REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE D'APPELLO DI VENEZIA
QUARTA SEZIONE CIVILE
La Corte D'Appello di Venezia, in persona dei magistrati: dott. Guido Marzella Presidente dott. Elena Rossi Consigliere dott. Gianluca Bordon Consigliere estensore ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile di II grado iscritta al n. 1768/2024 R.G. promossa da
(C.F. ), assistita e difesa Parte_1 P.IVA_1 dall'Avvocato domiciliatario SARA BALDON, con studio in VIA
RISORGIMENTO n. 14, NOVENTA PADOVANA
PARTE APPELLANTE contro
(C.F. ), assistito e difeso Controparte_1 P.IVA_2 dall'Avvocato domiciliatario DOMENICO CHINELLO, con studio in CALLE
GHIRARDI, n. 15, MIRANO
PARTE APPELLATA
OGGETTO: appello avverso la sentenza del Tribunale di Rovigo 6 settembre 2024, n. 640

CONCLUSIONI DI PARTE APPELLANTE: voglia l'Ill.ma Corte adita, contrariis reiectis, in accoglimento del proposto appello, riformare per i capi impugnati la sentenza di primo grado n. 640/24, Rep. 1146/24, emessa dal Tribunale di Rovigo, dott. Pier Francesco Bazzega, il
05.09.2024 e pubblicata in data 06.09.2024, nel giudizio rubricato R.G. 1347/2021 nei confronti di , notificata in data Controparte_1
30.09.2024, e per l'effetto:

1. accertati i fatti di cui in premessa, dichiarata la responsabilità dell'Amministrazione Pubblica, condannarsi il a risarcire a favore della società appellante tutti i Controparte_1 danni subiti e subendi nella somma che si riterrà provata e/o ritenuta equa o di giustizia, oltre ad interessi al tasso di cui all'art. 1284, comma quarto, c.c. dalla data della domanda sino al saldo effettivo;

2. in ogni caso: con vittoria di spese e compensi di entrambi i gradi di giudizio, oltre al rimborso delle spese generali ex art. 2 D.M. 55/2014, a CPA ed
IVA, nonché di ogni successiva occorrenda e, nella denegata ipotesi di mancato accoglimento del presente appello, con riforma della condanna alle spese del primo grado di giudizio nella misura richiesta nel secondo motivo d'appello. In via istruttoria, si insiste nell'ammissione delle istanze istruttorie formulate in primo grado e non ammesse di cui alla seconda memoria ex art. 183 VI co. c.p.c. compresa la richiesta di CTU in riferimento ai punti 2 e 3 di pag. 9 e 10 della medesima memoria.

