REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI sezione controversie di lavoro e di previdenza ed assistenza composta dai magistrati:

1. dr. Piero Francesco De Pietro Presidente

2. dr. Antonietta Savino Consigliere

3. dr. Gabriella Gentile Consigliere rel. all'esito dell'udienza dell'11.03.2025, tenuta in trattazione scritta, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 2049/24 R. G. sezione lavoro, vertente
TRA
rappresentato e difeso dall'avv. Carmine Medici, con Parte_1
il quale elettivamente domicilia in Napoli alla via Carlo Poerio n. 53 (c/o Studio;
appellante
E
; Controparte_1
appellata
FATTO E DIRITTO
Con ricorso depositato presso questa Corte in data 22.07.2024, l'appellante in epigrafe ha proposto gravame avverso la sentenza n. 1319 del 2024 con la quale il Tribunale di
Napoli, in funzione di giudice del lavoro, accoglieva la domanda solo con riferimento alla eccepita prescrizione, rigettandola per il resto con compensazione delle spese di lite.
In particolare, premesso di essere dipendente della Giunta della e Controparte_1
di aver ricevuto comunicazione dell'1.02.2021 con la quale veniva chiesta la restituzione di somme indebitamente corrisposte ex art. 2, co. 2 e 4 (rect: art. 2), della legge della 3 settembre 2002, n. 20; art. 1, co. 1, della legge della Controparte_1
1

12 dicembre 2003, n. 25, nella parte in cui sostituisce il co. 2 e il Controparte_1 secondo inserisce il co. 4 nell'art. 58 della legge della 11 agosto Controparte_1
2001, n. 10, dichiarati incostituzionali con sent. della Corte costituzionale n. 146/2019, chiedeva al giudice di primo grado “1. - accertare e dichiarare l'inesistenza del diritto della e/o del alla Controparte_1 Controparte_2 restituzione delle somme corrisposte al ricorrente in base all'art. 2 della L.R. n. 20 del
2002, nella parte in cui sostituisce il co. 2 dell'art. 58 della L.R. n. 10 del 2001, ed all'art. 1, co. 1, della L.R. n. 25 del 2003, nella parte in cui aggiunge il co. 4 al medesimo art. 58 della L.R. n. 10 cit.; 2. - in via subordinata, accertare e dichiarare
l'inesistenza del diritto della e/o del Controparte_1 Controparte_2
alla restituzione delle somme corrisposte al ricorrente in base
[...] all'art. 2 della L.R. n. 20 del 2002, nella parte in cui sostituisce il co. 2 dell'art. 58 della L.R. n. 10 del 2001, ed all'art. 1, co. 1, della L.R. n. 25 del 2003, nella parte in cui aggiunge il co. 4 al medesimo art. 58 della L.R. n. 10 cit., per intervenuta prescrizione maturata per somme corrisposte almeno fino al mese di febbraio dell'anno 2011; 3. - ancora in via subordinata, accertare e dichiarare l'inesistenza del diritto della e/o del Controparte_1 Controparte_2 CP_1
alla restituzione delle somme in effetti mai corrisposte al ricorrente per le
[...] causali di cui all'art. 2 della L.R. n. 20 del 2002, nella parte in cui sostituisce il co. 2 dell'art. 58 della L.R. n. 10 del 2001, ed all'art. 1, co. 1, della L.R. n. 25 del 2003, nella parte in cui aggiunge il co. 4 al medesimo art. 58 della L.R. n. 10 cit., per il periodo successivo alla data di entrata in vigore della L.R. n. 19 del 2019, pubblicata sul BURC n. 29 del 30/5/2019, e nello specifico per il periodo successivo al
30/11/2014; 4. - in ogni caso, accertare e dichiarare l'insussistenza dei presupposti e delle condizioni per il recupero del credito mediante compensazione legale e/o giudiziale, per essere il credito contestato nell'an e nel quantum;
5. - condannare, comunque, la e/o il , Controparte_1 Controparte_2
in persona dei loro rapp.ti legali p.t., a restituire al ricorrente le somme che dovessero essere nel frattempo trattenute secondo le modalità illegittime di cui supra sub 5.2., con attribuzione di interesse e svalutazione monetaria;

6. in ogni caso, condannare la
2 al pagamento delle spese di giudizio, oltre IVA e CPA, come per Controparte_1 legge, con attribuzione al difensore anticipatario.”
Parte appellante si duole della decisione perché il Tribunale ha ritenuto legittima la trattenuta della indennità già riconosciuta ed erogata (ad eccezione delle somme ritenute prescritte).
Lamenta, nella specie, “1. - Omessa pronuncia sulla quaestio juris relativa all'applicazione dell'art. 40, co.

