REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI ROMA
SEZIONE PRIMA CIVILE così composta:
Dott. Diego Rosario Antonio Pinto Presidente est.
Dott. Giovanna Gianì Consigliere
Dott. Enrico Colognesi Consigliere rel. riunita in camera di consiglio, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nelle cause civili riunite in grado d'appello iscritte ai numeri 1940 e 2232 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2021, trattenute in decisione all'udienza del giorno
30/04/2025, vertenti
TRA
(c.f. ), rappresentato e difeso dall'avv. GIANNETTI Parte_1 P.IVA_1
MARINA
APPELLANTE/appellata
E
(c.f. ), domiciliata in VIA MONTE Controparte_1 P.IVA_2
SANTO, 25 - ROMA, presso lo studio dell'avv.CESARO LUIGI, che la rappresenta e difende con procura in atti, unitamente all'avv. ARRUZZO VALENTINA,
APPELLATA/appellante
E
(c.f. , con l'avv. Controparte_2 P.IVA_3
Franca Femiano;
APPELLATA
OGGETTO: appelli avverso la sentenza n. 668/2020 emessa dal Tribunale di Frosinone in data
06/10/2020.
1 Conclusioni dell'appellante: - “annullare la sentenza impugnata per le causali e nei limiti dell'appello medesimo e, conseguentemente, rigettare tutte le domande avanzate dalla società
odierna appellata, nei confronti del Parte_2 Parte_1 ovvero, in subordine, riconoscere il COSAP di cui all'avviso impugnato, con esclusione del complessivo importo di € 55.681,50 relativo all'occupazione degli stalli ubicati nella zona di viale De Mattheis, sia a titolo di COSAP sia a titolo di sanzioni. Con vittoria di spese, diritti ed onorari del doppio grado di giudizio”.
Conclusioni dell'appellata e Servizi: “1. in via principale, confermare la Controparte_1 sentenza di primo grado, accertando che nulla è dovuto dalla Controparte_1 al a titolo di C.O.S.A.P. oggetto degli impugnati avvisi di accertamento, Parte_1 per le ragioni esposte in narrativa;

2. in via incidentale, in riforma della sentenza di primo grado, accertare e dichiarare che non sussiste il presupposto soggettivo impositivo del C.O.S.A.P. in quanto la Controparte_1 agisce quale sostituto dell'ente pubblico nello sfruttamento del bene, cosi trovando
[...] applicazione la causa di esenzione di cui all'art. dall'art. 49 d.lgs. 507/1993 secondo cui sono esenti “le occupazioni effettuate dallo Stato, dalle regioni, province, comuni e loro consorzi;

3. in via subordinata, per la denegata ipotesi di riforma della sentenza di primo grado e di riconoscimento della debenza di tale canone, accertare che la sua determinazione è errata e, per l'effetto, rideterminarlo anche mediante la nomina di apposita CTU applicando i corretti criteri previsti dal Regolamento comunale;

4. sempre in via subordinata e previa ammissione di apposita C.T.U., accertare che la sopravvenuta richiesta del C.O.S.A.P. costituisce una variazione ai presupposti originari del contratto di concessione, determinante il venir meno dell'equilibrio dell'investimento, ordinando al di procedere al riequilibrio del piano economico finanziario Parte_1 ex art. 19, comma 2 bis, L. 109/1994;

5. sempre in via subordinata, accertare e dichiarare che la condotta del è Parte_1 stata violativa dei canoni di buona fede e correttezza contrattuale e precontrattuale e, per Parte l'effetto, condannarlo a risarcire alla il danno patito da liquidarsi nella misura del canone eventualmente dovuto, ovvero nella diversa somma da liquidarsi in via equitativa;

6. in via ulteriormente subordinata, condannare il ad indennizzare la FMS Pt_1 dell'arricchimento senza causa derivante dalla circostanza che il canone COSAP preteso dall'ente comunale annullerebbe completamente i ricavi spettanti alla società, privando cosi il contratto del suo carattere sinallagmatico;