CONCLUSIONI DI PARTE APPELLATA: nel merito: – in principalità, rigettarsi le domande di risarcimento danni, formulate dalla società appellante, sia come asserito danno emergente, sia in termini di danno da mancata edificazione, in quanto palesemente infondate in fatto e in diritto, per tutto quanto argomentato in atti sotto il profilo giuridico;
– per l'effetto, respingere l'appello proposto da e Parte_1 confermarsi in ogni sua parte – anche in punto spese – la sentenza del
Tribunale di Rovigo n. 640/2024, del 06.09.2024;– in subordine, per il denegato caso di accoglimento in tutto o in parte della domanda principale avversaria, in via di eccezione riconvenzionale, annullare o, quantomeno, ridurre proporzionalmente il danno accertato in favore dell'odierna appellante, ai sensi e per gli effetti dell'art. 1227 c.c.,
pag. 2/26 tenendo in considerazione l'ammontare di danno che l'appellante stessa avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza e che ha, invece, colpevolmente concorso a cagionare. in via istruttoria: – per quanto mai di necessità, ci si oppone nuovamente all'ammissione delle istanze istruttorie tutte formulate da – sia le chieste prove Parte_1 testimoniali, sia le due diverse consulenze tecniche – in forza di tutto quanto dedotto ed argomentato in atti. Con integrale rifusione delle spese e competenze di lite di entrambi i gradi di giudizio, comprese quelle del sub-procedimento cautelare.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
1. Con sentenza 6 settembre 2024 n. 640/2024 il Tribunale di
Rovigo ha rigettato la domanda di risarcimento del danno proposta da che aveva acquistato nel 2013 alcuni lotti di una Parte_1
Convenzione PI (Piano Integrato di Riqualificazione Urbanistica
Edilizia ed Ambientale) risalente al 2004. Il Tribunale ha ritenuto non provati i fatti costitutivi della pretesa consistenti nel “comportamento sleale della PA” e nell'“affidamento quale posizione giuridica soggettiva autonomamente tutelabile in capo all'attrice”. L'affidamento atteneva alla “possibilità di ottenere la permuta di aree già lottizzate in forza della convenzione del 16.1.2004 con aree verdi di proprietà comunale”, alla “possibilità di realizzare su queste ultime un complesso immobiliare
a destinazione commerciale con volumetria pari a circa 2.794 mc monetizzandone successivamente il valore commerciale, cedendone la proprietà a terzi interessati”, così consentendo al di estinguere CP_1 mediante compensazione il proprio obbligo di pagare il corrispettivo per l'incremento dei costi sostenuti per la realizzazione delle opere esterne al PI (v. motivazione della sentenza, p. 12 e 14).
pag. 3/26 1.1 Il Tribunale muove dal presupposto che l'affidamento sia tutelabile
“come affidamento incolpevole di natura civilistica, che si sostanzia, secondo una felice sintesi dottrinale, nella fiducia, nella delusione della fiducia e nel danno subìto a causa della condotta dettata dalla fiducia mal riposta;
si tratta, in sostanza, di un'aspettativa di coerenza e non contraddittorietà del comportamento dell'amministrazione fondata sulla buone fede” (Cass. s.u., ord. n. 8236 del 2020). La giurisprudenza si è formata prevalentemente con riferimento all'ipotesi di affidamento maturato dal privato a seguito di un'aggiudicazione in suo favore successivamente annullata in sede amministrativa o giurisdizionale. La tutela dell'affidamento è riconosciuta anche dalla CGUE, secondo cui
<una persona non [può] invocare la violazione di tale principio a meno che non le siano state date precise assicurazioni da parte dell'amministrazione” (v., in tal senso, sentenza del 20 dicembre 2017,
Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, punto 46 e giurisprudenza ivi citata) […] Costituiscono a tal proposito un esempio di assicurazioni idonee a far nascere fondate aspettative, a prescindere dalla forma in cui vengono comunicate, informazioni precise, incondizionate e concordanti che promanano da fonti autorizzate ed affidabili” (sentenza del 14 marzo 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C-545/11,
EU:C:2013:169, punti 24 e 25 nonché la giurisprudenza ivi citata). […]
Per contro, qualora un operatore economico prudente ed accorto sia in grado di prevedere l'adozione di un provvedimento dell'Unione idoneo a ledere i suoi interessi, egli non può invocare il beneficio del principio della tutela del legittimo affidamento nel caso in cui detto provvedimento venga adottato (sentenza del 14 marzo 2013,
Agrargenossenschaft Neuzelle, C-545/11, EU:C:2013:169, punto 26)”
(C.G.U.E., 23.1.2019, C-419/17, punti 69-71)>>. Per_1
pag. 4/26
1.2 Il Tribunale ha ricostruito la vicenda che contrappone Parte_1 al richiamando molti dei documenti a cui i
[...] Controparte_1 difensori avevano fatto riferimento nei loro atti processuali. Non ha ammesso i capitoli di prova attorei perché non erano diretti a dimostrare specifiche circostanze di fatto, ulteriori rispetto a quelle documentali ma a chiedere al teste o la conferma di quanto risultasse già dai documenti o valutazioni sul contenuto dei documenti.
1.3 Il 16.1.2004 tra l'allora proprietario e il Controparte_2
fu stipulata una convenzione urbanistica per un Controparte_1 progetto di riqualificazione urbanistica e ambientale di un compendio immobiliare sito nel Comune di . In attuazione di un PI, fu CP_1 prevista la realizzazione sia di opere interne al compendio (costruzione di edifici con destinazione residenziale e commerciale per una data volumetria, realizzazione di opere di urbanizzazione primaria, sistemazione di un'area verde attrezzata da cedere al Comune) sia di opere esterne (realizzazione di nuovi spogliatoi per il campo da calcio del Quartiere San Bortolo e realizzazione di parte del tragitto di una pista ciclabile tra la stazione ferroviaria e il Censer). Il 3.3.2004 cedette il compendio ad futuro dante causa di CP_2 CP_3 [...]
Con determinazione dirigenziale del 2.8.2010 il Comune Parte_1 dette atto dell'esecuzione dei lavori relativi alle opere esterne e acquisì la proprietà di parte degli immobili, come previsto dalla Convenzione.
Con il collaudo riconobbe che le opere esterne erano state realizzate con costi superiori a quelli previsti.
presentò due proposte di variante al PI il CP_4
21.4.2009 e il 30.7.2010. Ottenuto il parere favorevole del pag. 5/26 Responsabile sezione pianificazione del , la seconda Controparte_1 proposta fu recepita con delibera della Giunta comunale n. 10 del
27.1.2011. Proposta e delibera – sottolinea il Tribunale - non prevedevano la possibilità di sfruttare la potenzialità edificatoria in un'area destinata a verde pubblico (da permutare con il né CP_1 facevano riferimento al preteso credito di euro 112.246,04 vantato da
Nonostante la seconda proposta fosse diversa e si ponesse in CP_3 contrasto con la prima, aveva richiamato anche la Parte_1 prima per giustificare il proprio legittimo affidamento. La proposta prevedeva l'accorpamento dei quattro lotti originari n. 5, 6, 7 e 8 e di sfruttare la potenzialità edificatoria complessiva realizzando un unico fabbricato, di dimensioni maggiori ma di volumetria complessiva non maggiore, su parte del lotto risultante dalla fusione (e non, dunque, altrove), lasciando l'area residua destinata a verde (privato).
1.5 Per la prima volta il 16.3.2011 chiese al la CP_3 CP_1 concessione di nuovo volume edificabile, da realizzarsi nei lotti residui n. 5, 6, 7 e 8 in ragione di euro 100,00/mc, a fronte della cessione di un manufatto già destinato ad ufficio di cantiere e della realizzazione di “una bretella di collegamento” tra via Baruchello e via
Merlin, per i maggiori costi sostenuti per la realizzazione di opere esterne della convenzione del 16.1.2004. propose di CP_3 sottoscrivere un protocollo d'intesa che impegnasse il privato “… a realizzare quanto indicato ed il Comune ad assegnare le nuove volumetrie nell'ambito del piano di assetto del territorio”. La Giunta, con delibera del 12.5.2011 approvò la proposta di accordo di programma riducendo tuttavia l'incremento di volumetria sia perché “il nuovo fabbricato [doveva] rispettare come sedime ed ingombro quello già autorizzato” sia perché i costi stimati per la realizzazione della bretella pag. 6/26 erano inferiori a quelli ipotizzati. Anche con tale atto non era stata prevista – evidenzia il giudice - la possibilità di edificare in un'area destinata a verde pubblico. L'incremento di volumetria sarebbe servito per compensare per i maggiori costi sostenuti per la CP_3 realizzazione delle opere esterne.


