Pubblicato il 04/03/2026

N. 00694/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01725/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1725 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Si Energy S.r.l. con Unico Socio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Tigano, Bruno Tassone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Commissione tecnica specialistica per le autorizzazioni ambientali presso l’Assessorato Territorio e Ambiente della Regione Siciliana, non costituita in giudizio;
Regione Siciliana, Assessorato Territorio e Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo,

del parere istruttorio conclusivo n. 274 del 27 maggio 2025 reso dalla CTS, e, ove occorra, del verbale della seduta della CTS dell’11 ottobre 2024 e di ogni altro verbale allo stato non conosciuto,

nonché per l’accertamento

dell’obbligo di concludere la procedura di valutazione d’impatto ambientale di cui all’art. 23 del decreto legislativo n. 152/2006, comprensiva della valutazione di incidenza ambientale di cui all’art. 5 del D.P.R. n. 357/1997, ai fini del rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) ai sensi dell’art. 27-bis del decreto legislativo n. 152/2006,

e per la condanna dell’Assessorato regionale a provvedere in tal senso;

per quanto riguarda i motivi aggiunti,

per la condanna delle Amministrazioni resistenti ex art. 30 c.p.a. e 2043 c.c. a risarcire i danni patrimoniali e non patrimoniali cagionati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Siciliana, Assessorato Territorio e Ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 la dott.ssa RI NS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente ha impugnato: a) il parere istruttorio conclusivo della Commissione tecnica specialistica per le autorizzazioni ambientali di competenza regionale, n. 274/2025 in data 27 maggio 2025; b) ove occorra, il verbale della seduta della Commissione tecnica specialistica in data 11 ottobre 2024 e gli ulteriori atti istruttori e verbali non conosciuti.

