REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
SEZIONE CIVILE NONA (ex QUARTA A)
riunita in camera di consiglio nelle persone dei seguenti magistrati:
dott. Eugenio Forgillo Presidente
dott. Francesco Notaro Consigliere
dott.ssa Natalia Ceccarelli Consigliere rel./est.
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
nella causa civile in grado di appello iscritta al n. 2428/2024 R.G.A.C., riservata in decisione al collegio all'esito dell'udienza del 30.9.2025, svolta a trattazione scritta, ai sensi dell'art. 127 ter c.p.c., introdotto dall'art. 3, comma 10, lett. b), del decreto legislativo n. 149 del 10/10/2022, previa concessione dei termini di cui all'art. 352 c.p.c., e vertente
TRA
codice fiscale e Partita IVA , in persona del Parte_1 P.IVA_1
Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Cristiano Parte_1
( ), con cui elettivamente domicilia in Piazza Matteotti 1, - C.F._1 Pt_1
Email_1
APPELLANTE
E
1 ( ), rappresentata e difesa dall'avv. Angelo Perrino Controparte_1 C.F._2
( ), presso il cui studio elettivamente domicilia in Nicosia alla Via Vincenzo Bellini C.F._3
n. 4 - Email_2
APPELLATA
Oggetto: appello avverso la sentenza n. 4212/2024 emessa dal Tribunale di Napoli in data 19.04.2024, notificata in pari data
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con citazione del 04.06.2018 la (già proponeva Parte_1 Parte_2 opposizione avverso il decreto ingiuntivo n. 3457 del 16.04.2018, concesso dal Tribunale di Napoli in favore dell'ing. per l'importo di € 13.650,00, preteso a titolo di corrispettivo per l'attività Controparte_1 professionale svolta nel gruppo interno di supporto alle attività di progettazione inerenti la realizzazione e la gestione presso l'impianto STIR di Tufino dell'impianto di digestione anaerobica della frazione organica e/o di bioessiccazione, derivante dal ciclo di gestione dei rifiuti solidi urbani.
L'incarico era stato conferito con Ordinanza Commissariale n. 4 del 27.04.2011 dal Commissario
Straordinario del Presidente della Regione Campania, il Prefetto dott. , nominato con Persona_1 decreto regionale n. 85 del 14.04.2011.
deduceva il proprio difetto di legittimazione passiva e/o la nullità del contratto, Parte_1 lamentando l'irregolarità formale del conferimento dell'incarico, in mancanza di forma scritta, in assenza di un atto di impegno e di attestazione di copertura finanziaria dell'ente, e dunque in violazione della normativa di riferimento.
Nessun vincolo contrattuale, pertanto, era validamente sorto tra le parti.
Si costituiva, l'opposta chiedendo il rigetto dell'opposizione; in subordine, chiedeva la condanna dell'opponente per indebito arricchimento ex art. 2041 c.c.; in ogni caso, la condanna per lite temeraria.
La causa, senza alcuna attività istruttoria, veniva decisa con la sentenza oggi appellata, con la quale il
Tribunale rigettava l'eccezione di difetto di legittimazione passiva dell'opponente e, nel merito,
l'opposizione, confermava il decreto ingiuntivo opposto, dichiarandolo esecutivo, e condannava la
[...] al pagamento delle spese di lite. Parte_1
In sintesi, riteneva il primo giudice che i motivi di opposizione relativi alla mancanza dei presupposti e di documentazione contabile necessaria per provvedere alla liquidazione e al pagamento del compenso dovuto fossero infondati.
Assumeva che l'affidamento dell'incarico alla era avvenuto al di fuori delle regole generali in CP_1 materia di contrattazione della Pubblica Amministrazione, inserendosi la realizzazione della suindicata 2 progettazione tra le misure straordinarie adottate per fronteggiare l'emergenza rifiuti nella Regione
Campania, e rientrando nei poteri speciali del Commissario Straordinario anche quello di emanare ordinanze in deroga alla normativa primaria vigente.
Tali ordinanze, pertanto, ben potevano costituire, in ragione dei poteri eccezionali attribuiti all'autorità commissariale, fonte di obbligazioni aventi natura contrattuale ai sensi delI'art.1173 c.c., in deroga alle norme civilistiche in materia di accordo negoziale tra parti.