7. con vittoria di spese, competenze ed onorari del presente grado di giudizio”,
2 e dell'appellante successiva , già srl: “previamente disposta, ai sensi degli artt. 335 e CP_2
350, 3° c., c.p.c., la riunione degli appelli proposti in via autonoma avverso la sentenza
668/2020 del Tribunale di Frosinone, “contrariis reiectis” e previe le declaratorie più opportune, riformare “in parte qua” la sentenza di primo grado rigettando l'opposizione proposta dalla avverso l'avviso di accertamento e riscossione del canone di Pt_4 occupazione spazi ed aree pubbliche (COSAP) n. 870 per l'anno 2013 emesso il 23/01/2018 da nell'interesse del in subordine, voglia la Corte d'Appello CP_2 Parte_1 adita confermare l'avviso di accertamento nei limiti della somma dovuta di € 248.697,50, respingendo, per il resto, le pretese avversarie. Con vittoria delle spese e competenze del doppio grado, oltre accessori di legge”.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con separati atti di appello il e Parte_1 Parte_5 hanno proposto appello avverso la sentenza in oggetto che aveva così statuito:
[...]
a).rigetta l'eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dal convenuto Parte_1

[...]
b) accerta e dichiara la non debenza da parte dell'attrice della somma di denaro complessivamente portata dall'avviso di accertamento oggetto di causa;

c) condanna i convenuti, in solido, a rifondere all'attrice le spese di lite, che liquida in €
1.264,85 per esborsi ed € 12.000 per compensi, oltre rimborso spese forfettarie nonché I.V.A.
e C.A. come per legge”.
La ha resistito ai gravami e spiegato appello Controparte_1 incidentale.
Riuniti i giudizi ex art 335 c.p.c., la causa è stata trattenuta in decisione all'udienza del
30/04/2025, con concessione dei termini di legge per lo scambio di conclusionali e repliche.

2. Preliminarmente viene disposta la sostituzione del consigliere relatore con il presidente per la sola redazione della sentenza ex art 276 ultimo comma, c.p.c. per eccessivo carico di ruolo del primo.

3. L'appello del contiene n.4 motivi: Pt_1
3 I “Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 446/1997 (in particolare dell'art. 63) e, quanto alla qualificazione del COSAP quale entrata di diritto privato, dell'art. 49 d.lgs. 507/1993 e del D.lg. n. 507/93 (in particolare art. 3, commi 143 e ss.) nonché del regolamento comunale in materia di COSAP”.
II “ Violazione e/o falsa applicazione della normativa e dei principi in materia di finanza di progetto e di concessione di servizi e di lavori pubblici, con particolare riferimento alla corretta interpretazione e applicazione dei concetti di onerosità e sinallagmaticità del contratto declinante il rapporto tra le parti. Violazione del d.lgs. 507/1993 (in particolare art.63) e del
Regolamento Comunale in materia di Cosap”.
III) : «Errata interpretazione dell'art. 11 della convenzione;
violazione delle regole ermeneutiche civilistiche in materia di contratti;
errata motivazione e travisamento dei fatti;
mancata applicazione dell'art. 1339 c.c. e del principio di vincolatività alla legge e di indisponibilità e irrinunciabilità in materia di entrate di diritto pubblico”.
IV “ scorporo dall'avviso di accertamento delle somme per occupazione stalli in zona piazzale
De Matthaeis. “
In ordine all'occupazione di detti stalli, si era eccepito quanto segue negli atti difensivi di primi grado. « in riferimento alla contestazione del COSAP rispetto alle aree a parcheggio in zona
“De Matthaeis” (che contemplava n. 61 aree di sosta a raso), la dismissione di esso, che risulta essere avvenuta nell'anno 2011, non è affatto dipesa dalla volontà dell'Amministrazione: trattasi infatti di una conseguenza della scelta della società di Controparte_3 presentare un progetto di realizzazione di un edificio pluripiano su un lotto adiacente a detta area, risultato essere interessato (unitamente a detta area) da una compagna di scavi e sondaggi da parte della Sovrintendenza per i Beni Archeologici, per la rinvenuta presenza di resti di terme risalenti all'epoca romana, incompatibile con la prosecuzione della sosta di autovetture […] »;
L'appello riunito, promosso da consta di un unico motivo, con cui si chiede, CP_2 conformemente al primo motivo di appello del di: Pt_1
A. “rigettare l'opposizione proposta dalla avverso l'avviso di accertamento e Pt_4 riscossione del canone di occupazione spazi ed aree pubbliche (COSAP) n. 870 per l'anno 2013 emesso il 23/01/2018 da nell'interesse del in subordine, CP_2 Parte_1 voglia la Corte d'Appello adita confermare l'avviso di accertamento nei limiti della somma dovuta di € 248.697,50, respingendo, per il resto, le pretese avversarie”.
4 La ha spiegato invece appello incidentale che consta pure di Controparte_1 unico motivo,“violazione e falsa applicazione dell'art. 49 d.lgs. 507/1993. Difetto di istruttoria
e travisamento dei fatti di causa”,

