medesimo ente metropolitano al pagamento delle spese, diritti ed onorari del secondo grado di giudizio oltre spese generali, oltre oneri fiscali come per legge, aggravate ai sensi e per gli effetti dell'art. 96
c.p.c., da attribuirsi al sottoscritto procuratore per averne fatto espresso anticipo”.
C – Analisi dei motivi di appello
C.a.) In via pregiudiziale, va affermata l'ammissibilità dell'appello sotto il profilo della specificità, chiarezza e precisione richieste dall'art. 342 c.p.c.,
interpretato nel senso in cui <
inammissibilità, una chiara individuazione delle questioni e dei punti contestati della sentenza impugnata e, con essi, delle relative doglianze,
affiancando alla parte volitiva una parte argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice, senza che occorra l'utilizzo di particolari forme sacramentali o la redazione di un progetto alternativo di decisione da
8 contrapporre a quella di primo grado, tenuto conto della permanente natura di
revisio prioris instantiae del giudizio di appello, il quale mantiene la sua diversità rispetto alle impugnazioni a critica vincolata>> (Cass. SS.UU.
27199/2017), avendo l'appellante chiaramente esposto i motivi in virtù dei quali ritiene la decisione di primo grado errata e la diversa interpretazione da dare alla controversia ai fini della riforma della sentenza di primo grado.
C.b.) Nel merito, l'appello è fondato, nei limiti che si vanno ad esporre.
C.b.i.) Il primo motivo non può essere condiviso dal momento che il riferimento al D.P.G.R. n. 44/2011 è frutto di un mero errore materiale del
Giudice di primo grado, essendo il relativo provvedimento riferito ad un'opera completamente diversa, il Parte_5
È sufficiente osservare che il provvedimento corretto con il quale è stato individuato il commissario straordinario nella persona di va CP_2
invece individuato nel D.P.G.R. n. 85/2011, allegato agli atti.
Quanto all'ordinanza commissariale n. 1/2011, la stessa non ha avuto un rilievo decisivo ai fini del rigetto dell'opposizione, avendo il giudice di primo grado comunque individuato la fonte della legittimazione passiva della
[...]
nel citato decreto del presidente della Giunta Parte_2
Campana.
C.c) Quanto al secondo e al terzo motivo di appello, nelle parti in cui l'appellante censura la decisione, contestando la propria “legittimazione passiva” (in realtà, difetto di titolarità passiva), va osservato, in continuità con quanto affermato già in altre occasioni da questa corte (cosa di cui si dimostra pienamente avvertita la difesa dell'ente, avendo anche prodotto alcuni precedenti sul punto), quanto segue.
9 Non v'è dubbio che la vicenda in questione si inquadra nell'ambito del più
ampio contesto emergenziale, sorto a seguito del D.l. n. 90/2008, dichiarativo dello stato di emergenza nella regione Campania, cui hanno fatto seguito,
segnatamente: il D.l. 195/2009 - recante “Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella Regione
Campania, per l'avvio della fase post emergenziale nel territorio della Regione
Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri ed alla protezione civile” - nonché il D.L. 26.11.2010, n. 196, conv.
in Legge n. 1 del 24.1.2011, il quale disponeva che (sottolineatura aggiunta) :
“Al fine di garantire la realizzazione urgente dei siti da destinare a discarica,
nonché ad impianti di trattamento o di smaltimento dei rifiuti nella regione
Campania, il Presidente della Regione, [ ] procede, sentiti le Province e gli enti locali interessati, alla nomina, per la durata massima di dodici mesi [poi prorogati], di commissari straordinari [ ] i quali, con funzioni di amministrazione aggiudicatrice, individuano il soggetto aggiudicatario sulla base delle previsioni di cui all'articolo 57 del decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163, e provvedono in via di somma urgenza ad individuare le aree occorrenti, assumendo le necessarie determinazioni, anche ai fini dell'acquisizione delle disponibilità delle aree medesime, e conseguendo le autorizzazioni e le certificazioni pertinenti”.
Ne discende che il commissario straordinario ha agito nel quadro dei poteri speciali conferitigli con l'atto di nomina, nominando a sua volta il RUP nella persona dell'ing. , responsabile del procedimento e Progettista Per_2
dell'impianto in relazione al quale è stato azionato il ricorso monitorio per cui
è causa.
