REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI ROMA
SECONDA SEZIONE CIVILE
Così composta:
ET SE TH de Courtelary Presidente
AR UC Consigliere Relatore
Mario Montanaro Consigliere riunita in camera di consiglio, ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nella causa civile di appello iscritta al n. 947 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2021 e vertente

TRA
( C.F. ) mandataria dell'ATI con mandante Parte_1 P.IVA_1
Parte_2
elettivamente domiciliata presso lo studio dell'Avv.to Valerio Pescatore che la rappresenta e difende per mandato in atti
APPELLANTE – APPELLATA INCIDENTALE E
( C.F. ) Controparte_1 P.IVA_2
domiciliati presso l'Avvocatura Generale dello Stato che lo difende ex lege
APPELLATO – APPELLANTE INCIDENTALE
( C.F. ) Controparte_2 P.IVA_3
, Controparte_3 [...]
( C.F. ) Controparte_4 P.IVA_4
APPELLATI
1 Oggetto: appello avverso sentenza 10236/2020 del Tribunale di Roma resa nel procedimento r.g. 8635/2018 – concessioni amministrative –
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato e iscritto a RU ( r.g. 8635/2019 ) Parte_1
Part
in qualità di mandataria dell' costituita con conveniva dinanzi al
[...] Parte_2
Tribunale di Roma il , l Controparte_1 Controparte_2
e la Soprintendenza competente per territorio rispetto alle suddette Ville;
deduceva di aver stipulato il ventotto maggio 2003, per il quadriennio 2003/2007, una convenzione per CP_2
. Detta convenzione era rinnovabile e accessoria a una concessione finalizzata allo
[...] svolgimento delle attività descritte dall'art. 112 a,e,g, e 113 comma 2 del TU in materia di beni culturali e ambientali all'epoca vigente ( d.lgs 490/1999 e successive modifiche sostituito dal d.lgs 42/2004 che prevedeva comunque agli artt. 115 e 117 la possibilità di espletamento del servizio in concessione).
Le attività in particolare concernevano l'assistenza culturale e l'ospitalità per il pubblico e, per quanto di interesse;

1) il servizio editoriale e di vendita riguardante i cataloghi e i sussidi catalografici, audiovisivi e informatici, ogni altro materiale informativo, nonchè le riproduzioni di beni;

2) i servizi di accoglienza, ivi inclusi quelli di assistenza e di intrattenimento per l'infanzia, i servizi di informazione, di guida e assistenza didattica, i centri di incontro;

3) l'organizzazione di mostre, manifestazioni culturali, iniziative promozionali;