4.In ordine alla legittimazione passiva a resistere alla opposizione all'avviso di accertamento essa appartiene alla società concessionaria della riscossione (la ora nella CP_2 CP_2 specie), ma è quantomeno concorrente, la legittimazione dell'Ente impositore laddove l' opposizione, qualificabile come accertamento negativo verta anche in materia di debenza del canone e non sulla sola riscossione.

5. L'appello è manifestamente infondato per le seguenti ragioni.
a) La esaustiva motivazione della sentenza impugnata è pienamente condivisibile e si riporta di seguito. Il Tribunale di Frosinone ha esattamente osservato: “ La vicenda sostanziale sottostante alla pretesa di COSAP da parte dei convenuti nei confronti dell'attrice è sostanzialmente pacifica tra le parti ed è ampiamente documentata in atti,
e può essere ricostruita nei suoi tratti più salienti e significativi – ai fini del decidere – come segue. Con “contratto di concessione per il completamento e la gestione del parcheggio multipiano di Viale Mazzini” del 4/10/04, premesso che “con deliberazione della Giunta n. 574 del 31.12.03 è stata dichiarata di pubblico interesse la proposta di project financing relativa al completamento e gestione del parcheggio multipiano di Part Viale Mazzini presentata dall' formata da…”, il affidava in Parte_1 concessione alla ivi indicata l'effettuazione “a) … delle opere di completamento Pt_6 dell'edificio uso parcheggio sito in Viale Mazzini già realizzato nella struttura in cemento armato … comprensiva … di n. 54 box” ( art. 2 ). Veniva previsto ( sempre nell'art. 2 ) che erano a carico del concessionario “b) l'esecuzione dei lavori previsti dal progetto definitivo ed esecutivo;
c) la gestione funzionale ed economica dell'intero impianto, comprensiva di manutenzione ordinaria e straordinaria ed adeguamento alla normativa degli impianti e delle strutture;
d) il finanziamento economico dell'intervento”. Nell'art. 3 veniva previsto che “La concessione avrà durata in anni trenta ( 30 ) per quanto concerne la struttura del parcheggio di Viale Mazzini, della sosta a raso di n. 538 posti auto e del servizio rimozione… Al termine della concessione il concessionario si impegna a consegnare al l'opera perfettamente funzionante Pt_1 ed in buono stato di manutenzione, senza che sia dovuto alcun indennizzo o compenso…
Per quanto riguarda la realizzazione di n. 54 box l'Amministrazione concede il diritto di superficie per la durata di 99 anni”. Nell'art. 4 veniva riconosciuto al concessionario,
5 “quale corrispettivo”, il predetto diritto di superficie sui 54 box del multipiano e la gestione e sfruttamento economico dei complessivi parcheggi sulle aree a raso. Con
l'art. 13 veniva previsto il pagamento da parte del concessionario di un “prezzo” al ivi individuato nella misura del “10 % del fatturato dichiarato Parte_1 sulla gestione del parcheggio a raso e sulla rimozione”. Nell'art. 17 veniva ribadito che
“Al termine della concessione il concessionario restituirà all'amministrazione il parcheggio di Viale Mazzini e le aree di sosta a raso in condizioni di efficienza” ( doc.
4, fascic. attrice ). Con atto notarile del 6/6/05 la predetta A.T.I. costituiva ai fini in oggetto la società odierna attrice, che pertanto subentrava a titolo originario nella concessione del 4/10/04 ( doc. 5, ibidem ). Con appendice al contratto di concessione del 4/10/04 stipulata in data 8/5/17 il e apportavano Parte_1 Parte_4 alcune modifiche alla concessione, in particolare individuavano in n. 544 i posti auto delle soste a raso e modificavano il prezzo da corrispondere da parte di Pt_3 diminuendolo al “5% del fatturato dichiarato” ( doc. 6, ibidem ). Con ulteriore appendice stipulata il 19/6/09 le parti apportavano altre modifiche alla concessione in oggetto, tra le quali ( art. 2, lett. b) e c) ) l'individuazione nel “numero complessivo di 638 posti auto a pagamento” dati in gestione trentennale a e la “Rinuncia alle royalties Parte_4
a favore del anche a fronte della disposta omogeneizzazione degli orari delle Pt_1 aree di sosta” ( doc. 9, ibidem ). Il G.I. ritiene che dal predetto complessivo assetto negoziale si desume la sussistenza, per quanto qui interessa, del nesso di corrispettività, invocato nel presente giudizio dall'attrice, tra le prestazioni poste a carico di quest'ultima e la gestione ad essa affidata delle aree di sosta a raso individuate dalle parti nel territorio comunale di con la connessa loro occupazione e ritrazione Parte_1 delle correlative entrate patrimoniali ( tale ultimo aspetto esclude in radice la qualificabilità dell'attrice come alter ego del ). Siffatto nesso di Parte_1 corrispettività era particolarmente evidente nella stesura originaria della convenzione, nella quale il sinallagma contrattuale prevedeva in favore del la Parte_1 predetta acquisizione, in esito alla concessione trentennale, della proprietà delle opere realizzate da da intendersi sia quella di completamento del multipiano che Parte_4 quelle di sistemazione delle aree a raso ed i relativi apparecchi ivi installati dall'attrice
