CORTE DI APPELLO DI ROMA
Sezione VI civile
R.G. 6249/2020
All'udienza collegiale del giorno 17/12/2025 ore 12:50
Presidente Relatore Dott. IO LL
Consigliere Dott. Raffaele Miele
Consigliere Dott. Luca Ponzillo
Chiamata la causa
Appellante/i
CP_1
Avv. BARONE ROBERTA Avv. Costi in sostituzione
Appellato/i
CP_2 Parte_1
Avv. MASSATANI LUCA Avv. Arena in sostituzione
Parte_2
Avv. MICHELI MASSIMO Avv. Costi in sostituzione
***
La Corte invita le parti presenti a precisare le conclusioni ed alla discussione orale ex art 281 sexies cpc.
Le parti discutono riportandosi ai propri atti difensivi.
La Corte
trattiene la causa in decisione.
IL PRESIDENTE
IO LL
RI d'TO
Assistente giudiziario RE PU BLICA ITALIS
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
SEZIONE SESTA CIVILE
composta dai magistrati:
dott. IO LL - Presidente relatore dott. Raffaele Miele - Consigliere
dott. Luca Ponzillo - Consigliere
all'udienza del 17 dicembre 2025 ha pronunciato ai sensi dell'art. 281- sexies c.p.c. la seguente
SENTENZA
definitiva nella causa civile in grado di appello iscritta al n. 6249 del registro generale degli affari contenziosi dell'anno 2020, vertente tra
CP_1 (C.F. c.f. P.IVA_1 ) con sede in Pt_2 via Cristoforo Colombo 212, in persona del suo Presidente e legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'Avv. Roberta
- PEC: Emai_1. Email_2 azio. Email 3 it) ed Barone (C.F.: C.F. 1 elettivamente domiciliata presso la medesima nella sede dell'Avvocatura regionale in Pt_2 alla via
Marcantonio Colonna n. 27, giusta procura in atti;

- APPELLANTE -
P.IVA 2 ) rappresentata e difesa dall'Avv. Massimo Controparte_3 (C.F. e P. IVA:
(C.F. C.F. 2 PEC: Micheli dell'Avvocatura interna dell'Ente
), ed elettivamente domiciliata presso la sede legale Email_4
dell'Amministrazione, in Rom, alla Via Maria Brighenti 23, giusta procura in atti
- APPELLANTE INCIDENTALE -
e Controparte_4 (_C.F.: P.IVA_3 ), in persona del
Presidente e legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'Avv. Luca Massatani (C.F.:
C.F. 3 P^EC: Email_5 ) ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Pt 2 alla via Emilia n. 88; giusta procura in atti;

- APPELLATA -
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
§ 1. - Con atto di citazione notificato in ^data ²⁵.¹¹.²⁰²0 CP_1 ha proposto appello avverso la sentenza definitiva pronunciata dal Tribunale ordinario di Roma n. 14764/2020, pubblicata in data 26.10.2020, resa nel giudizio di primo grado R.G. n. 9130/2016, promosso Cont dall'ASSOCIAZIONE "RAGGIO CP_2 Pt_3 nei confronti di "
CP_3 e
CP_1
I fatti di causa sono esposti nella sentenza impugnata come qui di seguito viene
§ 2.
riportato.
(di seguito: l'associazione) ha convenuto in "1.- L' Controparte_4
Con Con CP_1 C^P_3 (già Usl Pt 2 B) ed esposto quanto segue. Quale e la giudizio la organizzazione non lucrativa di utilita sociale di cui agli artt. 10 e ss. d. lgs. n. 460/1997 svolge da molti anni attività riabilitativa e assistenziale in favore di soggetti diversamente abili, operando dapprima con il servizio sanitario nazionale in forza di autorizzazioni e relative convenzioni ai sensi dell'art. 26 legge n. 833/1978 e poi in regime di accreditamento con la ^ex ^art. ⁸, CP_1
comma 2, d. lgs. n. 502/1992. In data 27.6.2014 aveva ottenuto l'accreditamento definitivo dopo un regime provvisorio durato quasi venti anni, durante i quali la regione aveva regolamentato l'attività delle strutture sanitarie con plurimi provvedimenti. In particolare, la delibera di Giunta regionale n. ³⁹⁸/²⁰⁰0 stabiliti criteri e modalità per l'accreditamento provvisorio delle attività di riabilitazione erogate dalle strutture convenzionate ex art. 26 1. n. 833/1978 aveva fra l'altro individuato due modalità di erogazione dell'attività riabilitativa: "estensiva", che prevede una concreta possibilità di miglioramento del paziente;
