CA
Sentenza 6 novembre 2025
Sentenza 6 novembre 2025
Commentari • 0
Sul provvedimento
| Citazione : | Corte d'Appello Napoli, sentenza 06/11/2025, n. 5479 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte d'Appello Napoli |
| Numero : | 5479 |
| Data del deposito : | 6 novembre 2025 |
Testo completo
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI SEZIONE LAVORO E DI PREVIDENZA ED ASSISTENZA
composta dai magistrati:
1.dr.ssa Rosa Bernardina Cristofano Presidente
2.dr.ssa Laura Scarlatelli Consigliere
3.dott.ssa Laura Laureti Consigliere rel.
riunita in camera di consiglio alla udienza del 30/10/2025, celebrata mediante il deposito di note di trattazione scritta ex art. 127 ter c.p.c., ha pronunciato in grado di appello la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. 4180/2024
T R A
, nato a [...] il [...] e residente in Pomigliano D'Arco (NA) Parte_1 alla via G. Falcone n. 62, rappresentato e difeso dall'avv. Gianni Emilio Iacobelli e dall'avv. Antonio Della Porta, con studio in Napoli alla Via P. Giannone n. 30, con i quali elettivamente domicilia;
Appellante E
in persona del , rapp.ta e Controparte_1 Controparte_2 difesa dagli avv. Maurizio Massimo Marsico e Daniela Mauriello, elettivamente domiciliata in Napoli alla P.zza Matteotti 1; Appellato
FATTO E DIRITTO
Con ricorso depositato in data 27.04.18 presso il Tribunale di Nola, l'odierno appellante proponeva opposizione, ai sensi dell'art. 22 L. n. 689/81, avverso la determinazione dirigenziale della n. 1694 del 20.03.18 con cui gli era stato ingiunto il Controparte_1 pagamento della somma di euro 31.011,00, comprensivo delle spese di notifica (pari ad euro 11,00), in solido con la (ex , a titolo di sanzione per la CP_3 Controparte_4 violazione degli artt. 190 co. 1 e 258 co. 2 D. Lgs. n. 152/06 (cd. Codice dell'Ambiente).
L'opponente esponeva: - di aver lavorato alle dipendenze della (poi Controparte_4
sin dall'anno 2003 svolgendo mansioni di Responsabile della e dal CP_3 Parte_2
20 novembre del medesimo anno (2003) anche funzioni di Direttore Sanitario;
-che in data 29.07.2014 era stato licenziato senza preavviso;
1 -che a seguito di impugnativa giudiziale del licenziamento, con ordinanza del 15.06.2016 il Tribunale di Nola aveva accertato la natura ritorsiva del recesso, ordinando la reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro;
-che il rapporto di lavoro era stato definitivamente risolto in data 27.6.2016 avendo l'istante optato per l'indennità sostitutiva della reintegra ex art. 18, co. 3, L. 300/70;
-che l'ordinanza-ingiunzione oggetto di opposizione era stata emessa a seguito di un accertamento ispettivo eseguito dagli agenti dell' presso la Controparte_5 Controparte_6
(allora in data 15.03.2013 e 26.03.2013, all'esito del quale gli era Controparte_4 stata contestata la violazione dell'art. 190 co. 1 in applicazione dell'art. 258 comma 2 D.Lgs. 152/06 “per omessa registrazione sul prescritto registro di carico e scarico delle operazioni di carico e scarico dei rifiuti prodotti dal 22.11.12 sino al 15.03.2013”;
-che dal verbale del 15.03.2013 si evinceva che l'ispezione era stata effettuata a carico di Pt_3 nella qualità di legale rappresentante della e che, solo con atto n.
[...] Controparte_4
01/2013 - non notificato all'opponente - l' aveva elevato il verbale di accertata Controparte_5 violazione a suo carico, nella qualità di direttore sanitario della e in Controparte_4 solido con quest'ultima;
-che il ricorrente aveva prodotto scritti difensivi nei quali aveva spiegato la sua posizione ed espressamente richiesto di essere sentito personalmente sui fatti;
-che con comunicazione prot. reg. sanz. n. 468/13 era stato convocato per l'audizione ex art. 18 L. 689/81 il giorno 15.12.2014 ma con pec del 12.12.2014 aveva comunicato di essere impossibilitato a comparire per motivi di salute;
-che non era stato più convocato per l'incombente di cui all'art. 18 L. 689/81, pertanto sebbene ne avesse fatta espressa richiesta non veniva mai sentito, impedendogli così di rappresentare le proprie ragioni, produrre documenti e controdedurre in ordine ai fatti contestati;
-di aver sempre osservato con scrupolo, diligenza e meticolosità ogni incombente, anche e in particolare in relazione alle sue funzioni di direttore sanitario;
-che il carico-scarico dei rifiuti speciali era stato quotidianamente aggiornato su un brogliaccio interno sul quale venivano annotate l'origine, la quantità, le caratteristiche, la destinazione specifica dei rifiuti e la data del carico e dello scarico;
-che in occasione dell'ispezione, in espressa violazione della normativa vigente, gli agenti non avevano voluto esaminare il predetto brogliaccio e non avevano consentito all'opponente di esibirlo, né produrlo, né gli avevano permesso di controdedurre a verbale;
-che l'opponente nel periodo di cui ai fatti di causa era venuto a conoscenza di una gravissima malattia che lo aveva costretto ad assentarsi per intere giornate o per più ore nell'arco della giornata lavorativa per sottoporsi a ripetute visite ed esami, per poi assentarsi in maniera continuativa nel periodo dal mese di maggio al mese di agosto del 2013 per sottoporsi ad un trattamento chirurgico.
In diritto il ricorrente ancorava l'opposizione ai seguenti motivi: I. estinzione per intervenuta prescrizione della pretesa creditoria oggetto dell'impugnata ordinanza-ingiunzione per il decorso del termine di 90 giorni ex art. 2 L. 241/90; II. decorso del termine quinquennale di prescrizione previsto dall'art. 28 L. 689/1981; III. carenza di legittimazione passiva e non imputabilità al ricorrente delle violazioni contestate in quanto l'ispezione era stata effettuata nei confronti di nella qualità di rappresentante legale della;
IV. errata individuazione Parte_3 CP_6 della norma sanzionatoria applicata, in quanto l'Ufficio avrebbe dovuto applicare la sanzione dell'art. 258 comma 1 del D. Lvo 152/06 e non quella del comma 2; V. violazione dell'art. 14 L. 689/81, co. 1, non ricorrendo alcuna ipotesi di impossibilità materiale della contestazione immediata e non essendo stati indicati nel verbale di contestazione i motivi per cui, all'atto del controllo del 15.03.2013, la contestazione non era stata possibile;
VI. violazione dell'art. 18 L. 2 689/1981 per non aver dato seguito alla richiesta del ricorrente di audizione personale, in violazione dell'iter procedimentale e con lesione del diritto di difesa;
VII. infondatezza nel merito dell'ordinanza-ingiunzione opposta, illegittimità ed infondatezza di tutti gli atti del procedimento, erroneità ed illogicità del verbale di ispezione, erronea individuazione della fattispecie;
VIII. violazione dell'art. 11 della L. n. 689/1981 per sproporzione della sanzione irrogata.
Il chiedeva quindi al Giudice di: “…2. Nel merito, revocare e/o annullare l'Ordinanza Pt_1
Ingiunzione opposta nonché tutti gli atti propedeutici, antecedenti o conseguenti, in quanto nulli, illegittimi ed infondati per i motivi di cui al presente atto;
3. In via del tutto gradata, qualora il Tribunale adito ritenga la sussistenza della violazione contestata, ridurre l'importo della sanzione amministrativa irrogata con l'Ordinanza opposta;
4. Condannare parte convenuta al pagamento delle spese ed onorari del giudizio, con attribuzione al sottoscritto avvocato anticipatario”.
Si costituiva la chiedendo il rigetto dell'opposizione. Controparte_1
La convenuta deduceva: l'inapplicabilità dell'art. 2, L. 242/1990 alle ordinanze emesse ai sensi della L. 689/1981, soggette al termine quinquennale di prescrizione ex art. 28 della citata legge, nella specie tempestivamente interrotto;
il principio di personalità dell'illecito amministrativo;
la corretta applicazione dell'art. 258 comma 2 D.Lgs. 152/2006; l'impossibilità di contestazione immediata atteso che l'illecito era stato accertato, a seguito dei sopralluoghi del 15.03.13 e del 26.03.13, presso gli uffici dell' in data 03.04.13; la piena garanzia del diritto di CP_5 difesa del ricorrente a mezzo dell'acquisizione dei suoi scritti difensivi, debitamente valutati e confutati nell'ingiunzione impugnata;
la correttezza nel merito dell'esercizio del potere sanzionatorio;
l'irrilevanza della “mera dimenticanza” ai fini della esclusione della responsabilità; il rigore formale dell'obbligo di tenuta dei libri in esame, che non può essere sostituito dalle registrazioni sul “brogliaccio”; la corretta quantificazione dell'importo della sanzione in misura pari ad un terzo del massimo edittale (93.000,00).
Con la sentenza n. 1134/2024, pubblicata il 10.4.2024, il Tribunale adito rigettava l'opposizione con condanna del alle spese processuali. Pt_1
Il Giudice di primo grado, esclusa l'applicazione dell'art. 2 L. 241/1990, riteneva tempestivamente esercitato il potere sanzionatorio ed interrotta la prescrizione mediante la sottoscrizione, da parte del , sia del verbale di accertamento della violazione del Parte_4
3.4.2013 sia della notifica ricevuta per la società, sufficiente a renderlo edotto della sanzione elevatagli in qualità di trasgressore. Sosteneva che era chiara dalla lettura del verbale, nonostante l'errore materiale della intestazione riferita al legale rappresentante che il responsabile Pt_3 della violazione era il direttore sanitario, soggetto onerato alla tenuta dei libri in questione in ragione della carica ricoperta. Affermava il rispetto dell'obbligo di contestazione e l'irrilevanza della omessa audizione, potendo l'interessato prospettare gli argomenti a proprio favore in sede giurisdizionale. Confermava poi la corretta individuazione e quantificazione della sanzione pecuniaria.