Avverso la citata pronuncia la ha proposto tempestivo appello con citazione del Parte_1
20.05.2024, deducendo motivazione errata e contraddittoria e insistendo sull'eccezione di difetto di legittimazione passiva, sulla violazione e falsa applicazione dell'art. 1 commi 2 e 2 bis del D.L. n.
196/2010, degli artt. 1387 e 1388 c.c., degli artt. 191 e seguenti del D.lgs. n. 267/2000, dell'art. 17 del
R.D. 2440 del 1923. si è costituita con comparsa del 24.7.2024 (per l'udienza del 20.9.2024, differita di ufficio Controparte_1 al 24.9.2024), resistendo al gravame e concludendo per il rigetto.
La causa è stata rinviata per la rimessione in decisione all'udienza in epigrafe indicata, previa concessione dei termini di cui all'art. 352 c.p.c.; quindi, sulle rinnovate conclusioni delle parti, è stata riservata in decisione al collegio.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il gravame – ammissibile in quanto rispettoso del contenuto motivazionale imposto dall'art. 342 c.p.c., da interpretarsi, secondo l'insegnamento dei Supremi Giudici, nel senso che “l'impugnazione deve contenere, a pena di inammissibilità, una chiara individuazione delle questioni e dei punti contestati della sentenza impugnata e, con essi, delle relative doglianze, affiancando alla parte volitiva una parte argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice, senza che occorra l'utilizzo di particolari forme sacramentali o la redazione di un progetto alternativo di decisione da contrapporre a quella di primo grado, tenuto conto della permanente natura di “revisio prioris instantiae” del giudizio di appello, il quale mantiene la sua diversità rispetto alle impugnazioni a critica vincolata” (Cass. SS.UU.
27199/2017) – è, nel merito, fondato e deve essere accolto.
Col primo motivo si denuncia la violazione degli artt. 1321 e 1372 c.c. in quanto, nell'affermare la legittimazione passiva dell'Ente, il Tribunale avrebbe erroneamente fatto riferimento al decreto regionale n. 44 del 23 febbraio 2011, riferibile a un'opera (il Termovalorizzatore di Napoli) completamente diversa da quella per la quale è stato conferito l'incarico alla CP_1
Pare, sul punto, evidente essersi trattato di mera svista del giudicante.
3 Invero, l'unico provvedimento di nomina allegato in atti e sottoposto all'attenzione del giudice è il decreto n. 85/2011 del 14.04.2011, con cui il Presidente della Giunta della Regione Campania, in forza della facoltà riconosciutagli dal Presidente del Consiglio dei Ministri ai sensi dell'art. 1, comma 2, del d.l. 196 del 2010, nominava il Prefetto dott. nella veste di commissario straordinario per la Persona_1 realizzazione e la gestione presso l'impianto STIR di Tufino dell'impianto di digestione anaerobica della frazione organica
e/o di bioessiccazione, derivante dal ciclo di gestione dei rifiuti solidi urbani.
Il lamentato errore, dunque, va considerato alla stregua di un errore materiale, in alcun modo incidente sull'iter logico-giuridico seguito nella motivazione dal Tribunale.
I successivi motivi d'appello sono, invece, finalizzati, sotto diversi profili, a sostenere: a) la carenza di legittimazione passiva della b) la nullità del rapporto contrattuale Parte_1 intercorso con l'ing. per mancanza di forma scritta e di previa adozione di un atto di impegno ai CP_1 sensi dell'art. 191 del d.lgs. 267 del 2000.
Quanto alla legittimazione passiva, si osserva quanto segue.
Il Prefetto dott. fu nominato dal Presidente della Giunta Regionale con decreto n. 85/2011, ai Per_1 sensi dell'art. 1 D.L. n. 196/10, convertito in Legge n. 1/11, che così disponeva:
- “premesso che l'articolo 19 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio
2008, n. 123, ha stabilito che “lo stato di emergenza dichiarato nella Regione Campania, ai sensi dell'articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, cessa il 31 dicembre2009”;
- b) per l'effetto del citato art. 19 del D.L. 90/2008 ed alla stregua delle previsioni della legge 26 febbraio 2010, n.