3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001, in caso di recupero collettivo conseguente all'erogazione, in favore dei dipendenti pubblici, di emolumenti ed indennità previsti da contratti integrativi nulli per violazione dei limiti
e vincoli imposti dalla contrattazione nazionale o da norme di legge o conclusi sulla base di disposizioni di legge regionali poi dichiarate costituzionalmente illegittime;
2.
– Omessa pronuncia sulla questione della irripetibilità della prestazione retributiva in relazione all'effettivo svolgimento della prestazione lavorativa in conformità agli accordi collettivi che, ancorché conclusi sulla base di leggi regionali poi dichiarate costituzionalmente illegittime, ne disciplinavano il contenuto, e sulla conseguente violazione dell'art. 2126 c.c.”.
Ha chiesto, quindi, l'integrale accoglimento della domanda con vittoria di spese del giudizio.
Non si è costituita la e all'odierna udienza, tenuta con la modalità Controparte_1
sopra detta, la causa è stata decisa, condividendosi le ragioni già espresse da questa
Corte.
La presente vicenda trae origine dalla decisione della Corte dei conti – Sez. regionale di controllo per la – che, in sede di parifica del bilancio sul rendiconto del CP_1
2015 e del 2016, rilevato l'avvenuto esborso di consistenti somme complessivamente erogate al personale in servizio nel ruolo del Consiglio regionale a titolo di indennità previste dalle leggi regionali nn. 20/2002 e 25/2003, sollevava questione di costituzionalità di queste ultime, cui seguiva la declaratoria di incostituzionalità delle menzionate leggi, giusta sentenza della Corte costituzionale n. 146/2019.
Quest'ultima pronuncia ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge della 3 settembre 2002, n. 20 (Modifiche ed integrazioni alle leggi Controparte_1
regionali 16 maggio 2001, n. 7 e 11 agosto 2001 n. 10 - Disposizioni in materia di
3 personale), nella parte in cui sostituisce il comma 2 dell'art. 58, della legge della
11 agosto 2001, n. 10 (Disposizioni di finanza regionale anno Controparte_1
2001), e dell'art. 1, comma 1, della legge della 12 dicembre 2003, Controparte_1
n. 25 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 3settembre 2002, n. 20 -
Disposizioni in materia di personale), nella parte in cui aggiunge il comma 4 al medesimo art. 58 della legge reg. n. 10 del 2001. CP_1
A fondamento della propria decisione, la Corte Costituzionale rilevava che le norme regionali istituivano nuovi fondi da destinare a risorse ulteriori al trattamento accessorio dei dipendenti regionali ed introducevano “la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per il personale regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti collettivi di comparto, era in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost. in materia di ordinamento civile”. Infatti, secondo la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 175 e n.
72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014) lo spazio della contrattazione decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 come sede idonea per la destinazione di risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio collegato alla qualità del rendimento individuale, è uno spazio circoscritto e delimitato dai contratti nazionali di comparto.
La contrattazione non potrà che svolgersi «sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono»; la Corte ha precisato che i “due livelli della contrattazione sono
[…] gerarchicamente ordinati, in specie nel settore del lavoro pubblico, poiché solo a seguito degli atti di indirizzo emanati dal e diretti all' per CP_3 CP_4
l'erogazione dei fondi, secondo quanto previsto dalla contrattazione collettiva nazionale, può aprirsi la sede decentrata e sotto-ordinata di contrattazione» (sentenza
n. 196 del 2018). L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della competenza legislativa esclusiva statale, ha determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale regionale che, «per la sua importanza strategica, [costituisce] non già una minuta voce di dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un importante aggregato della spesa di
4 parte corrente» (fra le altre, sentenza n. 108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non può trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.”.
Successivamente alla declaratoria di incostituzionalità, la Corte dei conti ha, quindi, emanato le decisioni n. 172/2019/PARI e n. 217/2019/PARI, con le quali non parificava il rendiconto di bilancio, imponendo il recupero da parte dell'amministrazione degli emolumenti illegittimamente erogati.
Conseguentemente, le somme versate all'originario ricorrente in virtù delle disposizioni dichiarate illegittime sono divenute indebitamente percepite con effetto ex tunc ed è sorto l'obbligo per la di esercitare la pretesa Controparte_1
