REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Appello di Palermo – Sezione Prima Civile – riunita in camera di consiglio e composta dai sigg.ri magistrati:
1) dr. Giovanni D'Antoni Presidente
2) dr. Angelo Piraino Consigliere
3) dr. Sebastiana Ciardo Consigliere rel. ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nella causa iscritta al n. 1598/2019 del Ruolo Generale degli Affari contenziosi civili dell'anno vertente
TRA
, in qualità di titolare dell'omonima farmacia Parte_1
sita in Linosa (P.I. ; , in qualità di P.IVA_1 Controparte_1
titolare dell'omonima farmacia sita in Stromboli (P.I. ); P.IVA_2
, in qualità di titolare dell'omonima Controparte_2
farmacia nel Comune di Ustica (P.I. ; , P.IVA_3 Parte_2
n.q. di erede di , in qualità di titolare dell'omonima Persona_1
Farmacia, sita nel Comune di Pantelleria (P.I. ; P.IVA_4 [...]
(C.F. in persona del legale rappresen- Parte_3 P.IVA_5
tante p.t., con sede a Catania, via Androne n. 76, tutti elettivamente domiciliati a Barcellona Pozzo di Gotto in via
Medici n. 449 presso lo studio dell'avv.to Lucia Mazzeo che li rappre- senta e difende, unitamente e disgiuntamente agli avv.ti Ugo De Luca e
Giulio Petruzzi, per mandato in atti;

Corte di Appello Palermo sez. I civile

R.G. n.1598/2019
– parti ricorrenti –
CONTRO
, in persona del Presidente pro tempore,; Controparte_3 [...]
in per- Controparte_4
sona dell'Assessore regionale pro tempore, entrambi domiciliati a Pa- lermo, in Via V. Villareale n. 6, presso gli uffici dell'AVVOCATURA DI-
STRETTUALE DELLO STATO DI PALERMO, che li rappresenta e difen- de ex lege;
– parti resistenti –
XXXX
E nella causa al n. 1611/2019 (riunita alla n. 1598/2019) del
Ruolo Generale degli Affari contenziosi civili dell'anno vertente
TRA
, nato a [...] il Parte_4
30/11/1958 (C.F. ) in qualità di titolare della C.F._1
farmacia rurale di Marettimo;
, nato a [...] Parte_5
(ME) il 10/05/1958 (C.F. ), in qualità di titolare C.F._2
della farmacia rurale di Vulcano del Comune di Lipari;
Parte_6
, nato a [...], il [...] (C.F. ) n.q. di
[...] C.F._3
erede del titolare della farmacia rurale di OB CI sita in Malfa,
Isola di Salina;
, nato a [...] il Controparte_5
18/03/1956 (C.F. in qualità di titolare della C.F._4
farmacia rurale sita in Leni, Isola di Salina;
, nato a CP_6
Sambuca di Sicilia il 14/02/1955 (C.F. ), in quali- C.F._5
tà di titolare dell'omonima farmacia sita nel Comune di Pantelleria;

- 2 - Corte di Appello di Palermo sez. I civile R.G. n.1598/2019
(C.F. in persona del legale rap- Parte_7 P.IVA_5
presentante p.t., con sede a Catania, via Androne n. 76, tutti elettivamente domiciliati a Barcellona Pozzo di Gotto in via
Medici n. 449 presso lo studio dell'avv.to Lucia Mazzeo che li rappre- senta e difende, unitamente e disgiuntamente agli avv.ti Ugo De Luca e
Giulio Petruzzi, per mandato in atti;