4) l 'espletamento del servizio di biglietteria.
Il canone di concessione era di € 90.000,00 annui oltre al 40% delle vendite di prodotti con il logo della struttura se effettuate al di fuori degli spazi concessi. Per i biglietti venduti il concessionario aveva diritto a trattenere il 13,2%. Era inoltre dovuto al concedente il
19,15% del fatturato annuo lordo (iva esclusa) realizzato sulla gestione dei servizi.
La convenzione era stata più volte rinnovata ed era efficace al momento della notifica della citazione.
2 Parte attrice deduceva che il aveva contestato l'omesso pagamento di alcuni CP_1 canoni senza tener conto dei plurimi provvedimenti emessi e che avevano di fatto ridotto notevolmente gli introiti ( ampliamento della platea degli aventi diritto a riduzioni, aperture gratuite e straordinarie, chiusura del ristorante ove l'attrice aveva un punto di attività et similia ).
Nel 2015 e 2016 il aveva poi affidato a terzi l'organizzazione di eventi collaterali CP_1
(mostre e attività culturali) che sarebbero stati particolarmente remunerativi per il concessionario e gli avrebbero consentito di fronteggiare i costi crescenti.
Il canone era stato pagato fino a tutto il 2015 ma dal 2016 era stato sospeso ex art. 1460
c.c. per i motivi sopra indicati e rappresentati con pec del ventotto luglio 2016 senza esito;
solo a distanza di quasi un anno, con lettera del tredici giugno 2017 controparte, senza tener conto della suddetta circostanza, aveva richiesto il pagamento del canone 2016 e del primo semestre 2017; a poca distanza temporale era stata aggravata ulteriormente la posizione dell'attrice in quanto era stata imposta l'apertura il lunedì pomeriggio e il prolungamento dell'orario per i mesi invernali con riduzione degli spazi visitabili e biglietto anch'esso ridotto.
Il diciannove dicembre 2017 il aveva poi emesso diffida per il pagamento dei CP_1 canoni dal secondo semestre 2013 a tutto il 2017.
L'attrice affermava che il comportamento del Ministero aveva causato ingenti danni, quantificati in € 1.000.965,60 per cui chiedeva la conseguente condanna.
Il si costituiva, rilevava che tra i servizi affidati in concessione non rientrava quello CP_1 dell'organizzazione di mostre e manifestazioni culturali e precisava quanto segue.
Nel 2007, a fronte della persistente morosità, la Soprintendenza aveva rilasciato parere negativo al rinnovo della concessione, scaduta il ventotto maggio.
All'esito di trattative si era addivenuti a una transazione che aveva coperto un periodo fino a tutto il 2009; con nota prot. n. 16156 del 12.10.2009 e nota prot. n. 11571 del 14.9.2010 la Direzione di aveva preso quindi atto dell'avvenuta regolarizzazione del debito CP_2 da parte di e aveva reso parere favorevole al rinnovo della concessione. Parte_1
Comunque l'attrice con lettere del sei febbraio 2008 e del ventitré ottobre 2009 aveva dichiarato la disponibilità alla prosecuzione del rapporto, anzi ritenendo la sussistenza di un rinnovo tacito. 3 Le eventuali domande della suddetta per fatti antecedenti, secondo il , avrebbero CP_1 pertanto dovuto comunque essere ritenute inammissibili in quanto superate dalla transazione.
La concessione era stata anche formalmente rinnovata con scadenza ventotto maggio 2011.
Anche dopo tale data l'attrice aveva proseguito di fatto nell'esercizio della concessione rendendosi peraltro morosa riguardo al pagamento dei canoni.
Il deduceva poi l'infondatezza delle domande in quanto, in base al capitolato e al CP_1 testo unico, era riservata alla concedente la possibilità di modificare gli orari e le giornate di apertura e chiusura;
si trattava poi comunque di delibere per garantire l'interesse pubblico alla maggiore e migliore fruizione del bene da parte dei cittadini.
Chiedeva il rigetto delle pretese attoree e proponeva domanda riconvenzionale di risoluzione del contratto per inadempimento e di condanna al pagamento dei canoni dal secondo trimestre 2013 in poi, pari a € 405.000,00.
L'istruttoria consisteva in produzioni documentali e nell'interrogatorio formale del direttore dell' . Controparte_2
Con sentenza 10236/2020 il Tribunale così statuiva:
“ A) Rigetta le domande proposte dalla parte attrice.
B) Accoglie le domande riconvenzionali proposte dalla parte convenuta e per l'effetto, dichiarato risolto in diritto il rapporto per inadempimento della concessionaria, condanna parte attrice al pagamento in favore della convenuta della somma di € 180.000,00 oltre interessi legali dalle singole debenze, al saldo, nonché ex art 1284 co. IV c.c. a procedere dalla domanda giudiziale.
C) Condanna la concessionaria al rilascio in favore della concedente, per sé e per interposta persona, dei locali d , liberi da persone e cose. CP_2
D) Visti gli articoli 91 e segg c.p.c. condann al pagamento Parte_4 delle spese processuali sostenute dalla parte convenuta, che liquida nella misura di € 36.145,00 omnia”
, sempre in qualità di mandataria dell Parte_1 Pt_5 Parte_2 proponeva appello chiedendo la riforma della sentenza.
Si costituiva il che chiedeva il rigetto dell'impugnazione e proponeva Controparte_1 appello incidentale riguardo alla quantificazione dei canoni arretrati dovuti.
4 L'appellante concludeva chiedendo :
“in riforma della sentenza del Tribunale Civile di Roma n. 10236 del 14/7/2020:
1) in via principale, accertare l'inadempimento de (già Controparte_1 [...]
) agli obblighi derivanti dall''Atto di concessione e Controparte_5 convenzione accessoria' stipulato il 28/5/2003 con l'associazione temporanea di imprese composta da e da per l'effetto, condannare il Parte_1 Parte_2 medesimo a risarcire il danno cagionato, quantificato in € 1.030.965,60, ovvero CP_1 nella diversa somma ritenuta di giustizia, anche con valutazione equitativa ai sensi dell'art. 1226 cod. civ.;
2) in linea subordinata, accertare che la complessiva condotta del Controparte_1