26 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, recante “Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella Regione Campania, per l'avvio della fase post emergenziale nel territorio della Regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile”, la gestione ordinaria del ciclo integrato dei rifiuti nella regione
Campania è rientrata nelle attribuzioni proprie degli enti territoriali competenti alle condizioni stabilite a legislazione vigente;

- Al fine di garantire la realizzazione urgente dei siti da destinare a discarica, nonché ad impianti di trattamento o di smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, il Presidente della Regione, ferme le procedure amministrative e gli atti già posti in essere, procede, sentiti le Province e gli enti locali interessati, alla nomina, per la durata massima di dodici mesi, di commissari straordinari, da individuare fra il personale della carriera prefettizia o fra i magistrati ordinari, amministrativi o contabili o fra gli avvocati dello Stato o fra i professori universitari ordinari con documentata e specifica competenza nel settore dell'impiantistica di trattamento dei rifiuti, che abbiano adeguate competenze tecnico-
4 giuridiche, i quali, con funzioni di amministrazione aggiudicatrice, individuano il soggetto aggiudicatario sulla base delle previsioni di cui all'articolo 57 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e provvedono in via di somma urgenza ad individuare le aree occorrenti, assumendo le necessarie determinazioni, anche ai fini dell'acquisizione delle disponibilità delle aree medesime, e conseguendo le autorizzazioni e le certificazioni pertinenti”.
Correttamente il giudice di prime cure ha rintracciato la natura dei poteri conferiti al Commissario
Straordinario nella gestione di una situazione di carattere emergenziale, trattandosi di un insieme di disposizioni di natura urgente atte a fronteggiare il permanere di una situazione di “elevata criticità” nel settore dei rifiuti nel territorio della Regione, come chiarito dalla legge del 26 febbraio 2010, n. 26 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195.
La Regione Campania, a tanto sollecitata, ha provveduto, dunque, alla nomina del Commissario ad acta, che avrebbe dovuto occuparsi della realizzazione, in tempi celeri, dell'impianto STIR di Tufino, solo uno tra i molteplici impianti previsti per risolvere definitivamente le criticità legate allo smaltimento dei rifiuti nel territorio regionale.
Sulla scorta della descritta contingenza, al Commissario Straordinario sono state attribuite funzioni di
Amministrazione aggiudicatrice, con il compito di individuare il soggetto aggiudicatario sulla base delle previsioni di cui all'art. 57 del D. Lgs. n. 163/06 (procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara).
Ai punti 3 e 4 della determina della Regione è stata, altresì, attribuita al Commissario la cura degli adempimenti e delle determinazioni occorrenti per l'espletamento della procedura negoziata, ivi compresa la redazione degli atti strumentali propedeutici ai fini dell'avvio delle procedure per l'individuazione del concessionario, con oneri finanziari a carico del bilancio della Parte_2
Inoltre, è stato chiarito che, per l'espletamento dell'incarico, il Commissario si poteva avvalere degli uffici della senza nuovi, o maggiori oneri per la finanza pubblica e nei limiti delle risorse Parte_2 allo scopo finalizzate, nell'ambito del bilancio del predetto Ente (cfr. punto 3 e 4 del decreto di nomina n. 85 del 2011).
Non è, pertanto, revocabile in dubbio che, alla luce dei poteri conferiti nell'atto di nomina, il Commissario
Straordinario potesse impegnare l'ente nella stipulazione di contratti volti alla realizzazione delle opere occorrenti.
Sussiste, in definitiva, la legittimazione passiva dell'ente.
5 Devono, invece, ritenersi fondate le doglianze inerenti la mancanza di forma scritta e di previa adozione di un atto di impegno ai sensi dell'art. 191 del d.lgs. 267 del 2000.
L'appellante deduce che non è stato redatto un apposito documento recante le sottoscrizioni dell'ing.
e dell'organo rappresentativo della Provincia di nonché l'indicazione del compenso a CP_1 Pt_1 pagarsi.
Le doglianze sono fondate nei termini di seguito esposti.
E' noto l'orientamento dei Supremi Giudici secondo cui la validità del contratto stipulato con la PA non
è subordinata alla consacrazione del consenso delle parti in un unico testo negoziale.