– parti ricorrenti –
CONTRO
, in persona del Presidente pro tempore, Controparte_3
in Controparte_7
persona dell'Assessore regionale pro tempore, entrambi domiciliati a
Palermo, in Via V. Villareale n. 6, presso gli uffici dell'AVVOCATURA
DISTRETTUALE DELLO STATO DI PALERMO, che li rappresenta e di- fende ex lege;
– parti resistenti –
Conclusioni delle parti: appellante: come da atto di appello;
appellato: come da
comparsa di costituzione e risposta.
XXXXX
MOTIVI DELLA DECISIONE
❖ Fatti di causa
Il Tribunale Civile di Palermo, con sentenza n. 461/2019 emessa in data 29 gennaio 2019, rigettò la domanda proposta da Parte_7
, in persona del legale rappresentante pro tempore, (di seguito
[...]
per delega dei dott.ri , Parte_7 Parte_1 Parte_4
, , questi in qualità di erede del dr.
[...] Parte_8 Per_2
- 3 - Corte di Appello di Palermo sez. I civile R.G. n.1598/2019
pe , già titolare dell'omonima farmacia sita in Malfa (ME), Pt_6 [...]
, , , CP_8 Parte_5 Parte_9 Parte_10
, , ,
[...] Controparte_2 Parte_2 CP_6
titolari delle omonime farmacie, avente ad oggetto l'accertamento del diritto ad ottenere il pagamento dell'indennità di residenza per i titola- ri delle farmacie rurali con sede nelle isole minori, disciplinata dall'art. 27 L. Reg. Siciliana n. 4/1999 e compensò le spese di lite tra le parti.
Avverso la suddetta sentenza, proponeva appello sia la Pt_3
sia i titolari delle farmacie, chiedendo, in via principale,
[...]
l'annullamento e/o la riforma della sentenza impugnata, e, conseguen- temente, l'accertamento del diritto delle parti appellanti al pagamento dell'indennità di residenza relativa agli anni 2004, 2005, 2006 e 2007, nonché la condanna delle Pubbliche Amministrazioni citate all'emissione dei necessari provvedimenti finalizzati al pagamento del- la predetta indennità.
Si costituivano la , in persona del Controparte_3 Controparte_9
pro tempore, e l' in persona
[...] Controparte_7
dell'Assessore pro tempore, chiedendo di dichiarare, in via preliminare, il difetto di legittimazione passiva della Controparte_10
e, nel merito, il rigetto dell'appello proposto.
[...]
Disposta la trattazione scritta ai sensi dell'art. 127-ter c.p.c., all'udienza del 5.02.2025, tenuta con modalità “cartolari”, previa riu- nione del procedimento n. 1611/2019 a quello portante il n.
1598/2019 ai sensi dell'art. 335 c.p.c., la causa è stata posta in decisio- ne con ordinanza del 10.02.2025 ed assegnazione, ai sensi dell'art. 190
- 4 - Corte di Appello di Palermo sez. I civile R.G. n.1598/2019
c.p.c., dei termini per il deposito delle comparse conclusionali e per il deposito delle memorie di replica.
***
❖ MOTIVI DI APPELLO – R.G. n. 1598/2019

1. Con un unico motivo di appello, le parti appellanti lamentano la nullità della sentenza impugnata per violazione del principio della cor- rispondenza tra il chiesto e il pronunciato, ai sensi dell'art. 112 c.p.c., per avere, il Giudice di prime, omesso di pronunciarsi sulla domanda di accertamento in favore “delle con sede nelle isole mi- Parte_11
nori e, per esse, di , del diritto al pagamento Parte_7
dell'indennità speciale di cui all'art. 27 L. R. S. n. 4 del 1999 per gli anni
2004, 2005, 2006, 2007”. L'appellante lamenta, altresì, la contradditto- rietà della motivazione della sentenza impugnata, nella parte in cui, per un verso, riconosce che le parti appellanti hanno dimostrato di es- sere in possesso dei presupposti previsti dalla legge per il riconosci- mento della indennità suddetta e, tuttavia per altro verso, nega loro il diritto al pagamento della predetta indennità in ragione della mancata individuazione in concreto delle somme destinate a tale scopo, repu- tando tale mancato stanziamento come fattore ostativo al riconosci- mento del diritto.
˜˜˜˜˜˜˜˜˜
❖ MOTIVI DI APPELLO – appellanti del 1611/2019