1.6 Il 9.8.2011 presentò una nuova proposta, senza CP_3 apparentemente considerare che la precedente era stata accolta. La proposta prevedeva che la nuova costruzione, in precedenza collocata sul terreno di proprietà venisse realizzata su un CP_3 limitrofo terreno di proprietà pubblica e destinato a verde pubblico.
Non si limitava a una modifica interna del PI. Il 17.4.2012
l'assessore all'urbanistica sottoscrisse una Persona_2 dichiarazione con cui manifestò per l'Amministrazione comunale “il proprio interesse ad approfondire e sviluppare tale iniziativa” (…) “in attesa di definire attraverso il piano di Interventi modalità e normative puntuali per la corretta redazione di tali strumenti urbanistici”, demandando “ogni decisione formale alla procedura prevista dalla legge regionale numero 11/2004”. La dichiarazione non costituiva una
“assicurazione idonea a far nascere fondate aspettative”, ovvero non si risolveva in “informazioni precise, incondizionate e concordanti che promanano da fonti autorizzate ed affidabili”. Ancora il 21.1.2013
l'arch. per il attestò che “a tutt'oggi è in fase di Persona_3 CP_1 definizione, nell'ambito generale di redazione del Piano Degli Interventi un Accordo di Programma ai sensi dell'art. 6 della L.R. 11/2004 tra
l'Amm.ne del e la soc. che prevede, tra Controparte_1 CP_3
l'altro, la rimodulazione della capacità edificatoria del originario CP_5
… con l'inedificabilità dei lotti originariamente nominati 5/6/7/8”.
L'11.2.2013 sindaco e assessore, ricordato che era stato avviato pag. 7/26 l'iter per la formazione del Piano degli Interventi, comunicarono di prendere in considerazione la proposta di accordo: “ … Resta inteso, in ogni caso che l'inserimento nel P.I. sarà condizionato alla verifica della coerenza dell'A.P. con le linee programmatiche di pianificazione dell'amministrazione medesima e nel rispetto dei contenuti, prescrizioni, vincoli previsti dal Piano di Assetto del Territorio”. L'amministrazione aveva ribadito il proprio interesse ma anche precisato che ogni decisione relativa all'accordo di programma avrebbe dovuto essere adottata solo all'esito e contestualmente alla più generale ridefinizione della pianificazione generale inerente al piano degli interventi.
1.7 Il 21.6.2013 cedette i terreni corrispondenti ai lotti 5, 6, CP_3
7 e 8 dell'originaria convenzione a e ne CP_5 Parte_1 informò il Comune. Negli anni successivi, a fronte di ripetute modifiche al vertice politico-amministrativo del (la Giunta del Sindaco CP_1
decadde in data 15.7.2014; il Viceprefetto di venne Per_4 CP_1 nominato Commissario;
l'elezione del nuovo Consiglio comunale e dunque l'insediamento della nuova Giunta avvennero alla fine del 2015) si rivolse prima al Prefetto e poi al Sindaco “per Parte_1 verificare se vi sia la possibilità di procedere nella definizione dell'accordo, quale eventualmente sia l'iter urbanistico che si possa individuare come più adatto al raggiungimento degli obiettivi delle varie parti coinvolte e che consenta in tempi brevi l'utilizzo edificatorio dell'area”. La società era perfettamente consapevole che l'accoglimento della proposta 8.9.2011 di accordo di programma non fosse affatto certo.
1.8 Nonostante potesse contare solo sulla dichiarazione dell'ex Parte sindaco che la proposta sarebbe stata presa in considerazione,
pag. 8/26 e LIDL Italia S.p.a. sottoscrissero il 18.11.2016 un Parte_1 contratto preliminare. L'attrice dichiarò (i) che “parte promittente venditrice sarà proprietaria di un'area, attualmente a destinazione verde pubblico (…)”, (ii) di voler presentare al Comune una richiesta di variante al Piano di Recupero Urbanistico Ambientale (…) con richiesta di cambio d'uso dell'area “in commerciale alimentare”; (iii) di voler istruire la pratica “compresa la presentazione del progetto” per la costruzione in quell'area di un fabbricato a destinazione commerciale con annessi 134 posti auto, e si impegnava a vendere alla promissaria acquirente la suddetta area commerciale, che sarebbe stata acquistata da LIDL a condizione che nell'immobile da costruire “possa essere attivato un supermercato”. La condotta imprudente della promittente venditrice esclude che possa esservi stato un affidamento incolpevole.
1.9 Il 25.9.2017 e LIDL Italia S.p.a. presentarono Parte_1 una “proposta preliminare di conclusione accordo pubblico/privato finalizzato all'attuazione del pianto degli interventi del commercio”, che reiterava una proposta di variante depositata all'inizio dell'anno dalla promittente venditrice. il con delibera del 14.6.2018, CP_1 recependo il giudizio del responsabile del settore urbanistica, dichiarò la proposta non meritevole di interesse “… per la non conformità dei contenuti della proposta agli indirizzi di sviluppo del territorio espressi nel Documento del Sindaco, nel P.A.T. e nel P.R.G.”. Era stata riscontrata la contrarietà con le “linee programmatiche di pianificazione dell'amministrazione” ed il PAT. La necessità che fosse valutata tale compatibilità era stata prevista anche nella dichiarazione d'interesse
11.2.2013. Rientra nel rischio d'impresa la possibilità dell'esito negativo di una lunga interlocuzione con l'ente pubblico.
pag. 9/26 1.10 Nel giudizio di primo grado aveva proposto Parte_1 anche due domande subordinate dirette a ottenere il pagamento della somma di euro 112.246,04 per il maggior costo delle c.d. opere esterne del nonché di euro 58.807,00 per il costo di un ufficio di CP_5 cantiere avocato dal Sulla prima domanda il Tribunale ha CP_1 rilevato la propria incompetenza per la clausola arbitrale prevista dall'art. 14 della convenzione. Ha invece rigettato la seconda domanda, non essendo stato provato che il avesse avocato a sé il CP_1 manufatto, omettendo di corrispondere il prezzo di cessione.
1.11 Le spese processuali in favore del sono state CP_1 determinate considerando i parametri per le cause di valore superiore a due milioni di euro e applicando parametri medi per le prime due fasi e minimi per quelle successive, per un importo complessivo di euro
29.154,00.
2. L'appellante chiede che, in riforma della Parte_1 sentenza, l'Amministrazione Pubblica sia condannata al risarcimento di tutti i danni subiti, oltre gli interessi previsti dall'art. 1218, comma 4,
c.c.
Salvo che per le spese processuali, tutte le doglianze sono contenute nel primo pressoché onnicomprensivo motivo di appello (v. atto di appello p. 15 – 39). La società lamenta:
2.1 l'errata ricostruzione e valutazione dei fatti dedotti (punto 1.a. dell'atto di appello, p. 16 s.) per le seguenti ragioni:

