Pubblicato il 29/12/2025

N. 10313/2025REG.PROV.COLL.

N. 04491/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4491 del 2024, proposto da RA TA e IM RD, rappresentati e difesi dagli avvocati Federico Tedeschini e Domenico Muzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Federico Tedeschini in Roma, largo Messico, n.7;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Magnanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 7176/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 il Cons. OS AR CA;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Gli appellanti, nella qualità di titolari di una azienda florovivaistica, propongono appello avverso la sentenza n. 7176/2024 emessa dal TAR Lazio, che ha respinto - previa loro riunione - i ricorsi contro le tre determinazioni dirigenziali con cui il Comune di Roma capitale ha negato il condono richiesto in relazione ad abusi edilizi in precedenza realizzati sul terreno ove insiste l’azienda. Gli abusi contestati consistono essenzialmente nella realizzazione di due tettoie, utilizzate per il riparo di piante e bulbi, nonché di una serra realizzata con struttura in alluminio e pannelli trasparenti, anch'essa adibita al riparo di piante e bulbi.

Il TAR ha ritenuto che gli abusi oggetto di causa non fossero sussumibili nella categoria degli "abusi minori” e che possedessero le caratteristiche tipiche di nuove costruzioni.

Appellata ritualmente la sentenza resiste Roma Capitale.

All’udienza del 25 novembre 2025 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di appello gli appellanti deducono error in iudicando : erronea qualificazione degli abusi edilizi in contestazione come “abusi maggiori”; travisamento dei fatti e assenza dei presupposti.

Deducono che il giudice aveva commesso un evidente errore nel qualificare le opere contestate come abusi non condonabili, trattandosi di tettoie e di una serra, realizzate con materiali trasparenti e smontabili - anche perché destinate alla protezione di piante e bulbi – che rientrano, a pieno titolo, nella categoria degli "abusi minori".

Lamentano che il diniego dei condoni era stato motivato dall'Amministrazione non sulla classificazione dell'abuso quale "maggiore o minore", e dunque entrando nel merito della consistenza dell'opera, secondo le distinzioni di cui alle rispettive leggi del condono, ma unicamente sul fatto che l'area fosse sottoposta a tutela paesaggistica, tutela in realtà intervenuta molti anni dopo la presentazione dei condoni.

2. Con il secondo motivo di appello gli appellanti deducono error in procedendo e error in iudicando : difetto di istruttoria e violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza; difetto di motivazione.

Evidenziano che il Comune di Roma aveva espressamente ed esclusivamente motivato il rigetto all'istanza di condono in quanto il manufatto sarebbe stato edificato in zona vincolata e che il TAR aveva integrato la motivazione del Comune qualificando autonomamente gli abusi commessi.

Lamentano la violazione del principio di proporzionalità e il difetto di ragionevolezza che affligge la decisione impugnata per aver voluto qualificare come abuso rilevante e significativo la mera apposizione di strutture precarie senza le quali l'attività florovivaistica, debitamente autorizzata sin dal 1991, non avrebbe potuto essere compiuta e - contrariamente a quanto stabilito in sentenza - non prendendo in alcuna considerazione la circostanza per cui l'emissione di una simile autorizzazione era avvenuta solamente dopo aver considerato anche i profili di aggravio urbanistico e ambientale che la creazione di quel vivaio avrebbe necessariamente comportato.

3. Con il terzo motivo gli appellanti deducono error in iudicando ; violazione e falsa applicazione della L.R. Lazio n.12/2004.

Evidenziano che Roma Capitale aveva motivato il rigetto dell’istanza in quanto il bene oggetto di condono ricadrebbe in area sottoposta a tutela dei beni paesaggistici ex art. 134, comma 1, lett. a) del Codice - c - G.R.L. n. 10591 del 5 dicembre 1989 senza il parere dell’Autorità preposta al vincolo e senza, pertanto, la valutazione che l’immobile abusivo oggetto di condono fosse conforme ai vincoli paesaggistici imposti (anche successivamente) sull’area di sedime e, comunque, che il vincolo paesaggistico applicato all’area di sedime rientrasse in quelli specificatamente indicati nell’art. 3, comma 1, lett. b) della L.R. Lazio n. 12/2004.

Le censure, suscettibili di trattazione congiunta per la loro stretta connessione, non sono fondate.

4. Le opere abusivamente realizzate oggetto delle suddette istanze ricadono in area sottoposta a tutela dei beni paesaggistici ex art. 134, comma 1, lett a) del Codice – c – G.R.L. n. 10591 del 5 dicembre 1989.

I ricorrenti affermano, sostanzialmente, che la realizzazione di una serra con struttura in alluminio e pannelli trasparenti con copertura di materiale plastico e quella di due tettoie in alluminio aperte su quattro lati integri la fattispecie di “interventi di manutenzione straordinaria” realizzati in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio e che le opere abusivamente realizzate oggetto delle istanze di condono rientrano nella categoria dei c.d. “abusi minori”, in particolare nella tipologia di abuso n. 6 di cui all’Allegato 1 del D.L. n. 269 del 2003.