1. Con il primo motivo di appello, parti appellanti lamentano l'erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui il giudice, nel fornire una non corretta interpretazione dell'art. 27 della L.R. in
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ordine ai presupposti per la concessione dell'indennità di residenza per le farmacie rurali che hanno svolto la loro attività lavorativa sulle isole minori, ha ritenuto che le somme derivanti dalla suddetta inden- nità non fossero dovute, non essendo stato previsto, tramite decreto del Presidente della lo stanziamento annuale della suddetta CP_3
indennità, passaggio necessario ed indispensabile al fine della loro successiva erogazione, a mente del comma 1bis all'art. 27 L.R.S.
4/1999, introdotto con l'art. 95 della L.R. n. 11/2010. L'appellante, in particolare, sottolinea che una soluzione siffatta si porrebbe in irrime- diabile conflitto con la normativa nazionale, la quale riconosce alle farmacie che operano in sedi disagiate il diritto soggettivo all'ottenimento della predetta indennità per far fronte agli ingenti one- ri economici che le stesse devono sostenere per l'esercizio della loro attività ed evidenzia, altresì, che la modifica suddetta non potrebbe es- sere applicata retroattivamente, trattandosi di diritto fatto valere per gli anni dal 2004 al 2007.

2. Con il secondo motivo, l'appellante lamenta l'erroneità della sen- tenza di primo grado nella parte in cui il giudice ha omesso di conside- rare che per l'annualità del 2004 la aveva provveduto Controparte_3
allo stanziamento dei fondi per la predetta indennità, come si evince dall'art. 32 della L.R.S. n. 9/2004, sicchè il diritto al pagamento dell'indennità, almeno con riferimento all'anno 2004, è da considerarsi certo non solo nell'an ma anche nel quantum.
˜˜˜˜˜˜˜˜˜
Preliminarmente, occorre dare atto del difetto di legittimazione
- 6 - Corte di Appello di Palermo sez. I civile R.G. n.1598/2019
passiva della e, per essa, della Controparte_3 Controparte_11
, come opportunamente sollevata da parte appellata.
[...]
Invero, nella materia oggetto del presente giudizio, le pretese degli appellanti possono essere fatte valere solo nei confronti dell' , unico soggetto coinvolto nel Controparte_12
procedimento di erogazione dell'indennità di residenza per i titolari di farmacie aventi sede nelle isole minori, ai sensi dell'art. 27 L.R.S. n.
4/1999.
˜˜˜˜˜˜˜˜˜
❖ RAGIONI DELLA DECISIONE
Tutti i motivi di appello, che possono trattarsi congiuntamente per- ché logicamente connessi investendo l'integrale percorso motivaziona- le della sentenza impugnata, sono parzialmente fondati nei termini che di seguito si espongono.
I gravami, riuniti nel presente giudizio, si originano dalle richieste azionate dagli appellanti nei confronti dell' Controparte_12
, aventi ad oggetto l'accertamento del diritto al pagamento
[...]
dell'indennità di residenza prevista in favore dei titolari di farmacie rurali aventi sede nelle isole minori, ai sensi dell'art. 27 L. R. S. n.
4/1999 che così dispone: “1. L'Assessore regionale per la sanità è auto- rizzato ad erogare un'indennità di residenza in favore dei titolari di farmacie rurali private e sussidiate, aventi sede nelle isole minori. 2.
L'indennità di cui al comma 1 è erogata per il tramite dei comuni nel cui territorio le farmacie sono ubicate e compete unicamente a quelle che risultano regolarmente aperte durante l'anno solare cui l'indennità si ri-
- 7 - Corte di Appello di Palermo sez. I civile R.G. n.1598/2019
ferisce. I comuni delle isole minori interessate si avvalgono del settore farmaceutico dell competente per territorio per l'acquisizione del- Pt_12
la documentazione necessaria.

3. Le assegnazioni delle somme ai comuni sono disposte sulla base dei criteri e dei parametri che sono individuati con successivo decreto del Presidente della Regione.