2.1.1 non è vero che il privato intendesse ottenere la permuta di aree già lottizzate con aree verdi comunali (aveva proposto solo una diversa distribuzione di aree di propria proprietà, con spostamento pag. 10/26 dell'area verde dalla zona nord a quella ovest della lottizzazione) e la volumetria di realizzo doveva essere di molto superiore a 2.794 mc. Il giudice di primo grado ha proceduto a una parziale valutazione dei singoli fatti e documenti, ha omesso di valutarne altri dirimenti e soprattutto ha tralasciato la valutazione delle condotte e dei comportamenti della Pubblica Amministrazione;

2.1.2 la lesione del legittimo affidamento si è concretizzata nelle condotte tenute dalla P.A. a far data dalla determina di Giunta del maggio 2011 sino al 2018. Non rilevano né il credito della società di euro 112.246,04, né gli impegni economici assunti con LIDL Italia S.p.a.
La P.A. deve rispondere per “… aver creato e coltivato nel Per_5
l'aspettativa di ottenere un accordo, conducendolo ad impegnare nel tempo energie e risorse economiche nell'ottica del confronto collaborativo con la P.A. che nel tempo è rimasto sempre privo di concreta attuazione e fattivo riscontro” (v. atto di appello, p. 18);
2.1.3 è rilevante la delibera di Giunta 27.1.2011 che ha adottato la variante al PI. L'area che, nel progetto originario avrebbe dovuto essere a uso residenziale, sarebbe diventata verde pubblico e il volume approvato nella proposta sarebbe stato spostato in area destinata nel progetto originario a verde pubblico, mutando da residenziale a commerciale. Dopo il parere positivo del Responsabile
Sezione Pianificazione, il Comune approvò la proposta, così creando l'aspettativa della sua concreta attuazione;

2.1.4 la nuova proposta 8.9.2011 era necessaria perché con la precedente delibera, poi non attuata, non erano state accolte in toto le richieste del privato. Anche la nuova proposta riguardava solo aree interne al PI;

2.1.5 il 17.4.2011 l'assessore si era dichiarato disponibile Per_2 ad approfondire l'iniziativa. Il documento va interpretato “alla luce dei
pag. 11/26 precedenti documenti, tenendo conto della condotta complessiva dell'Ente Pubblico, a prescindere dal fatto che si demandasse ogni decisione formale alla procedura prevista dalla legge regionale”.
L'approvazione del 27.01.2011, il parere favorevole del 11.05.2011 ed il parere favorevole del 17.04.2012 costituivano “precise assicurazioni da parte dell'amministrazione”;

2.1.6 il 21.1.2013 il dirigente comunicò che la proposta di Per_3 accordo di pianificazione era ancora in fase di definizione nell'ambito di redazione del Piano degli Interventi e l'11.2.2013 l'assessore e il sindaco dichiararono di voler inserire la proposta nella comunicazione generale inerente al Piano degli Interventi. Assessore e sindaco esprimevano pareri come dirigenti dell'ente e non come parti politiche.
Se il si fosse espresso definitivamente con un formale CP_1 provvedimento di rigetto delle proposte, il privato avrebbe avuto quantomeno la possibilità di impugnare la decisione. Il ha CP_1 invece adottato un provvedimento solo nel 2018, senza comunicarlo alla parte interessata. Non si discute di provvedimenti formali ma di condotte della P.A. che, valutate nella loro complessità, hanno indotto nel corso del tempo nel privato la prospettiva di poter realizzare il proprio progetto;

2.2 l'omessa ricostruzione e valutazione dei fatti per l'omessa valutazione di documenti rilevanti (punto 2.a. dell'atto di appello, p. 26
s.):

2.2.1 la società non è stata posta nelle condizioni di Parte_1 poter valere i propri diritti rispetto alla delibera n. 171/2018, con cui il
Comune ha ritenuto non meritevole di accoglimento la proposta del privato. “A prescindere dalla questione formale che vedrebbe altra sede di sindacato, qui rileva il fatto che, ancora una volta la condotta del
pag. 12/26 Soggetto Pubblico palesa e conferma la lesione dell'incolpevole affidamento”;

2.2.2 dalla discussione sulla c.d. mozione Gennaro 11.4.2018 era emerso solo l'impegno a non cedere aree verdi per edificare residenze, così aumentando notevolmente nella società il legittimo affidamento nell'approvazione della Variante al P.I. Commercio mentre la variante fu respinta solo due mesi più tardi con una motivazione generica;