(già ), in violazione dei doveri di Controparte_5 buona fede e correttezza, ha determinato l'irreparabile alterazione dell'equilibrio del rapporto contrattuale di cui all''Atto di concessione e convenzione accessoria' del 28/5/2003; per l'effetto, condannare il medesimo a risarcire il danno cagionato, quantificato in € CP_1
1.030.965,60, o nella diversa somma, maggiore o minore, ritenuta di giustizia, anche con valutazione equitativa ai sensi dell'art. 1226 cod. civ.; ovvero, in via gradata, accertare che null'altro è dovuto al , dall'associazione temporanea di imprese composta da CP_1 [...]
e da in esecuzione dell''Atto di concessione e Parte_1 Parte_2 convenzione accessoria' del 28/5/2003, per gli anni dal 2013 al 2017; ovvero, in ulteriore subordine, ridurre, anche in via equitativa, la misura di quanto dovuto al per tali CP_1 annualità;
3) in ogni caso, respingere le domande riconvenzionali avversarie, poiché infondate in fatto e diritto;
respingere l'appello incidentale avversario, infondato in fatto e in diritto”.
Il concludeva chiedendo : Controparte_1
“Voglia l'adita Corte d'appello accogliere l'appello incidentale e per l'effetto condannare la società al pagamento dei canoni concessori dal II semestre 2013 al secondo semestre 2017 per un importo pari ad Euro 405.000,00; respingere l'appello ex adverso proposto in quanto infondato;
con il favore delle spese”.
La Corte all'esito dell'udienza del ventisette ottobre 2025, trattata in forma scritta come da decreto del ventiquattro luglio 2025, riservava la decisione.
5 MOTIVI DELLA DECISIONE
Primo motivo di appello principale
Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 1173, 1175, 1218, 1375 e 1366 cod. civ..
L'appellante sostiene che erroneamente il Tribunale avrebbe considerato i comportamenti della concedente in linea con le obbligazioni derivanti dalla concessione.
In particolare non avrebbe tenuto conto di una serie di disposizioni, spesso comunicate in modo repentino, ponendo la concessionaria in seri problemi organizzativi. Il riferimento era in particolare :
CP_ a) all'apertura gratuita della , disposta in numerose occasioni ( 200 giorni tra il 2003 e il 2017 ) e alle agevolazioni per singole categorie di utenti per un totale tra l'altro di quasi seicentomila accessi senza pagamento;
b) all'irragionevole apertura anche il lunedì pomeriggio spesso con ingresso gratuito o ridotto;
c) all'omesso affidamento dal 2015 della gestione degli eventi e delle 'attività collaterali' regolati dagli articoli 13 e 17 della Convenzione con particolare riferimento a mostre e serate nonché iniziative promozionali redditizie;
ciò aveva comportato un dimezzamento degli introiti complessivi a fronte di ingenti costi per garantire l'erogazione dei servizi.
L'interpretazione restrittiva data dal Tribunale contrasterebbe poi con il principio di buona fede contrattuale e comunque sarebbe errata l'affermazione del Giudice di prime cure relativa al fatto che tutti gli inadempimenti derivanti da fatti antecedenti la transazione sarebbero coperti dalla stessa.
Il Tribunale avrebbe poi errato ritenendo applicabili l'art. 112 del Codice dei beni culturali,
l'art. 9 Cost. l'art. 6 della Convenzione del 2003.
Il motivo è infondato.
In primo luogo la responsabilità risarcitoria, anche sotto il profilo della buona fede, riguarda inadempimenti contrattuali;
di conseguenza devono ritenersi del tutto esaustive, rispetto a qualsiasi maggiore pretesa, la transazione e la relativa verifica contabile amministrativa con conteggi fino a tutto settembre 2009; il tutto come documentato dal in allegato CP_1 alla comparsa di costituzione di primo grado e in linea con quanto affermato dal Tribunale.
6 Oggetto dell'accordo infatti erano le somme spettanti all'amministrazione per canoni, riversamento incassi di biglietti e royalties;
in tale contesto è stata la stessa concessionaria odierna appellante a inviare conteggi, come risulta dal testo del resoconto contabile di settembre 2009 a firma dal funzionario responsabile della concedente, nonché a indicare un proprio residuo debito cui è seguito un piano di rientro concordato tra le parti;
tutto ciò senza alcuna menzione dell'esistenza di diritti derivanti da inadempimenti dell'amministrazione; si rileva a tale proposito come detti asseriti inadempimenti ( maturati dal 2003 e pari secondo l'appellante a ben € 100.000,00 ) erano ben a conoscenza della tanto che, come indicato nello stesso atto di citazione di primo grado, erano stati Pt_2 oggetto di richiesta risarcitoria con raccomandata del 18 aprile 2007.
Detta transazione ( qualificata tale dalla stessa appellante a pag. 10 dell'atto di citazione di primo grado ) comunque ha riguardato in generale la prosecuzione dell'intero rapporto che l'amministrazione già a febbraio 2008 aveva dichiarato di voler risolvere.
Per quanto riguarda il periodo successivo, osserva la Corte, è significativo lo stesso comportamento della concessionaria che, a fronte di un asserito grave agito dell'amministrazione foriero di significativi danni sin dal 2003, ha acconsentito al rinnovo della concessione fino a maggio 2011 alle stesse condizioni e ha proseguito di fatto anche successivamente .
Solo dopo un anno e mezzo dalla prosecuzione di fatto, a novembre 2012, l'unica rimostranza espressa ha riguardato la chiusura del bar ristorante e quindi del bookshop gestito dalla concessionaria e ivi allocato e non le altre questioni poi sollevate.
Si sostiene poi che erroneamente il Tribunale avrebbe ritenuto legittime le decisioni del
. CP_1
In particolare il riferimento è ai seguenti profili:
1) 200 giorni di apertura gratuita tra il 28/5/2003 e il 31/12/2017 in asserita violazione dell'art. 6 della convenzione, aggravata dalla riduzione del costo del biglietto per alcune categorie di visitatori per un totale di quasi 600.000 accessi gratuiti e oltre
190.000 accessi gratuiti per singoli avvenimenti culturali;