4. Per le finalità del presente articolo è autorizzata, per l'esercizio finanziario 1998, la spesa di lire 455 milioni, cui si provvede con la riduzione di pari importo della spesa autorizzata con l'articolo 1 della legge regionale 10 novembre
1997, n. 42 (cap. 21707)”.
La norma in esame, dunque, prevede la corresponsione di una in- dennità, da parte della , in favore dei titolari di farma- Controparte_3
cie c.d. “rurali”, che nel caso in esame, svolgono la loro attività lavora- tiva presso le isole minori, disciplinando il procedimento di erogazione della indennità di residenza e rinviando ad un successivo decreto del
Presidente della per la determinazione dei criteri e Controparte_3
dei parametri da seguire per l'assegnazione delle somme ai Comuni, adempimento poi eseguito con decreto presidenziale del 16/6/1999.
La norma trae origine e dà attuazione a quanto previsto dalla legi- slazione nazionale che all'art. 2 Legge 8 marzo 1968 n. 221, nel testo ratione temporis vigente (poi modificata da D.Lgs. 3 ottobre 2009, n.
153) di analogo tenore, così prevedeva “Ai titolari delle farmacie rurali, ubicate in località con popolazione inferiore a 3.000 abitanti, l'indennità di residenza prevista dall'articolo 115 del testo unico delle leggi sanita- rie approvate con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, è fissata in rela- zione alla popolazione..”, secondo parametri ivi individuati, in una ma-
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teria, quella del diritto alla salute, nella quale, ai sensi dell'art. 117 III comma Cost. vige una potestà legislativa concorrente (cfr. Corte Costi- tuzionale 10/03/2006, n.87).
Con la summenzionata indennità, il legislatore sia nazionale che re- gionale, preso atto delle obiettive condizioni di difficoltà in cui opera- no le farmacie che prestano il loro servizio nelle isole minori o in co- muni molti piccoli, trattandosi di luoghi scarsamente popolati durante l'anno e per i quali i collegamenti con la terraferma non sempre posso- no essere assicurati, nell'obiettivo di garantire un pubblico servizio connesso al diritto alla salute di protezione costituzionale, ha previsto un diritto economico aggiuntivo a vantaggio dei titolari delle farmacie che operano in tali territori.
Con riferimento al primo punto, le isole minori facenti parte del ter- ritorio della hanno una densità abitativa molto scarsa Controparte_3
durante tutto l'anno (cfr. produzione di parte appellante del
31/07/2019, All. “Fascicolo3”) sicché le farmacie ivi ubicate, assicu- rando il servizio di reperimento dei farmaci per i pochi abitanti che vi- vono sulle isole predette, sostengono costi particolarmente elevati e tale indennità di residenza mira in parte a “compensare” le ingenti spese che le stesse affrontano, pur di garantire il diritto alla salute, sub specie dell'assistenza farmaceutica, ai sensi dell'art. 32 Cost.
Inoltre, il collegamento tra le isole e la terraferma non è sempre as- sicurato, dal momento che nel caso di forti mareggiate o, più in genera- le, di condizioni climatiche particolarmente critiche il normale reperi- mento di farmaci, potrebbe essere difficoltoso ed imporre ai titolari
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delle farmacie di rifornirsi preventivamente di ingenti scorte di medi- cinali.
Tanto premesso, il giudice di prime cure, il cui ragionamento tecni- co-giuridico è investito da gravame, ha ritenuto che la mancata previ- sione in bilancio di somme e della necessaria copertura finanziaria, per gli anni dal 2004 al 2007, ostasse al riconoscimento di tale emolumenti a favore delle farmacie, tenendo conto dello stesso tenore letterale del- la norma regionale che, infatti, demanda all'Assessore alla salute la competenza ad individuare sia le somme da destinare alla predetta in- dennità sia i parametri per la relativa erogazione così argomentando:
“La struttura della norma invocata da parte attrice rende imprescindibi- le la specifica destinazione di fondi da utilizzare per finanziare detta mi- sura, ed infatti l'art. 27 L.R. 4/1999 all'ultimo comma stabilisce la misu- ra dell'impegno finanziario per l'anno 1998, da recuperare da eguali ri- sparmi di spesa. La natura di disposizione particolare di detto ultimo comma, la cui applicazione è limitata al finanziamento della indennità di residenza per quell'anno al quale si riferisce, non consente di afferma- re che dall'art. 27 cit. scaturisca un diritto soggettivo liberamente azio- nabile, atteso che detta norma manca della eguale specificazione degli importi destinati a tale finalità per gli anni diversi dal 1998. Né la stessa risulta integrata altrimenti negli anni d'interesse (2004-2007). Peraltro, il meccanismo di erogazione passa attraverso i Comuni delle isole minori interessate, ai quali i fondi sono resi disponibili”
L'assunto, tuttavia, deve essere disatteso.
Ed invero, diversamente da come sostenuto dal primo giudice, la si-
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tuazione giuridica soggettiva di cui sono titolari gli esercenti l'attività farmaceutica nelle condizioni sancite dalla norma e, in particolare, in comuni che hanno meno di 3.000 abitanti, è identificabile con un vero e proprio diritto soggettivo, con ciò differenziando la loro condizione rispetto a coloro che, invece, esercitano un'attività farmaceutica nei comuni che hanno una popolazione compresa tra i 3.000 e i 5.000 abi- tanti, poiché in tal caso l'erogazione dell'indennità è assoggettata a una valutazione discrezionale dell'amministrazione, sì da far sorgere a loro vantaggio un interesse legittimo. Tali orientamenti, peraltro, sono frut- to di una costante interpretazione sia delle Sezioni Unite della Corte di
