REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO DI ROMA
SEZIONE I CIVILE
Nel collegio composto da:
Dott. Diego Rosario Antonio Pinto Presidente rel.
Dott. Elena Gelato Consigliere
Dott. Enrico Colognesi Consigliere riunito in camera di consiglio, ha emesso la seguente
SENTENZA EX ART 281 sexies c.p.c.
Nella causa civile in grado di appello iscritta al Ruolo generale affari contenziosi al numero 6223/2021 posta in deliberazione il giorno 26.2.2025
TRA
( ) Parte_1 P.IVA_1
Avv. SBRAGAGLIA SILVIO;

[...]
[...]
[.
Parte_2
) ( Controparte_1 P.IVA_2
Avv.ti SCOGNAMIGLIO CLAUDIO, ARACRI ANNARITA e BELLANTONE
MARIA RAFFAELLA
E
) Parte_3 P.IVA_3
Avv. CRISTIANI FRANCESCO
OGGETTO
Appello avverso la sentenza n. 667/2021 emessa dal Tribunale di Civitavecchia .
1

MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ha proposto appello avverso la sentenza in Pt_1 Parte_4
oggetto che aveva respinto la sua domanda diretta ad accertare e dichiarare la nullità del contratto di compravendita e cessione di cubatura rep. n. 72000 del 28 marzo 2014 stipulato tra l' Controparte_2
nel ) e la
[...] CP_1 Parte_3
.
[...]
Si sono costituiti in giudizio gli appellati instando per il rigetto dell'appello.
All'odierna udienza, dopo la discussione orale, la causa è stata decisa con lettura della sentenza in udienza.
Per quanto attiene alla ricostruzione della vicenda si rinvia per relationem all'impuhnta sentenza.
L'appello è fondato.
Il punto centrale della controversia è, ad avviso di questa Corte , costituito dalla distinzione tra il regime, vincolato, di alienabilità dei beni de quibus, che non va confuso con la destinazione urbanistica ovvero con le possibilità di utilizzo degli stessi.
Non è dubitabile che l'intera area sia sempre stata di notevole interesse pubblico, senza soluzione di continuità.
La TA , che ricomprende l'area del “Camping Traiano”, già nel 1975 Parte_3
veniva dichiarata di notevole interesse pubblico e come tale sottoposta a tutela mediante D. M. Beni Culturali ed Ambientali del 26 marzo 1975 “Dichiarazione di notevole interesse pubblico di una zona in Comune di : Parte_1
…Riconosciuto che la zona costiera del comune di che va dalla Parte_1
Torre LI alla località sant'Agostino e fino alla macchia della Cerreta costituisce un paesaggio di notevole bellezza naturale, formato sia da caratteristiche coste frastagliate abbellite talora da antiche torri e ruderi, sia dalla campagna adiacente e soprattutto, nella località , da un Parte_3
2 lungomare pittoresco frastagliato di rocce affioranti dalle acque e da retrostanti boschi e dalla macchia della Cerreta;
il tutto formante un suggestivo panorama con quadri di singolare bellezza, godibili da punti di belvedere, sia nel retroterra che a mare, aperti al pubblico”.“Decreta: La zona costiera del Comune di ha notevole interesse pubblico ai sensi della legge 29 giugno 1939, Parte_1
n. 1497, ed è quindi sottoposta a tutte le disposizioni contenute nella legge stessa.
Tale zona è delimitata nel modo seguente (…)”.
Dalla ctu risulta: “ Il vincolo principale interessante l'intera Località , Parte_3 quindi anche il bene citato, è rappresentato, ad avviso del sottoscritto, da quanto specificato sin dal 26.03.1975 in apposito Decreto del Ministero dei Beni Culturali e Ambientali - Dichiarazione di notevole interesse pubblico di una zona in comune di - nel quale è stabilito che, per le sue caratteristiche, Parte_1