2) Modifica irragionevole, senza tenere conto delle osservazioni dell'appellante, di orari e giorni di apertura con aggravio di costi per il concessionario e introiti esigui anche
7 perché la concedente aveva disposto che l'entrata avvenisse a tariffa ridotta;
a tale proposito il Tribunale avrebbe errato ritenendo che ciò sarebbe stato giustificato in base all'art. 112 del Codice dei beni culturali, art. 9 Cost. e art. 6 della Convenzione del 2003;
3) Riduzione immotivata e irragionevole del costo del biglietto in talune fasce orarie;

4) Dal 2015 cessazione dell'affidamento in gestione di eventi collaterali remunerativi quali mostre, manifestazioni ed eventi culturali in genere.
Ebbene a tale proposito il Tribunale per i punti 1, 2 e 3 ha fornito un'articolata motivazione rilevando che :
a) “…l'articolo 6 dell'atto di concessione impone al concessionario che i servizi in affidamento vengano assicurati in permanenza da quest'ultimo… nei giorni e con l'orario di aperture indicati con la locuzione specificativa “…salvo modifiche che verranno tempestivamente comunicate” nonché con la previsione che “eventuali prolungamenti di orario potrebbero verificarsi per eventi promossi dalla Sovrintendenza” e sempre “fatte salve diverse disposizioni ministeriali”, non a caso intervenute medio tempore (vedi allegati prodotti dalla parte convenuta )…. la concessione, pur assicurando al concessionario la gestione…. riserva, sul punto, una sorta di libertà di variazione dei termini del servizio ( sia in termini di giorni che di orari) in capo alla PA, dinanzi alla quale il privato concessionario è paradigmaticamente in posizione di soggezione;
si noti che non è previsto un orario massimo garantito, ovvero un numero di giorni predeterminato in difetto o in eccesso, inteso come obbligo del concedente cui corrisponda un correlativo diritto del concessionario tali che la loro variazione assicurino un meccanismo compensativo. E la stessa cosa può dirsi con riferimento al servizio di biglietteria, articoli 9 e 10…. L'articolo 17 prevede la remunerazione della concessione del servizio in termini che non lasciano residuare espresse previsioni indennizzatorie nel caso di modifiche dei termini del servizio”.
Sul punto la statuizione del Giudice di prime cure è basata su una compiuta analisi letterale del testo della convenzione ossia di un accordo sottoscritto dall'appellante rispetto a cui quest'ultima si limita a ribadire quanto ritenuto in primo grado riguardo alla irragionevolezza e gravosità delle determinazioni ministeriali;
la s.r.l. ribadisce solo che in realtà le attività avrebbero dovuto essere espletate nei giorni di apertura e non in altri e che la facoltà del Ministero non avrebbero potuto esercitarsi in modo arbitrario e irragionevole senza che dalle stesse ne derivasse una valorizzazione del sito.
8 Ebbene a tale proposito il Tribunale non solo ha verificato il testo della disposizione ma ha anche riportato tutte le aperture dal 2010 in poi di cui si richiama, per evitare prolissità una sola delle annualità ( 2011 ) in quanto per le altre la situazione è pressochè sovrapponibile:
“l'apertura straordinaria del 1 gennaio;

- la riduzione del biglietto, del 50%, per le coppie, il 12 e il 13 febbraio;

- l'ingresso gratuito per le donne l'8 marzo;

- l'ingresso gratuito straordinario il 17 marzo;

- il «prolungamento dell'orario di visita», «a titolo gratuito», nei giorni «29 marzo», «26 aprile», «31 maggio», «28 giugno», «26 luglio», «30 agosto», «27 settembre», «25 ottobre», «29 novembre» e «27 dicembre»;
- l'ingresso gratuito, per la 'Settimana della Cultura', dal 9 al 17 aprile;

- l'«orario di apertura straordinaria», «a titolo gratuito», nella «fascia oraria dalle 20,00 del sabato 14 maggio alle 02,00 di domenica 15 maggio»; - l'ingresso gratuito, per le 'Giornate del Patrimonio', il 24 ed il 25 settembre;