10 Egli proponeva la formazione di un gruppo di lavoro, che comprendeva il ed il commissario straordinario recepiva l'indicazione 'nominando' CP_1
i suddetti professionisti nel menzionato gruppo, finalizzato alla redazione del progetto.
Ai punti 3 e 4 del citato decreto di nomina, veniva stabilito inoltre che il commissario individuato si dovesse avvalere degli uffici della provincia di senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;
in ogni caso, gli Pt_1
oneri finanziari per l'espletamento della procedura negoziata ai sensi del richiamato art. 57 D.lgs. n. 13/2006 erano posti a carico del bilancio dell'ente provinciale.
Di qui, non può essere contestato – ribadendo quanto già espresso in altre occasioni – che il commissario straordinario godesse dei poteri necessari per impegnare l'ex provincia nella stipulazione dei contratti volti alla realizzazione delle opere in questione e che lo stesso ente fosse incaricato di sostenere gli oneri finanziari derivanti dalla conclusione dei medesimi contratti.
C.c) Vanno ora affrontati gli altri motivi di appello, nella fattispecie inerenti alla mancanza di forma scritta del contratto stipulato con il professionista individuato dalle ordinanze commissariali e all'assenza dell'atto di impegno contabile ai sensi dell'art. 191 D.lgs. n. 267/2000.
Parte appellante contesta il punto della sentenza impugnata in cui il tribunale ha ritenuto sussistere la legittimazione passiva della
[...]
in forza dei soli provvedimenti amministrativi di Parte_2
nomina del e dei componenti del gruppo di lavoro – Parte_6
tra cui, per l'appunto, è stato individuato l'appellato – dalle quali, stando alla tesi del giudice di primo grado, sarebbe sorta un'obbligazione avente natura
11 contrattuale nella forma atipica prescritta dall'art. 1173 c.c.
L'appellante si duole dell'assenza di un documento scritto dal quale avrebbero dovuto identificarsi con precisione il contenuto del programma negoziale e gli oneri finanziari, a garanzia del buon andamento dell'attività
amministrativa, così come prescritto dagli artt. 16 e 17 del r.d. n. 2440 del
1923.
Inoltre, deduce l'assenza del preventivo atto di impegno contabile necessario per procedere alla liquidazione del compenso al professionista da parte dell'ente locale, in violazione dell'art. 191 T.U.E.L.
Le doglianze sono fondate, con le precisazioni che seguono.
Non è in discussione che i contratti stipulati dalle pubbliche amministrazioni devono possedere la forma scritta, alla luce della consolidata interpretazione dell'art. 16, letto in combinato con l'art. 17 del R.D. n.
2440/1923, i quali costituiscono a loro volta espressione dell'art. 1350 n. 13)
c.c., secondo cui “Devono farsi in forma scritta, sotto pena di nullità: [ ] 13)
gli altri atti specialmente indicati dalla legge”.
L'obbligo della forma scritta richiede, secondo parte della giurisprudenza,
che l'accordo tra le parti sia consacrato in un unico documento, sottoscritto da entrambi i contraenti, dal quale sia possibile evincere con certezza il contenuto del regolamento negoziale e la necessaria copertura finanziaria. (così, Cass., 20
marzo 2014, n. 6555; in precedenza, Cass. n. 2772/1998: Cass., 3 gennaio
2001, n. 59, Cass., 3 agosto 2004, n. 14808, Cass., S.U., 22 marzo 2010, n.
6827; più di recente: Cass., 17 marzo 2015, n. 5263, Cass., 22 dicembre 2015,
n. 25798, Cass., 17 giugno 2016, n. 12540, Cass., 31 ottobre 2018, n. 27910,
Cass., 20 marzo 2020, n. 7478)
12 Ciononostante, l'art. 17 del citato r.d. stabilisce che, limitatamente ai contratti stipulati con ditte commerciali, la forma scritta è rispettata altresì
quando il contratto è concluso a distanza, per mezzo di corrispondenza,
“secondo l'uso del commercio”.