La ricorrente, inoltre, ha chiesto “ l’accertamento dell’obbligo di concludere la Procedura di Valutazione d’Impatto Ambientale ex art. 23 del d.lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii., comprensiva della Valutazione di Incidenza Ambientale ex art. 5 del D.P.R. n. 357/1997 e ss.mm.ii. (Livello I - Screening), secondo quanto disposto dal Decreto ARTA n. 36 del 14/02/2022 e ss.mm.ii., ai fini del rilascio del Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (d’ora in avanti “PAUR”) ai sensi dell’art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii. nei termini di legge ”, nonché la condanna delle Amministrazioni intimate (Assessorato Regionale Territorio e Ambiente – di seguito, anche, ARTA – e Commissione tecnica specialistica per le autorizzazioni ambientali di competenza regionale – di seguito, anche, CTS) a provvedere in tal senso.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in fatto e in diritto quanto segue: a) la ricorrente ha presentato nell’aprile 2020 istanza di avvio della procedura di V.I.A. ex art. 23 del decreto legislativo n. 152/2006 ai fini del rilascio del P.A.U.R. ex art. 27- bis del medesimo decreto, unificata con la procedura per il rilascio dell’A.I.A. ex art. 29-ter del decreto legislativo n. 152/2006, per un “ Impianto Recupero Energia da Rifiuti non Pericolosi TMV Catania ”, costituito da due linee di termovalorizzazione per complessivi 212.5 MW termici, e relative opere connesse ed infrastrutture necessarie alla connessione alla RTN, da realizzarsi nell’area industriale, zona Pantano D’Arci, foglio di mappa 47, particelle 169, 184, 459 e 462; b) nell’ambito del procedimento, molto lungo e articolato (anche in ragione delle numerose richieste di integrazioni istruttorie e dei conseguenti riscontri da parte della società), la CTS ha reso il parere intermedio n. 44/2021 del 26 maggio 2021, contenente una serie di richieste di integrazioni, e sono state convocate cinque sedute (l’ultima delle quali in data 14 luglio 2022) della conferenza di servizi per l’acquisizione dei pareri di V.I.A. e V.INC.A.; c) i verbali delle cinque riunioni della conferenza di servizi nonché tutti i pareri rilasciati sono stati trasmessi in data 14 luglio 2022 alla CTS per il parere finale; d) in data 21 luglio 2023, a distanza di oltre dodici mesi, la ricorrente ha sollecitato la CTS all’emissione del parere definitivo ma a tale richiesta né l’ARTA né la CTS hanno dato seguito; e) la ricorrente ha inviato un ulteriore sollecito in data 14 settembre 2023 e il responsabile del procedimento, in modo irrituale, ha fissato un incontro tecnico tra la società e il gruppo istruttore della CTS, che si è svolto con modalità telematiche in data 27 settembre 2023 e nel corso del quale detto gruppo istruttore ha formulato richieste di integrazioni e chiarimenti, mai formalizzati con nota ufficiale; f) la società ha fornito le integrazioni richieste, concernenti, in particolare, la coerenza del progetto con il Piano Regionale Gestione Rifiuti Speciali 2017, i criteri di localizzazione, il dimensionamento dell’impianto in funzione delle quantità di rifiuti presenti sul territorio, le caratteristiche dei rifiuti da inviare all’impianto; g) solo in data 27 maggio 2025 è stato emesso il menzionato parere istruttorio conclusivo, che viene in questa sede impugnato in via prudenziale ove qualificato come atto provvedimentale; h) medio tempore , sono accaduti i seguenti fatti rilevanti: - in data 21 marzo 2024 la Giunta Regionale, con delibera n. 107 del 2024, ha provveduto ad adottare l’aggiornamento del Piano Regionale per la Gestione dei Rifiuti – Stralcio Rifiuti Urbani, a modifica del Piano di cui al D.P.R.S. n. 08/2021; - in data 22 maggio 2024 la CTS ha espresso parere (n. 243) favorevole motivato alla VAS di aggiornamento del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti Urbani, cui ha fatto seguito in data 5 giugno 2024 il decreto assessoriale n. 179/GAB/2024, recante giudizio positivo motivato relativo alla VAS, e, in data 21 novembre 2024, l’ordinanza n. 3 del Commissario Straordinario con la quale è stato adottato il Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti (Stralcio Rifiuti Urbani) con immediata efficacia; - in data 27 maggio 2024 è stato stipulato un accordo tra il Presidente del Consiglio dei Ministri e il Presidente della Regione Siciliana, con la individuazione degli obiettivi di sviluppo da perseguire con le risorse del Fondo Sviluppo e Coesione (FSC) 2021/2027, tra cui la realizzazione di un termovalorizzatore a Palermo, per € 400.000.000,00, e di un termovalorizzatore a Catania, per € 400.000.000,00; - in data 8 agosto 2024 è stato emesso (ma mai comunicato e solo recentemente pubblicato) il parere CTS n. 498, nel quale si è ritenuto che, ancorché il nuovo Piano rifiuti approvato non escluda l’iniziativa privata per la realizzazione degli impianti di recupero energia da rifiuti, anche ove ulteriori rispetto alla rete integrata prevista dai Piani d’Ambito, in considerazione del fatto che il termovalorizzatore a iniziativa privata andrebbe ad aggiungersi a quelli a iniziativa pubblica deve essere valutata la sussistenza di ricadute ambientali; - richiesta dall’ARTA, l’Avvocatura dello Stato di Palermo ha reso il parere (Cons. n. 6565/2024 – Dip. Amb. Prot. n. 86824 dell’11 dicembre 2024), mai comunicato alla ricorrente, secondo cui: - “ In linea generale e di principio è ben possibile che della rete impiantistica integrata possa far parte anche un TMV di iniziativa privata ”; - “ Le scelte pianificatorie in questione costituiscono espressione di valutazioni di merito tecnico-discrezionali di elevato spessore ”; - “ Esse – allo stato – rendono necessaria e sufficiente … la sola presenza di due TMV pubblici nella provincia di Catania ”; - “ La presenza di un terzo termovalorizzatore (nella specie, quello proposto da Si – Energy s.r.l.) contrasterebbe frontalmente con il criterio di fattibilità economica e con il rispetto del rapporto costi-benefici, posto che …. comprometterebbe “la stabilità economica” dell’impianto pubblico e la convenienza economica della tariffa per i Comuni ”; - in seguito ad un accordo con il Commissario Straordinario, in data 8 maggio 2025 Invitalia ha pubblicato il bando per la “ Progettazione ed opzione DL_CSE realizzazione Termovalorizzatori Palermo e Catania ”; i) con il parere istruttorio conclusivo impugnato la CTS, ritenuto che “ le criticità emerse nel corso del procedimento non possano essere superate nel quadro pianificatorio attuale e che pertanto non possa essere espressa una valutazione ambientale dell’impianto proposto ”, ha restituito gli atti all’ARTA, omettendo di rendere il parere di competenza; l) la ricorrente ha casualmente appreso che l’ARTA con prot. n. 40172 in data 10 giugno 2025 ha invitato la CTS a chiarire “ quali siano le conclusioni dell’istruttoria tecnica nell’ambito della procedura di valutazione di impatto ambientale (V.I.A.) integrata con la valutazione di incidenza (V.Inc.A.) ” ricordando “ che tale istruttoria deve concludersi con un parere motivato contenente la valutazione sugli impatti ambientali e sull’incidenza del progetto ”; m) in data 17 luglio 2025 la ricorrente, non potendo attendere oltre per la conclusione del procedimento, ha sollecitato l’ARTA ad attivarsi ulteriormente, anche in via sostitutiva; n) il provvedimento impugnato contrasta con la disciplina di settore (inclusa quella recata dal decreto assessoriale n. 57/2020 sul funzionamento della CTS), la quale dispone che la procedura si concluda con un parere definitivo espresso, positivo o negativo, in merito alla V.I.A. integrata con la V.INC.A. e motivato quanto alla valutazione sugli impatti ambientali e sulla incidenza del progetto, funzionale all’adozione del provvedimento conclusivo da parte dell’autorità competente, e per tale ragione l’ARTA, a seguito della restituzione degli atti, ha invitato la CTS a rendere il proprio parere con prot. n. 40172 in data 10 giugno 2025; o) l’atto impugnato, peraltro, contrasta con il parere n. 498 dell’8 agosto 2024, laddove si dà atto dell’assenza di contrasto tra l’intervento privato e quello pubblico e si evidenzia che il termovalorizzatore privato proposto dalla ricorrente è, in linea di principio, compatibile con l’intervento pubblico; p) risultano violate le garanzie procedimentali in tema di partecipazione e contraddittorio dell’interessata; q) nel merito, ad ogni modo, le considerazioni espresse dalla CTS nel parere conclusivo si risolvono in affermazioni ipotetiche ed inaccettabili, fondate su valutazioni economiche meramente previsionali, e sconfinano in giudizi che non competono alla CTS, in quanto organo di consulenza tecnica, né all’Avvocatura dello Stato; r) l’atto impugnato, inoltre, è affetto dal vizio di sviamento di potere in quanto prescinde dalle risultanze istruttorie acquisite nei lunghi anni del procedimento; s) si chiede, quindi, l’accoglimento del ricorso e l’accertamento dell’obbligo di conclusione del procedimento ai fini del rilascio del P.A.U.R..