La zona costiera del comune di (cui appartiene la località in Parte_1 oggetto) ha notevole interesse pubblico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n.1497, ed è quindi soggetta a tutte le disposizioni contenute nella legge stessa. Tra tali disposizioni è importante segnalare quella specificata dall'art.7: 1 proprietari, possessori o detentori, a qualsiasi titolo, dell'immobile, il quale sia stato oggetto nei pubblicati elenchi delle località, non possono distruggerlo né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio a quel suo esteriore aspetto che è protetto dalla presente legge. Essi, pertanto, debbono presentare i progetti dei lavori che vogliano intraprendere alla competente regia Soprintendenza e astenersi dal mettervi mano sino a tanto che non ne abbiano ottenuta l'autorizzazione. Successivamente al Decreto del 1975, ne è stato emesso un altro, in data 21.09.1984, sempre da parte del e Controparte_3 sempre avente ad oggetto il concetto di "notevole interesse pubblico" relativamente a determinate aree, tra le quali "i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia" ed "i boschi", quindi perfettamente applicabili all'immobile in oggetto. Ed, ancora, in data 22.05.1985, è stato pubblicato altro Decreto da parte del medesimo Ente ad integrazione dei precedenti. C'è poi da considerare la Legge n.431 del 08.08.1985 che, oltre a stabilire apposito vincolo paesaggistico per i terreni aventi le caratteristiche sopra citate, ha precisato che le regioni, per valorizzarli adeguatamente, debbono redigere appositi piani paesistici od urbanistico-territoriali. Ed è quindi stato emesso il primo PTP - Piano Territoriale Paesistico relativo all'area in oggetto, adottato in data 28.04.1987 con Delibera GR n.2268 ed approvato con Legge regionale n.24 del 06.07.1998 - Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico. In tale PTP, che, come stabilito dall'art. 1, si
3 applica "alle aree ed ai beni dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi della l. 1497/1939 e a quelli sottoposti a vincolo paesistico ai sensi degli articoli 1, 1 ter ed 1 quinquies della Legge 431/1985", è specificato all'art.5, comma 6, per i territori costieri sopra elencati, un Indice di Fabbricabilità - IF = 0,001 mc/mq. ed inoltre che i manufatti "debbono avere preferibilmente carattere precario e non consistere in opere murarie". Mentre per i territori boscati, altra caratteristica del bene, è specificato, all'art.9, comma 8, che "l'autorizzazione ai sensi dell'art.7 della Legge 1497/1939 è rilasciata solo per il recupero degli edifici esistenti, le relative opere idriche e fognanti, per l'esecuzione degli interventi di sistemazione idrogeologica delle pendici, per la costruzione di abbeveratoi, ricoveri e rimesse per il bestiame brado, fienili, legnaie e piccoli ricoveri per attrezzi con progetto e relativo fabbisogno documentati ed approvati secondo le leggi vigenti.... . Il successivo PTPR - Piano Territoriale Paesistico Regionale, adottato con Delibera GR n.556 del 25.07.2007 ed integrato con Delibera GR n. 1025 del 21.12.2007, ma non ancora approvato, ha previsto, tramite gli artt.33-38, disposizioni analoghe a quelle sopra evidenziate. In particolare è specificato, relativamente ai campeggi nei territori boscati, che "I relativi manufatti devono salvaguardare la vegetazione arborea esistente, avere preferibilmente carattere provvisorio e non possono, comunque, consistere in opere murarie".
Infine, in data 29 settembre 2017, quindi circa tre anni e mezzo dopo la stipula dell'atto notarile che ha generato la vertenza in oggetto, è stato emesso il Decreto del Presidente della Regione n.T00162 relativo all'Istituzione del CP_1
Monumento Naturale La Frasca interessante un'area di 73,77 ettari all'interno della quale ubicata la Località e quindi anche il Camping Traiano. Parte_3