Il requisito della forma scritta ad substantiam non postula necessariamente la redazione di un unico documento, sottoscritto contestualmente dalle parti, dal momento che l'art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923 contempla ulteriori ipotesi in cui il vincolo contrattuale si forma mediante l'incontro di dichiarazioni scritte, manifestate separatamente, che per l'Amministrazione possono assumere anche la forma dell'atto amministrativo (cfr. Cass., Sez. Un., 25/03/2022, n. 9775; Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 3543 del 2023).
Si è quindi ritenuto che, a fronte dell'adozione di provvedimenti amministrativi che presuppongono un regolamento negoziale del rapporto tra il destinatario e l'ente pubblico, la volontà delle parti, quanto alla disciplina degli aspetti di carattere patrimoniale, possa manifestarsi anche mediante atti separati, ciascuno dei quali espresso in forma scritta, il cui incontro, tanto nella forma della preventiva presentazione di un'offerta da parte del privato quanto in quella dell'adesione unilaterale di quest'ultimo alle condizioni stabilite nel provvedimento, consente di escludere qualsiasi incertezza in ordine al contenuto del contratto, sia ai fini dell'interpretazione negoziale che ai fini della sottoposizione al controllo dell'autorità tutoria (cfr. Cass. 3543/2023 citata, emessa in fattispecie relativa ad altra tipologia di contratti stipulati dal medesimo ). Parte_3
Tanto precisato in diritto, nel caso di specie, la sequenza procedimentale documentata in atti non consente di affermare che, prima della fase attuativa, si sia realizzato l'incontro di volontà delle parti in ordine al regolamento negoziale e agli aspetti di carattere patrimoniale.
Il Commissario Straordinario, con l'ordinanza n. 01/2011, nominava l'Ing. responsabile Persona_2 del procedimento per la realizzazione e la gestione presso l'impianto STIR di Tufino, conferendogli anche l'incarico di redazione del Progetto Preliminare.
6 Successivamente, con ordinanza n. 4/2011, considerata la complessità del progetto da realizzare, su proposta dello stesso , nominava il gruppo di supporto – tra le cui fila vi era anche il nominativo di Per_2
. Controparte_1
Con ordinanza n. 5/2011 il Commissario approvava il progetto preliminare ormai redatto dai tecnici, e solo successivamente, con ordinanza n. 8/2011, determinava l'impegno di spesa (nei limiti del 2% del valore dell'opera), e l'importo spettante ai tecnici (con nota prot. 64/2011), quantificandolo in euro
13.650,00 ciascuno.
In definitiva, mancano, nel caso di specie, sia l'atto di impegno di spesa antecedente all'esecuzione della prestazione, che una qualsivoglia manifestazione di accettazione, da parte del professionista, dei termini, anche economici, del regolamento contrattuale.
Mancano, infine, l'atto di liquidazione e l'ordine (o mandato) di pagamento, constando in atti solo una disposizione di accantonamento da parte del Commissario (cfr. nota 64/2011: “… gli importi … dovranno evidentemente essere liquidati in seguito a specifiche richieste dello scrivente che provvederà alla trasmissione dei documenti contabili;
si sottolinea, inoltre, che tali spese saranno poste a carico degli individuandi concessionari con restituzione degli importi a codesto Ente;
pertanto dette spese dovranno, al momento, essere solo stanziate ed impegnate”).
La descritta sequenza procedimentale non consente di affermare la valida costituzione di un rapporto contrattuale tra le parti nei termini delineati dalla citata giurisprudenza della Suprema Corte, non solo perché manca l'accettazione scritta, contestuale o separata, della professionista, ma anche perché i provvedimenti amministrativi di conferimento dell'incarico non contengono alcuno specifico regolamento negoziale del rapporto.
Né può farsi riferimento ad una precedente proposta contrattuale, accettata dal Commissario, al fine di affermare che l'incontro delle volontà si sia realizzato, a fini di integrazione del requisito formale prescritto per la stipulazione del contratto.
Non è, pertanto, condivisibile l'assunto del Tribunale, secondo il quale il rapporto contrattuale in valutazione traesse origine dalla circostanza che le ordinanze emesse dal Commissario costituissero fonte di obbligazioni atipiche, aventi natura contrattuale ai sensi dell'art. 1173 c.c., in deroga alle norme civilistiche in materia negoziale coinvolgente la PA.
Il rapporto non è validamente sorto, con il conseguente inevitabile pregiudizio delle ragioni del professionista.