Dalla citata disposizione, si è delineato il recente orientamento giurisprudenziale che ammette in tutti i contratti conclusi “a trattativa privata”
– esclusi dunque quelli che richiedono accordi specifici e complessi – la possibilità di stipulare l'accordo sulla base di missive o atti recanti – o nei quali è possibile individuare univocamente – la proposta e l'accettazione e il relativo contenuto negoziale, firmati dalle parti separatamente, e sempre che siano inscindibilmente collegati. (così Cass., 27 ottobre 2017, n. 25631;
analogamente: Cass., 21 luglio 2005, n. 15293, Cass., 16 aprile 2008, n. 9977,
Cass., 30 maggio 2013, n. 13656)
Si è, infatti, affermato che <<[ ] a fronte dell'adozione di provvedimenti amministrativi che presuppongono un regolamento negoziale del rapporto tra il destinatario e l'ente pubblico, la volontà delle parti, quanto alla disciplina degli aspetti di carattere patrimoniale, possa manifestarsi anche mediante atti separati, ciascuno dei quali espresso in forma scritta, il cui incontro, tanto nella forma della preventiva presentazione di un'offerta da parte del privato quanto in quella dell'adesione unilaterale di quest'ultimo alle condizioni stabilite nel provvedimento, consente di escludere qualsiasi incertezza in ordine al contenuto del contratto, sia ai fini dell'interpretazione negoziale che ai fini della sottoposizione al controllo dell'autorità tutoria>> (cfr. Cass. 3543/2023).
Inoltre, l' 'allargamento', per così dire, al di fuori delle ipotesi riguardanti i contratti con le imprese commerciali, di siffatte modalità di conclusione del
13 contratto, è desumibile da quanto espresso dal giudice di legittimità nella pronuncia resa a Sezioni Unite n. 9775 del 2022, in cui si muoveva,
nell'analisi, proprio dal diverso orientamento esistente in tema di contratti relativi ad incarichi professionali, nei quali veniva richiesta la redazione di un solo documento, seppure sottoscritto separatamente.
C.d) Nel caso di specie non è possibile, però, affermare l'avvenuta conclusione di un valido contratto tra l'ex provincia di e il Pt_1
professionista , neppure aderendo all'orientamento che Persona_3
accoglie, anche al di fuori dei contratti stipulati con “ditte commerciali”, la possibilità di concluderli tramite scambio di atti separati.
Peraltro, come di recente affermato da questa sezione in fattispecie speculare (essendo relativa ad altro professionista 'incaricato' nell'ambito del medesimo “gruppo di supporto” per la medesima progettazione, (sentenza n.
4879/2025 dep. il 10/10/2025, corte di Appello di Napoli, IX sezione, con la medesima composizione, Pres. Forgillo, cons. rel. est. Ceccarelli):
< forma scritta e di previa adozione di un atto di impegno ai sensi dell'art. 191 del d.lgs. 267 del 2000.
L'appellante deduce che non è stato redatto un apposito documento recante le sottoscrizioni dell'ing. [ ] e dell'organo rappresentativo della Provincia di nonché l'indicazione del compenso a pagarsi. Pt_1
Le doglianze sono fondate nei termini di seguito esposti.
Si è quindi ritenuto che, a fronte dell'adozione di provvedimenti amministrativi che presuppongono un regolamento negoziale del rapporto tra il destinatario e l'ente pubblico, la volontà delle parti, quanto alla disciplina degli aspetti di carattere patrimoniale, possa manifestarsi anche mediante atti separati, ciascuno dei quali espresso in forma scritta, il cui incontro, tanto nella forma della preventiva presentazione di un'offerta da parte del privato quanto
14 in quella dell'adesione unilaterale di quest'ultimo alle condizioni stabilite nel provvedimento, consente di escludere qualsiasi incertezza in ordine al contenuto del contratto, sia ai fini dell'interpretazione negoziale che ai fini della sottoposizione al controllo dell'autorità tutoria (cfr. Cass. 3543/2023 citata, emessa in fattispecie relativa ad altra tipologia di contratti stipulati dal medesimo Commissario Straordinario per l'emergenza rifiuti in Campania).
Tanto precisato in diritto, nel caso di specie, la sequenza procedimentale documentata in atti non consente di affermare che, prima della fase attuativa, si sia realizzato l'incontro di volontà delle parti in ordine al regolamento negoziale e agli aspetti di carattere patrimoniale.
Il Commissario Straordinario, con l'ordinanza n. 01/2011, nominava l'Ing.
responsabile del procedimento per la realizzazione e la Persona_2 gestione presso l'impianto STIR di Tufino, conferendogli anche l'incarico di redazione del Progetto Preliminare.