In merito ai vincoli di natura archeologica, meno rilevanti rispetto a quelli architettonici/paesaggistici, è opportuno segnalare apposita nota del
[...]
per l'Etruria Controparte_4
Meridionale del 15.12.2000, nella quale è precisato che "l'area che si estende lungo la fascia costiera, attualmente utilizzata per attività di campeggio, è qualificata nei PTP, ambito territoriale n. 2, come "zona archeologica a tutela orientata", ovvero area di interesse archeologico non vincolata ai sensi della L. 1089/1939.....Pertanto, detta area potrà continuare ad essere utilizzata per campeggio, fermo restando che i progetti definitivi relativi ad eventuali modifiche e riqualificazioni saranno esaminati dalla Scrivente per il parere di competenza previe indagini preliminari". Pertanto, si è in presenza di un'area che, per le sue caratteristiche oggettive, peraltro riscontrate nel corso delle operazioni peritali, è stata ed è tuttora soggetta all'applicazione di tutta una serie di vincoli. Vincoli che, invece, non risultano essere stati rispettati. In particolare, anche in riferimento a quanto specificato nella citata Relazione del verificatore (in atti), la documentazione tecnico/amministrativa è priva di vari elaborati, tra cui gli indispensabili
4 nullaosta, ma, soprattutto, si ritiene che, come argomentato nel capitolo 2, non sia più applicabile il fondamentale concetto di "notevole interesse pubblico" indicato in apposito decreto ministeriale, perché determinati dispositivi normativi, prima comunali poi anche regionali (quindi, per il principio di gerarchia delle fonti, emessi da una cosiddetta "fonte di grado inferiore"), hanno consentito, modificandone la destinazione, un diverso utilizzo del bene, in evidente contrasto con tale,) concetto.
“4.1-Osservazioni parte attrice Nel proprio elaborato, molto sintetico, il CTP del Comune di Civitavecchia, arch.
formula n.2 osservazioni. Persona_1
Con la prima, elencando i vari dispositivi legislativi emessi nel corso degli anni, il CTP sostiene che il notevole interesse pubblico dell'immobile non debba essere associato alla sua accessibilità e quindi che "la presenza di un vincolo dichiarativo imposto con il D.M. 26.03.1975 e con il D.M. 22.05.1985" e quanto indicato "nel Piano Territoriale Paesaggistico Regionale (PTPR)" debba prescindere dalla fruibilità dell'immobile stesso da parte della collettività, cioè "di un numero potenzialmente indeterminato di soggetti". In realtà, ribadito come il D.M. del 26.03.1975 (indicato dal sottoscritto al punto 3 del capitolo 1 tra i principali atti normativi emessi nel corso degli anni, ed una copia del quale è depositata in atti) faccia esplicito riferimento al concetto di notevole interesse pubblico, la citata fruibilità da parte di tutti è lo scopo finale della tutela di un bene del genere che, per le sue pregevoli caratteristiche, deve assolvere proprio a tale peculiare funzione. La tutela, cioè, si compone della conservazione, il cui strumento è l'apposizione di un determinato vincolo, e della valorizzazione, tramite l'organizzazione e la realizzazione di appositi servizi che possano consentire l'accesso del pubblico al bene ed agevolarne il relativo utilizzo. Utilizzo che, invece, nel caso in oggetto, in base cioè a quanto riscontrato dal sottoscritto e determinato dai vari atti deliberati nel corso degli anni, prima dal Comune di (Delibera del 1980, punto 6 del capitolo 1), poi dal Parte_1 in accordo con la Regione (Accordo di programma del 2005, punto 12, Pt_1 sempre del capitolo 1), è limitato ad un numero determinato di soggetti (come argomentato