Avverso detta statuizione ha interposto tempestivo gravame il con ricorso depositato in Pt_1 data 27.9.2024 lamentando, con il primo motivo, la violazione dell'art. 14 L. 689/1981 per mancata notifica dell'atto presupposto, ossia del verbale n. 1/2013 del 3.4.2013, notificato solo Cont alla (oggi ) in data 12.4.2013, la conseguente nullità della ordinanza Controparte_4 opposta e la prescrizione della pretesa creditoria ai sensi dell'art. 28 L. 689/1981. 3 L'appellante ha osservato che la violazione si era verificata nell'arco temporale 22.11.2012 – 15.3.2013, che ai fini del calcolo della prescrizione rileva il giorno della commissione dell'illecito e che, acclarata la mancata notifica nei suoi confronti dell'atto presupposto (verbale 3.4.2013), soltanto in data 20.3.2018 - a distanza di oltre 5 anni dalla presunta violazione (cessata il 15.3.2013) - l'ufficio ha emesso l'ordinanza-ingiunzione, poi notificata il 29.3.1018.
Con il secondo motivo, ha censurato la statuizioone del giudice di primo grado che ha escluso il suo difetto di legittimazione passiva. Ha ribadito che già nel verbale ispettivo del 15.3.2013 nella qualità di legale rappresentate della di cura era individuato quale Parte_3 CP_4 destinatario dell'ispezione, che lo stesso era indicato nella intestazione del verbale di Pt_3 contestazione del 3.4.2013 e che neanche dalla lettura delle norme presuntivamente violate era possibile riscontrare la responsabilità in capo al direttore sanitario.
Con il terzo motivo, ha lamentato la violazione del principio di immediata contestazione ex art. 14 L.689/1981, dipesa solo ed esclusivamente dall'inerzia e disservizio degli agenti accertatori, confermata dalla omessa indicazione, nel verbale del 3.4.2013, dei motivi alla base della impossibilità di contestazione immediata.
Con il quarto motivo, ha contestato nel merito l'insussistenza della infrazione accertata, sia perché il carico-scarico dei rifiuti speciali era stato quotidianamente aggiornato su un brogliaccio interno, sia per l'impossibilità sopravvenuta della prestazione dovuta alla malattia di cui era venuto a conoscenza nel periodo oggetto di causa e alle frequenti assenze per visite ed esami. Ha censurato la pronuncia gravata per omessa motivazione, avendo trascurato l'esame di detti profili.
Con il quinto motivo, ha eccepito la violazione del principio del favor rei con riguardo all'art. 258 comma 2 D.Lgs. 152/2006, come riformulato dal D.Lgs. 116/2020, attuativo delle Direttive europee in materia di rifiuti e imballaggi. Detto intervento legislativo ha modificato l'importo delle sanzioni amministrative pecuniarie e delle sanzioni accessorie e, in riferimento alla fattispecie in esame di omessa tenuta o incompletezza del registro cronologico di carico e scarico dei rifiuti pericolosi, ha ridotto il minimo e il massimo edittale, rispettivamente, a diecimila e trentamila euro, a fronte della precedente sanzione pari, nel massimo, a 93.000 euro. Ha rimarcato che una legge che mitiga il trattamento punitivo può applicarsi retroattivamente e che nella specie l'entità dalla sanzione, tenuto conto del criterio adottato dall'Ufficio (1/3 del massimo edittale) e della nuova cornice edittale, non ammonta ad euro 31.000,00, bensì al minore importo di euro 10.000,00.
Ha infine dedotto, con il sesto ed ultimo motivo, la sproporzione della sanzione irrogata in violazione dell'art. 11 L. 689/1981 tenuto conto della natura dell'illecito e della condotta tenuta dagli ispezionati.
Ha quindi concluso chiedendo di “…b) accogliere il presente gravame e le conclusioni formulate nel giudizio di primo grado… c) In via del tutto gradata, nella denegata ipotesi di mancato accoglimento delle domande che precedono, Voglia comunque l'On.le adita Corte, in applicazione del principio del “favor rei”, alla luce della nuova previsione di cui all'art. 258 II co D. Lgs 152/06, ridurre la sanzione nell'importo di €. 10.000,00 per i motivi spiegati nel capo V della parte di diritto, o comunque nel diverso minore importo ritenuto di Giustizia;
4 d) Con vittoria di spese e compenso del primo e del presente grado di giudizio, con attribuzione ai difensori quali antistatari”.
Ricostituito il contraddittorio, la ha con plurime argomentazioni Controparte_1 resistito al gravame e ne ha chiesto il rigetto.
A seguito del decreto n. 20/2025 del Presidente della Corte di Appello, la causa è stata trasmessa alla sezione lavoro di questa Corte ed assegnata a questo Collegio.
Disposta la trattazione cartolare del procedimento, acquisite le note scritte delle parti, alla odierna udienza come sostituita ex art. 127-ter c.p.c., la causa è stata riservata in decisione.
L'appello è infondato.
Preliminarmente si osserva che le questioni proposte nel precedente grado, inerenti al decorso del termine di 90 giorni ex art. 2 L. 241/90, alla errata individuazione della norma sanzionatoria applicata (art. 258 comma 1 o 2 del D. Lgs 152/06) e alla omessa audizione del ricorrente, non sono state oggetto di gravame sicché sulle stesse – così come risolte dal primo giudice – si è formato il giudicato.
1. Il primo motivo di gravame riguarda la notificazione, all'istante, del verbale di contestazione dell'infrazione, la cui omissione secondo gli assunti attorei avrebbe determinato la nullità della successiva ordinanza opposta e la prescrizione del potere sanzionatorio della convenuta.
In punto di diritto va riportato l'art. 14 della L. 689 del 1981 secondo cui “La violazione, quando e possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa” (comma 1),
“Se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni…dall'accertamento” (comma 2) e “L'obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti è stata omessa la notificazione nel termine prescritto” (comma 5).
L'art. 28 della medesima L. 689 prevede inoltre che “Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione. L'interruzione della prescrizione è regolata dalle norme del codice civile”.
La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha affermato che “il verbale di contestazione deve specificare, a pena di nullità, gli elementi indispensabili a garantire la completezza della contestazione e ad assicurare l'esercizio del diritto di difesa, mentre i vizi formali rilevano solo in quanto siano ostativi all'espletamento della tutela difensiva e cioè impediscano illegittimamente al cittadino di opporre alla P.A. procedente le ragioni giustificative del comportamento contestatogli, la propria estraneità al fatto o l'insussistenza dello stesso” (Cass. n. 532/2010). La funzione del verbale notificato al contravventore è di portare a conoscenza del medesimo gli estremi della violazione di modo che “la validità della contestazione, quale che sia la forma usata, dipende unicamente dalla sua idoneità a garantire l'esercizio del diritto di difesa al quale è preordinata, e solo tale accertata inidoneità può essere causa di nullità del verbale e della successiva ordinanza-ingiunzione” (Cass. n. 462/2016 e Cass. ord. n. 6647/2017). 5 In tema di prescrizione del potere sanzionatorio la S.C. ha chiarito che “Atteso che l'ordinanza- ingiunzione ha la funzione di consentire la riscossione coattiva del credito mediante la formazione di un titolo esecutivo stragiudiziale, la notificazione della stessa è certamente atto idoneo ad interrompere la prescrizione, ma tale efficacia va riconosciuta anche ad atti diversi, come la notificazione del verbale di contestazione dell'infrazione (vd. ex plurimis Cass. 9492/2000) e in generale in forza del rinvio operato dall'art. 28 della L. n. 689 del 1981, a tutti gli atti previsti dagli artt. 2943 e 2944 cod. civ.”.
Nella specie, parte appellante fonda le proprie eccezioni di nullità della ordinanza-ingiunzione e di prescrizione dell'esercizio del potere sanzionatorio dell'Ente sul presupposto di non avere ricevuto la prodromica notifica del verbale di contestazione dell'infrazione, ossia del “Verbale di accertata violazione” n. 1/2013 del 3.4.2013.
Tuttavia, dalla documentazione in atti emerge che il verbale in oggetto, datato 3.4.2013, è stato notificato sia al trasgressore ( ) in data 03.04.13 sia alla società obbligata in solido ( Pt_1 CP_4
poi in data 12.04.13. Entrambe le notifiche sono state ricevute Controparte_4 CP_3
a mano dal (cfr. verbale cit., fasc. Città Metr. di Napoli). Parte_1
In particolare, la notifica effettuata al trasgressore risulta nella pagina anteriore del verbale che riporta in fondo, dopo la descrizione della attività di accertamento, la contestazione della violazione e l'individuazione della sanzione, il timbro e la sottoscrizione del direttore sanitario
(a sinistra, sotto la voce “La parte”), accanto alla sottoscrizione degli ispettori (a destra, Pt_1 sotto la voce “I verbalizzanti”). La notificazione effettuata alla s.r.l. è poi riportata sul retro del verbale, ove è specificato che in data del 12.4.2013 copia dell'atto è stata consegnata “a mani del sig. in qualità di Direttore Sanitario”. Controparte_7
L'appellante si duole che nella intestazione del verbale del 3.4.2013 è indicato il nome, cognome e i dati anagrafici del titolare e legale rappresentante della Controparte_4 Pt_3
e che già nel verbale redatto in occasione del sopralluogo del 15.3.2013 era specificato
[...] che l'ispezione era effettuata “a carico di … legale rappresentante Parte_3 [...]
(cfr. verbale 15.3.2013, fasc. appello del ). Controparte_4 Pt_1
Si ritiene che dette erronee indicazioni, contenute nel verbale di contestazione del 3.4.2013, integrino delle mere irregolarità, inidonee ad impedire al di conoscere il contenuto Pt_1 dell'addebito formulato nei suoi confronti, le norme violate e la sanzione applicata, e senza che vi sia stata lesione del suo diritto di difesa.
Nel corpo del verbale n. 1/2013 è chiaro che la contestazione è stata sollevata a carico dell'istante. Nello stesso verbale il è stato identificato quale “Direttore Sanitario della succitata Pt_1 struttura sanitaria”, il quale “sempre presente all'ispezione, esibiva il prescritto registro di carico e scarico dei rifiuti sanitari”, che risultava privo delle registrazioni successive al 16.11.12. Perciò “Per quanto sopra al Dr. veniva contestata la violazione dell'art. 190 comma 1 Pt_1 in applicazione all'art. 258 comma 2 del D. Lvo 152/06 e succ.mod. ed integr., per omessa registrazione sul prescritto registro di carico e scarico delle operazioni di carico e/o di scarico dei rifiuti prodotti dal 22/11/12 sino al 15/03/13. Sanzione prevista (minimo euro 15.500 massimo euro 93.000)”. Nel verbale è poi specificato che “il Responsabile ai sensi dell'art. 16 della L. 689/1981, può effettuare il pagamento della somma sotto specificata ENTRO E NON OLTRE IL TERMINE DI 60 GIORNI DALLA DATA DELLA CONTESTAZIONE O NOTIFICA DEL 6 PRESENTE VERBALE, avvertendo che in difetto sarà trasmesso rapporto all'Autorità Competente”. Vengono precisate la “Somma da pagare euro 31.000 (pari a 1/3 del massimo)” e le modalità di pagamento e l'interessato è informato della facoltà di presentare scritti difensivi e/o i documenti ritenuti necessari e di richiedere l'audizione ai sensi dell'art. 18 L. 689/1981.