Con ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha dedotto che “ il mancato rilascio del P.A.U.R., a questo punto, deve considerarsi praticamente definitivo, il che, da un lato, spinge ad insistere nelle domande formulate in ricorso – in particolare, nell’accertamento dell’obbligo di pronunciarsi esplicitamente in senso positivo o negativo (così come, almeno apparentemente, lo stesso A.R.T.A. parrebbe ritenere, salvo non compulsare in alcun modo la C.T.S.) -; dall’altro lato, impone, vista la irrimediabile perdita del bene della vita dedotto nel procedimento, la proposizione dei presenti motivi aggiunti, contenenti una articolata e rilevante domanda risarcitoria, che sarà di seguito declinata ”.

La ricorrente ha, quindi, chiesto “ la condanna delle Amministrazioni resistenti al risarcimento dei danni per aver precluso la costruzione di tale cespite e l’esercizio della connessa attività imprenditoriale ”.

In particolare, nei motivi aggiunti si è osservato, in sintesi, quanto segue: a) gli sviluppi nel settore di cui si tratta, con iniziative pubbliche e procedure affidate a soggetti pubblici per la realizzazione di termovalorizzatori, hanno inciso sulla possibilità per la ricorrente di conseguire utilmente il titolo; b) è intervenuta nel caso in esame la violazione degli artt. 30 c.p.a. e 2043 c.c., 2 e 2-bis della legge n. 241/1990, 23 e 27-bis del decreto legislativo n. 152/2006, 5 del D.P.R. n. 357/1997 e della normativa regionale attuativa, nonché dei decreti assessoriali n. 57/2020 e n. 22/2025; c) il comportamento colposo dell’Amministrazione è stato contrario a buona fede e ha leso il legittimo affidamento della società; d) il risarcimento è quantificato in € 277.093.941,82 per lucro cessante, € 27.709.394,18 per danno curricolare e/o di immagine ed € 1.706.175 per danno emergente, oltre rivalutazione monetaria e interessi, con capitalizzazione ex art. 1283 c.c. e applicazione degli interessi moratori ex art. 1284, comma 4, c.c.; e) in subordine, si chiede la liquidazione del danno da perdita di chance, con riconoscimento della chance in misura non inferiore al 50%.