nei capitoli precedenti). In merito alla seconda osservazione, quanto indicato dal CTP e quanto specificato nei due documenti da lui allegati, aventi ad oggetto sia l'Istituzione del Monumento Naturale La Frasca, avvenuta in data 29 settembre 2017 (come specificato dal sottoscritto nella risposta al quesito b), sia il fatto che l'intera Località debba essere considerata un'area protetta, Parte_3 soggetta ad un preciso regime di tutela, non fa altro che confermare quanto asserito dal sottoscritto e non cambia di una virgola il concetto di bene di "notevole" interesse pubblico, illustrato sempre dal sottoscritto nella presente relazione, inclusa la risposta all'osservazione precedente.”
“4.2b-Osservazioni Campeggiatori TA Parte_3
5 Nella propria memoria il CTP, ing. precisando di non avere Persona_2
"particolari osservazioni da fare", si sofferma esclusivamente sul concetto di "bene di notevole interesse pubblico". Il CTP ritiene che i luoghi di causa non abbiano più tali caratteristiche. In particolare, in un punto del proprio elaborato rileva che il "Comune di Civitavecchia non considerava più quell'area come un bene di notevole interesse pubblico", in un altro punto fa presente come tale stato di cose sia "inequivocabilmente sancito da quanto ha sempre approvato il Ministero per i Beni Culturali e Ambientali e per il Paesaggio, dall'Accordo di Programma tra la Regione Lazio e il Comune di Civitavecchia che fin dal 1980 ha rilasciato all'allora Cooperativa Campeggiatori TA La Frasca le varie concessioni edilizie per i servizi tipici del camping", infine precisa che "se l'area in esame avesse avuto effettivamente le caratteristiche di un bene di notevole interesse pubblico il Piano Regolatore del Comune di ne avrebbe dovuto la Parte_1 destinazione urbanistica a Servizi Pubblici con il vincolo dell'esproprio". Ebbene, si concorda con il CTP sul fatto che, sin dal 1980, l'area in oggetto non potesse più essere considerata un bene di notevole interesse pubblico, in conseguenza dei dispositivi normativi emessi dal Comune di Civitavecchia e/o conseguenti ad accordi con la Regione, e richiamati dal sottoscritto nella presente relazione. Ma nel contempo è indispensabile precisare che tutto ciò è avvenuto in contrasto con quanto espressamente indicato in apposito decreto del Ministero competente.
Ministero che poi, in merito a tali dispositivi e diversamente da quanto argomentato dal CTP, non ha "sancito inequivocabilmente" alcunché, se non che gli eventuali interventi all'interno dell'area dovessero essere eseguiti in modo precario (come, peraltro, poi non è avvenuto). Ma non ha mai emesso alcun documento ufficiale contrario al concetto di bene di pubblico interesse. In estrema sintesi, "nel caso di specie, non si può parlare di "bene di notevole interesse pubblico" perché nel corso degli anni dispositivi normativi emessi da cosiddette "fonti di grado inferiore" (Comune e Regione), rispetto al Ministero che aveva emanato a suo tempo il citato decreto, hanno consentito, contrariamente a quanto specificato in tale decreto, un diverso utilizzo del bene, impedendone cioè la fruibilità contemporanea ad un numero potenzialmente indeterminato di soggetti, tutti aventi il medesimo diritto.”
Giova a questo punto riportare le disposizioni normative cui fare riferimento per la decisione della controversia
ART 23 L.R. LAZIO 4 /2006:
6 (Disciplina della gestione e dell'alienazione dei beni immobili di proprietà dell RSIAL). Controparte_5
Abrogazione dell'articolo 74 della legge regionale 16 aprile 2002, n. 8 e dell'articolo 86 della legge regionale 6 febbraio 2003, n. 2)