"di mantenimento", in cui la terapia, puramente conservativa dei livelli di funzionalità esistenti, mira a evitare ulteriori deterioramenti. La medesima delibera aveva inoltre disciplinato la presa in carico globale dell'assistito mediante la predisposizione di un progetto riabilitativo individuale, approvato preventivamente e periodicamente Con ^dalla Usl competente, con specificazione della modalità di erogazione dell'attività di cura, e stabilito i sistemi di remunerazione (pagamento di una tariffa giornaliera per ogni giornata di presa in carico per entrambe le tipologie, erogabili in regime sia residenziale sia semi-residenziale dell'assistito) senza richiedere strutture e/o professionalità specifiche per l'una o per l'altra modalità di svolgimento delle prestazioni. Nel marzo 2000 l'associazione presentò istanza di accreditamento provvisorio per l'attività riabilitativa in sola modalità "di mantenimento", regime che le veniva concesso con la delibera di Giunta regionale n. 2591/2000, la quale riconosceva "in via sperimentale" l'accreditamento richiesto da tutte le strutture in misura corrispondente alle autocertificazioni presentate dalle stesse. A seguito di rivalutazione dei propri assistiti operata dal nuovo direttore sanitario, il 29.3.2001 l'associazione richiese la modifica dell'originario accreditamento provvisorio, estendendo l'ambito delle attività anche alla tipologia "estensiva" per alcuni pazienti. Mentre la ^CP_1 omise di assumere qualsiasi provvedimento sulla nuova
,Con ^istanza, l Usl competente accettava puntualmente i singoli progetti terapeutici elaborati dall'associazione, contenenti anche attività in regime "estensivo", sicché tali progetti, valutati all'atto della presentazione e al momento della loro chiusura in sede di verifica delle attività svolte e dei costi sostenuti, dovevano ritenersi approvati per silenzio-assenso. Pertanto, dal 2001 sino al
2009 l'associazione erogò le sue prestazioni riabilitative nella duplice modalità; nessun rilievo fu Con Cont mai svolto in proposito, neppure in occasione delle ispezioni dei tecnici della ^ed ^anzi ^tali prestazioni furono considerate ai fini della quantificazione del budget annuale (cioè, il limite del finanziamento regionale e, dunque, della remunerazione della struttura) riconosciuto Con CP_1 e dalla all'associazione e approvato dalla Usl competente. Inopinatamente, con Con note del giugno-luglio 2009, reiterate nel 2010 e nel 2012, la CP_1 e ^la Usl Pt 2 B, dopo aver contestato all'associazione l'illegittima erogazione di prestazioni in modalità "estensiva" poiché non corrispondente all'accreditamento provvisorio, hanno richiesto l'emissione di apposite note di credito a stralcio del corrispettivo erogato per tali prestazioni nelle annualità 2007 e, in parte,
2008. Analoga contestazione era posta a fondamento del mancato versamento dei corrispettivi ancora dovuti per il 2008 e il 2009. Pertanto, tra somme già versate e importi non erogati, le odierne convenute avevano negato il suo diritto al corrispettivo per complessivi € 861.032,02, Inoltre, a causa dei meccanismi di calcolo del budget (basati sulla quantificazione delle prestazioni rese nell'annualità precedente), quello approvato per l'anno 2009 venne decurtato di € 175.021,14 e analogo effetto riduttivo si era verificato per quelli delle annualità 2010-2015. L'associazione impugnò dunque dinanzi il giudice amministrativo i vari provvedimenti regionali che tanto avevano statuito e determinato, ma sia il TAR Lazio sia il Consiglio di Stato (rispettivamente con le sentenze
5.3.2013, n. 2314 e 23.4.2015, n. 2041) respinsero il ricorso. I giudici amministrativi affermarono che l'associazione, pur essendo autorizzata, non avrebbe dovuto rendere le prestazioni in modalità
"estensiva" in difetto di un'espressa concessione dell'amministrazione regionale. Tutto ciò posto, ritenendo sussistere i presupposti dell'actio de in rem verso l'attrice ha richiesto: (i) accertare e Con Con Cont dichiarare che nulla è da essa dovuto alla CP_1 e ^alla CP_3 (già Pt_2 B) per le prestazioni rese nelle annualità 2007 e 2008 ai pazienti trattati in modalità "estensiva", integrando altrimenti la restituzione delle somme, richiesta con le note di credito, un indebito arricchimento delle convenute;
(ii) accertare e dichiarare il suo diritto ad ottenere dalle medesime l'indennizzo per l'indebito arricchimento, conseguito con le prestazioni rese in modalità "estensiva", per la quota non pagata dell'annualità 2008 e per l'annualità 2009, con conseguente condanna delle convenute al pagamento della somma di € 333.437,20, oltre interessi e rivalutazione monetaria dalla data di svolgimento delle prestazioni sino al saldo;