Cassazione (ex multis, cfr. 4288/2008) sia del Consiglio di Stato (ex multis par. n. 1146/2022; par. n. 1148/2022).
Dal combinato disposto della normativa nazionale e regionale di- scende, dunque, il riconoscimento del diritto soggettivo delle parti ap- pellanti all'ottenimento del pagamento della indennità prevista dall'art. 27 L.R.S. n. 4/1999, al ricorrere dei presupposti ivi indicati che, nel caso di specie, devono indubbiamente ritenersi sussistenti, po- sto che i titolari delle farmacie, oggi appellanti, non solo hanno adegua- tamente documentato e provato il loro diritto (cfr. produzione di parte appellante del 31/07/2019) ma è, altresì, incontestato che hanno rice- vuto il pagamento della indennità suddetta dagli anni 1999 al 2003 e dagli anni 2008 in poi, fino, da ultimo, all'annualità del 2024 (cfr. All.
“D.D.G. n. 1592 del 24 dicembre 2024”, replica del 29/04/2025 ove, peraltro, nella premessa è menzionata la Legge 1968/221).
L'art. 27, tuttavia, è stato modificato con l'art. 95 della L. R. Siciliana
- 11 - Corte di Appello di Palermo sez. I civile R.G. n.1598/2019
n. 11/2010, che ha introdotto il comma 1-bis, a mente del quale “A de- correre dall'esercizio finanziario 2010 la spesa per le finalità di cui al presente articolo è determinata ai sensi dell'art. 3, comma 2, lettera g) della legge regionale 27 aprile 1999, n. 10”, con ciò, dunque, affidando il compito di stabilire l'importo del finanziamento destinato al pagamen- to dell'indennità di residenza alla legge finanziaria, alla quale è stato, altresì, attribuito il compito di iscrivere le relative somme in ciascuno degli anni inseriti nel bilancio pluriennale.
Dalla normativa esposta, dunque, emerge che lo stanziamento fina- listico delle somme destinate al pagamento della indennità di residen- za per le farmacie rurali aventi sede nelle isole minori è stato previsto dalla normativa regionale per la prima volta solo nel 2010 con l'aggiunta del comma 1-bis all'art. 27 L.R.S. n. 4/1999, norma, tuttavia, non applicabile retroattivamente per gli anni oggetto del contenzioso in esame, senza che comunque ciò possa condizionare l'insorgere del diritto.
In altri termini, in punto di an, alla ricorrenza dei presupposti, tutti dimostrati come riconosciuto dal primo giudice, il diritto degli appel- lanti ad ottenere l'erogazione dell'indennità di residenza va affermato, trovando diretta fonte anche nella normativa nazionale potendo, lo stanziamento in bilancio delle relative somme ovvero l'indicazione dei parametri e criteri per la loro erogazione condizionare semmai la pre- tesa solo in punto di quantum.
D'altra parte, ammettere che l'insorgenza del diritto ad ottenere la predetta indennità sia condizionata dalla copertura finanziaria osta ai
- 12 - Corte di Appello di Palermo sez. I civile R.G. n.1598/2019
principi dianzi enunciati, contemplati nella normativa nazionale e tra- sfusi in quella regionale e potrebbe ingenerare fenomeni di disparità di trattamento rispetto ad altre farmacie rurali dislocate in altre parti d'Italia.
Ma vi è di più.
L'art. 95 L.R.S. n.11/2010 indica testualmente che la nuova proce- dura per l'erogazione dell'indennità di residenza dovuta ai titolari si applica “a decorrere dall'esercizio finanziario 2010”, sicchè il mancato inserimento nel bilancio delle somme dovute per il pagamento dell'indennità non può avere valore retroattivo rispetto alle annualità antecedenti (2004, 2005, 2006 e 2007). Ad eliminare ogni dubbio sul punto soccorre anche l'art. 11 delle disposizioni preliminari al c.c., se- condo cui “la legge non dispone che per l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo”, come presidio della certezza del diritto.
Conseguentemente, in accoglimento dell'appello proposto, deve es- sere riconosciuto il diritto azionato da giusta delega dei Parte_7
titolari di farmacie aventi sede nelle isole minori, ad ottenere, per gli anni 2004, 2005, 2006 e 2007, l'indennità prevista dall'art. 27 L.R.
4/1999 e dell'obbligo, per l'Assessorato appellato, di procedere alla re- lativa determinazione e liquidazione.
La domanda di condanna al pagamento non può, però, essere accol- ta, stante l'incertezza del quantum dipendente dalla misura dello stan- ziamento e dai criteri adottati dall'amministrazione regionale.
Inoltre, il meccanismo previsto dall'art. 27 L.R. 4/1999 postula che i destinatari di una domanda di condanna non possono che essere i Co-
- 13 - Corte di Appello di Palermo sez. I civile R.G. n.1598/2019
muni i quali, previa adozione degli atti amministrativi necessari da parte dell'Assessorato, ricevono le somme da erogare a favore delle farmacie.
Pertanto, l'appello può essere accolto solo limitatamente alla do- manda di accertamento del diritto fatto valere nel giudizio.
˜˜˜˜˜˜˜˜˜
In ossequio alle regole della soccombenza, in ragione del parziale accoglimento delle domande e della parziale reciproca soccombenza, sussistono giusti motivi per disporre la parziale compensazione delle spese di lite nella misura della metà con condanna di parte appellata alla refusione della restante parte, per il primo e il secondo grado che si liquida come in dispositivo, tenuto conto del valore della causa e del- le questioni trattate, sulla base delle tariffe di cui al DM n. 147/2022
(scaglione indeterminabile – complessità media).