1. La Giunta regionale adotta un apposito regolamento per la gestione e l'alienazione dei beni immobili di proprietà dell . Pt_2

2. Nelle more dell'adozione del regolamento di cui al comma 1, la Giunta regionale, su proposta dell'assessore regionale competente in materia di agricoltura, sentita la competente commissione consiliare, approva un documento contenente l'elenco degli immobili di proprietà dell ed i Pt_2 relativi criteri e le stime di vendita e/o di concessione per i quali l'Agenzia può provvedere alla cessione in attuazione di specifiche disposizioni legislative, di preesistenti obbligazioni contrattuali o di intese o accordi conclusi dalla Regione con altri enti pubblici minori e privati, tenendo conto, nella determinazione del corrispettivo di cessione di particolari necessità, della specifica tipologia dell'immobile, dell'acquirente e della funzione sociale del diritto di proprietà.

3. L'articolo 74 della l.r. 8/2002 e l'articolo 86 della l.r. 2/2003 sono abrogati.

4. Con il regolamento di cui al comma 1, adottato previo parere della competente commissione consiliare, sono definite le modalità per l'eventuale alienazione dei beni non rientranti nelle tipologie di cui al comma 2 nonché la destinazione delle relative risorse. 4 bis. I proventi derivanti dalla alienazione dei beni immobili di proprietà dell sono introitati dalla Regione ed iscritti nel capitolo, istituito Pt_2 nell'ambito dell'UPB 441, denominato: “Entrate derivanti dall'alienazione dei beni immobili di proprietà dell' ”. ( il comma 4 bis è stato introdotto Pt_2 dall'art 2 comma 69 L.R.9/2010 ).
ART 2 del Regolamento della Regione 7/2009 CP_1
(Beni immobili oggetto del presente regolamento) 1. Sono oggetto del presente regolamento le seguenti categorie di beni immobili: a. beni immobili con destinazione agricola: sono i terreni ed i fabbricati rurali annessi, pervenuti ai sensi delle leggi di riforma fondiaria n. 230/1950 e n. 841/1950, adibiti all'esercizio di attività agricole, così come definite nell'articolo 2135 del codice civile e nella normativa vigente in materia e considerati tali dagli strumenti urbanistici e/o di gestione del territorio vigenti;

b. beni immobili di pubblico interesse: sono i terreni e le opere di proprietà dell destinati o destinabili ad uso di pubblico generale interesse o Pt_2
7 a fini di assistenza, di educazione o di culto, ovvero quelli di particolare pregio storico e/o ambientale;

c. beni immobili con destinazione diversa: sono i beni immobili acquisiti dall' a qualunque titolo e non rientranti nelle categorie di cui alle Pt_2 lettere a) e b).
ART 8 del Regolamento della Regione 7/2009 CP_1
(Trasferimento a titolo oneroso) 1. I beni immobili di pubblico interesse, di cui all'articolo 2, lettera b), possono essere trasferiti a titolo oneroso ad enti ovvero ad organismi di diritto pubblico con le modalità di cui all'articolo 7, commi 8 e 9. Il prezzo di stima può essere ridotto in presenza di rilevante interesse pubblico sino al 50% così come stabilito dall'articolo 540 del regolamento regionale 6 febbraio 2002, n. 1 (Regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi della Giunta regionale).
Osserva la Corte che la normativa secondaria ( art. 8 Regolamento) è integrativa della normativa primaria ( art 23 L.R.LAZIO) e pone un limite soggettivo alla alienabilità dei beni individuati all'art 2 del Regolamento, nel senso che non può essere trasferita la proprietà degli stessi a soggetti che non siano enti ovvero organismi di diritto pubblico., a titolo con oneroso e con riversamento dei proventi alla Regione nella misura integrale, poi ridotta al 50% dal 2020.
Ciò non vieta che detti immobili potessero o possano essere dati in concessione a soggetti privati e che essi possano avere varie forme di utilizzo, fermo restando il diritto dominicale in capo soggetti di diritto pubblico.
La destinazione o l'utilizzo fatto nel tempo di tali beni, non vale a modificare la qualitas rei , che resta pur sempre di notevole interesse pubblico.
E' pertanto fuorviante il ragionamento per cui quell'utilizzo, legittimo o meno che fosse, rispettoso o meno dei vincoli esistenti, abbia fatto perdere all'area la sua qualità, che resta immutata e limita sul piano soggettivo l'alienabilità dello stesso.
Va pertanto dichiarata la nullità della compravendita de qua ex art 1418 c.c.., vertendosi in una ipotesi di nullità per inalienabilità del bene a soggetto privato.
8 La peculiarità della questione consente la compensazione integrale delle spese di lite.
Le spese di ctu vanno poste definitivamente a carico delle parti appellate soccombenti.

P.Q.M.

In riforma dell'impugnata sentenza, dichiara la nullità del contratto di compravendita e cessione di cubatura rep. n. 72000 del 28 marzo 2014 stipulato tra l' Controparte_6
e la e compensa
[...] Parte_3
le spese di lite. Pone definitivamente a carico degli appellati le spese di ctu in quote uguali.
Roma, 26.2.2025
IL PRESIDENTE EST.
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