( nel piano economico-finanziario allegato alla Convenzione il costo complessivo in proposito previsto a carico dell'odierna attrice era indicato in complessivi € 4.785.000, dei quali € 145.000 “per la sistemazione delle aree di sosta a raso” ), nonché la corresponsione in suo favore del predetto “prezzo”. Il prezzo veniva in seguito prima
6 diminuito e poi eliminato, in specifica correlazione con una sopravvenuta diversa condizione contrattuale ivi indicata ( la “omogeneizzazione degli orari delle aree di sosta” ). A fronte di ciò, il sinallagma contrattuale ha previsto in favore di la Pt_3 gestione del multipiano e dei 638 posti auto a pagamento, nonché il predetto diritto di superficie in suo favore sui 54 box del multipiano. Non v'è dunque nella specie l'occupazione di suolo pubblico senza corrispettivo che debba come tale, necessariamente, prevedere l'imposizione ( che deve avvenire peraltro nel medesimo atto concessorio ) del pagamento del COSAP, disciplinato dall'art. 63, D.Lgs. 446/97: nella specie al contrario il corrispettivo in favore dell'Ente locale della concessione inerente al multipiano ed ai posti auto di sosta a raso unitariamente disciplinato nella concessione era già compiutamente individuato, come sopra, dalle parti. Se, come ovviamente era ben possibile, nella valutazione di convenienza della realizzazione dell'opera pubblica in questione il avesse voluto prevedere, in Parte_1 aggiunta ai predetti corrispettivi, anche il pagamento del COSAP, ciò avrebbe dovuto essere indicato esplicitamente nella convenzione. Invece siffatta indicazione manca sia nella convenzione originaria che nelle due successive sue modifiche. Né ve ne è alcun cenno nel piano economico finanziario, conosciuto dal nel quale Parte_1 il costo derivante dal pagamento del COSAP non rientra tra quelli valutati ai fini del riscontro dell'equilibrio economico-finanziario dell'operazione, nel quale invece sono esplicitamente valutati tra l'altro i costi per IRAP e IRPEG. Inoltre la previsione negoziale del pagamento del COSAP neppure può trarsi, come invocato dai convenuti, nella pattuizione di cui all'art. 11 della convenzione, intitolato “Le modalità ed i termini per la manutenzione e gestione dell'opera realizzata, nonché i poteri di controllo del concedente sulla gestione della stessa”, laddove stabilisce che “Sono a carico del concessionario: il pagamento dei canoni, delle imposte, dei diritti e delle tariffe per la fornitura di acqua, energia elettrice, di altri servizi e di quant'altro necessario per la progettazione, costruzione e gestione delle opere oggetto della presente concessione” in quanto trattasi di un generico richiamo ai pesi ex lege a carico del concessionario in correlazione alla sua costruzione e gestione delle opere in questione e tra i quali, giusta quanto finora argomentato, non può intendersi ricompreso il COSAP proprio in quanto nella specie già assorbito dai diversi predetti corrispettivi disciplinati in favore del
Il G.I. ritiene che a tali risultati si perviene già alla stregua di Parte_1 un'interpretazione letterale e logico-sistematica del contratto di concessione in oggetto.
A fortiori vi si perviene applicando il fondamentale canone ermeneutico ex art. 1366
7 c.c. dell'interpretazione secondo buona fede “che si specifica nel significato di lealtà e si concreta nel non suscitare falsi affidamenti e nel non contestare ragionevoli affidamenti ingenerati nella controparte” ( così Cass. 6675 del 19/3/18 ), che parimenti conduce ad escludere l'applicazione di un consistente ulteriore costo per una delle due parti contrattuali non esplicitato in modo chiaro ed univoco nella convenzione e mai da esse tenuto presente nel piano economico-finanziario predisposto dalla parte privata e conosciuto ( in quanto allegato alla convenzione ) da quella pubblica. Detto in estrema sintesi: quello che non è consentito è l'utilizzazione particolare gratuita di spazi pubblici