Come già osservato, detto verbale è stato sottoscritto personalmente dal ricorrente, che ne ha così perfezionato la notifica. Il contenuto del verbale, inoltre, appare inequivoco nell'individuare il direttore sanitario quale trasgressore, responsabile della violazione. Nonostante l'intestazione del verbale riporti gli estremi del legale rappresentate della clinica, la contestazione è stata effettuata personalmente all'appellante, il quale è stato chiaramente reso edotto dell'infrazione a suo carico e di tutti gli altri elementi necessari ad assicurare l'espletamento della tutela difensiva (fatto contestato, norme violate, termini e modalità per l'effettuazione del pagamento, diritto di presentare scritti difensivi e richiesta di audizione).
Lo stesso , a seguito della contestazione della violazione del 3.4.2013, ha presentato scritti Pt_1 difensivi datati 3.5.2013 (ricevuti dalla amministrazione il 16.5.2013), ove si premette che, all'esito dei sopralluoghi del 15.3.2013 e del 26.3.2013 effettuati dal personale della Parte_5
“veniva contestata al sottoscritto, nella qualità di Direttore Sanitario della
[...] [...]
il mancato aggiornamento dal 16.11.2012 della registrazione dei formulari di Controparte_4 identificazione dei rifiuti sanitari…”; si espone che detta mancata registrazione “è soltanto ed esclusivamente riconducibile ad una mera dimenticanza”, tanto che il carico dei rifiuti speciali era aggiornato quotidianamente a mezzo di brogliaccio interno;
si precisa ancora che “il sottoscritto ha agito secondo scienza e coscienza, in buona fede e senza alcuna riserva mentale, disattendendo alla registrazione soltanto per una mera dimenticanza legata alle preoccupazioni destate dal suo stato di salute”. Nelle conclusioni, si chiede di sospendere l'esecutività e dichiarare nullo e/o annullare il suddetto verbale di contestazione n. 1/2013, e in via gradata, “una riduzione della sanzione, in maniera tale da non aggravare ulteriormente lo stato psicologico del sottoscritto”, risultando così confermato che il ricorrente aveva chiara consapevolezza di essere il destinatario della contestazione e dell'obbligo di pagamento della sanzione irrogata (cfr. scritti difensivi, fasc. . Controparte_8
Il contenuto degli scritti difensivi sopra descritto avvalora l'assunto del primo giudice secondo cui il mero errore formale nell'intestazione del verbale, contenente il riferimento al legale rappresentante della clinica, non può aver leso il diritto di difesa dell'istante, cagionando la nullità del verbale stesso e della successiva ordinanza-ingiunzione.
Risulta dimostrato che il vizio formale presente nel verbale del 3.4.2013 non ha ostacolato la conoscenza, da parte del , dell'infrazione allo stesso contestata e di tutti gli altri elementi Pt_1 necessari al pieno esercizio della tutela difensiva. Conformemente ai principi giurisprudenziali menzionati, si tratta di una mera irregolarità formale inidonea a cagionare la nullità del verbale di contestazione dell'infrazione e della successiva ordinanza opposta.
Accertata la notifica del verbale n. 1/2013 effettuata in data 3.4.2013 nei confronti del , Pt_1 mediante la sottoscrizione personale del verbale stesso, risulta rispettato anche il termine quinquennale di prescrizione per l'esercizio del potere sanzionatorio previsto dall'art. 28 L. 689/81.
Come comprovato dalla documentazione in atti e dalle allegazioni delle parti, la violazione alla base della sanzione irrogata si è verificata nel periodo dal 22.11.12 al 15.03.13. La notifica del 7 verbale di accertamento all'appellante è avvenuta il 03.04.13. Detta notifica, in quanto relativa ad un atto volto a mettere in mora il debitore, ha interrotto ai sensi dell'art. 2943 c.c. il termine quinquennale di prescrizione, facendone decorrere uno nuovo, poi tempestivamente interrotto mediante la notifica dell'ingiunzione, avvenuta il 29.03.18, prima della scadenza del quinquennio prescrizionale (sulla efficacia interruttiva ex art. 2943 c.c. della notifica del verbale di contestazione prodromico alla ordinanza-ingiunzione, cfr. Cass. n. 17054/05 cit.).
Vanno quindi rigettate le censure di nullità della ordinanza -ingiunzione e prescrizione del potere sanzionatorio, basate sull'erroneo presupposto della omessa notifica, all'appellante, del verbale di contestazione del 3.4.2013.
2. Priva di pregio è anche l'eccezione di difetto di legittimazione passiva del che, come Pt_1 già osservato, è stato chiaramente individuato nel verbale di contestazione n. 1/2013 quale trasgressore, autore materiale e responsabile dell'illecito, destinatario della contestazione e obbligato principale al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria.
L'art. 3 della L. 689/1981 prevede che “Nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa”. L'art. 6 comma 3 statuisce inoltre che “Se la violazione è commessa dal rappresentante o dal dipendente di una persona giuridica o di un ente privo di personalità giuridica o, comunque, di un imprenditore, nell'esercizio delle proprie funzioni o incombenze, la persona giuridica o l'ente o l'imprenditore è obbligato in solido con l'autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta”.
La S.C. ha osservato che “nel sistema introdotto dalla L. n. 689/1981, fondato sulla natura personale della responsabilità, autore dell'illecito amministrativo può essere soltanto la persona fisica che ha commesso il fatto, e non anche un'entità astratta, come società o enti in genere, la cui responsabilità solidale per gli illeciti commessi dai loro legali rappresentanti o dipendenti è prevista esclusivamente in funzione di garanzia del pagamento della somma dovuta dall'autore della violazione, rispondendo anche alla finalità di sollecitare la vigilanza delle persone e degli enti chiamati a rispondere del fatto altrui…” (Cass. sent. n. 3879 del 12.3.2012 e Cass. sent. n. 12264 del 25.5.2007).
Le suddette norme e pronunce giurisprudenziali sanciscono il principio della natura personale della responsabilità, anche in tema di illecito amministrativo (come per l'illecito penale), per cui responsabile dell'infrazione, obbligato principale al pagamento della sanzione pecuniaria, può essere solo la persona fisica che con la propria azione o omissione ha disatteso all'obbligo/divieto di legge.
Come osservato dal primo giudice, dalla lettura del verbale di contestazione del 3.4.2013 era chiaro che il responsabile della violazione era (e non potesse che essere) il direttore sanitario che, proprio in ragione della carica ricoperta, era da ravvisarsi quale soggetto onerato alla tenuta dei libri in questione.
Invero, lo stesso negli scritti difensivi di maggio 2013 riconosce di essere responsabile Pt_1 della corretta registrazione del carico-scarico dei rifiuti speciali dichiarando di aver “agito secondo scienza e coscienza, in buona fede e senza alcuna riserva mentale, disattendendo alla registrazione, soltanto ed esclusivamente per una mera dimenticanza”.
8 3. L'appellante lamenta poi l'omessa contestazione immediata dell'infrazione, senza neanche indicazione dei motivi nel verbale del 3.4.2013.
Neanche questa censura è meritevole di accoglimento.
L'art. 14 della L. 689/1981 prescrive la contestazione immediata solo “quando è possibile”, ma, nella fattispecie, come emerge dal verbale n. 1/2013, l'accertamento dell'illecito era stato compiuto non già presso i locali della clinica, oggetto di sopralluogo nelle date del 15.03.13 e del 26.03.13, bensì successivamente presso gli uffici dell' in data 03.04.13. CP_5
Si condivide l'assunto della amministrazione secondo cui gli agenti accertatori hanno dapprima effettuato i sopralluoghi presso la casa di cura nelle date del 15.03.13 e del 26.03.13, raccogliendo il materiale necessario, e solo successivamente, presso gli uffici dell' , in data CP_5
03.04.13 hanno potuto, considerata la mole del materiale raccolto, accertare l'illecito ascritto ai sanzionati.
Ciò emerge chiaramente dal verbale di ispezione del 15.3.2013 ove i sanitari espongono di essersi recati presso i locali della , di aver controllato il registro di carico e scarico Controparte_4 dei rifiuti vidimato in data 11.10.2012 e di aver acquisito copia dell'ultima operazione di registrazione aggiornata al 16.11.2012 nonché copie dei formulari di identificazione dei rifiuti relativi alla data successiva al 16.11.2012 sino al 15.3.2013, precisando che “sarà fatta accurata valutazione per eventuale provvedimento sanzionatorio”.
Al momento del sopralluogo di marzo 2013, dunque, la violazione non era stata ancora accertata nei suoi elementi costitutivi, dovendo l'amministrazione esaminare la documentazione acquisita. Solo successivamente, nel verbale del 3.4.2013 si dà atto della accertata violazione, avvenuta presso gli uffici della mediante riscontro dei Controparte_9 formulari successivi alla data del 16.11.2012 non registrati
Del resto, nella specie non è stata contestata la totale omissione bensì la irregolare tenuta dei registri di carico-scarico dei rifiuti a causa della omessa vidimazione per alcune mensilità. La contestazione non poteva dunque essere mossa in sede di accesso, ma richiedeva il tempo necessario ad espletare la verifica di regolarità, con conseguente impossibilità materiale di contestazione immediata.
Improprio è il richiamo, effettuato dall'appellante, alla giurisprudenza che prevede l'obbligo di indicare, nel verbale, i motivi che non hanno consentito la contestazione immediata (cfr. Cass. sent. n. 8837 del 2005 e n. 11184 del 2001), atteso che dette pronunce si riferiscono alle infrazioni al Codice della Strada per le quali è espressamente imposto, in caso di contestazione differita, che il verbale contenga “gli estremi precisi e dettagliati della violazione e con la indicazione dei motivi che hanno reso impossibile la contestazione immediata” (art. 201 Nuovo codice della strada, D.Lgs. 285/1992).
Nella fattispecie è addebitata all'appellante una infrazione al Codice dell'Ambiente, la cui contestazione rientra nel più generico disposto dell'art. 14 L. 689/81, che non prevede l'obbligo di motivare, nel verbale, le ragioni dell'impossibilità di contestazione immediata, né elenca i casi in cui è ammessa la contestazione differita, limitandosi a prescrivere genericamente la immediata contestazione della violazione “quando è possibile”.