Con memoria in data 15 dicembre 2025 la ricorrente, nel ribadire le proprie difese, ha precisato che: a) l’impugnazione del parere istruttorio conclusivo n. 274/2025 è avvenuta in via prudenziale, ma il parere risulta comunque lesivo, avendo determinato un arresto procedimentale; b) ove si ritenga che l’atto non sia impugnabile, va accolta la domanda di accertamento dell’obbligo di concludere il procedimento; c) si evidenzia, in particolare, la contraddizione nella posizione espressa dalla Commissione tecnica specialistica con il successivo parere n. 534/2025, recante controdeduzioni al ricorso, in quanto, da un lato, si afferma che si tratta di atto non impugnabile avente natura endoprocedimentale, dall’altro lato, si sostiene che la restituzione degli atti costituisce una facoltà che rientra nel novero dei possibili esiti procedimentali quando emerga un contrasto con atti pianificatori vincolanti; d) per quanto attiene al richiamo dell’Amministrazione al Piano dei rifiuti 2024 e alle scelte pianificatorie, si rileva che l’attività programmatoria era in itinere (come anche confermato dalla delibera n. 275/2025 resa sul Piano dei rifiuti dalla Sezione Regionale di controllo della Corte dei conti, che ha formulato una serie di rilievi in ordine alla necessità di numerosi interventi “correttivi”), si basava su mere stime ed era suscettibile di revisione, sicché non poteva essere invocata al fine di paralizzare procedimenti autorizzatori che si trovassero in fase avanzata; e) l’iniziativa privata non è, altresì, esclusa in linea di principio nel settore di cui si tratta, dovendo, tra l’altro, richiamarsi sul punto l’art. 178 del decreto legislativo n. 152/2006 e il principio di libera concorrenza; f) si contesta altresì che l’interesse pubblico possa identificarsi con la tutela della sostenibilità economica di futuri impianti pubblici o con logiche di protezione del mercato.

L’Amministrazione regionale si è costituita in giudizio e con memoria in data 15 dicembre 2025 ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) con il parere istruttorio conclusivo gli atti sono stati restituiti al Servizio 1 per criticità non superabili rispetto al quadro pianificatorio, ritenendosi il progetto incompatibile con le previsioni del Piano dei rifiuti - Stralcio rifiuti urbani 2024, il quale ha indirizzato i flussi verso due termovalorizzatori pubblici da realizzarsi a Palermo e Catania; b) si richiama, altresì, l’ordinanza commissariale n. 3 del 21 novembre 2024 (art. 3, comma 2) la quale stabilisce che i contenuti del Piano regionale di gestione dei rifiuti (Stralcio Rifiuti Urbani), per quanto non espressamente disciplinato, costituiscono vincolo di condotta e di risultato per le Amministrazioni coinvolte, nonché il decreto A.R.T.A., Dipartimento Regionale dell’Acqua e dei Rifiuti, n. 254 in data 3 marzo 2025, con cui è stata disposta la revoca di una manifestazione di interesse collegata ad iniziative per termovalorizzatori, stante l’incompatibilità con le scelte del nuovo Piano rifiuti, e la nota del Servizio 1 n. 40172 in data 10 giugno 2025 con cui si è chiesto alla Commissione tecnica specialistica di chiarire le conclusioni dell’istruttoria; c) la legge regionale siciliana 7 maggio 2015, n. 9, art. 91, ha istituito la CTS per le autorizzazioni ambientali, attribuendole funzioni istruttorie nell’ambito dei procedimenti di V.I.A., V.A.S., A.I.A., V.Inc.A, e, secondo la disciplina vigente, l’istruttoria può concludersi solo quando siano disponibili tutti gli elementi tecnico-giuridici per una valutazione compiuta, non essendo previsto che la CTS debba necessariamente esprimere un parere conclusivo favorevole o negativo, atteso che l’oggetto è la formulazione di un’istruttoria tecnica completa a supporto del provvedimento finale; d) ne deriva che il parere istruttorio della CTS è atto endoprocedimentale e non definitivo, privo di effetti lesivi diretti, in quanto non decide sulla realizzazione dell’impianto, non incide in via immediata sulla sfera giuridica del proponente ed è un atto interno di impulso o rimessione al Servizio competente per la decisione finale (cfr. Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, decisione n. 905/2023, secondo cui “ La CTS non ha poteri decisori, e il suo parere non incide in via definitiva sulla posizione giuridica del privato, essendo parte dell’istruttoria tecnica preliminare. Se la CTS non può esprimersi in modo utile, può restituire gli atti all’organo competente, che potrà concludere il procedimento (anche con diniego motivato) ”); e) in relazione alla domanda risarcitoria si osserva che la società ricorrente non ha mai attivato, nel corso dell’intera procedura, alcuno degli strumenti di tutela che l’ordinamento giuridico prevede nei casi di silenzio e/o violazione dei tempi del procedimento e tale condotta deve essere ricondotta al paradigma normativo dell’art. 1227 c.c. e dell’art. 30 c.p.a.; f) si aggiunge che non risulta impugnato alcuno degli atti normativi che la ricorrente assume lesivi del proprio diritto, ivi compreso il Piano regionale rifiuti - Stralcio Rifiuti Urbani 2024; g) finché l’Amministrazione può esercitare il potere in senso favorevole alla parte interessata, il bene della vita può essere conseguito, e si contesta l’ an e il quantum della pretesa risarcitoria.