( sia che avvenga in forza di una concessione, sia che avvenga di fatto e quindi in modo abusivo ), senza che la loro temporanea sottrazione alla libera fruizione da parte della collettività abbia un corrispettivo per quest'ultima. Diverso è a dirsi se tale utilizzazione del privato avvenga in nesso di corrispettività con altre utilità patrimoniali pattuite in favore dell'Ente pubblico, in tale secondo caso difettando in radice il presupposto applicativo del COSAP. Nella fattispecie, esemplificativamente significativa, esaminata dalla Corte d'Appello di Genova nella sentenza 64 del 21/1/19 ( cit. dal Parte_1
) la debenza del COSAP da parte del concessionario che, come nel nostro
[...] caso, “non agisce come suo [ del n.d.G.I. ] mero sostituto nello sfruttamento Pt_1 del bene “ poiché “essa [ l'area, n.d.G.I. ] è stata consegnata alla NC che trattiene i relativi ricavi”, è stata condivisibilmente ritenuta sussistente in quanto, avendo quel
Giudice escluso che l'utilizzo potesse essere “riconducibile alla convenzione onerosa del 2003”, ne deriverebbe che “in assenza di riconoscimento del canone ne usufruirebbe gratuitamente”. Nella fattispecie oggetto del presente giudizio al contrario, la gestione e lo sfruttamento delle aree di sosta da parte di è riconducibile al contratto Parte_4 oneroso di concessione, in quanto già ivi compiutamente disciplinati ( nella fattispecie di cui alla sentenza C.A Genova invece “L'affidamento delle aree a raso non rientra nella convenzione del 2003, con cui si concedeva alla NC il diritto di superficie sulle aree del costruendo parcheggio interrato, in quanto l'art. 9 della convenzione prevede espressamente che per le aree di parcheggio a raso la NC aveva la facoltà di richiederne la gestione alle medesime condizioni applicate dal per aree Pt_1 similari” ).”
b) I primi tre motivi di appello si fondano sul presupposto che la COSAP non abbia la natura giuridica di entrata patrimoniale di diritto privato.
8 Tale assunto è errato. Detta natura è stata costantemente affermata dalla Corte di Cassazione (
Cass.1435/2018 e successive)
Non avendo natura tributaria, il Comune ha l'autonomia per derogarvi.
c) Va inoltre osservato che non ogni occupazione o utilizzo di aree pubbliche costituisce presupposto impositivo del COSAP.
In estrema sintesi, nella specie l'occupazione è avvenuta per la realizzazione di un parcheggio Parte multipiano dato in concessione alla per una durata trentennale alla scadenza della quale il acquisirà la proprietà delle opere realizzate da Non si tratta quindi di Pt_1 Parte_4 una mera occupazione di suolo pubblico : ma di un suolo pubblico dal quale il stesso Pt_1 ritrae una utilità immediata ( in quanto la gestione dell'opera da parte della determina Pt_3 la produzione di utilità a vantaggio del ) e differita ( in quanto il alla scadenza Pt_1 Pt_1 del trentennio acquisirà la piena disponibilità della struttura).
D'altronde persino in materia di TOSAP la Corte di Cassazione con la sentenza 35389/2021 aveva affermato: ““questa Corte ha più volte affermato che, nel caso di area del demanio comunale, appartenente alla rete viaria della città ed adibita a parcheggio di autoveicoli, in concessione a società privata, rileva verificare se quest'ultima occupi l'area, sottraendola all'uso pubblico, in tal caso rimanendo integrato il presupposto della , ovvero se ad essa CP_4 società sia soltanto attribuito il mero servizio di gestione del parcheggio, con il potere di esazione delle somme dovute dai singoli per l'uso, quale parcheggio dei loro veicoli, dell'area pubblica a ciò destinata dal dovendosi ravvisare in tal caso un'occupazione Pt_1 temporanea ad opera del singolo e non della concessionaria, che non sottrarrebbe l'area all'uso pubblico (Cass. n. 17620/2021, n. 970/2021, n. 18102/2017, n. 11553/2004).
d) In assenza nella concessione di alcun riferimento nella concessione alla debenza del
COSAP - che logicamente doveva ritenersi esclusa – è incontrovertibile che essa non sia dovuta.
Gravissimo, ad avviso di questa Corte, è, sul piano della responsabilità contabile che nella stipula della convenzione il ove avesse ritenuto che la COSAP fosse comunque dovuta Pt_1 dal concessionario nonostante la tipologia della concessione ben illustrata nella sentenza impugnata -e che induceva ad escluderne la debenza -, non abbia espressamente previsto un esplicito assoggettamento al COSAP, e, di converso, che abbia invece innescato poi il contenzioso de quo.
Per tali distinte ragioni si ritiene di effettuare rapporto alla Corte dei Conti .
9 4.Il quarto motivo dell'appello principale è inammissibile ex art 345 .c.p.c. non essendo tale contestazione proposta né nella comparsa di risposta di risposta del primo grado di giudizio, né nel termine di cui all'art 183, VI co.n .1 c.p.c .