9 Neanche risulta violato l'art. 14, 2° co., della L. 689/81 (sulla notifica differita della contestazione agli interessati nel termine di novanta giorni dall'accertamento), essendo stata dimostrata la notificazione del verbale di contestazione del 3.4.2013 personalmente al mediante la Pt_1 sottoscrizione del verbale stesso.
4. Nel merito, va confermata la sussistenza della violazione oggetto di addebito e in particolare dell'art. 190 co. 1 del Codice dell'Ambiente (D.Lgs. 152/2006) che prevede, per “Chiunque effettua a titolo professionale attività di raccolta e trasporto di rifiuti, i commercianti e gli intermediari di rifiuti senza detenzione, le imprese e gli enti che effettuano operazioni di recupero e di smaltimento di rifiuti, i Consorzi e i sistemi riconosciuti, istituiti per il recupero e riciclaggio degli imballaggi e di particolari tipologie di rifiuti, nonché le imprese e gli enti produttori iniziali di rifiuti pericolosi e le imprese e gli enti produttori iniziali di rifiuti non pericolosi”, l'obbligo di
“tenere un registro cronologico di carico e scarico, in cui sono indicati per ogni tipologia di rifiuto la quantità prodotta o trattata, la natura e l'origine di tali rifiuti e la quantità dei prodotti e materiali ottenuti dalle operazioni di trattamento quali preparazione per il riutilizzo, riciclaggio e altre operazioni di recupero nonché, laddove previsto, gli estremi del formulario di identificazione di cui all'articolo 193”.
Come dedotto dalla amministrazione appellata, la vigente normativa mira ad assicurare un capillare controllo sul cd. ciclo del rifiuto, imponendo, presso ogni sito nel quale possano essere stoccati rifiuti, la “contabilizzazione” di ogni operazione di movimentazione degli stessi. Nella specie, l'istante non aveva provveduto in tale senso, circostanza questa dallo stesso pacificamente ammessa nei propri scritti difensivi.
In proposito va osservato che alcuna efficacia esimente può ascriversi alla “mera dimenticanza” né ai problemi di salute addotti dall'istante, non espressamente contemplati quali causa di esonero da responsabilità dalla L. n. 689/81 (cfr. art. 4 sulle Cause di esclusione della responsabilità). Né l'asserita malattia ha determinato la totale ed oggettiva impossibilità di esecuzione della prestazione atteso che, come dedotto dallo stesso appellante, ha costretto lo stesso, nel periodo in contestazione (novembre 2012-marzo 2013), a frequenti assenze per visite ed esami, compatibili con gli obblighi di registrazione e vidimazione in esame.
Neanche assume rilievo, ai fini della esclusione della responsabilità, la circostanza che le registrazioni, a cui l'appellante era onerato per legge, erano state effettuate, anziché sugli appositi registri di carico e scarico, sul “brogliaccio interno”.
Detta pratica non soddisfa i requisiti normativi che impongono che l'annotazione sia fatta appositamente su registri di carico e scarico numerati e vidimati dalla Camera di Commercio (art. 189 D. Lgs. n. 152/06) e, soprattutto, redatti secondo le disposizioni di cui al D.M. n. 145/98, ossia secondo formalità atte a soddisfare la ratio di controllo della normativa, affatto garantita da un'annotazione semplicistica su un “brogliaccio interno”.
Come ribadito dalla S.C., in tema di sanzioni amministrative concernenti i rifiuti, l'illecito relativo alla tenuta in maniera incompleta del registro di carico e scarico, a differenza della fattispecie di omessa tenuta del medesimo registro, “presuppone l'istituzione di detto registro e consiste nella violazione dell'obbligo di annotazione il quale, avendo la funzione di consentire un controllo sulla natura e la quantità dei rifiuti prodotti, in modo da adottare le opportune cautele per la raccolta e lo smaltimento legittimo degli stessi, esige rigore formale e non può essere adempiuto "per relationem", attraverso l'utilizzazione di altra documentazione, ma esige rigore formale” 10 (Cass. sent. n. 24247 del 4.10.2018; Cass. sent. n. 12427 del 20.5.2010; Cass. n. 17115 del 27.8.2004, quest'ultima richiamata nella ordinanza-ingiunzione opposta).
5. Sulla quantificazione della sanzione, il ricorrente deduce per la prima volta in appello che nelle more del giudizio il D.Lgs. n. 116/2020 ha, tra l'altro, modificato l'importo della sanzione applicata, che andrebbe quindi rideterminata nella somma di euro 10.000,00 (un terzo del nuovo massimo edittale, pari ad euro 30.000), anziché in euro 31.000,00.
In effetti il nuovo art. 258 co. 2, a seguito della riformulazione ex D.Lgs. n. 116/2020, prevede che “Chiunque omette di tenere ovvero tiene in modo incompleto il registro di carico e scarico di cui all'articolo 190, comma 1, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da duemila a diecimila euro. Se il registro è relativo a rifiuti pericolosi si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da diecimila euro a trentamila euro…”, riducendo così il minimo e il massimo prima fissati, rispettivamente, in euro quindicimilacinquecento e in euro novantatremila.
Sul punto si osserva che in tema di illecito amministrativo vige il principio tempus regit actum, per cui va applicata la normativa vigente al momento della violazione, ossia nella specie il D.Lgs. 152/2006, art. 258 co. 2, prima delle modifiche apportate dal D.lgs. 116/2020 invocato dal
. Pt_1
Ai sensi dell'art. 1 della L. 689/1981 (Principio di legalità), infatti, “Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione”, disposizione che impedisce l'applicazione retroattiva della norma sanzionatoria a fatti commessi prima della entrata in vigore della sanzione stessa.
La S.C. ha ripetutamente affermato che qualora l'illecito sia riconducibile al genus di quelli amministrativi, non trova applicazione il principio del favor rei, di cui all'art. 2 cod. pen., in forza del quale, in deroga al principio tempus regit actum, l'eventuale abolitio criminis opera retroattivamente. Ciò in ragione del carattere eccezionale della previsione penale, derogatoria del generale principio di irretroattività della legge, insuscettibile di applicazione analogica all'illecito amministrativo (cfr. in materia di responsabilità disciplinare dei magistrati, le recenti pronunce della Cass. SS.UU. n. 22758 del 6.8.2025 e n. 1653 del 23.1.2025; in tema di violazioni del TUB, Cass. sent. 17209 del 18.8.2020).
L'inapplicabilità generalizzata del principio del favore rei all'illecito amministrativo è stata anche ribadita dalla S.C. con riferimento alla normativa antiriciclaggio (cfr. sent. n. 28888 del 12.11.2018 ove è chiarito che “gli illeciti commessi anteriormente all'entrata in vigore del d.lgs. n. 90 del 2017, che ha modificato il d.lgs. n. 231 del 2007, e, in specie, quelli consistiti nella violazione dell'obbligo di segnalazione delle operazioni sospette, sono soggetti alla disciplina sanzionatoria più favorevole, se ancora pendenti, in considerazione dell'espresso richiamo al principio del "favor rei" - contenuto nell'art. 69 del d.lgs. n. 231 del 2007, come introdotto dal d.lgs. n. 90 del 2017 - in deroga a quello del "tempus regit actum", proprio delle sanzioni amministrative”).
Solo in presenza di una espressa deroga al principio tempus regit actum è possibile, dunque, l'applicazione retroattiva della norma sanzionatoria più favorevole anche a violazioni poste in essere prima della entrata in vigore della legge più favorevole. In difetto di una espressa previsione in tal senso, opera il generale principio di legalità posto dall'art. 1 L. 689/1981 cit.
11 Nella specie il D.Lgs. 116/2020 invocato dall'appellante è entrato in vigore il 26.9.2020, successivamente alla infrazione contestata (cessata a marzo 2013), né risulta alcuna disposizione espressa che preveda l'applicazione retroattiva delle disposizioni sanzionatorie più favorevoli.
Appare pertanto corretta l'individuazione della sanzione oggetto della ordinanza opposta, tenuto conto del massimo edittale (pari ad euro 93.000,00) previsto nell'art. 258 co. 2, prima della riformulazione del 2020.
6. Sempre in punto di quantificazione della sanzione pecuniaria, con l'ultimo motivo di gravame, l'istante si duole della violazione dell'art. 11 L. 689/1991 secondo cui “Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravità della violazione, all'opera svolta dall'agente per la eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche”.
Il collegio, anche sotto tale profilo, condivide quanto affermato dal primo giudice che ha ritenuto l'importo oggetto di sanzione correttamente quantificato in misura pari ad un terzo del massimo edittale (all'epoca, pari a euro 93.000,00), tenuto conto del periodo di tempo interessato dall'irregolarità (svariate mensilità) e della qualità del soggetto e dei rifiuti da esso prodotti.
Nella ordinanza-ingiunzione, a giustificazione della sanzione irrogata, si richiama l'art. 16 L. 689/81 e la sentenza della Cass. Civ. n. 5877 del 24.3.2004 secondo cui: “In tema di sanzioni amministrative pecuniarie, ove la norma indichi un minimo ed un massimo della sanzione ... e l'infrazione non abbia caratterizzazioni specifiche che possano indurre a maggior o minor rigore, deve ritenersi corretto il riferimento alla misura deducibile dall'art. 16 della legge 24 novembre 1981 n. 689, che prevede il pagamento in misura ridotta pari alla terza parte del massimo edittale, o, se più favorevole, al doppio del minimo”.
Per gli argomenti svolti, che assorbono ogni altra questione proposta, va confermata la legittimità della ordinanza-ingiunzione opposta n. 1694 del 20.3.2018.
L'appello va quindi rigettato con conferma della sentenza gravata.
Le spese del grado seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo secondo i parametri minimi del D.M. 55/2014 e D.M. 147/2022 tenuto conto della attività difensiva effettivamente svolta, del valore della controversia e della complessità bassa delle questioni trattate.
Si deve, infine, dare atto della sussistenza, per l'appellante, dei presupposti di cui all'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002.
P. Q. M.
La Corte così provvede:
-rigetta l'appello e per l'effetto conferma la sentenza impugnata;
-condanna alla rifusione delle spese del grado, che liquida in euro 3.473,00, Parte_1 oltre spese generali al 15%, IVA e CPA come per legge.
12 -Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del D.P.R., n. 115 del 2002, come introdotto dall'art. 1 co. 17 L. 24.12.2012 n. 228, dà atto, ai fini delle valutazioni di competenza di questo Collegio, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte di , di un Parte_1 ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.