Successivamente, con ordinanza n. 4/2011, considerata la complessità del progetto da realizzare, su proposta dello stesso , nominava il gruppo di Per_2 supporto – tra le cui fila vi era anche il nominativo di [ ].
Con ordinanza n. 5/2011 il Commissario approvava il progetto preliminare ormai redatto dai tecnici, e solo successivamente, con ordinanza n. 8/2011, determinava l'impegno di spesa (nei limiti del 2% del valore dell'opera), e l'importo spettante ai tecnici (con nota prot. 64/2011), quantificandolo in euro
13.650,00 ciascuno.
In definitiva, mancano, nel caso di specie, sia l'atto di impegno di spesa antecedente all'esecuzione della prestazione, che una qualsivoglia manifestazione di accettazione, da parte del professionista, dei termini, anche economici, del regolamento contrattuale.
Mancano, infine, l'atto di liquidazione e l'ordine (o mandato) di pagamento, constando in atti solo una disposizione di accantonamento da parte del
Commissario (cfr. nota 64/2011: “… gli importi … dovranno evidentemente essere liquidati in seguito a specifiche richieste dello scrivente che provvederà alla trasmissione dei documenti contabili;
si sottolinea, inoltre, che tali spese saranno poste a carico degli individuandi concessionari con restituzione degli importi a codesto Ente;
pertanto dette spese dovranno, al momento, essere
15 solo stanziate ed impegnate”).
La descritta sequenza procedimentale non consente di affermare la valida costituzione di un rapporto contrattuale tra le parti nei termini delineati dalla citata giurisprudenza della Suprema Corte, non solo perché manca l'accettazione scritta, contestuale o separata, della professionista, ma anche perché i provvedimenti amministrativi di conferimento dell'incarico non contengono alcuno specifico regolamento negoziale del rapporto.
Né può farsi riferimento ad una precedente proposta contrattuale, accettata dal Commissario, al fine di affermare che l'incontro delle volontà si sia realizzato, a fini di integrazione del requisito formale prescritto per la stipulazione del contratto.
Non è, pertanto, condivisibile l'assunto del Tribunale, secondo il quale il rapporto contrattuale in valutazione traesse origine dalla circostanza che le ordinanze emesse dal Commissario costituissero fonte di obbligazioni atipiche, aventi natura contrattuale ai sensi dell'art. 1173 c.c., in deroga alle norme civilistiche in materia negoziale coinvolgente la PA.
Il rapporto non è validamente sorto, con il conseguente inevitabile pregiudizio delle ragioni del professionista>>.
C.e) Quanto agli aspetti di carattere patrimoniale, la contestata violazione dell'art. 191 T.U.E.L. trova il suo fondamento nella mancata adozione dell'
atto con il quale il commissario straordinario avrebbe dovuto manifestare l'impegno di spesa all'ente locale precedentemente all'esecuzione della prestazione, dal momento che ciò costituisce l'unica modalità con la quale l'obbligazione con il professionista può sorgere in capo all'Amministrazione e non ricadere invece esclusivamente sul responsabile del procedimento.
Dalla nota n. prot. 64 del 2011, si evince infatti che il commissario avrebbe dovuto comunque adottare i necessari documenti contabili ai fini della liquidazione degli importi, avendo solo predisposto l'accantonamento delle somme.
16 La mancata adozione del provvedimento di impegno preventivo all'esecuzione della prestazione da parte del professionista non permette di considerare l'ente obbligato nei confronti del professionista, sia pur alla luce dell'avvenuta esecuzione della prestazione.
I vizi genetici del rapporto contrattuale implicano nullità assoluta, la quale non può essere considerata sanata dai successivi atti amministrativi da cui si evinca, anche indirettamente, il riconoscimento dell'attività eseguita da parte del gruppo di lavoro di cui è componente l'attuale appellato.
Alla luce di quanto finora dedotto, l'appello va accolto, e la sentenza impugnata va pertanto riformata, con assorbimento dei restanti motivi di impugnazione che non sono stati espressamente affrontati (si evidenzia, altresì,
che non è stata reiterata la domanda subordinata originariamente avanzata ex art. 2041 c.c., la quale, peraltro, non avrebbe potuto, comunque, essere accolta,
potendo rimandarsi sul punto sempre al recente pronunciamento 4879/2025
dep. il 10/10/2025).