2.3 che il contratto preliminare era condizionato e garantito sicché la promittente venditrice non è stata sprovveduta. Non vi era stata solo una rassicurazione del precedente sindaco di prendere in considerazione la proposta di accordo di programma ma il parere positivo dell'assessore del dirigente e dell'Arch. . L'incapacità o la Per_2 CP_6 Per_3 mancanza di trasparenza e buona fede non costituiscono un rischio d'impresa. Il comportamento della P.A. deve essere valutato nel suo complesso. L'amministrazione sottoscrisse una convenzione in parte non attuabile giacché la pista ciclabile si estendeva anche su terreno di terzi e, senza mettere a bilancio i relativi costi, approvò e chiese al privato di eseguire opere ulteriori, sforando di oltre euro 100.000,00 la spesa stabilita. L'unica soluzione per comporre l'impasse sarebbe stata quella di un accordo con il privato ma nel 2018, a distanza di dieci anni,
l'amministrazione respinse l'ultima proposta, nonostante l'approvazione nel 2011 di una proposta di variante e i successivi numerosi pareri favorevoli. La colpa del consiste nell'aver indotto il privato a CP_1 confidare nell'accoglimento delle proprie richieste e proposte di varianti per poi frustrarne le legittime aspettative;

2.4 che i danni sono costituiti a) dai costi dei professionisti coinvolti
(euro 21.379,20 + euro 91.353,60); b) dalla decadenza delle pag. 13/26 agevolazioni fiscali per la mancata utilizzazione edificatoria (euro
29.277,58); c) dai costi di manutenzione dei lotti rimasti inedificati e per la tutela della proprietà (euro 1.817,80 + euro 460,74 + euro
1.430,00); d) dall'IMU 2013-20 e per gli anni successivi (euro
16.282,00); e) dal danno da mancata edificazione per la mancata prosecuzione della lottizzazione originariamente prevista (euro
781.820,00) e dal danno per svalutazione conseguente alla inedificabilità dei lotti (euro 958.600,00).
3. Con il secondo motivo di appello la società si duole della quantificazione delle spese di lite perché le conclusioni contenevano anche la generica richiesta di condanna al pagamento di una “somma maggiore o minore da determinare in corso di causa o ritenuta di giustizia”. Nella parte narrativa del proprio atto l'attrice aveva riportato una serie di voci di danno che quantificava “nello specifico” e
“singolarmente”. Tenuto conto, tuttavia, che il danno era di difficile quantificazione, la causa avrebbe dovuto essere considerata di valore indeterminabile.
4. Il ha chiesto il rigetto dell'appello. Controparte_1
4.1 La delibera approvata dal Consiglio Comunale n. 31 dell'1.4.2011 prevedeva che la convenzione attuativa del Piano avrebbe dovuto essere integrata con formale assunzione da parte di CP_3 dell'impegno di cedere a titolo gratuito, in favore del , Controparte_1 il manufatto, adibito ad ufficio di cantiere, realizzato all'interno dell'ambito di intervento del . La società non fu mai disponibile a CP_5 stipulare la convenzione integrativa.
pag. 14/26 4.2 pretendeva il riconoscimento di costi aggiuntivi non CP_3 previsti dalla convezione e per coprire questi costi presentò l'8.9.2011 una proposta finalizzata alla formalizzazione di un accordo con il quale il
Comune avrebbe dovuto concedere una nuova volumetria da realizzare ad uso commerciale-direzionale. L'amministrazione con la nota
17.4.2012 dell'assessore all'urbanistica dichiarò di essere disposta a valutare la richiesta, evidenziando, tuttavia, che la stessa avrebbe potuto essere recepita solo in sede di variante urbanistica al Piano degli interventi.
4.3 Nel gennaio 2017 presentò una nuova richiesta di Parte_1 variante al PI, senza considerare che il Programma integrativo aveva durata decennale e quindi aveva perso di efficacia. L'istanza comportava la necessità di una variante al Piano degli Interventi. A metà del 2017 è iniziato l'iter amministrativo per la variante, deliberando gli indirizzi programmatici e pubblicando il c.d. “Documento del Sindaco” ex art. 18, L.R.V. n. 11 del 2004. Nel corso dell' iter sopraggiunse la proposta congiunta 25.9.2017 Controparte_7 di un accordo pubblico – privato, finalizzato alla
[...] realizzazione di un edificio ad uso commerciale (un supermercato) su area di proprietà comunale, che avrebbe dovuto essere permutata con lotti privati rimasti inedificati all'interno dell'ex . L'istruttoria CP_5 tecnica evidenziò che la proposta contrastava “con i contenuti del PAT ed in particolare con gli Artt. E.19.1 e E19.4 delle NT del PAT, e con il
Documento del Sindaco rispetto alla tematica delle aree a servizi già attuati”. La Giunta Comunale con la delibera n. 171 del 14.6.18 dovette rigettare la proposta, a maggior ragione considerando che nel frattempo era stata approvata la mozione 11.4.2018 “Basta consumo di suolo”, impegnando Sindaco e Giunta a non cedere aree verdi a privati, in pag. 15/26 funzione della realizzazione di nuovi supermercati proprio in quella zona.
4.4 In maniera del tutto incoerente, nel mese di dicembre 2018,
[...] avviò una pratica avanti allo Sportello Unico Attività Parte_1
Produttive (S.U.A.P.), chiedendo il rilascio di un permesso di costruire per edificare il supermercato su un'area comunale e la domanda fu ovviamente respinta. La traslazione di volumetria da uso residenziale ad uso commerciale, oggetto della proposta formulata al Comune di CP_1 da richiedeva la modifica dell'originario progetto delineato dal CP_3
PI nonché la variazione del sovraordinato Piano degli Interventi
(PI) in conformità con il superiore PAT. La necessità dell'approvazione della proposta da parte del Consiglio Comunale all'esito di un procedimento amministrativo era circostanza che verosimilmente doveva essere conosciuta da una società che opera nell'ambito edilizio.
4.5 Rispetto agli atti richiamati dall'appellante il ha Controparte_1 ribattuto:
- che il parere favorevole 5.5.2009 è un atto endoprocedimentale che non giustifica ex se il legittimo affidamento del privato. Anche il parere favorevole 2.9.2010 è un atto endoprocedimentale e non riguarda la proposta di procedere alla “traslazione della volumetria da uso residenziale a commerciale sul lotto destinato a verde pubblico” ma solo l'accorpamento di quattro edifici in un macro-lotto unitario. La proposta
è a sua volta incompatibile con quella dell'anno precedente;