Napoli, 30/10/2025
Il Consigliere estensore Il Presidente Dr.ssa Laura Laureti Dr.ssa Rosa Bernardina Cristofano
13
composta dai magistrati:
1.dr.ssa Rosa Bernardina Cristofano Presidente
2.dr.ssa Laura Scarlatelli Consigliere
3.dott.ssa Laura Laureti Consigliere rel.
riunita in camera di consiglio alla udienza del 30/10/2025, celebrata mediante il deposito di note di trattazione scritta ex art. 127 ter c.p.c., ha pronunciato in grado di appello la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. 4180/2024
T R A
, nato a [...] il [...] e residente in Pomigliano D'Arco (NA) Parte_1 alla via G. Falcone n. 62, rappresentato e difeso dall'avv. Gianni Emilio Iacobelli e dall'avv. Antonio Della Porta, con studio in Napoli alla Via P. Giannone n. 30, con i quali elettivamente domicilia;
Appellante E
in persona del , rapp.ta e Controparte_1 Controparte_2 difesa dagli avv. Maurizio Massimo Marsico e Daniela Mauriello, elettivamente domiciliata in Napoli alla P.zza Matteotti 1; Appellato
FATTO E DIRITTO
Con ricorso depositato in data 27.04.18 presso il Tribunale di Nola, l'odierno appellante proponeva opposizione, ai sensi dell'art. 22 L. n. 689/81, avverso la determinazione dirigenziale della n. 1694 del 20.03.18 con cui gli era stato ingiunto il Controparte_1 pagamento della somma di euro 31.011,00, comprensivo delle spese di notifica (pari ad euro 11,00), in solido con la (ex , a titolo di sanzione per la CP_3 Controparte_4 violazione degli artt. 190 co. 1 e 258 co. 2 D. Lgs. n. 152/06 (cd. Codice dell'Ambiente).
L'opponente esponeva: - di aver lavorato alle dipendenze della (poi Controparte_4
sin dall'anno 2003 svolgendo mansioni di Responsabile della e dal CP_3 Parte_2
20 novembre del medesimo anno (2003) anche funzioni di Direttore Sanitario;
-che in data 29.07.2014 era stato licenziato senza preavviso;
1 -che a seguito di impugnativa giudiziale del licenziamento, con ordinanza del 15.06.2016 il Tribunale di Nola aveva accertato la natura ritorsiva del recesso, ordinando la reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro;
-che il rapporto di lavoro era stato definitivamente risolto in data 27.6.2016 avendo l'istante optato per l'indennità sostitutiva della reintegra ex art. 18, co. 3, L. 300/70;
-che l'ordinanza-ingiunzione oggetto di opposizione era stata emessa a seguito di un accertamento ispettivo eseguito dagli agenti dell' presso la Controparte_5 Controparte_6
(allora in data 15.03.2013 e 26.03.2013, all'esito del quale gli era Controparte_4 stata contestata la violazione dell'art. 190 co. 1 in applicazione dell'art. 258 comma 2 D.Lgs. 152/06 “per omessa registrazione sul prescritto registro di carico e scarico delle operazioni di carico e scarico dei rifiuti prodotti dal 22.11.12 sino al 15.03.2013”;
-che dal verbale del 15.03.2013 si evinceva che l'ispezione era stata effettuata a carico di Pt_3 nella qualità di legale rappresentante della e che, solo con atto n.
[...] Controparte_4
01/2013 - non notificato all'opponente - l' aveva elevato il verbale di accertata Controparte_5 violazione a suo carico, nella qualità di direttore sanitario della e in Controparte_4 solido con quest'ultima;
-che il ricorrente aveva prodotto scritti difensivi nei quali aveva spiegato la sua posizione ed espressamente richiesto di essere sentito personalmente sui fatti;
-che con comunicazione prot. reg. sanz. n. 468/13 era stato convocato per l'audizione ex art. 18 L. 689/81 il giorno 15.12.2014 ma con pec del 12.12.2014 aveva comunicato di essere impossibilitato a comparire per motivi di salute;
-che non era stato più convocato per l'incombente di cui all'art. 18 L. 689/81, pertanto sebbene ne avesse fatta espressa richiesta non veniva mai sentito, impedendogli così di rappresentare le proprie ragioni, produrre documenti e controdedurre in ordine ai fatti contestati;
-di aver sempre osservato con scrupolo, diligenza e meticolosità ogni incombente, anche e in particolare in relazione alle sue funzioni di direttore sanitario;
-che il carico-scarico dei rifiuti speciali era stato quotidianamente aggiornato su un brogliaccio interno sul quale venivano annotate l'origine, la quantità, le caratteristiche, la destinazione specifica dei rifiuti e la data del carico e dello scarico;
-che in occasione dell'ispezione, in espressa violazione della normativa vigente, gli agenti non avevano voluto esaminare il predetto brogliaccio e non avevano consentito all'opponente di esibirlo, né produrlo, né gli avevano permesso di controdedurre a verbale;
-che l'opponente nel periodo di cui ai fatti di causa era venuto a conoscenza di una gravissima malattia che lo aveva costretto ad assentarsi per intere giornate o per più ore nell'arco della giornata lavorativa per sottoporsi a ripetute visite ed esami, per poi assentarsi in maniera continuativa nel periodo dal mese di maggio al mese di agosto del 2013 per sottoporsi ad un trattamento chirurgico.
In diritto il ricorrente ancorava l'opposizione ai seguenti motivi: I. estinzione per intervenuta prescrizione della pretesa creditoria oggetto dell'impugnata ordinanza-ingiunzione per il decorso del termine di 90 giorni ex art. 2 L. 241/90; II. decorso del termine quinquennale di prescrizione previsto dall'art. 28 L. 689/1981; III. carenza di legittimazione passiva e non imputabilità al ricorrente delle violazioni contestate in quanto l'ispezione era stata effettuata nei confronti di nella qualità di rappresentante legale della;
IV. errata individuazione Parte_3 CP_6 della norma sanzionatoria applicata, in quanto l'Ufficio avrebbe dovuto applicare la sanzione dell'art. 258 comma 1 del D. Lvo 152/06 e non quella del comma 2; V. violazione dell'art. 14 L. 689/81, co. 1, non ricorrendo alcuna ipotesi di impossibilità materiale della contestazione immediata e non essendo stati indicati nel verbale di contestazione i motivi per cui, all'atto del controllo del 15.03.2013, la contestazione non era stata possibile;
VI. violazione dell'art. 18 L. 2 689/1981 per non aver dato seguito alla richiesta del ricorrente di audizione personale, in violazione dell'iter procedimentale e con lesione del diritto di difesa;
VII. infondatezza nel merito dell'ordinanza-ingiunzione opposta, illegittimità ed infondatezza di tutti gli atti del procedimento, erroneità ed illogicità del verbale di ispezione, erronea individuazione della fattispecie;
VIII. violazione dell'art. 11 della L. n. 689/1981 per sproporzione della sanzione irrogata.
Il chiedeva quindi al Giudice di: “…2. Nel merito, revocare e/o annullare l'Ordinanza Pt_1
Ingiunzione opposta nonché tutti gli atti propedeutici, antecedenti o conseguenti, in quanto nulli, illegittimi ed infondati per i motivi di cui al presente atto;
3. In via del tutto gradata, qualora il Tribunale adito ritenga la sussistenza della violazione contestata, ridurre l'importo della sanzione amministrativa irrogata con l'Ordinanza opposta;
4. Condannare parte convenuta al pagamento delle spese ed onorari del giudizio, con attribuzione al sottoscritto avvocato anticipatario”.
Si costituiva la chiedendo il rigetto dell'opposizione. Controparte_1
La convenuta deduceva: l'inapplicabilità dell'art. 2, L. 242/1990 alle ordinanze emesse ai sensi della L. 689/1981, soggette al termine quinquennale di prescrizione ex art. 28 della citata legge, nella specie tempestivamente interrotto;
il principio di personalità dell'illecito amministrativo;
la corretta applicazione dell'art. 258 comma 2 D.Lgs. 152/2006; l'impossibilità di contestazione immediata atteso che l'illecito era stato accertato, a seguito dei sopralluoghi del 15.03.13 e del 26.03.13, presso gli uffici dell' in data 03.04.13; la piena garanzia del diritto di CP_5 difesa del ricorrente a mezzo dell'acquisizione dei suoi scritti difensivi, debitamente valutati e confutati nell'ingiunzione impugnata;
la correttezza nel merito dell'esercizio del potere sanzionatorio;
l'irrilevanza della “mera dimenticanza” ai fini della esclusione della responsabilità; il rigore formale dell'obbligo di tenuta dei libri in esame, che non può essere sostituito dalle registrazioni sul “brogliaccio”; la corretta quantificazione dell'importo della sanzione in misura pari ad un terzo del massimo edittale (93.000,00).
Con la sentenza n. 1134/2024, pubblicata il 10.4.2024, il Tribunale adito rigettava l'opposizione con condanna del alle spese processuali. Pt_1
Il Giudice di primo grado, esclusa l'applicazione dell'art. 2 L. 241/1990, riteneva tempestivamente esercitato il potere sanzionatorio ed interrotta la prescrizione mediante la sottoscrizione, da parte del , sia del verbale di accertamento della violazione del Parte_4
3.4.2013 sia della notifica ricevuta per la società, sufficiente a renderlo edotto della sanzione elevatagli in qualità di trasgressore. Sosteneva che era chiara dalla lettura del verbale, nonostante l'errore materiale della intestazione riferita al legale rappresentante che il responsabile Pt_3 della violazione era il direttore sanitario, soggetto onerato alla tenuta dei libri in questione in ragione della carica ricoperta. Affermava il rispetto dell'obbligo di contestazione e l'irrilevanza della omessa audizione, potendo l'interessato prospettare gli argomenti a proprio favore in sede giurisdizionale. Confermava poi la corretta individuazione e quantificazione della sanzione pecuniaria.
Avverso detta statuizione ha interposto tempestivo gravame il con ricorso depositato in Pt_1 data 27.9.2024 lamentando, con il primo motivo, la violazione dell'art. 14 L. 689/1981 per mancata notifica dell'atto presupposto, ossia del verbale n. 1/2013 del 3.4.2013, notificato solo Cont alla (oggi ) in data 12.4.2013, la conseguente nullità della ordinanza Controparte_4 opposta e la prescrizione della pretesa creditoria ai sensi dell'art. 28 L. 689/1981. 3 L'appellante ha osservato che la violazione si era verificata nell'arco temporale 22.11.2012 – 15.3.2013, che ai fini del calcolo della prescrizione rileva il giorno della commissione dell'illecito e che, acclarata la mancata notifica nei suoi confronti dell'atto presupposto (verbale 3.4.2013), soltanto in data 20.3.2018 - a distanza di oltre 5 anni dalla presunta violazione (cessata il 15.3.2013) - l'ufficio ha emesso l'ordinanza-ingiunzione, poi notificata il 29.3.1018.