Giova ricordare che l’art. 32 del d. l. n. 269/03, convertito dalla legge n. 326/03 afferma:

- " sono suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito di cui all'allegato 1:

a) numeri da 1 a 3, nell'ambito dell'intero territorio nazionale, fermo restando quanto previsto alla lettera e) del comma 27 del presente articolo, nonché 4,5 e 6 nell'ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47;

b) numeri 4, 5 e 6, nelle aree non soggette ai vincoli di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in attuazione di legge regionale, da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con la quale è determinata la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tali tipologie di abuso edilizi " (comma 26);

- " fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora:...

d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici " (comma 27).

Una lettura coordinata delle disposizioni in esame e, in particolare, dei commi 26 e 27 dell'art. 32 d.l. n. 269/03 induce a ritenere che il comma 26 costituisca la norma generale che perimetra, in riferimento agli immobili vincolati, l'ambito della sanatoria consentendo la stessa per i soli interventi di manutenzione straordinaria e restauro e risanamento conservativo (illeciti di cui ai numeri 4, 5 e 6 dell'allegato 1 al decreto legge) ed escludendola per gli aumenti di volumetria e le ristrutturazioni edilizie (illeciti di cui ai numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato).

Il comma 27 della stessa norma poi, introduce ulteriori limiti per la condonabilità degli abusi commessi sugli immobili vincolati ma sempre sul presupposto che gli abusi siano riconducibili alla manutenzione straordinaria e al restauro e risanamento conservativo, unici casi in cui, in via generale, il comma 26 dell'art. 32 d.l. n. 326/03 ammette la sanatoria.

Tale impostazione è seguita dall'orientamento giurisprudenziale per cui " l'applicabilità del c.d. terzo condono in riferimento alle opere realizzate in zona vincolata è limitata alle sole opere di restauro e risanamento conservativo o di manutenzione straordinaria, su immobili già esistenti, se ed in quanto conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici " (così Cons. Stato n. 4933/2020, Cons. Stato n. 1935/17, Cons. Stato n. 2518/15, Cons. Stato n. 1200/10).

Non può quindi che aderirsi alla posizione già espressa questo Consiglio di Stato per la quale sono qualificati come nuove costruzioni " i manufatti leggeri, anche prefabbricati, purché siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, depositi o magazzini, purché siano dotati di una propria autonomia funzionale " (Cons. Stato, Sez. VII, 28 agosto 2023, n. 7999).

Le medesime conclusioni valgono anche con riferimento alle tettoie che, come già riconosciuto in giurisprudenza, devono essere configurate sotto il profilo urbanistico come interventi di nuova costruzione ogni qual volta integrino un manufatto " non completamente interrato che abbia i caratteri della solidità, stabilità ed immobilizzazione al suolo, anche mediante appoggio, incorporazione o collegamento fisso ad un corpo di fabbrica preesistente o contestualmente realizzato, indipendentemente dal livello di posa e di elevazioni dell'opera " (Cons. Stato, Sez. IV, 2 marzo 2018, n. 1309).

La realizzazione di una tettoia, indipendentemente dalla sua eventuale natura pertinenziale, è configurabile come intervento di ristrutturazione edilizia ai sensi dell'art.3, comma 1, lettera d), del d.P.R. 380/01, nella misura in cui realizza l’inserimento di nuovi elementi ed impianti, ed è quindi subordinata al regime del permesso a costruire, ai sensi dell'art. 10, comma primo, lettera c), dello stesso TU Edilizia, laddove comporti una modifica della sagoma o del prospetto del fabbricato cui inerisce (Cons. Stato, sez. VI, 25 settembre 2023, n. 8504); in tal senso, si è chiarito che anche gli interventi consistenti nella installazione di tettoie o di altre strutture analoghe che siano comunque apposte a parti di preesistenti edifici come strutture accessorie di protezione o di riparo di spazi liberi, cioè non compresi entro coperture volumetriche previste in un progetto assentito, possono ritenersi sottratti al permesso di costruire soltanto ove la loro conformazione e le loro ridotte dimensioni rendono evidente e riconoscibile la loro finalità di arredo o di riparo e protezione (anche da agenti atmosferici) dell'immobile cui accedono; tali strutture non possono viceversa ritenersi installabili senza permesso di costruire allorquando le loro dimensioni siano di entità tale da arrecare una visibile alterazione all'edificio o alle parti dello stesso su cui vengono inserite (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 marzo 2022, n. 1933).