- che la delibera di Giunta comunale n. 10 del 27.01.2011, che adottò la proposta di variante del 2010, è inconferente rispetto al thema decidendum. La delibera della Giunta Comunale 12.5.2011 esprime solo una sorta di volontà politica la cui attuazione presupponeva l'adozione pag. 16/26 di atti amministrativi ulteriori finalizzati a ridisegnare nella sua complessità l'assetto urbanistico-edilizio dell'area;
- che con la comunicazione 17.4.2012 l'assessore manifestò ancora una volta solo un generico interesse per l'iniziativa della società. Con la determinazione 21.1.2013 il dirigente del settore urbanistico confermò che la delibera 12.05.2011 aveva valore “interlocutorio”. Con la dichiarazione 11.2.2013 il sindaco si limitò ad attestare che sarebbe stata valutata la possibilità d'inserire la proposta di nell'ambito CP_3 della pianificazione comunale.
5. Nelle conclusioni dell'atto di appello (v. atto di appello, p. 44 e
45), la difesa di insiste anche per l'ammissione delle Parte_1 richieste istruttorie respinte dal giudice di primo grado. La richiesta è inammissibile perché non è contenuta in uno specifico motivo di gravame. A fronte della motivazione del Tribunale sulle ragioni del rigetto delle richieste istruttorie, la difesa non avrebbe dovuto limitarsi a esporre le finalità di alcuni capitoli ma indicare quali fatti circostanziati, non già risultanti dai documenti, quei capitoli avrebbero potuto dimostrare.
6. Per la difesa di parte appellante il primo motivo di appello concerne i capi 2 e 3 del dispositivo (v. atto di appello, p. 15) e quindi i capi diversi dal primo riguardante la domanda soggetta alla competenza arbitrale. Occorre allora individuare il perimetro entro cui la domanda di risarcimento per l'affidamento incolpevole derivante dallo sleale comportamento della pubblica amministrazione può essere presa in considerazione.
pag. 17/26 6.1 Il primo limite è costituito dalla delibera di Giunta n. 171 del
14.6.2018, che ha ritenuto “non meritevole d'interesse” la proposta di e Lidl Italia S.p.a. La proposta, come riassunta Parte_1 nell'elaborato che costituisce parte integrante del provvedimento di rigetto, riguarda “la realizzazione di una struttura commerciale nell'ambito del PI ex Zarattini in un'area ceduta al Comune come standard a verde pubblico. La proposta prevede la permuta come standard di verde pubblico dell'attuale area a ridosso di via Merlin con un lotto edificabile di proprietà della ditta San Daniele non ancora realizzato”. La proposta è stata ritenuta “non compatibile con le indicazioni delle NT di PAT – art. E19.1 e E19.4 in quanto prevista la modifica di un'area a verde pubblico già acquisita e valutata in sede di dimensionamento dello strumento Urbanistico. La sua trasformazione in area commerciale non appare compatibile con i contenuti dell'art. E
19.4”. Il Tribunale ha escluso (v. motivazione della sentenza, p. 11) che eventuali vizi della delibera possano essere oggetto del presente processo e che comunque possano farsi valere avanti al giudice ordinario. Nel contesto dell'ampio motivo di appello, la difesa di
[...] deduce che il provvedimento non era a sua conoscenza in Parte_1 epoca precedente al processo, che la motivazione di quel provvedimento è generica e che, a prescindere dalla “questione formale” (v. atto di appello, p. 26), rileva la condotta dell'ente pubblico che lede l'affidamento incolpevole. Con l'atto introduttivo del giudizio la difesa di aveva fatto riferimento, invero, alla Parte_1 comunicazione 15.12.2017 di avvio del procedimento e al
“sorprendente” giudizio negativo espresso dal responsabile del procedimento (v. atto di citazione di primo grado, p. 12 e 13), mostrando di essere ben consapevole dell'esito negativo della sua richiesta. Nessuna delle argomentazioni difensive può in ogni caso pag. 18/26 giustificare una domanda di risarcimento ricollegabile all'esito del procedimento amministrativo avanti al giudice ordinario. Se la lesione di un interesse meritevole di tutela è stata arrecata da un atto amministrativo illegittimo e la parte dimostra di non averne avuto tempestiva conoscenza, il termine per l'impugnazione inizia a decorrere dal momento in cui l'atto viene conosciuto. L'atto non diventa parte di un più ampio comportamento dell'amministrazione, lesivo di un affidamento incolpevole. Per le azioni risarcitorie giustificate dall'attività autoritativa della P.A., l'art. 30 d.lgs. n. 104 del 2010 prevede un termine di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo. Per la giurisprudenza delle sezioni unite, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda di risarcimento, proposta dal privato nei confronti della P.A. per i danni conseguiti alla lesione dell'incolpevole affidamento riposto sull'adozione di un provvedimento ampliativo della sua sfera soggettiva sia in caso di successivo annullamento del provvedimento giudicato illegittimo, sia in ipotesi di affidamento ingenerato dal comportamento dell'amministrazione nel corso del procedimento amministrativo conclusosi senza l'emanazione del provvedimento ampliativo (cfr. Cass.,
s.u., sent. n. 25324 del 2023). Nel caso in esame si è però di fronte a una delibera che respinge la richiesta del privato perché ritenuta non compatibile con uno strumento urbanistico sovraordinato. Se l'atto è illegittimo, deve essere impugnato avanti al giudice amministrativo senza poter diventare uno dei presupposti di una domanda di risarcimento avanti il giudice ordinario. Diversamente opinando, si concretizza il rischio della duplicazione delle situazioni giuridiche tutelabili avanti a giudici diversi, con interferenza fra la giurisdizione del