Con il secondo motivo, ha censurato la statuizioone del giudice di primo grado che ha escluso il suo difetto di legittimazione passiva. Ha ribadito che già nel verbale ispettivo del 15.3.2013 nella qualità di legale rappresentate della di cura era individuato quale Parte_3 CP_4 destinatario dell'ispezione, che lo stesso era indicato nella intestazione del verbale di Pt_3 contestazione del 3.4.2013 e che neanche dalla lettura delle norme presuntivamente violate era possibile riscontrare la responsabilità in capo al direttore sanitario.
Con il terzo motivo, ha lamentato la violazione del principio di immediata contestazione ex art. 14 L.689/1981, dipesa solo ed esclusivamente dall'inerzia e disservizio degli agenti accertatori, confermata dalla omessa indicazione, nel verbale del 3.4.2013, dei motivi alla base della impossibilità di contestazione immediata.
Con il quarto motivo, ha contestato nel merito l'insussistenza della infrazione accertata, sia perché il carico-scarico dei rifiuti speciali era stato quotidianamente aggiornato su un brogliaccio interno, sia per l'impossibilità sopravvenuta della prestazione dovuta alla malattia di cui era venuto a conoscenza nel periodo oggetto di causa e alle frequenti assenze per visite ed esami. Ha censurato la pronuncia gravata per omessa motivazione, avendo trascurato l'esame di detti profili.
Con il quinto motivo, ha eccepito la violazione del principio del favor rei con riguardo all'art. 258 comma 2 D.Lgs. 152/2006, come riformulato dal D.Lgs. 116/2020, attuativo delle Direttive europee in materia di rifiuti e imballaggi. Detto intervento legislativo ha modificato l'importo delle sanzioni amministrative pecuniarie e delle sanzioni accessorie e, in riferimento alla fattispecie in esame di omessa tenuta o incompletezza del registro cronologico di carico e scarico dei rifiuti pericolosi, ha ridotto il minimo e il massimo edittale, rispettivamente, a diecimila e trentamila euro, a fronte della precedente sanzione pari, nel massimo, a 93.000 euro. Ha rimarcato che una legge che mitiga il trattamento punitivo può applicarsi retroattivamente e che nella specie l'entità dalla sanzione, tenuto conto del criterio adottato dall'Ufficio (1/3 del massimo edittale) e della nuova cornice edittale, non ammonta ad euro 31.000,00, bensì al minore importo di euro 10.000,00.
Ha infine dedotto, con il sesto ed ultimo motivo, la sproporzione della sanzione irrogata in violazione dell'art. 11 L. 689/1981 tenuto conto della natura dell'illecito e della condotta tenuta dagli ispezionati.
Ha quindi concluso chiedendo di “…b) accogliere il presente gravame e le conclusioni formulate nel giudizio di primo grado… c) In via del tutto gradata, nella denegata ipotesi di mancato accoglimento delle domande che precedono, Voglia comunque l'On.le adita Corte, in applicazione del principio del “favor rei”, alla luce della nuova previsione di cui all'art. 258 II co D. Lgs 152/06, ridurre la sanzione nell'importo di €. 10.000,00 per i motivi spiegati nel capo V della parte di diritto, o comunque nel diverso minore importo ritenuto di Giustizia;
4 d) Con vittoria di spese e compenso del primo e del presente grado di giudizio, con attribuzione ai difensori quali antistatari”.
Ricostituito il contraddittorio, la ha con plurime argomentazioni Controparte_1 resistito al gravame e ne ha chiesto il rigetto.
A seguito del decreto n. 20/2025 del Presidente della Corte di Appello, la causa è stata trasmessa alla sezione lavoro di questa Corte ed assegnata a questo Collegio.
Disposta la trattazione cartolare del procedimento, acquisite le note scritte delle parti, alla odierna udienza come sostituita ex art. 127-ter c.p.c., la causa è stata riservata in decisione.
L'appello è infondato.
Preliminarmente si osserva che le questioni proposte nel precedente grado, inerenti al decorso del termine di 90 giorni ex art. 2 L. 241/90, alla errata individuazione della norma sanzionatoria applicata (art. 258 comma 1 o 2 del D. Lgs 152/06) e alla omessa audizione del ricorrente, non sono state oggetto di gravame sicché sulle stesse – così come risolte dal primo giudice – si è formato il giudicato.
1. Il primo motivo di gravame riguarda la notificazione, all'istante, del verbale di contestazione dell'infrazione, la cui omissione secondo gli assunti attorei avrebbe determinato la nullità della successiva ordinanza opposta e la prescrizione del potere sanzionatorio della convenuta.
In punto di diritto va riportato l'art. 14 della L. 689 del 1981 secondo cui “La violazione, quando e possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa” (comma 1),
“Se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni…dall'accertamento” (comma 2) e “L'obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti è stata omessa la notificazione nel termine prescritto” (comma 5).
L'art. 28 della medesima L. 689 prevede inoltre che “Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione. L'interruzione della prescrizione è regolata dalle norme del codice civile”.
La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha affermato che “il verbale di contestazione deve specificare, a pena di nullità, gli elementi indispensabili a garantire la completezza della contestazione e ad assicurare l'esercizio del diritto di difesa, mentre i vizi formali rilevano solo in quanto siano ostativi all'espletamento della tutela difensiva e cioè impediscano illegittimamente al cittadino di opporre alla P.A. procedente le ragioni giustificative del comportamento contestatogli, la propria estraneità al fatto o l'insussistenza dello stesso” (Cass. n. 532/2010). La funzione del verbale notificato al contravventore è di portare a conoscenza del medesimo gli estremi della violazione di modo che “la validità della contestazione, quale che sia la forma usata, dipende unicamente dalla sua idoneità a garantire l'esercizio del diritto di difesa al quale è preordinata, e solo tale accertata inidoneità può essere causa di nullità del verbale e della successiva ordinanza-ingiunzione” (Cass. n. 462/2016 e Cass. ord. n. 6647/2017). 5 In tema di prescrizione del potere sanzionatorio la S.C. ha chiarito che “Atteso che l'ordinanza- ingiunzione ha la funzione di consentire la riscossione coattiva del credito mediante la formazione di un titolo esecutivo stragiudiziale, la notificazione della stessa è certamente atto idoneo ad interrompere la prescrizione, ma tale efficacia va riconosciuta anche ad atti diversi, come la notificazione del verbale di contestazione dell'infrazione (vd. ex plurimis Cass. 9492/2000) e in generale in forza del rinvio operato dall'art. 28 della L. n. 689 del 1981, a tutti gli atti previsti dagli artt. 2943 e 2944 cod. civ.”.
Nella specie, parte appellante fonda le proprie eccezioni di nullità della ordinanza-ingiunzione e di prescrizione dell'esercizio del potere sanzionatorio dell'Ente sul presupposto di non avere ricevuto la prodromica notifica del verbale di contestazione dell'infrazione, ossia del “Verbale di accertata violazione” n. 1/2013 del 3.4.2013.
Tuttavia, dalla documentazione in atti emerge che il verbale in oggetto, datato 3.4.2013, è stato notificato sia al trasgressore ( ) in data 03.04.13 sia alla società obbligata in solido ( Pt_1 CP_4
poi in data 12.04.13. Entrambe le notifiche sono state ricevute Controparte_4 CP_3
a mano dal (cfr. verbale cit., fasc. Città Metr. di Napoli). Parte_1
In particolare, la notifica effettuata al trasgressore risulta nella pagina anteriore del verbale che riporta in fondo, dopo la descrizione della attività di accertamento, la contestazione della violazione e l'individuazione della sanzione, il timbro e la sottoscrizione del direttore sanitario
(a sinistra, sotto la voce “La parte”), accanto alla sottoscrizione degli ispettori (a destra, Pt_1 sotto la voce “I verbalizzanti”). La notificazione effettuata alla s.r.l. è poi riportata sul retro del verbale, ove è specificato che in data del 12.4.2013 copia dell'atto è stata consegnata “a mani del sig. in qualità di Direttore Sanitario”. Controparte_7
L'appellante si duole che nella intestazione del verbale del 3.4.2013 è indicato il nome, cognome e i dati anagrafici del titolare e legale rappresentante della Controparte_4 Pt_3
e che già nel verbale redatto in occasione del sopralluogo del 15.3.2013 era specificato
[...] che l'ispezione era effettuata “a carico di … legale rappresentante Parte_3 [...]
(cfr. verbale 15.3.2013, fasc. appello del ). Controparte_4 Pt_1
Si ritiene che dette erronee indicazioni, contenute nel verbale di contestazione del 3.4.2013, integrino delle mere irregolarità, inidonee ad impedire al di conoscere il contenuto Pt_1 dell'addebito formulato nei suoi confronti, le norme violate e la sanzione applicata, e senza che vi sia stata lesione del suo diritto di difesa.
Nel corpo del verbale n. 1/2013 è chiaro che la contestazione è stata sollevata a carico dell'istante. Nello stesso verbale il è stato identificato quale “Direttore Sanitario della succitata Pt_1 struttura sanitaria”, il quale “sempre presente all'ispezione, esibiva il prescritto registro di carico e scarico dei rifiuti sanitari”, che risultava privo delle registrazioni successive al 16.11.12. Perciò “Per quanto sopra al Dr. veniva contestata la violazione dell'art. 190 comma 1 Pt_1 in applicazione all'art. 258 comma 2 del D. Lvo 152/06 e succ.mod. ed integr., per omessa registrazione sul prescritto registro di carico e scarico delle operazioni di carico e/o di scarico dei rifiuti prodotti dal 22/11/12 sino al 15/03/13. Sanzione prevista (minimo euro 15.500 massimo euro 93.000)”. Nel verbale è poi specificato che “il Responsabile ai sensi dell'art. 16 della L. 689/1981, può effettuare il pagamento della somma sotto specificata ENTRO E NON OLTRE IL TERMINE DI 60 GIORNI DALLA DATA DELLA CONTESTAZIONE O NOTIFICA DEL 6 PRESENTE VERBALE, avvertendo che in difetto sarà trasmesso rapporto all'Autorità Competente”. Vengono precisate la “Somma da pagare euro 31.000 (pari a 1/3 del massimo)” e le modalità di pagamento e l'interessato è informato della facoltà di presentare scritti difensivi e/o i documenti ritenuti necessari e di richiedere l'audizione ai sensi dell'art. 18 L. 689/1981.