- l'apertura straordinaria del 25 dicembre”.
Il Giudice di prime cure, del tutto condivisibilmente e senza che vi sia una doglianza specifica, ha a tale proposito anche indicato come “ non v'è ragione giuridica che consenta di contestare le disposizioni… quanto al 2010 e agli anni successivi… Si consideri in ogni caso che l'apparente molteplicità di provvedimenti in modulazione dei termini del servizio, suggestiva della creazione di un grave squilibrio, dev'esser in realtà ricondotta e parametrata ad un rapporto di lunga durata, prolungato sui 365 giorni l'anno e protrattosi, dopo la transazione del 2009 per oltre sei anni”.
Osserva la Corte come si tratti di disposizioni che anzi corrispondono in generale a esigenze di garantire la maggior fruizione del sito in occasione giornate collegate a eventi o a ridosso di festività o con riduzioni del costo di biglietti per particolari categorie in particolari giornate;
non si tratta quindi di modifiche arbitrarie .
D'altro canto la riserva di modifica in capo al concedente al più potrebbe costituire un elemento per portare il concessionario al recesso laddove le condizioni economiche non fossero più sostenibili ma tutto ciò nel caso di specie non è avvenuto.
Per quanto riguarda il punto 4 valgono le seguenti considerazioni.
9 Si era affermato nell'atto di citazione di primo grado che la definitiva rottura del sinallagma contrattuale sarebbe derivata:
a) dalla decisione presa dalla concedente nel 2015, riguardante l'organizzazione della mostra “Orlando Furioso” per l'estate 2016; in detta occasione l'appellante dietro invito della controparte, aveva presentato un'offerta ma poi le era stata preferita l'associazione ; Pt_6
b) dall'illegittimo mancato riconoscimento, per le aperture serali, delle maggiori royalties spettanti come da contratto per “attività collaterali”.
Il Tribunale ha anche a tale proposito analizzato le disposizioni contrattuali.
In particolare l'art. 13 della convenzione ( pubblicità e attività promozionali ) stabilisce la possibilità che il concessionario organizzi attività promozionali, sulla base di un programma semestrale, in accordo con la Soprintendenza e tra dette attività sono state ricomprese anche le attività di organizzazione di eventi connessi con il complesso monumentale inerenti musica, arte teatro menzionando anche alcuni specifici eventi
(gran ballo dell'estate, premio villa d'este…. ).
L'art. 17 definisce le «attività collaterali» indicandole nell'”organizzazione di avvenimenti culturali il cui biglietto si aggiungerà a quello di normale ingresso. Dell'importo di tale biglietto alla Soprintendenza spetterà una percentuale pari al 15%, essendo destinata la restante parte a far fronte ai costi dell'avvenimento»”.
Il Tribunale ha a tale proposito affermato:
“ il perno interpretativo rimane l'articolo 1 della convenzione, senza cesure letterali, visto che la riserva “per le sole iniziative promozionali” concerne proprio la lettera g dell'articolo 112 ( tu beni culturali ndr ) , e quindi l'organizzazione di mostre e gli incontri culturali: queste manifestazioni, (che certo sono avvenute tanto da esser in certi casi nominativamente individuate nella stessa convenzione) non si configurano nelle fonti regolatrici del rapporto in termini di obbligo cui corrisponda una pretesa - per così dire - monopolistica del contraente;
tale, quindi, che l'attribuzione a terzi delle stesse comporti una valutazione della scelta in termini di illegittimità e sia suscettibile di dar luogo, addirittura, ad una pretesa risarcitoria. Il fatto che all'articolo 13 della convenzione siano contemplate singole manifestazioni e che la iniziativa e la gestione delle stesse siano affidate ( quelle specifiche ed altre generiche) previo accordo, al concessionario, non significa in definitiva che, in caso diverso, il concessionario, ove ciò non avvenga, abbia diritto ad una sorta di remunerazione indennitaria”.
10 Anche a tale proposito l'appellante non fornisce un criterio che scalfisca il ragionamento del primo Giudice laddove ha escluso che l'organizzazione di tutti gli eventi rientranti astrattamente nella categoria disciplinata dagli artt. 13 e 17 della convenzione fosse di appannaggio esclusivo del concessionario senza riservare alla PA proprietaria del sito alcuna facoltà di affidarli anche a terzi .
Osserva anzi il Collegio come proprio la necessità di un previo consenso della Soprintendenza alle proposte del concessionario è uno dei sintomi contrari a detta esclusività, ben corrispondendo anzi a criteri di corretta amministrazione la verifica di volta in volta, in ragione dei considerevoli interessi coinvolti ( anche in termini di immagine ed efficienza ), di quale sia il contraente migliore per gli eventi stessi.
Si sostiene inoltre l'esistenza di errori nella sentenza di primo grado :
a) “Il primo errore della sentenza sta, allora, in ciò: nell'aver negato l'esistenza di un obbligo del di non adottare quel complesso di (irrazionali) decisioni che, CP_1 illustrate in precedenza, hanno prodotto per il concessionario un grave pregiudizio;
e ciò soltanto perché, al pari errando e violando innanzitutto gli articoli 1173 e 1218 cod. civ., ha escluso che una qualche disposizione contrattuale lo prevedesse”. b) È allora errato, in conseguenza di ciò, anche il capo della sentenza sub (B) [v. retro II.5], nella parte in cui ha reputato «inammissibili», e dunque irrilevanti, i fatti anteriori alla transazione «in quanto coperti dall'accordo». Se li ha Parte_1 nuovamente illustrati, è perché soltanto avuto riguardo alla prolungata condotta del prima e dopo l'accordo transattivo – e quindi al complesso di tutte le scelte CP_1 relative alle modalità di esecuzione della concessione da parte di – Parte_1 che si comprende come esse abbiano violato il generale dovere di 'solidarietà economica' di cui s'è detto.
L'appellante effettua poi un conteggio basato sui resoconti contabili annuali inviati al evidenziando i minori introiti derivanti dagli asseriti comportamenti CP_1 inadempienti dell'amministrazione.
Osserva la Corte come in realtà il Tribunale, dopo aver analiticamente analizzato tutte le disposizioni della concedente che, secondo la tesi della avrebbero violato singole Pt_2 disposizioni contrattuali e dopo aver sempre analiticamente affermato che dette disposizioni comportassero facoltà e non obblighi in capo al concedente ha anche affrontato in modo altrettanto analitico il problema della buona fede nell'esecuzione del contratto riferendosi, di fatto a principi generali applicabili anche al comportamento anteriore all'atto transattivo.