GO e del GA.
pag. 19/26 6.2 Il secondo limite è costituito dal fatto che nel giudizio di secondo grado non è più sub iudice la questione se abbia maturato un CP_3 credito di euro 112.246,04 nei confronti del per i Controparte_1 maggiori costi sostenuti per le opere esterne del perché CP_5 sussistenza e ammontare di quel credito, per quanto stabilito dal capo 1 del dispositivo della sentenza di primo grado, non impugnato, deve essere accertata da un collegio arbitrale. Il risarcimento per l'affidamento incolpevole non può dunque nemmeno derivare da un credito del privato che doveva essere necessariamente compensato dal perché quel credito non è stato accertato né è accertabile in CP_1 questa sede.
6.3 Non rileva, infine, per mancanza di uno specifico motivo di gravame, nemmeno la questione della mancata rifusione del costo del manufatto adibito a ufficio. Il Tribunale ha accertato che il manufatto non è mai stato acquisito dal Il riferimento da parte CP_1 dell'appellante al punto 2 del dispositivo (“rigetta le altre domande dell'attrice ) per specificare l'oggetto dell'impugnazione non Parte_1
è sufficiente per ritenere che l'appello possa estendersi anche a questa questione. Il pressoché onnicomprensivo primo motivo di gravame non rispetta sul punto i requisiti, richiesti a pena di inammissibilità, dall'art. 342 c.p.c., perché prende in considerazione solo la domanda principale di risarcimento del danno.
7. Il giudice di primo grado ha ripercorso in modo puntuale la vicenda del PI Zarattini, si è soffermato sui singoli atti adottati dalla pubblica amministrazione, evidenziando in maniera condivisibile che non può essersi formato un affidamento incolpevole
pag. 20/26 sull'accoglimento delle richieste del privato. Pur contestando la ricostruzione, la difesa dell'appellante non individua alcuna specifica richiesta del privato o atto della pubblica amministrazione che consenta una diversa lettura delle vicende legate al rapporto fra la società
[...]
e il . Pt_1 Controparte_1
7.1 Considerando l'obiettivo che ha cercato di Parte_1 perseguire con la conclusione di un contratto preliminare con LIDL Italia
S.p.a., vengono in rilievo o, come la delibera di Giunta n. 10 del
27.1.2011, atti superati dal successivo sviluppo degli eventi o pareri o atti interlocutori che per loro natura, pur se provenienti da soggetti all'interno dell'amministrazione, non possono giustificare, specie in un'impresa commerciale operante nel settore dell'edilizia, alcun ragionevole affidamento meritevole di tutela risarcitoria prima della conclusione dell'iter procedimentale.
7.2 L'affidamento incolpevole può essersi formato rispetto a un comportamento adottato a seguito di una richiesta del privato e tale affidamento può aver cagionato un determinato danno. Dalla ricostruzione compiuta risulta, tuttavia, che non si discuta di una singola richiesta del privato ma di plurime richieste presentate fra il 2011 e il
2017 per ampliare e modificare i volumi edificabili di un'area con l'obiettivo, da ultimo, di realizzare un supermercato su un'area divenuta di proprietà del e destinata a verde pubblico. Nel Controparte_1 corso degli anni le richieste che si sono susseguite sono state eterogenee per giungere sino a quella 25.9.2017 di Parte_1 [...]
giudicata non compatibile con Piano di Assetto del Controparte_7
Territorio. L'appellante intendeva ottenere una nuova volumetria a uso Cont commerciale-direzionale. Sulla base di una precedente richiesta di pag. 21/26 era stata adotta la delibera di Giunta n. 10 del 27.1.2011 ma essa, Pt_1 come chiarito anche dal primo giudice, non consentiva affatto la costruzione di un supermercato in un'area comunale destinata a verde pubblico.
7.3 Posto che la richiesta risarcitoria di non può Parte_1 riguardare nemmeno indirettamente il provvedimento amministrativo di rigetto, costituito dalla delibera n. 171 del 14.6.2018, la difesa dell'appellante avrebbe dovuto circoscrivere in modo maggiormente preciso il comportamento scorretto della P.A. ed evidenziare il danno conseguente a quel comportamento. La lesione dell'affidamento non può essere consistita nell'aver procrastinato sine die ogni decisione (v. atto di citazione di primo grado, p. 21), se poi la decisione vi è stata.
Prendendo in considerazione, nel loro insieme, tutte le diverse richieste formulate nel corso del tempo sino alla delibera dell'amministrazione del
2018 e presentando una richiesta risarcitoria incentrata sul danno derivante dal mancato sfruttamento edilizio di alcuni lotti, Parte_1 non permette né d'identificare precise rassicurazioni ricevute dalla
[...]
P.A. rispetto a un determinato risultato (anche ammesso che il risultato fosse diverso da quello di desumibile dal contenuto del contratto preliminare 18.11.2016) né di apprezzare il danno che gli atti interlocutori, interpretati secondo buona fede, le possono aver prodotto.
Anche nel giudizio di appello continua a sostenere che “la Parte_1 lesione del legittimo affidamento lamentata da parte attrice è da individuarsi nelle condotte tenute dalla P.A. a far data dalla Determina di Giunta del maggio 2011 sino al 2018” (v. atto di appello, pag. 17).
Tra i danni aveva indicato i costi che si sarebbero Parte_1 evitati se il avesse accettato lo scambio tra i lotti della società CP_1
e l'area a verde pubblico e il profitto perduto per la mancata vendita a pag. 22/26 LIDL Italia S.p.a. (v. atto di citazione di primo grado, p. 26, 27 e 29).