Come già osservato, detto verbale è stato sottoscritto personalmente dal ricorrente, che ne ha così perfezionato la notifica. Il contenuto del verbale, inoltre, appare inequivoco nell'individuare il direttore sanitario quale trasgressore, responsabile della violazione. Nonostante l'intestazione del verbale riporti gli estremi del legale rappresentate della clinica, la contestazione è stata effettuata personalmente all'appellante, il quale è stato chiaramente reso edotto dell'infrazione a suo carico e di tutti gli altri elementi necessari ad assicurare l'espletamento della tutela difensiva (fatto contestato, norme violate, termini e modalità per l'effettuazione del pagamento, diritto di presentare scritti difensivi e richiesta di audizione).
Lo stesso , a seguito della contestazione della violazione del 3.4.2013, ha presentato scritti Pt_1 difensivi datati 3.5.2013 (ricevuti dalla amministrazione il 16.5.2013), ove si premette che, all'esito dei sopralluoghi del 15.3.2013 e del 26.3.2013 effettuati dal personale della Parte_5
“veniva contestata al sottoscritto, nella qualità di Direttore Sanitario della
[...] [...]
il mancato aggiornamento dal 16.11.2012 della registrazione dei formulari di Controparte_4 identificazione dei rifiuti sanitari…”; si espone che detta mancata registrazione “è soltanto ed esclusivamente riconducibile ad una mera dimenticanza”, tanto che il carico dei rifiuti speciali era aggiornato quotidianamente a mezzo di brogliaccio interno;
si precisa ancora che “il sottoscritto ha agito secondo scienza e coscienza, in buona fede e senza alcuna riserva mentale, disattendendo alla registrazione soltanto per una mera dimenticanza legata alle preoccupazioni destate dal suo stato di salute”. Nelle conclusioni, si chiede di sospendere l'esecutività e dichiarare nullo e/o annullare il suddetto verbale di contestazione n. 1/2013, e in via gradata, “una riduzione della sanzione, in maniera tale da non aggravare ulteriormente lo stato psicologico del sottoscritto”, risultando così confermato che il ricorrente aveva chiara consapevolezza di essere il destinatario della contestazione e dell'obbligo di pagamento della sanzione irrogata (cfr. scritti difensivi, fasc. . Controparte_8
Il contenuto degli scritti difensivi sopra descritto avvalora l'assunto del primo giudice secondo cui il mero errore formale nell'intestazione del verbale, contenente il riferimento al legale rappresentante della clinica, non può aver leso il diritto di difesa dell'istante, cagionando la nullità del verbale stesso e della successiva ordinanza-ingiunzione.
Risulta dimostrato che il vizio formale presente nel verbale del 3.4.2013 non ha ostacolato la conoscenza, da parte del , dell'infrazione allo stesso contestata e di tutti gli altri elementi Pt_1 necessari al pieno esercizio della tutela difensiva. Conformemente ai principi giurisprudenziali menzionati, si tratta di una mera irregolarità formale inidonea a cagionare la nullità del verbale di contestazione dell'infrazione e della successiva ordinanza opposta.
Accertata la notifica del verbale n. 1/2013 effettuata in data 3.4.2013 nei confronti del , Pt_1 mediante la sottoscrizione personale del verbale stesso, risulta rispettato anche il termine quinquennale di prescrizione per l'esercizio del potere sanzionatorio previsto dall'art. 28 L. 689/81.
Come comprovato dalla documentazione in atti e dalle allegazioni delle parti, la violazione alla base della sanzione irrogata si è verificata nel periodo dal 22.11.12 al 15.03.13. La notifica del 7 verbale di accertamento all'appellante è avvenuta il 03.04.13. Detta notifica, in quanto relativa ad un atto volto a mettere in mora il debitore, ha interrotto ai sensi dell'art. 2943 c.c. il termine quinquennale di prescrizione, facendone decorrere uno nuovo, poi tempestivamente interrotto mediante la notifica dell'ingiunzione, avvenuta il 29.03.18, prima della scadenza del quinquennio prescrizionale (sulla efficacia interruttiva ex art. 2943 c.c. della notifica del verbale di contestazione prodromico alla ordinanza-ingiunzione, cfr. Cass. n. 17054/05 cit.).
Vanno quindi rigettate le censure di nullità della ordinanza -ingiunzione e prescrizione del potere sanzionatorio, basate sull'erroneo presupposto della omessa notifica, all'appellante, del verbale di contestazione del 3.4.2013.
2. Priva di pregio è anche l'eccezione di difetto di legittimazione passiva del che, come Pt_1 già osservato, è stato chiaramente individuato nel verbale di contestazione n. 1/2013 quale trasgressore, autore materiale e responsabile dell'illecito, destinatario della contestazione e obbligato principale al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria.
L'art. 3 della L. 689/1981 prevede che “Nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa”. L'art. 6 comma 3 statuisce inoltre che “Se la violazione è commessa dal rappresentante o dal dipendente di una persona giuridica o di un ente privo di personalità giuridica o, comunque, di un imprenditore, nell'esercizio delle proprie funzioni o incombenze, la persona giuridica o l'ente o l'imprenditore è obbligato in solido con l'autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta”.
La S.C. ha osservato che “nel sistema introdotto dalla L. n. 689/1981, fondato sulla natura personale della responsabilità, autore dell'illecito amministrativo può essere soltanto la persona fisica che ha commesso il fatto, e non anche un'entità astratta, come società o enti in genere, la cui responsabilità solidale per gli illeciti commessi dai loro legali rappresentanti o dipendenti è prevista esclusivamente in funzione di garanzia del pagamento della somma dovuta dall'autore della violazione, rispondendo anche alla finalità di sollecitare la vigilanza delle persone e degli enti chiamati a rispondere del fatto altrui…” (Cass. sent. n. 3879 del 12.3.2012 e Cass. sent. n. 12264 del 25.5.2007).
Le suddette norme e pronunce giurisprudenziali sanciscono il principio della natura personale della responsabilità, anche in tema di illecito amministrativo (come per l'illecito penale), per cui responsabile dell'infrazione, obbligato principale al pagamento della sanzione pecuniaria, può essere solo la persona fisica che con la propria azione o omissione ha disatteso all'obbligo/divieto di legge.
Come osservato dal primo giudice, dalla lettura del verbale di contestazione del 3.4.2013 era chiaro che il responsabile della violazione era (e non potesse che essere) il direttore sanitario che, proprio in ragione della carica ricoperta, era da ravvisarsi quale soggetto onerato alla tenuta dei libri in questione.
Invero, lo stesso negli scritti difensivi di maggio 2013 riconosce di essere responsabile Pt_1 della corretta registrazione del carico-scarico dei rifiuti speciali dichiarando di aver “agito secondo scienza e coscienza, in buona fede e senza alcuna riserva mentale, disattendendo alla registrazione, soltanto ed esclusivamente per una mera dimenticanza”.
8 3. L'appellante lamenta poi l'omessa contestazione immediata dell'infrazione, senza neanche indicazione dei motivi nel verbale del 3.4.2013.
Neanche questa censura è meritevole di accoglimento.
L'art. 14 della L. 689/1981 prescrive la contestazione immediata solo “quando è possibile”, ma, nella fattispecie, come emerge dal verbale n. 1/2013, l'accertamento dell'illecito era stato compiuto non già presso i locali della clinica, oggetto di sopralluogo nelle date del 15.03.13 e del 26.03.13, bensì successivamente presso gli uffici dell' in data 03.04.13. CP_5
Si condivide l'assunto della amministrazione secondo cui gli agenti accertatori hanno dapprima effettuato i sopralluoghi presso la casa di cura nelle date del 15.03.13 e del 26.03.13, raccogliendo il materiale necessario, e solo successivamente, presso gli uffici dell' , in data CP_5
03.04.13 hanno potuto, considerata la mole del materiale raccolto, accertare l'illecito ascritto ai sanzionati.
Ciò emerge chiaramente dal verbale di ispezione del 15.3.2013 ove i sanitari espongono di essersi recati presso i locali della , di aver controllato il registro di carico e scarico Controparte_4 dei rifiuti vidimato in data 11.10.2012 e di aver acquisito copia dell'ultima operazione di registrazione aggiornata al 16.11.2012 nonché copie dei formulari di identificazione dei rifiuti relativi alla data successiva al 16.11.2012 sino al 15.3.2013, precisando che “sarà fatta accurata valutazione per eventuale provvedimento sanzionatorio”.
Al momento del sopralluogo di marzo 2013, dunque, la violazione non era stata ancora accertata nei suoi elementi costitutivi, dovendo l'amministrazione esaminare la documentazione acquisita. Solo successivamente, nel verbale del 3.4.2013 si dà atto della accertata violazione, avvenuta presso gli uffici della mediante riscontro dei Controparte_9 formulari successivi alla data del 16.11.2012 non registrati
Del resto, nella specie non è stata contestata la totale omissione bensì la irregolare tenuta dei registri di carico-scarico dei rifiuti a causa della omessa vidimazione per alcune mensilità. La contestazione non poteva dunque essere mossa in sede di accesso, ma richiedeva il tempo necessario ad espletare la verifica di regolarità, con conseguente impossibilità materiale di contestazione immediata.
Improprio è il richiamo, effettuato dall'appellante, alla giurisprudenza che prevede l'obbligo di indicare, nel verbale, i motivi che non hanno consentito la contestazione immediata (cfr. Cass. sent. n. 8837 del 2005 e n. 11184 del 2001), atteso che dette pronunce si riferiscono alle infrazioni al Codice della Strada per le quali è espressamente imposto, in caso di contestazione differita, che il verbale contenga “gli estremi precisi e dettagliati della violazione e con la indicazione dei motivi che hanno reso impossibile la contestazione immediata” (art. 201 Nuovo codice della strada, D.Lgs. 285/1992).
Nella fattispecie è addebitata all'appellante una infrazione al Codice dell'Ambiente, la cui contestazione rientra nel più generico disposto dell'art. 14 L. 689/81, che non prevede l'obbligo di motivare, nel verbale, le ragioni dell'impossibilità di contestazione immediata, né elenca i casi in cui è ammessa la contestazione differita, limitandosi a prescrivere genericamente la immediata contestazione della violazione “quando è possibile”.