5.Le spese del grado seguono la soccombenza.

6. Alla stregua di quanto sopra rilevato è evidente non solo la manifesta infondatezza dell'appello, ma la pretestuosità dell'appello, anche a fronte della esaustiva ed esatta motivazione della sentenza impugnata, emergente dalla motivazione della sentenza di questa
Corte ed impone l'applicazione dell'art 96 III co. c.p.c. con condanna dell'appellante al pagamento di una somma di importo pari alle spese di lite, importo che appare del tutto ragionevole alla stregua di quanto sopra esposto.
A tale proposito si richiama, tra le altre, l'ordinanza 17902/2019 della Corte di Cassazione che ha affermato: “ In tema di responsabilità aggravata, la determinazione equitativa della somma dovuta dal soccombente alla controparte in caso di lite temeraria non può essere parametrata all'indennizzo di cui alla legge n. 89 del 2001 - il quale, ha natura risarcitoria ed essendo commisurato al solo ritardo della giustizia, non consente di valutare il comportamento processuale del soccombente alla luce del principio di lealtà e probità ex art. 88 c.p.c., laddove la funzione prevalente della condanna ex art. 96, comma 3, c.p.c. è punitiva e sanzionatoria -, potendo essere calibrata su una frazione o un multiplo delle spese di lite con l'unico limite della ragionevolezza”

PQM

Rigetta l'appello e condanna il e Parte_1 Controparte_5 alla rifusione delle spese del grado in solido in favore di
[...] [...]
che liquida in € 16.000,00 per compensi, oltre, il solo Parte_2 [...]
, a pagare ulteriori € 16.000,00 ex art. 96 III co. c.p.c. Parte_1
Effettua rapporto alla Corte dei Conti come da separato atto
Dà atto della sussistenza dei presupposti di cui all'art. 13 comma 1 quater T.U. 115/2002 in relazione ai due appelli principali.
Roma, 9.7.2025
IL PRESIDENTE ESTENSORE
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