C.f) In virtù dell'accoglimento dell'appello, deve ora guardarsi alla richiesta di restituzione dell'indebito formulata dall'appellante, in applicazione dell'art. 336 c.p.c.
espone e documenta nella comparsa conclusionale Controparte_3
del 27.12.2024, di aver pagato le competenze professionali dell'appellato determinate nella sentenza impugnata ed aveva già formulato preventivamente,
nell'atto di appello, richiesta in tal senso.
A tal fine, parte appellante ha prodotto, infatti, la determinazione dirigenziale del 03/01/2024, con la quale il dirigente dell'area tecnica della metropolitana di ha adottato l'impegno di spesa pari a 4.056, 20 €, Pt_2 Pt_1
17 per il pagamento degli oneri da contenzioso in favore del difensore del
, il quale si dichiarava distrattario. CP_1
Ha altresì depositato il mandato di pagamento e la copia della ricevuta bancaria del bonifico effettuato in data 15/01/2024, documentazione tutta successiva all'introduzione del gravame, cosa che rende ammissibile la domanda, anche aderendo all'indirizzo del giudice di legittimità che richiede che essa sia formulata nell'atto di gravame (cosa, peraltro, preventivamente prospettata), ma sempre che il pagamento sia avvenuto quando questo sia già
stato precedentemente effettuato.
Il soggetto obbligato alla restituzione va individuato nel medesimo difensore distrattario, dal momento che, in virtù del provvedimento di distrazione, si è instaurato tra il difensore distrattario e la parte soccombente in primo grado – attuale appellante – un rapporto autonomo rispetto a quello fra i contendenti, che vede quali parti 'necessitate' della domanda di ripetizione il
solvens e l'accìpiens.
Ne discende che in caso di appello avverso la sentenza che ha distratto le spese di lite: <
anche nei confronti del difensore distrattario, benché il capo della sentenza reso sull'istanza di distrazione sia destinato a cadere nello stesso modo in cui cade quello sulle spese reso nell'ambito dell'unico rapporto processuale, dal momento che il difensore distrattario subisce legittimamente gli effetti della sentenza di appello di condanna alla restituzione delle somme già percepite in esecuzione della sentenza di primo grado, benché non evocato personalmente in giudizio>> (così, Cass., Sez. 6-3, Ord. n. 25247 del 25.10.2017).
Di qui, la domanda di ripetizione dell'indebito deve essere accolta, con
18 condanna alla restituzione dell'avvocato antistatario in primo grado.
D – Le spese
Si ritiene che le spese di entrambi i gradi di giudizio, in conseguenza degli evidenziati contrasti interpretativi che involgono le questioni trattate nella presente controversia – il diritto a ricevere il compenso per prestazioni professionali eseguite non regolarmente stipulate con l'amministrazione –
tenuto conto, altresì, dei recenti pronunciamenti del giudice di legittimità, i quali hanno ulteriormente chiarito alcuni aspetti controversi in tema di forma dei contratti stipulati con la p.a., non dimenticando che non è in contestazione
che la prestazione era stata eseguita e che la rilevata nullità origina da attività
e comportamenti i quali sono imputabili alle stesse figure di riferimento
mediante cui l'amministrazione ha operato, debbano essere integralmente compensate, sussistendo evidenti gravi ed eccezionali ragioni in tal senso.


P.Q.M.


La Corte d'Appello di Napoli, sezione IX civile, definitivamente pronunciando sull'impugnazione di cui in epigrafe, così provvede:
a) accoglie l'appello, nei sensi di cui in motivazione, e per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata e in accoglimento dell'originaria opposizione al decreto ingiuntivo n. 3458/2018 del Tribunale di Napoli, revoca il decreto opposto;

b) visto l'art. 336 c.p.c., ordina al difensore distrattario della parte opposta/appellata di restituire la somma di € 4.065,20 alla città metropolitana di maggiorata di interessi ex art. 1284 comma 1 c.c. dalla data del Pt_1
pagamento;
c) compensa integralmente le spese dell'intero giudizio tra le parti.
19 Così deciso il 13 novembre 2025
Il consigliere estensore dott. Francesco Notaro
Il Presidente
dott. Eugenio Forgillo
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