9 Neanche risulta violato l'art. 14, 2° co., della L. 689/81 (sulla notifica differita della contestazione agli interessati nel termine di novanta giorni dall'accertamento), essendo stata dimostrata la notificazione del verbale di contestazione del 3.4.2013 personalmente al mediante la Pt_1 sottoscrizione del verbale stesso.
4. Nel merito, va confermata la sussistenza della violazione oggetto di addebito e in particolare dell'art. 190 co. 1 del Codice dell'Ambiente (D.Lgs. 152/2006) che prevede, per “Chiunque effettua a titolo professionale attività di raccolta e trasporto di rifiuti, i commercianti e gli intermediari di rifiuti senza detenzione, le imprese e gli enti che effettuano operazioni di recupero e di smaltimento di rifiuti, i Consorzi e i sistemi riconosciuti, istituiti per il recupero e riciclaggio degli imballaggi e di particolari tipologie di rifiuti, nonché le imprese e gli enti produttori iniziali di rifiuti pericolosi e le imprese e gli enti produttori iniziali di rifiuti non pericolosi”, l'obbligo di
“tenere un registro cronologico di carico e scarico, in cui sono indicati per ogni tipologia di rifiuto la quantità prodotta o trattata, la natura e l'origine di tali rifiuti e la quantità dei prodotti e materiali ottenuti dalle operazioni di trattamento quali preparazione per il riutilizzo, riciclaggio e altre operazioni di recupero nonché, laddove previsto, gli estremi del formulario di identificazione di cui all'articolo 193”.
Come dedotto dalla amministrazione appellata, la vigente normativa mira ad assicurare un capillare controllo sul cd. ciclo del rifiuto, imponendo, presso ogni sito nel quale possano essere stoccati rifiuti, la “contabilizzazione” di ogni operazione di movimentazione degli stessi. Nella specie, l'istante non aveva provveduto in tale senso, circostanza questa dallo stesso pacificamente ammessa nei propri scritti difensivi.
In proposito va osservato che alcuna efficacia esimente può ascriversi alla “mera dimenticanza” né ai problemi di salute addotti dall'istante, non espressamente contemplati quali causa di esonero da responsabilità dalla L. n. 689/81 (cfr. art. 4 sulle Cause di esclusione della responsabilità). Né l'asserita malattia ha determinato la totale ed oggettiva impossibilità di esecuzione della prestazione atteso che, come dedotto dallo stesso appellante, ha costretto lo stesso, nel periodo in contestazione (novembre 2012-marzo 2013), a frequenti assenze per visite ed esami, compatibili con gli obblighi di registrazione e vidimazione in esame.
Neanche assume rilievo, ai fini della esclusione della responsabilità, la circostanza che le registrazioni, a cui l'appellante era onerato per legge, erano state effettuate, anziché sugli appositi registri di carico e scarico, sul “brogliaccio interno”.
Detta pratica non soddisfa i requisiti normativi che impongono che l'annotazione sia fatta appositamente su registri di carico e scarico numerati e vidimati dalla Camera di Commercio (art. 189 D. Lgs. n. 152/06) e, soprattutto, redatti secondo le disposizioni di cui al D.M. n. 145/98, ossia secondo formalità atte a soddisfare la ratio di controllo della normativa, affatto garantita da un'annotazione semplicistica su un “brogliaccio interno”.
Come ribadito dalla S.C., in tema di sanzioni amministrative concernenti i rifiuti, l'illecito relativo alla tenuta in maniera incompleta del registro di carico e scarico, a differenza della fattispecie di omessa tenuta del medesimo registro, “presuppone l'istituzione di detto registro e consiste nella violazione dell'obbligo di annotazione il quale, avendo la funzione di consentire un controllo sulla natura e la quantità dei rifiuti prodotti, in modo da adottare le opportune cautele per la raccolta e lo smaltimento legittimo degli stessi, esige rigore formale e non può essere adempiuto "per relationem", attraverso l'utilizzazione di altra documentazione, ma esige rigore formale” 10 (Cass. sent. n. 24247 del 4.10.2018; Cass. sent. n. 12427 del 20.5.2010; Cass. n. 17115 del 27.8.2004, quest'ultima richiamata nella ordinanza-ingiunzione opposta).
5. Sulla quantificazione della sanzione, il ricorrente deduce per la prima volta in appello che nelle more del giudizio il D.Lgs. n. 116/2020 ha, tra l'altro, modificato l'importo della sanzione applicata, che andrebbe quindi rideterminata nella somma di euro 10.000,00 (un terzo del nuovo massimo edittale, pari ad euro 30.000), anziché in euro 31.000,00.
In effetti il nuovo art. 258 co. 2, a seguito della riformulazione ex D.Lgs. n. 116/2020, prevede che “Chiunque omette di tenere ovvero tiene in modo incompleto il registro di carico e scarico di cui all'articolo 190, comma 1, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da duemila a diecimila euro. Se il registro è relativo a rifiuti pericolosi si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da diecimila euro a trentamila euro…”, riducendo così il minimo e il massimo prima fissati, rispettivamente, in euro quindicimilacinquecento e in euro novantatremila.
Sul punto si osserva che in tema di illecito amministrativo vige il principio tempus regit actum, per cui va applicata la normativa vigente al momento della violazione, ossia nella specie il D.Lgs. 152/2006, art. 258 co. 2, prima delle modifiche apportate dal D.lgs. 116/2020 invocato dal
. Pt_1
Ai sensi dell'art. 1 della L. 689/1981 (Principio di legalità), infatti, “Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione”, disposizione che impedisce l'applicazione retroattiva della norma sanzionatoria a fatti commessi prima della entrata in vigore della sanzione stessa.
La S.C. ha ripetutamente affermato che qualora l'illecito sia riconducibile al genus di quelli amministrativi, non trova applicazione il principio del favor rei, di cui all'art. 2 cod. pen., in forza del quale, in deroga al principio tempus regit actum, l'eventuale abolitio criminis opera retroattivamente. Ciò in ragione del carattere eccezionale della previsione penale, derogatoria del generale principio di irretroattività della legge, insuscettibile di applicazione analogica all'illecito amministrativo (cfr. in materia di responsabilità disciplinare dei magistrati, le recenti pronunce della Cass. SS.UU. n. 22758 del 6.8.2025 e n. 1653 del 23.1.2025; in tema di violazioni del TUB, Cass. sent. 17209 del 18.8.2020).
L'inapplicabilità generalizzata del principio del favore rei all'illecito amministrativo è stata anche ribadita dalla S.C. con riferimento alla normativa antiriciclaggio (cfr. sent. n. 28888 del 12.11.2018 ove è chiarito che “gli illeciti commessi anteriormente all'entrata in vigore del d.lgs. n. 90 del 2017, che ha modificato il d.lgs. n. 231 del 2007, e, in specie, quelli consistiti nella violazione dell'obbligo di segnalazione delle operazioni sospette, sono soggetti alla disciplina sanzionatoria più favorevole, se ancora pendenti, in considerazione dell'espresso richiamo al principio del "favor rei" - contenuto nell'art. 69 del d.lgs. n. 231 del 2007, come introdotto dal d.lgs. n. 90 del 2017 - in deroga a quello del "tempus regit actum", proprio delle sanzioni amministrative”).
Solo in presenza di una espressa deroga al principio tempus regit actum è possibile, dunque, l'applicazione retroattiva della norma sanzionatoria più favorevole anche a violazioni poste in essere prima della entrata in vigore della legge più favorevole. In difetto di una espressa previsione in tal senso, opera il generale principio di legalità posto dall'art. 1 L. 689/1981 cit.
11 Nella specie il D.Lgs. 116/2020 invocato dall'appellante è entrato in vigore il 26.9.2020, successivamente alla infrazione contestata (cessata a marzo 2013), né risulta alcuna disposizione espressa che preveda l'applicazione retroattiva delle disposizioni sanzionatorie più favorevoli.
Appare pertanto corretta l'individuazione della sanzione oggetto della ordinanza opposta, tenuto conto del massimo edittale (pari ad euro 93.000,00) previsto nell'art. 258 co. 2, prima della riformulazione del 2020.
6. Sempre in punto di quantificazione della sanzione pecuniaria, con l'ultimo motivo di gravame, l'istante si duole della violazione dell'art. 11 L. 689/1991 secondo cui “Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravità della violazione, all'opera svolta dall'agente per la eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche”.
Il collegio, anche sotto tale profilo, condivide quanto affermato dal primo giudice che ha ritenuto l'importo oggetto di sanzione correttamente quantificato in misura pari ad un terzo del massimo edittale (all'epoca, pari a euro 93.000,00), tenuto conto del periodo di tempo interessato dall'irregolarità (svariate mensilità) e della qualità del soggetto e dei rifiuti da esso prodotti.
Nella ordinanza-ingiunzione, a giustificazione della sanzione irrogata, si richiama l'art. 16 L. 689/81 e la sentenza della Cass. Civ. n. 5877 del 24.3.2004 secondo cui: “In tema di sanzioni amministrative pecuniarie, ove la norma indichi un minimo ed un massimo della sanzione ... e l'infrazione non abbia caratterizzazioni specifiche che possano indurre a maggior o minor rigore, deve ritenersi corretto il riferimento alla misura deducibile dall'art. 16 della legge 24 novembre 1981 n. 689, che prevede il pagamento in misura ridotta pari alla terza parte del massimo edittale, o, se più favorevole, al doppio del minimo”.
Per gli argomenti svolti, che assorbono ogni altra questione proposta, va confermata la legittimità della ordinanza-ingiunzione opposta n. 1694 del 20.3.2018.
L'appello va quindi rigettato con conferma della sentenza gravata.
Le spese del grado seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo secondo i parametri minimi del D.M. 55/2014 e D.M. 147/2022 tenuto conto della attività difensiva effettivamente svolta, del valore della controversia e della complessità bassa delle questioni trattate.
Si deve, infine, dare atto della sussistenza, per l'appellante, dei presupposti di cui all'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002.
P. Q. M.
La Corte così provvede:
-rigetta l'appello e per l'effetto conferma la sentenza impugnata;
-condanna alla rifusione delle spese del grado, che liquida in euro 3.473,00, Parte_1 oltre spese generali al 15%, IVA e CPA come per legge.
12 -Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del D.P.R., n. 115 del 2002, come introdotto dall'art. 1 co. 17 L. 24.12.2012 n. 228, dà atto, ai fini delle valutazioni di competenza di questo Collegio, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte di , di un Parte_1 ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.
Napoli, 30/10/2025
Il Consigliere estensore Il Presidente Dr.ssa Laura Laureti Dr.ssa Rosa Bernardina Cristofano
13