Mai l'amministrazione assicurò che l'area con destinazione verde pubblico sarebbe stata trasferita alla società e sarebbe divenuta edificabile. Dal contratto preliminare concluso con Lidl Italia S.p.a. si comprende che l'obiettivo di era di diventare Parte_1 proprietaria di un'area verde dove costruire un supermercato con annesso parcheggio.
7.4 Nella sostanza, la difesa dell'appellante finisce per travestire il pregiudizio derivante da una delibera che ha negato la possibilità di edificare in un'area destinata a verde pubblico in un danno derivante dall'insieme dei pareri e delibere (anche incompatibili con l'ultima proposta presentata dalla società) che hanno preceduto quell'atto, tutti unificati fra loro e qualificati come comportamento colposo della pubblica amministrazione. Se le richieste del privato di modifica del PI sono state nel corso del tempo diverse, sarà rispetto al mancato accoglimento dell'ultima che dovrà stabilirsi l'eventuale pregiudizio che è stato arrecato. Se poi all'ultima richiesta ha fatto seguito un provvedimento della pubblica amministrazione, il giudice ordinario potrà eventualmente valutare esclusivamente il danno da lesione dell'affidamento sulla correttezza dell'attività provvedimentale, riconosciuto tuttavia dalla giurisprudenza
(Cass., s.u., ord. n. 4717 del 2025) solo in casi diversi da quello in esame e cioè quando la pubblica amministrazione a) amplia la sfera giuridica del destinatario con un provvedimento che, in seguito, si rivela fondato su presupposti di fatto erronei;
b) adotta un provvedimento poi revocato che nel frattempo ha indotto il destinatario od un terzo al compimento di atti o alla programmazione di attività; c) adotta un provvedimento che nuoce non al destinatario di esso, ma ad un terzo,
pag. 23/26 quale conseguenza mediata e indiretta dell'illegittimità del provvedimento.
8. Nemmeno il secondo motivo di appello sulla quantificazione delle spese processuali può essere accolto. Il compenso è stato calcolato dal giudice di primo grado nella somma di euro 29.154,00 tenendo conto -come risulta esplicitamente dalla sentenza- dei parametri medi per le prime due fasi e minimi per le restanti in una causa di valore superiore a euro 2.000.001,00. Per il precedente richiamato dalla difesa dell'appellante (Cass., sez. 1, ord. n. 10984 del
2021) ai fini della determinazione dello scaglione dei compensi di avvocato, per la liquidazione delle spese di lite a carico della parte attrice soccombente, il valore della causa va determinato in base al
"disputatum" e deve essere considerato indeterminabile quando, pur essendo stata richiesta la condanna al pagamento di una somma specifica, vi si aggiunga l'espressione "o di quella maggiore o minore che si riterrà di giustizia" o espressioni equivalenti. Ai sensi dell'art. 1367 c.c., applicabile anche in materia d'interpretazione degli atti processuali di parte, non può ritenersi, "a priori" che l'espressione costituisca solo una clausola di stile senza effetti, dovendosi, al contrario, presumere che in tal modo l'attore abbia voluto indicare solo un valore orientativo della pretesa, rimettendone al successivo accertamento giudiziale la quantificazione. Si tratta di una giurisprudenza non consolidata (contra Cass., sez. 6-2, ord. n. 1499 del
2018, Cass., sez. 2, sent. n. 3372 del 2007 e Cass., sez. 2, sent. n.
5901 del 2004) che poco si adatta a un caso in cui una parte lamenti un ben determinato danno patrimoniale (v. atto di citazione di primo grado, p. 21-33: euro 366.750,20 per danno emergente + euro
1.740.420,00 per perdita per minor valore del bene + euro 58.807,00
pag. 24/26 per danno da mancato trasferimento della proprietà), per poi concludere formalmente con una richiesta di risarcimento di tutti i danni subiti e subendi. Nel caso in esame l'espressione utilizzata corrisponde a una clausola di stile che contrasta con l'analitica esposizione delle voci di danno dirette a orientare la decisione del giudice ed è finalizzata a corrispondere un contributo unificato inferiore all'effettivo valore della domanda e a contenere i rischi per le spese di lite in caso di soccombenza.
9. Le spese processuali, liquidate sulla base del d.m. n. 55 del 2014, seguono la soccombenza di Considerando le tre fasi Parte_1 svolte, il compenso è determinabile nella somma di euro 20.357,00 nel rispetto dei parametri medi (euro 5.889,00 + euro 3.951,00 + euro
10.417,00) dello scaglione applicabile (euro 1.000.001,00 – euro
2.000.000,00). Per il giudizio di appello il disputatum viene desunto dalla quantificazione del danno patrimoniale contenuta a p. 33-39 dell'atto di d'impugnazione, anche se nelle conclusioni non viene riportato l'importo corrispondente alla sommatoria delle diverse voci di danno elencate.
10. Deve darsi atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dell'appellante, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il gravame, se dovuto.


P.Q.M.


La Corte d'Appello, definitivamente pronunciando sull'appello proposto da nei confronti del avverso Parte_1 Controparte_1 la sentenza del Tribunale di Rovigo 6 settembre 2004 n. 640/2024, così provvede:
pag. 25/26 1) rigetta l'appello, confermando la sentenza impugnata;

2) condanna la parte appellante al pagamento, Parte_1 in favore della parte appellata , delle spese del Controparte_1 presente grado di giudizio, liquidate nella somma di euro 20.357,00 per compensi, oltre spese generali (15%), i.v.a. e c.p.a.;
3) è obbligata a versare un ulteriore importo a Parte_1 titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'appello ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, d.p.r. n. 115 del 2002.
Venezia, 17 luglio 2025
il Consigliere estensore il Presidente dott. Gianluca Bordon dott. Guido Marzella
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