11 Testualmente : “In realtà, l'intelligente difesa della non propone tanto Pt_1 un'interpretazione diversa del contenuto della convenzione, traspare dalle sue argomentazioni, quanto una complessiva gestione del rapporto convenzionale che abbia, con il trascorrere del tempo, con specifiche pretese e disposizioni, minato progressivamente l'economicità del rapporto concessorio per come era stato originariamente pensato, ma soprattutto fattualmente assicurato al gestore. E quindi, una gestione dei rapporti con il fornitore del servizio disattenta, arbitraria e squilibrante …In ultima analisi, nella misura che si rimanda alla valutazione dell'interprete, la difesa di parte attrice richiama quale fonte integrativa del contenuto della convenzione il concetto di buona fede contrattuale, sub specie abuso del diritto…..In tema di obbligazioni, la chiave solutoria dell'immanenza del principio citato nell'ordinamento, non poteva che esser rinvenuta nelle fattispecie della buona fede contrattuale ex artt. 1175 c.c. e 1375 c.c. che hanno consentito alla giurisprudenza di sanzionare, in termini di illecito contrattuale, l'abuso di diritti relativi o di credito e quindi condotte apparentemente rispettose della previsione convenzionale, ma sostanzialmente contrarie al suo spirito….Dovrebbe infatti verificarsi nel concreto se la somma delle contestazioni sollevate dalla parte attrice, singolarmente lecite nel senso sopra menzionato (al netto di quelle che – coperte dalla transazione – non possano formare oggetto di doglianza e di quelle che, come tali, stante l'ampiezza della clausola convenzionale, mal si prestano ad esser superate da una valutazione ab externo in sede interpretativa ovvero di quelle che rientrano nella potestà legittima del soggetto pubblico, pur non essendo inibite o diversamente remunerate dalla convenzione) si ravvisi questo aggravio ingiustificato della posizione del concessionario. Ma la difficoltà nella fattispecie, in un rapporto pubblico - privato, ed in una relazione contrattuale nella quale la convenzione, ab externo, è perimetrata da potestà comunque riconoscibili al soggetto pubblico relativamente a beni la cui salvaguardia e valorizzazione è impegno ed obbligo costituzionali e dinanzi alle quali il privato è in rapporto di soggezione, è peculiare. Infatti il richiamo ai precetti di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c. è, integrato, ai fini della valutazione dell'abusività e quindi dell'ingiustizia del danno, da un giudizio di comparazione tra gli interessi in conflitto, del tipo sopra descritto: si afferma, infatti, che il citato comportamento del creditore arrechi al debitore un “pregiudizio, non giustificato da un interesse oggettivamente apprezzabile e meritevole di tutela del creditore” (cfr. Cass. Civ. 6900/97; Cass. Civ. 7400/97; Cass. Civ. 11271/97). Solo che non appare facile parlare di comportamento della PA che non sia giustificato da un “interesse oggettivamente apprezzabile e meritevole di tutela” posto che il contratto di appalto di servizi, come la concessione di pubblici servizi, particolarmente in un settore come il presente è necessariamente vicaria e servente rispetto allo scopo istituzionale della parte pubblica, che è quello di assicurare la massima accessibilità al sito, la più ampia frequentazione, la più ampia visibilità, secondo una logica economica che ormai costituisce patrimonio acquisito della gestione dei beni culturali.
La scelta, infatti, di organizzare aperture gratuite, ovvero di facoltizzare l'accesso alle donne la giornata del 08 Marzo, ovvero di stabilire una politica dei prezzi – per periodi determinati
- funzionale ad attirare visitatori, ovvero quella di garantire aperture serali è certamente, per sua natura, “giustificata da un interesse apprezzabile” in quanto costituisce espressione
12 di un dovere gestionale ispirato agli obblighi di efficienza e buon andamento della PA ex art 97 Cost. E quindi come tale, viene meno, a monte, la possibilità di operare quella comparazione di interessi tra soggetto privato e soggetto pubblico, che consenta di radicarne il giudizio di proporzione, e che costituisce il contenuto intrinseco della censura rappresentata dall'abuso del diritto. Ci troviamo infatti a contendere l'interesse meramente economico del singolo, in termini di mancato guadagno o aggravio di spesa, con la potestà della pubblica amministrazione, che come tale é naturalmente ispirata dalla previsione del buon andamento ex art 97 Cost.
Posto che trattasi di contratto pubblico, l'ambito delle previsioni convenzionali non può necessariamente inibire la tensione del soggetto pubblico di riservarsi scelte di gestione, sfruttamento ed il marketing culturale, che assicurino la massima visibilità, fruizione, e conoscibilità da parte dell'utenza dell'area archeologica ad eccezione e sino al limite della nullificazione del margine operativo economico riconoscibile al concessionario.
Ed appare evidente che tutte le scelte contestate dalla alla parte pubblica si Pt_1 sostanzino, in realtà, di scelte e valutazioni discrezionali perfettamente rientranti nell'ambito delle potestà del soggetto pubblico che sovrintende il sito culturale, e non sono sindacabili dal presente giudice cui è stata richiesta tutela giurisdizionale, non essendo illegittime, perlomeno, nei termini rappresentati”.
Anche in questo caso l'appellante non fornisce una specifica confutazione e comunque, osserva il Collegio, si è sempre trattato di scelte dell'amministrazione non irrazionali e anzi dettate di volta in volta, per come sopra indicate, da un corretto esercizio delle proprie facoltà.
*********
Terzo motivo di appello principale
Detta doglianza viene esaminata prima della seconda per ragioni di connessione logica.
Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 41 e 35 Cost., degli articoli 1325 n. 2 e 1343 cod. civ., nonché di ogni altra norma e disposizione in materia di causa del contratto
Secondo l'appellante :
“sono comunque destinate ad acquistare rilievo, in una diversa prospettiva, le scelte del CP_
di (v. retro, § 1.): (a) disporre l'apertura gratuita dell ben al di là di quanto CP_1 stabilito nella Convenzione;
(b) modificare giorni e orari di apertura;
(c) limitare il numero delle 'attività collaterali' senza affidarne al concessionario l'organizzazione e la gestione;
(d) CP_ cessare l'attività del punto di ristorazione all'interno dell;
(e) pretendere ch Pt_1 tenesse comunque aperto, per l'intera giornata, il bookshop accanto ad esso….. in
[...] ragione delle scelte arbitrarie dell'Amministrazione, al già significativo aggravio degli oneri
13 d (per aperture gratuite ed orari) si è accompagnata la riduzione delle fonti Parte_1 di ricavo (innanzitutto le 'attività collaterali' più vantaggiose, per il mancato affidamento di mostre ed eventi, ma anche i minori introiti del bookshop per la chiusura del punto di ristorazione), è evidente che l'alterazione di quell'equilibrio, insostenibile sul piano economico, è giuridicamente illegittima….. l'ulteriore errore di fondo che vizia la decisione: l'avere inteso il rapporto contrattuale tra Pubblica Amministrazione e impresa privata in un modo che, anziché bilanciare gli interessi oggettivati dalla Convenzione del 2003, quegli interessi considera soltanto in insanabile contrapposizione, per poi privilegiare l'esclusiva tutela di quello pubblico….. Se – come si è convinto il Tribunale – le parti della Convenzione del 2003 hanno davvero attribuito a le (inaccettabili) prerogative che la sentenza CP_1 gli riconosce, allora l'accordo è nullo, per la contrarietà della sua causa (concreta) all'ordine pubblico (economico), che di certo urta il tipo contrattuale che caratterizza un appalto pubblico di servizi.