Con memoria in data 24 dicembre 2025 l’Amministrazione regionale, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, quanto segue: a) l’azione amministrativa è regolata dal principio tempus regit actum e l’ordinamento prevede rimedi specifici contro l’inerzia (in particolare il ricorso avverso il silenzio di cui all’art. 117 c.p.a.); b) sino al 17 luglio 2025 la ricorrente neppure ha invocato l’esercizio del potere sostitutivo, proseguendo nell’interlocuzione procedimentale sino al 25 giugno 2024; c) la società ha travisato la portata del parere dell’Avvocatura dello Stato, attribuendo a tale atto significati non compatibili con il suo contenuto; d) la pianificazione vigente non prevede, né consente, la realizzazione di un terzo termovalorizzatore, sia esso pubblico o privato; e) la Commissione tecnica specialistica ha dichiarato, in sostanza, un “non luogo a procedere” sul rilievo che l’istruttoria tecnica presuppone l’astratta compatibilità dell’intervento con la pianificazione sovraordinata; f) si contesta l’interpretazione della ricorrente in ordine al decreto ARTA n. 57/2020 e si rileva che lo stralcio di tale atto prodotto dalla ricorrente si riferisce ai compiti del responsabile del procedimento, non alla Commissione; g) ad ogni buon conto, eventuali vizi restano neutralizzati dall’art. 21-octies, secondo comma, della legge n. 241/1990; h) la ricorrente qualifica contraddittoriamente il parere della Commissione come lesivo e come atto endoprocedimentale; i) se l’atto della Commissione ha determinato un arresto procedimentale, la ricorrente avrebbe dovuto tempestivamente impugnare il Piano rifiuti, mentre, qualora si ritenga che esso presenti natura endoprocedimentale, la società avrebbe dovuto attendere il provvedimento conclusivo ovvero azionare il rimedio di cui all’art. 117 c.p.a.; l) in entrambi i casi il ricorso risulta irricevibile o inammissibile; m) il ricorso è anche inammissibile per violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a., in quanto la ricorrente sollecita un sindacato giurisdizionale su poteri non ancora esercitati e pretende che il giudice sostituisca la propria valutazione a quella dell’Amministrazione; n) si eccepisce inoltre la tardività della domanda risarcitoria introdotta con i motivi aggiunti, in quanto il termine decadenziale di cui all’art. 30 c.p.a. è decorso a far data dal 27 maggio 2025, quando è stato pubblicato il parere istruttorio conclusivo; o) nel merito, le doglianze fondate sulla legge n. 241/1990 e sulla legge regionale n. 7/2019 appaiono non conferenti, perché riferite all’Amministrazione procedente, non alla Commissione; p) ugualmente inconferente risulta il richiamo al principio di concorrenza di cui all’art. 178 del decreto legislativo n. 152/2006, poiché la disciplina relativa alle procedure V.A.S., V.I.A. e I.P.P.C. è contenuta nella parte seconda del decreto, mentre l’art. 178 è collocato nella parte quarta; q) anche a voler ipotizzare una durata eccessiva del procedimento, la condotta della ricorrente costituisce acquiescenza rispetto ai tempi dell’istruttoria; r) la domanda risarcitoria è inammissibile e infondata alla luce dell’art. 28 del decreto-legge n. 69/2013, convertito in legge n. 98/2013, il quale, in caso di ritardo, riconosce un indennizzo parametrato a € 30 al giorno fino ad un massimo di € 2.000, subordinato, peraltro, all’intervenuta attivazione del potere sostitutivo ex art. 2, comma 9-bis, della legge n. 241/1990 entro il termine perentorio di venti giorni; s) si contesta, comunque, l’impostazione della pretesa risarcitoria in quanto basata sul presupposto del certo rilascio del provvedimento, invece incompatibile con la pianificazione sopravvenuta; t) i costi dichiarati dalla ricorrente per l’avvio della procedura sono poi espressione di una scelta imprenditoriale libera e consapevole, in un procedimento dall’esito aleatorio, e i danni prospettati non sono causalmente imputabili a condotte dell’Amministrazione, la quale si è limitata a inoltrare fisiologiche e dovute richieste di integrazione documentale; u) si rammenta che, come affermato dall’Adunanza Plenaria con sentenza n. 3/2011, l’omessa attivazione di rimedi utili a rimuovere la fonte del danno o a limitarne gli effetti, anche sul piano processuale, può integrare la violazione dei doveri di correttezza e buona fede e interrompere il nesso causale ai sensi dell’art. 1227 c.c., in connessione con gli artt. 1175 c.c. e 2 della Costituzione; v) la relazione depositata dalla ricorrente, infine, è per certi aspetti non comprensibile, priva di una base fattuale e fondata su parametri arbitrari e non verificabili.