restitutoria.
L'apprensione di quanto corrisposto opera retroattivamente, alla luce del condivisibile principio di diritto secondo cui “l'indebito oggettivo si verifica o perché manca la causa originaria giustificativa del pagamento (“conditio indebiti sine causa”) o perché la causa del rapporto originariamente esistente è poi venuta meno in virtù di eventi successivi che hanno messo nel nulla o reso inefficace il rapporto medesimo
(“conditio ob causam finitam”)”, e ciò secondo una “distinzione che risale al diritto romano” e che “è ripresa dalla dottrina italiana, sulla base del nuovo testo dell'art.
2033 c.c. nel quale è stato trasfuso l'art. 1327 codice abrogato (1865) che stabiliva il principio della inefficacia degli atti privi di una “causa solvendi”” (cfr. Cass. n.
3314/2020; Cass. n. 14084/05).
Ciò posto, si appalesa inammissibile il motivo di appello fondato sulla previsione di cui all'art. 40, comma 3 quinquies, del d.l.v.o n.165 del 2001, tema non introdotto nel ricorso di primo grado.
Come insegna la S.C. (cfr. Corte di Cassazione, sezione lavoro, sentenza n. 16298 del
12.7.2010) nel processo del lavoro si ha introduzione di una domanda nuova, per modificazione della causa petendi non consentita in appello, non solo quando gli elementi dedotti in secondo grado comportano il mutamento dei fatti costitutivi del diritto azionato, integrando una pretesa diversa rispetto a quella fatta valere in primo
5 grado, ma anche quando gli elementi prospettati in giudizio vengano dedotti in grado d'appello in modo da introdurre un nuovo tema d'indagine che altera l'oggetto sostanziale dell'azione e i termini della controversia.
In ogni caso può osservarsi che la norma così recita:
“... Le pubbliche amministrazioni non possono in ogni caso sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli e con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile. In caso di accertato superamento di vincoli finanziari da parte delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, del Dipartimento della funzione pubblica o del Ministero dell'economia e delle finanze è fatto altresì obbligo di recupero nell'ambito della sessione negoziale successiva. Le disposizioni del presente comma trovano applicazione a decorrere dai contratti sottoscritti successivamente alla data di entrata in vigore del decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”.
A parte ogni considerazione sul profilo temporale, appare evidente che il meccanismo di recupero previsto nella sessione negoziale successiva, che fonda l'esclusione del recupero di quanto individualmente indebitamente corrisposto, riguarda l'ipotesi di violazione, da parte della contrattazione decentrata, dei vincoli posti dalla contrattazione di comparto o da altre disposizioni, laddove nella fattispecie al vaglio si verte su spese disposte da norme regionali.
Infatti, la fonte normativa delle indennità accessorie oggetto di causa è esclusivamente la legge regionale: gli atti regolamentari, le delibere del Consiglio regionale, le circolari attuative e gli atti negoziali che si occupano delle suddette indennità non presentano alcun connotato formale o sostanziale che consenta di ascriverli alla fattispecie della contrattazione collettiva decentrata, che, anzi, sono emanati con
6 testuale richiamo alle leggi regionali dichiarate incostituzionali. Ne consegue che necessariamente essi stessi sono stati travolti a seguito della declaratoria di incostituzionalità della presupposta normazione primaria regionale.
In tale contesto è infondato anche ogni rilievo sulla violazione del principio di affidamento, profilo anch'esso che il lavoratore fa entrare per la prima volta in appello.
Sul punto, la Corte costituzionale ha affermato che “è pacifico che l'efficacia delle sentenze di accoglimento non retroagisce fino al punto di travolgere le «situazioni giuridiche comunque divenute irrevocabili» ovvero i «rapporti esauriti»”.
Diversamente ne risulterebbe compromessa la certezza dei rapporti giuridici (sentenze n. 49 del 1970, n. 26 del 1969, n. 58 del 1967 e n. 127 del 1966). Pertanto, il principio della retroattività «vale […] soltanto per i rapporti tuttora pendenti, con conseguente esclusione di quelli esauriti, i quali rimangono regolati dalla legge dichiarata invalida» (sentenza n. 139 del 1984, ripresa da ultimo dalla sentenza n. 1 del 2014 e
C. Cost. n. 10/2015).
A seguito dell'intervento della Corte di Cassazione (cfr. l'ordinanza n. 40004 del