P.Q.M.

La Corte, definitivamente pronunciando, nel contraddittorio delle parti, in parziale accoglimento dell'appello proposto da Parte_13
[...
, , , , Controparte_1 Controparte_2 Persona_1 [...]
, , , Parte_14 Parte_5 Parte_8 Parte_15
[...
, , nonché per loro delega da in per- CP_6 Parte_7
sona del legale rappresentante pro tempore, e in riforma della sentenza n. 461/2019 emessa dal Tribunale di Palermo in data 29/01/2019: dichiara il difetto di legittimazione passiva della Controparte_13
, in persona del Presidente pro tempore;

[...]
accerta il diritto delle parti appellanti a ottenere il pagamento
- 14 - Corte di Appello di Palermo sez. I civile R.G. n.1598/2019
dell'indennità prevista dall' art. 27 L.R.S. 4/1999 per gli anni 2004,
2005, 2006 e 2007 e dell'obbligo gravante sull' Controparte_7
di procedere alla relativa determinazione e liquidazione;

[...]
rigetta le restanti domande proposte;
compensa le spese di lite nella misura della metà e condanna parte appellata al pagamento in favore degli appellanti della restante parte che liquida in € 4.073,00 (sul totale di € 8146,00) per il primo grado ed € 4559,00 (sul totale di € 9118,50) per il secondo grado del giudi- zio, oltre spese generali, cpa ed iva come per legge.
Così deciso nella camera di consiglio della prima sezione civile della Corte d'Appello
di Palermo in data 16.5.2025.
Il Presidente
Il Giudice Estensore Giovanni D'Antoni
Sebastiana Ciardo
- 15 - Corte di Appello di Palermo sez. I civile