Con memoria in data 24 dicembre 2025 la ricorrente, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, quanto segue: a) l’ordinanza commissariale n. 3 del 21 novembre 2024 – recante l’aggiornamento del Piano regionale di gestione dei rifiuti - Stralcio rifiuti urbani 2024 – era un atto di indirizzo, non definitivo e inidoneo a produrre una lesione attuale (cfr. delibera della Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo, n. 275/2025); b) sul piano strettamente tecnico-ambientale, in sede istruttoria era già stata riconosciuta la compatibilità del progetto ed era stata approvata una bozza di parere istruttorio conclusivo positivo nel marzo 2024; c) l’arresto procedimentale è dipeso, invece, da considerazioni economiche incentrate sull’asserita compromissione della “stabilità economica” dell’impianto pubblico in caso di realizzazione dell’impianto privato, richiamando al riguardo il parere del Gruppo Istruttore n. 498/2024 e facendo riferimento all’avviso espresso dall’Avvocatura dello Stato, nonché al verbale in data 11 ottobre 2024; d) la sopravvenienza invocata da controparte appare non conferente perché il progetto riguardava in via principale rifiuti speciali e sarebbe stato istruito in coerenza con il Piano dei rifiuti speciali 2017 di cui al decreto n. 10 in data 21 aprile 2017; e) come risulta dall’aggiornamento del Piano regionale di gestione dei rifiuti - Stralcio rifiuti speciali, adottato con ordinanza n. 3 del 20 ottobre 2025, la pianificazione dei rifiuti speciali ha carattere meno prescrittivo e vincolante rispetto a quella dei rifiuti urbani, restando la responsabilità gestionale in capo ai produttori secondo il principio “chi inquina paga”; f) non vi era ragione, quindi, per impugnare lo stralcio “rifiuti urbani” del 2024; g) il parere istruttorio conclusivo non è atto endoprocedimentale, avendo esso determinato un arresto procedimentale; h) dopo la restituzione degli atti l’Assessorato Regionale ha richiesto chiarimenti alla Commissione e l’adozione di un parere motivato con una valutazione espressa in termini favorevoli o non favorevoli; i) ciò nonostante l’Amministrazione è rimasta inerte anche a fronte di una successiva richiesta della società; l) la difesa erariale, aderendo alla posizione della Commissione, si pone in contrasto con un precedente atto dell’Amministrazione che ha censurato il parere istruttorio conclusivo, in tal modo dando luogo ad un’inammissibile motivazione postuma in sede processuale; m) la domanda risarcitoria non è fondata sul semplice superamento dei termini di conclusione del procedimento, ma su un ritardo qualificato da condotte illecite e contrarie a buona fede e al principio di concorrenza, con violazione di termini perentori per la definizione del procedimento; n) anche a voler ritenere che sia intervenuta una sopravvenienza pianificatoria, essa conferma il pregiudizio derivante dal ritardo; o) come risulta dalla decisione del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana n. 793 in data 13 novembre 2023, nel caso di restituzione degli atti da parte della Commissione permane l’obbligo dell’Amministrazione di concludere il procedimento e non è legittima una sua sospensione sine die ; p) la domanda risarcitoria deve essere decisa iuxta alligata et probata e la circostanza che controparte si sia limitata a richiamare unicamente l’incompatibilità del progetto con il Piano stralcio - rifiuti urbani 2024 integra gli estremi della confessione giudiziale ex art. 2730 c.c.; q) l’assenza di ulteriori impedimenti dimostra, in particolare, che il procedimento si sarebbe concluso favorevolmente, come peraltro, provato dalle reiterate richieste di integrazione e dalla prosecuzione delle interlocuzioni anche dopo la quinta conferenza dei servizi; r) la sopravvenuta adozione di un provvedimento espresso rende irrilevante la questione del silenzio sollevata dalla parte resistente, avendo tra l’altro la società più volte sollecitato la conclusione del procedimento e chiesto l’accesso agli atti ed avendo l’Amministrazione alimentato l’aspettativa di un esito positivo, sì da giustificare il legittimo affidamento della ricorrente; s) le contestazioni avversarie in ordine alla quantificazione del danno appaiono generiche, con conseguente applicazione del principio di non contestazione; t) anche le relazioni tecniche depositate dalla società non sono state specificamente contestate.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio osserva quanto segue.