14.12.2021), la Consulta (con sentenza n. 8/2023) ha da ultimo richiamato i presupposti e la nozione di affidamento incolpevole elaborati dalla Corte EDU (cioè la buona fede soggettiva del beneficiario, la provenienza dell'attribuzione da un ente pubblico e fondata su di una disposizione di legge, regolamento o contratto, il carattere ordinario e reiterato dell'erogazione ecc.) e ha fissato i principi cui l'ordinamento nazionale deve attenersi nell'interpretazione dell'art. 2033 c.c. con riferimento alle retribuzioni assertivamente indebite dei pubblici dipendenti e ha precisato in quali termini assume rilevanza il legittimo affidamento del percipiente, in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, di riflesso, all'art. 117, primo comma, Cost..
Ha, quindi, enunciato il principio per il quale “la clausola della buona fede oggettiva consente, sul presupposto dell'affidamento ingenerato nell'accipiens, di adeguare, innanzitutto, tramite la rateizzazione, il quomodo dell'adempimento della prestazione restitutoria, tenendo conto delle condizioni economiche e patrimoniali dell'obbligato.
Inoltre, in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda
7 della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale” (cfr. C. Cost. n. 8/2023).
Ebbene, tenuto conto del rispetto dei criteri di valorizzazione del legittimo affidamento dell'appellante, nel senso voluto dalla Corte costituzionale, va confermata la legittimità dell'operato dell'Ente.
Non risulta, infatti, che la creditrice della prestazione indebita, abbia violato CP_1
questi canoni e, comunque, non è questo il profilo specificamente sollevato con la domanda giudiziale e con il gravame successivamente proposto.
Infine, nella fattispecie in esame, diversamente da quanto sostiene l'appellante, non può farsi riferimento all'art. 2126 c.c. Infatti, come chiarito dalla Corte Cost. nella sent.
n.8/2023, tale norma “costituisce un presidio contro pretese restitutorie avanzate dal datore di lavoro, compresa la pubblica amministrazione (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanze 5 novembre 2021, n. 32263 e 31 agosto 2018, n. 21523), ma a condizione che l'indebito retributivo corrisponda a una specifica prestazione, effettivamente eseguita (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 23 novembre
2021, n. 36358) … per converso, la norma non trova applicazione qualora la prestazione si configuri quale mero aumento della retribuzione di posizione di un incarico dirigenziale e, dunque, non si ponga in una relazione sinallagmatica con una specifica prestazione lavorativa aggiuntiva, sì da comportare - dal punto di vista qualitativo, quantitativo e temporale - «il trasmodare dell'incarico originariamente attribuito in una prestazione radicalmente diversa» (Cass. ordinanza n. 36358 del
2021)”.
Il principio, pur affermato in riferimento alla qualifica dirigenziale, è idoneo ad essere applicato anche al pubblico dipendente sprovvisto della qualifica dirigenziale, relativamente ai compensi accessori e/o aggiuntivi che accedono al trattamento economico fondamentale, per i quali vi è la riserva di legislazione nazionale, dal momento che valorizza, tra le caratteristiche tutte cumulativamente necessarie,
l'elemento della novità della prestazione remunerabile, che non emerge e non è adeguatamente provata, a prescindere dal ruolo ricoperto all'interno delle pubbliche amministrazioni. Prestazioni aggiuntive, peraltro, ricorrendone i presupposti,
8 potrebbero essere remunerate a titolo di lavoro straordinario, estraneo alla causa petendi del presente contenzioso.
Tali rilievi consentono di escludere in radice anche i presupposti per l'operatività dell'art. 2041 c.c., dal momento che l'impossibilità di sostenere un'autonoma remunerabilità delle attività svolte, impedisce di concretizzare un ingiustificato arricchimento da parte della P.A. La ripetizione dell'indebito da parte dell'Ente è, pertanto, legittima anche da un tale differente angolo visuale.
Alla luce delle suesposte considerazioni, l'appello deve essere rigettato, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.
In considerazione della complessiva particolarità dei profili giuridici trattati, reputa la
Corte equo, anche nel contesto ordinamentale di cui al vigente art. 92 c.p.c., come temperato da Corte Cost. n. 77 del 2018, dichiarare integralmente compensate, tra le parti, le spese di lite del grado.


P.Q.M.


La Corte così provvede: rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata;
dichiara integralmente compensate tra le parti le spese di lite del grado.
Dà atto che ricorrono le condizioni processuali, ai sensi dell'art. 1 comma 17 della legge 24 dicembre 2012 n. 228 che ha introdotto il comma 1-quater all'art. 13 D.P.R.
115/2002, per il versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, se dovuto il contributo unificato.
Così deciso all'esito dell'udienza dell'11.03.2025
Il Cons. rel. est. Il Presidente
9