7 Né rileva l'attività successiva della P.A., di riconoscimento dell'opera dell'ingegnere, in mancanza di valenza sanante del vizio genetico del negozio.
E', peraltro, preclusa anche l'azione di ingiustificato arricchimento - su cui l'appellata insiste nelle rassegnate conclusioni - per carenza del necessario requisito della sussidiarietà, che è esclusa quando esista altra azione esperibile non solo contro l'arricchito, ma anche verso persona diversa (Cass. Sez. 1 - ,
Sentenza n. 80 del 04/01/2017, Rv. 643017 - 01).
La violazione delle regole contabili determina, infatti, una frattura del rapporto di immedesimazione organica con la pubblica amministrazione (Cass. Sez. 1 - , Sentenza n. 80 del 04/01/2017, Rv. 643017 -
01, cit.).
Le Sezioni Unite della Suprema Corte hanno, di recente, chiarito che, ai fini della verifica del rispetto della regola di sussidiarietà di cui all'art. 2042 c.c., la domanda di arricchimento è proponibile ove la diversa azione, fondata sul contratto, su legge ovvero su clausole generali, si riveli carente ab origine del titolo giustificativo.
Viceversa, resta preclusa nel caso in cui il rigetto della domanda alternativa derivi da prescrizione o decadenza del diritto azionato, ovvero nel caso in cui discenda dalla carenza di prova circa l'esistenza del pregiudizio subito, ovvero in caso di nullità del titolo contrattuale, ove la nullità derivi dall'illiceità del contratto per contrasto con norme imperative o con l'ordine pubblico (Cass. Sez. U - , Sentenza n. 33954 del 05/12/2023).
Nel caso di specie, la mancanza del contratto redatto in forma scritta e del relativo impegno di spesa, integra, appunto, l'ipotesi di nullità del titolo contrattuale da ultimo delineata dalla Suprema Corte, preclusiva della proponibilità della domanda alternativa di arricchimento per difetto del requisito della sussidiarietà.
Infine, è appena il caso di rilevare come, secondo l'orientamento fatto proprio dalla più recente giurisprudenza di legittimità, l'azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c. è esperibile, nei confronti dell'ente, unicamente nell'ipotesi in cui esso riconosca "a posteriori", con atto costitutivo, il debito fuori bilancio, ai sensi dell'art. 194 del d.lgs. d.lgs. n. 267 del 2000, da tanto desumendosi il carattere propriamente 'costitutivo' del ridetto riconoscimento di cui all'art. 194 cit. (Cass. Sez. 3, Ordinanza n.
12608 del 19/05/2017; Cass. Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 11036 del 09/05/2018 e successive conformi).
Tale riconoscimento deve avvenire espressamente, con apposita deliberazione dell'organo competente, e non può essere desunto dal mero comportamento degli organi rappresentativi dell'ente, insufficiente ad
8 esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative (Cass. Sez.
1 -, Ordinanza n. 30109 del 21/11/2018).

Per questi motivi

l'appello deve trovare accoglimento, e la sentenza di primo grado impugnata deve essere riformata nel senso dell'accoglimento dell'opposizione proposta dalla avverso il Parte_1 decreto ingiuntivo emesso ad istanza della CP_1
Le circostanze del caso concreto (prestazione intellettuale non remunerata), e il contrasto giurisprudenziale formatosi anche presso questa Corte su fattispecie analoghe, come allegato in sede conclusionale dall'appellata, consentono di affermare la sussistenza, nella specie, delle gravi ed eccezionali ragioni legittimanti, a tenore dell'art. 92 c.p.c., come interpretato dal Corte Cost. n. 77/2018, l'integrale compensazione tra tutte le parti delle spese di lite del grado.

P.Q.M.


definitivamente pronunciando sull'appello proposto avverso la sentenza in epigrafe indicata, così provvede:
- In accoglimento dell'appello ed in riforma della sentenza appellata, accoglie l'opposizione proposta da con citazione del 04.06.2018, e, per l'effetto, revoca il decreto Parte_1 ingiuntivo opposto;

- Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del doppio grado.
Così deciso il 9.10.2025
IL CONSIGLIERE EST. IL PRESIDENTE
dott.ssa Natalia CECCARELLI dott. Eugenio FORGILLO
9