La ricorrente ha, in primo luogo, proposto in via prudenziale impugnativa avverso il parere istruttorio conclusivo della Commissione tecnica specialistica n. 274/2025 in data 27 maggio 2025, “ ove ad esso dovesse riconoscersi natura provvedimentale tale da determinare arresto procedimentale ”.

Con il gravato parere la CTS, ripercorsa l’articolata istruttoria del procedimento, ha restituito gli atti al Servizio 1 del D.R.A. richiamandosi al parere (prot. A.R.T.A. n. 86824 del 12 dicembre 2024) dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo secondo cui “ Premesso che - in linea generale e di principio – è ben possibile che della rete impiantistica integrata possa far parte anche un TMV di iniziativa privata, dirimente nella fattispecie è la considerazione che – fermi restando i principi eurounitari dell’autosufficienza e della prossimità (Direttiva 2008/98/CE, art. 16) - detta rete debba essere realizzata “tenendo conto delle migliori tecniche disponibili” (così Direttiva cit. e art. 182-bis, Codice dell'ambiente), tenuto conto che la gestione dei rifiuti deve rispettare “criteri di efficacia, efficienza, economicità, trasparenza, fattibilità tecnica ed economica” e “ del rapporto costi – benefici” (artt. 178, 182-bis e 199, Cod. cit.). Ciò detto, occorre rimarcare che le scelte pianificatorie in questione costituiscono espressione di valutazioni di merito tecnico - discrezionali di elevato spessore e che esse - allo stato - rendono necessaria e sufficiente (anche alla stessa stregua dei criteri di cui sopra) la sola presenza di due TMV pubblici nella provincia di Catania. Peraltro, la presenza di un terzo TMV (nella specie, quello proposto da Si – Energy srl) contrasterebbe frontalmente con il criterio di fattibilità economica e con il rispetto del rapporto costi – benefici, posto che – come rappresenta codesta p.A. - comprometterebbe “la stabilità economica” dell’impianto pubblico e la convenienza economica della tariffa per i Comuni; tanto a prescindere dalle ulteriori valutazioni relative a livello di protezione dell’ambiente e della salute pubblica ”.

La CTS ha, quindi, valutato che “ sulla scorta del parere dell’Avvocatura dello Stato di Palermo l’impianto in progetto non risulterebbe compatibile con le previsioni impiantistiche del PRGR Stralcio Rifiuti Urbani 2024 in quanto, come sopra richiamato, tale Piano prevede che i flussi di rifiuti in uscita dalle piattaforme di pretrattamento dei rifiuti urbani indifferenziati siano conferiti ai due termovalorizzatori a gestione pubblica da realizzarsi presso le zone industriali di Palermo e Catania ”, con la conseguenza che “ la potenzialità complessiva di trattamento dell’impianto di recupero energetico in esame risulta sovradimensionata rispetto alle esigenze di fabbisogno impiantistico del territorio di riferimento nello scenario pianificatorio attuale ”.

In conclusione, quindi, la CTS non ha espresso il parere tecnico di competenza, ritenendo che “ le suddette criticità emerse nel corso del procedimento non possano essere superate nel quadro pianificatorio attuale e che pertanto non possa essere espressa una valutazione ambientale dell’impianto proposto ”.

L’atto impugnato riveste carattere endoprocedimentale e non è immediatamente impugnabile, dal momento che non produce alcun effetto definitivo, lesivo della sfera giuridica della società interessata, ed è destinato ad essere superato dalla determinazione conclusiva del procedimento di competenza dell’Assessorato regionale.

Deve anche escludersi, in ragione del contenuto del parere in questione, che si tratti di atto idoneo a causare un arresto procedimentale e a frustrare l’aspirazione del privato a ottenere il bene della vita richiesto, atteso che la mera “restituzione degli atti” da parte dell’organo consultivo non determina la conclusione del procedimento, il quale è ancora pendente dinanzi all’Assessorato regionale, che potrà (e dovrà) definire il procedimento con provvedimento motivato.

Va considerato, infatti, che la Commissione tecnica specialistica è una mera “ articolazione deputata all’attività istruttoria o endoprocedimentale afferente agli Uffici del Dipartimento regionale dell’ambiente ” (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana 13 novembre 2023, n. 793), istituita “ per il supporto allo svolgimento delle istruttorie per il rilascio di tutte le autorizzazioni ambientali di competenza regionale ”, ai sensi dell’art. 91 della legge regionale n. 9/2015, e che l’Amministrazione regionale non è vincolata al recepimento del giudizio tecnico espresso da tale organo consultivo.