Ma se invece – come si è portati a credere – l'assetto di interessi fissato dalle parti nella Convenzione impediva al di stravolgere unilateralmente le aspettative anche CP_1 economiche di allora il Tribunale ha errato nella ricostruzione tipologica e Parte_1 nella qualificazione dell'accordo in esame.
In entrambi i casi, la sentenza ha violato – oltre ai menzionati articoli 41 e 35 Cost. – gli articoli 1325 n. 2 e 1343 cod. civ., ha comunque errato nella ricostruzione tipologico- funzionale della Concessione del 2003, e deve pertanto essere, anche per questa ragione, riformata….”
Il motivo è infondato.
Come già indicato nell'esame della prima doglianza la concedente ha agito non solo nel pieno rispetto della normativa contrattuale ma anche dando corretto rilievo all'interesse pubblico alla fruizione il più possibile allargata del complesso in relazione anche CP_2
a particolari periodi dell'anno o eventi che giustificavano le aperture straordinarie o la riduzione dei biglietti;
per l'organizzazione degli eventi parimenti non sono emersi profili di illegittimità o irrazionalità; non si è verificato in buona sostanza alcuno stravolgimento unilaterale delle aspettative economiche.
Anzi, considerati i ricavi che hanno caratterizzato l'andamento della convenzione nel tempo, comunque si trattava di attività remunerativa tanto che a fronte di asseriti mancati incassi per € 700.000,00 spalmati in quindici anni (doc. 66 allegato atto di citazione di primo grado) comunque per mostre ed eventi l'appellante ( pag. 23 atto di citazione di primo grado ) ha indicato una media di ricavi annui di € 550.000,00 fino a tutto il 2014 e per la biglietteria ordinaria ricavi nel 2013 di circa 258.000,00 saliti nel 2014 e 2015 a € 270.000,00 annui e a € 349.000,00 nel 2016 e € 307.000,00 nel 2017 .
14 Secondo motivo appello principale
Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 1241, 1243 e 1460 cod. civ
Si sostiene che erroneamente il Tribunale avrebbe ritenuta infondata l'eccezione di inadempimento, avrebbe ritenuto che l'appellante avesse posto in compensazione il credito risarcitorio con il debito dei canoni e avrebbe poi altrettanto erroneamente ritenuto che il contratto si fosse risolto.
Il motivo riguardante l'eccezione ex art. 1460 c.c. è assorbito dal rigetto delle altre doglianze attesa l'assenza di inadempimento di parte appellata.
Per quanto riguarda la pronuncia di risoluzione il Tribunale ha applicato l'art. 25 della convenzione laddove il diritto a risolvere il contratto è legato al mancato pagamento di un'annualità del canone e costituisce dato pacifico il mancato pagamento di due annualità.
Il motivo è pertanto infondato
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Appello incidentale.
L'appellata censura il capo di sentenza laddove è stata pronunciata condanna per il mancato pagamento di due annualità di canone ( pari a € 180.000,00 ) affermando che l'inadempimento riguardava anche annualità pregresse come da domanda di primo grado ossia dal secondo semestre del 2013 al secondo semestre del 2017 per un importo pari alla maggior somma di € 405.000,00.
Si sostiene che erroneamente il Tribunale avrebbe considerato le affermazioni del
Sovrintendente rese in sede di interrogatorio libero nel corso dell'udienza del ventuno marzo
2019 laddove il suddetto aveva affermato, in termini asseritamente generici e dubitativi “nel
2017 e nel 2018 v'è credo morosità del gestore;
credo che il pagamento dell'ultima tranche sia del 2016”.
Trattandosi di inadempimento contrattuale sarebbe stato onere del concessionario a fronte dell'allegazione di inadempimento, allegare e dimostrare di aver eseguito i pagamenti cosa che nel caso di specie non sarebbe avvenuta.
Il motivo è infondato.
15 L'amministrazione in primo grado ha svolto domanda riconvenzionale concludendo:
“condannar , in proprio e in qualità di capogruppo mandataria Parte_1 Part del composta con la mandante al pagamento dei canoni concessori per Parte_2 un ammontare complessivo pari ad € 405.000,00 oltre interessi legali dal giorno del dovuto fino al soddisfo”.
Nella comparsa di costituzione la somma era indicata chiaramente come relativa ai canoni dovuti per quattro anni e mezzo ossia dal secondo semestre 2013 al secondo semestre
2017.
Nulla è stato chiesto per il 2018 nemmeno in via indiretta a titolo di danni ulteriori e anche nel presente grado il riferimento è al conteggio contenuto nella nota 2286 del diciannove dicembre 2017 che, se non altro in quanto antecedente, non poteva riguardare il 2018.
Ebbene, come risulta dalle contabili di versamento di cui ai docc da 55 a 57 allegati al fascicolo di primo grado della i canoni risultano corrisposti fino a tutto il 2015; per il Pt_2
2016 e 2017 è invece pacifico il mancato versamento e l'importo dovuto è pari a € 90.000,00
x 2 = € 180.000,00 ossia la somma oggetto della condanna di primo grado.
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Le spese del presente grado sono interamente compensate per la soccombenza reciproca.
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Per quanto riguarda l'applicabilità dell'art. 13 comma 1 quater dpr 115del 2002 ( introdotto dall'art 1 comma 17 l. 228/2012 ) la Corte deve dare atto della sussistenza del presupposto processuale a seguito della presente statuizione di rigetto dell'appello principale;
sono peraltro sempre fatti salvi gli accertamenti successivi demandati all'amministrazione giudiziaria. Come infatti affermato da Cass. ss. UU 4315/2020 con statuizione che il Collegio ritiene di adottare “In tema di raddoppio del contributo unificato a carico della parte impugnante ex art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, l'attestazione del giudice dell'impugnazione della sussistenza del presupposto processuale per il versamento dell'importo ulteriore (c.d. doppio contributo) può essere condizionata all'effettiva debenza del contributo unificato iniziale, che spetta all'amministrazione giudiziaria accertare, tenendo conto di cause di esenzione o di prenotazione a debito, originarie o sopravvenute, e del loro eventuale venir meno.”
Per l'appello incidentale trattandosi di un'Amministrazione dello Stato, istituzionalmente esonerata dal materiale versamento del contributo stesso, mediante il meccanismo della
16 prenotazione a debito, non trova applicazione l'art. 13, co.