Quanto alla pretesa sanabilità delle opere si rileva che, come ripetutamente chiarito da questo Consiglio ( ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 22 dicembre 2023 n. 11101; 7 agosto 2023 n. 7590; 28 ottobre 2019 n. 7341; 17 settembre 2019 n. 6182), ai sensi del combinato disposto dell'art. 32 della L. n. 47/1985 e dell'art. 32, comma 27, lettera d), del D.L. n. 269/2003, gli abusi commessi su beni sottoposti a vincolo di inedificabilità (profilo non controverso), sia esso di natura relativa o assoluta, non possono essere condonati quando ricorrono le seguenti condizioni:

a) l'imposizione del vincolo di inedificabilità è precedente all'esecuzione delle opere;

b) la realizzazione del manufatto avviene in assenza o difformità dal titolo edilizio;

c) l'intervento non è conforme alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (sicché nelle zone sottoposte a vincolo paesistico, sia esso assoluto o relativo, è consentita la sanatoria dei soli abusi formali).

Deve ulteriormente essere evidenziato che per quanto concerne gli abusi realizzati in aree vincolate, " il condono previsto dall'art. 32 del D.L. n. 269/2003 trova applicazione esclusivamente in presenza di interventi di minore rilevanza indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell'allegato 1 del citato decreto (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) e previo parere favorevole dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche se l'area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti ” (in tal senso si è espressa anche la giurisprudenza del giudice penale: cfr., ex plurimis , Cass. pen., Sez. III, 20 maggio 2016 n. 40676" ; Cons. Stato, Sez. VI, 14 marzo 2024, n. 2559).

Le decisioni di rigetto sono state assunte nel pieno rispetto della normativa vigente in materia e, in particolare, dell’art. 3 della L.R. Lazio n. 12/2004, che prevede, alla lettera b), che “ non siano suscettibili di sanatoria anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali ...”.

Non era necessario che l’Amministrazione qualificasse, come dedotto da parte appellante, il tipo di abuso edilizio commesso in quanto irrilevante data la presenza del vincolo paesaggistico inderogabile sussistente sull’area, circostanza in ogni caso assorbente a prescindere dal tipo di abuso.

Le opere, dal canto loro, non risultano affatto configurabili come opere minori poste in essere ai fini di restauro, risanamento conservativo o manutenzione straordinaria, trattandosi di ampliamenti volumetrici su zone vincolate che costituiscono abusi maggiori non condonabili.

5. Con il quarto motivo gli appellanti deducono Error in iudicando per violazione del principio di imparzialità e disparità di trattamento.

Lamentano che, nell'adottare la loro decisione, i primi giudici non hanno minimamente considerato la circostanza che si sono verificati numerosi precedenti, anche nell’ambito dei condoni rilasciati da Roma Capitale negli anni, per cui opere munite di caratteristiche analoghe a quelle installate dagli appellanti sono state invece considerate condonabili.

6. Con il quinto motivo deducono insufficiente ed erronea motivazione della sentenza impugnata evidenziando come la pronuncia a risulti altresì carente sotto il profilo motivazionale per non aver adeguatamente considerato le argomentazioni e le prove fornite dagli appellanti circa la natura temporanea e precaria delle strutture trasparenti e facilmente smontabili da loro installate per consentire l'avvio e la prosecuzione dell'attività vivaistica.

Le censure non sono fondate.

I ricorrenti non hanno dimostrato in alcun modo quell'assoluta identità di situazioni di fatto e la conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento che sarebbe stato riservato loro, di cui la giurisprudenza di questo Consiglio richiede che venga fornita dall'interessato una prova rigorosa, fermo restando che “ la legittimità dell'operato della p.a. non può comunque essere inficiata dall'eventuale illegittimità compiuta in altra situazione ” (Cons. Stato, sez. VI, 5 marzo 2013, n. 1323; cfr. Cons. Stato, sez. VI, 11 giugno 2012, n. 3401 e 20 maggio 2011, n. 3013).

Quanto al lamentato difetto di motivazione si osservi che la funzione svolta da un’opera rileva in ordine alla necessità della previa acquisizione del titolo edilizio per la realizzazione della stessa, escludendosene la sussumibilità nell’alveo della categoria dell’attività edilizia “libera”, sebbene manifesti una potenziale facile amovibilità, caratteristica che nella specie non può dirsi del tutto sussistente.

In ogni caso l’astratta amovibilità delle strutture non ne muta la qualificazione edilizia, in quanto non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo. E ciò in quanto i manufatti non precari, ma funzionali a soddisfare esigenze permanenti, vanno considerati come idonei ad alterare lo stato dei luoghi, con un sicuro incremento del carico urbanistico, a nulla rilevando la precarietà strutturale del manufatto, la rimovibilità della struttura e l’assenza di opere murarie, posto che il manufatto non precario non è deputato ad un suo uso per fini contingenti, ma è destinato ad un utilizzo destinato ad essere reiterato nel tempo.

7. L’appello deve essere, pertanto, respinto.

8. Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti in solido al pagamento delle spese processuali che liquida in €3000,00 oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LA Di AR, Presidente FF

Raffaello Sestini, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

OS AR CA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OS AR CA	LA Di AR

IL SEGRETARIO