Ne deriva l’inammissibilità dell’impugnazione del parere istruttorio conclusivo adottato dalla Commissione tecnica specialistica.

Di contro, va ritenuta la fondatezza dell’azione ex art. 117 c.p.a. proposta nei confronti dell’Assessorato Territorio ed Ambiente della Regione Siciliana per l’accertamento dell’obbligo di concludere la procedura di valutazione d’impatto ambientale di cui all’art. 23 del decreto legislativo n. 152/2006, comprensiva della valutazione di incidenza ambientale di cui all’art. 5 del D.P.R. n. 357/1997, ai fini del rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) ai sensi dell’art. 27-bis del decreto legislativo n. 152/2006.

Sussistono, invero, i presupposti per l’attivazione del rito avverso il silenzio - ossia l’esistenza di uno specifico obbligo di provvedere in capo all’Amministrazione, discendente dalle norme sopra menzionate - in quanto “ la fattispecie del cd. “silenzio-inadempimento” riguarda le ipotesi in cui, di fronte alla formale richiesta di un provvedimento da parte di un privato, costituente atto iniziale di una procedura amministrativa normativamente prevista per l’emanazione di una determinazione autoritativa su istanza di parte, l’Amministrazione, titolare della relativa competenza, omette di provvedere entro i termini stabiliti dalla legge; di conseguenza, l’omissione dell’adozione del provvedimento finale assume il valore di silenzio-inadempimento (o rifiuto) solo nel caso in cui sussisteva un obbligo giuridico di provvedere, cioè di esercitare una pubblica funzione attribuita normativamente alla competenza dell’organo amministrativo destinatario della richiesta, attivando un procedimento amministrativo in funzione dell’adozione di un atto tipizzato nella sfera autoritativa del diritto pubblico; presupposto per l’azione avverso il silenzio è, dunque, l’esistenza di uno specifico obbligo (e non di una generica facoltà o di una mera potestà) in capo all’amministrazione di adottare un provvedimento amministrativo esplicito, volto ad incidere, positivamente o negativamente, sulla posizione giuridica e differenziata del ricorrente ” (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana 13 novembre 2023, n. 793, cit.).

Ai sensi dell’art. 2, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, “ ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, l’Amministrazione ha il dovere di concluderlo con un provvedimento espresso ”, e nel caso di specie, l’Assessorato regionale competente, a fronte dell’istanza di avvio del suddetto procedimento in data 15 aprile 2020, reiterata dalla società interessata con ulteriori solleciti (da ultimo in data 17 luglio 2025), non ha ancora adottato il provvedimento conclusivo, così integrando un silenzio-inadempimento in violazione degli obblighi di conclusione del procedimento previsti dal citato art. 2 legge n. 241/1990.

Va, infine, respinta la domanda risarcitoria proposta con i motivi aggiunti, in quanto, in difetto di un provvedimento idoneo ad incidere in modo definitivo sull’interesse sostanziale della ricorrente, non è configurabile la perdita del “bene della vita” lamentata in ricorso (peraltro in via ipotetica, laddove si afferma che lo stato del procedimento e le sopravvenienze illustrate in ricorso avrebbero messo “ seriamente a rischio la residua possibilità per la Ricorrente stessa di ottenere l’autorizzazione richiesta per la costruzione del termovalorizzatore secondo il progetto presentato ”).

Per quanto precede, va respinta la domanda di annullamento proposta con il ricorso introduttivo nonché quella di risarcimento dei danni di cui ai motivi aggiunti, mentre, in accoglimento dell’ulteriore motivo di ricorso ex art. 117 c.p.a., l’Assessorato Territorio ed Ambiente deve essere condannato a pronunciarsi in via espressa sull’istanza presentata dalla ricorrente in data 15 aprile 2020 entro il termine di novanta giorni decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa della presente decisione ovvero dalla sua notifica su istanza di parte, se anteriore.

Le spese processuali possono essere compensate tra le parti in ragione della reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, anche per motivi aggiunti, indicato in epigrafe: 1) in parziale accoglimento del ricorso introduttivo, condanna l’Assessorato Territorio ed Ambiente della Regione Siciliana a pronunciarsi in via espressa sull’istanza presentata dalla società ricorrente in data 15 aprile 2020 definendo il procedimento amministrativo entro il termine di novanta giorni decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa della presente decisione ovvero dalla sua notifica su istanza di parte, se anteriore; 2) rigetta, nel resto, il ricorso, anche per motivi aggiunti; 3) compensa tra le parti le spese processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

NI HE, Presidente

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere

RI NS, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI NS	NI HE

IL SEGRETARIO