1-quater, del d.P.R. 30.5.2002, n. 115, introdotto dall'art. 1, co. XVII, della legge 24.12.2012, n. 228 (cfr. Cass. civ., Sez.
III, 14.3.2014, n. 5955). Il giudice dell'impugnazione che emetta una delle pronunce previste dall'art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, è tenuto a dare atto della sussistenza del presupposto processuale per il versamento dell'importo ulteriore del contributo unificato (c.d. doppio contributo) anche quando esso non sia stato inizialmente versato per una causa suscettibile di venire meno (come nel caso di ammissione della parte al patrocinio a spese dello Stato), potendo invece esimersi dal rendere detta attestazione quando la debenza del contributo unificato iniziale sia esclusa dalla legge in modo assoluto e definitivo. Sez. U, Sentenza n. 4315 del 20/02/2020.

P.Q.M.


La Corte, definitivamente pronunciando, respinge l'appello principale e quello incidentale e per l'effetto conferma la sentenza impugnata.
Compensa interamente le spese del presente grado.
Si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento a carico di parte appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per le rispettive impugnazioni ( art. 13 comma 1 quater dpr 115 del 2002 introdotto dall'art. 1 comma 17 l.
228/2012 ) salvo l'accertamento dell'effettiva debenza del contributo unificato iniziale, demandato all'amministrazione giudiziaria
Roma, ventisette ottobre 2025
IL CONSIGLIERE ESTENSORE IL PRESIDENTE
AR UC ET SE TH de Courtelary
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