(iii) accertare e dichiarare il suo diritto alla revisione dei budget per le annualità 2011-2015 e per quelle successive sino alla conclusione del giudizio. 2.- Entrambe le convenute si sono opposte alla domanda. Esse hanno anzitutto dedotto la preclusione da giudicato, avendo il giudice amministrativo statuito che l'associazione è tenuta alla restituzione delle somme indebitamente percepite per le prestazioni in modalità “estensiva" per le quali non era accreditata, hanno poi contestato la fondatezza tanto della domanda di arricchimento senza causa, in particolare per carenza del requisito della sussidiarietà e carenza di prova dell'utilitas conseguita, quanto della domanda di revisione dei budget. La ^CP_1 ^ha ^{ulteriormente} eccepito la carenza di giurisdizione del giudice ordinario in relazione alle domande proposte, trattandosi di controversia relativa a rapporto concessorio, qual è l'accreditamento sanitario, riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nonché il proprio difetto di Con Cont legittimazione passiva. L a altresì chiesto in riconvenzionale: la condanna dell'associazione alla restituzione delle somme indicate nelle note di credito, somme dal giudice amministrativo definitivamente accertate come indebitamente percepite, e quantificate in complessivi € 702.118,96, oltre interessi;
l'accertamento negativo del diritto vantato dall'attrice al pagamento delle somme non ancora erogate per le prestazioni in modalità “estensiva"; la condanna dell'attrice per cd. lite temeraria. 3.- L'associazione, con la memoria di cui all'art. 183, sesto comma, n. 1, c.p.c. ha compiutamente replicato alle eccezioni avversarie e ha dedotto, per quelle "in senso stretto" formulate dalla CP_1 la decadenza a causa della tardiva costituzione in giudizio". و
§ 3. L'adito Tribunale con detta sentenza ha così deciso: "definitivamente pronunciando sulla causa in epigrafe, il Tribunale in composizione monocratica così provvede: (a) in accoglimento della domanda di indebito arricchimento formulato dall'attrice Parte_4
Con e alla CP 3[...] - dichiara che la stessa non è tenuta alla restituzione alla ^CP_¹
2 (già CP_3 B) della complessiva somma di € 702.615,96 ricevuta per le prestazioni di Con
[...] riabilitazione rese nelle annualità 2007 e 2008 ai pazienti trattati in modalità "estensiva";
Con CP_1 e la CP_3 a versare all' condanna la Controparte_6
la somma di € 333.437,20, oltre rivalutazione monetaria e interessi come indicato in motivazione, a titolo di indebito arricchimento per le prestazioni di riabilitazione rese nelle annualità 2008 e 2009 ai pazienti trattati in modalità "estensiva"; (b) respinge la domanda di revisione dei budget per gli
,Con anni 2009 e seguenti;
(c) respinge le domande riconvenzionali proposte dall' ^nei CP_7
confronti dell'attrice; (d) condanna le convenute, in solido fra loro, a rifondere all'attrice le spese processuali, liquidate in € 1.686,00 per esborsi e in € 9.200,00 per compensi professionali (di cui €
2.000,00 per la fase di studio, € 1.200,00 per la fase introduttiva, € 3.000,00 per la fase istruttoria ed € 3.000,00 per la fase decisoria), oltre rimborso spese forfettario delle spese generali, IVA e CPA come per legge".
§ 4. Con l'atto di appello la CP_1 ha chiesto di accogliersi le seguenti conclusioni:
"Voglia l'Ecc. Corte d'Appello adita, ogni contraria istanza, eccezione e deduzione disattesa, previa adozione di idonea misura di sospensione interinale, in accoglimento del presente appello ed in riforma della Sentenza del Tribunale Civile di Roma n. 14764 del 20 ottobre 2020, accertare e dichiarare, per i motivi di cui in premessa: 1) In via preliminare dichiarare inammissibile la domanda svolta da parte attrice in primo grado, in forza dell'eccezione di giudicato già sollevata stante la sentenza del consiglio di Stato n. 2041/2015 del 23.04.2015 resa tra gli stessi soggetti ed avente identità di petitum e causa petendi (cfr. pp. 3-6, Comparsa di Costituzione e Risposta); 2) In via ancora preliminare, in caso di rigetto della prima eccezione, dichiarare il difetto di giurisdizione per i motivi già esposti (cfr. pp. 6-8, Comparsa di Costituzione e Risposta;
Comparsa
Conclusionale); 3) In via ancora preliminare, carenza di legittimazione passiva della _CP_₁ per i motivi esposti in diritto;
4) Nel merito rigettare in toto tutte le domande svolte dall' ^Parte_¹
Controparte_4 in primo grado perché infondate in fatto ed in diritto e comunque non provate per i motivi già articolati in atto. Con vittoria di spese, competenze ed onorari, oltre oneri riflessi in misura di legge di entrambi i gradi di giudizio, ex art. 1, c. 208, L. n. 266/2005".
L'appellata Parte_4§ 5.- con comparsa di risposta depositata in data 19.02.2021 ha eccepito, in via pregiudiziale, l'inammissibilità dell'appello ai sensi dell'art. 348 bis c.p.c. Nel merito ha resistito all'impugnazione rassegnando le seguenti conclusioni: "Piaccia all'Ecc.ma Corte di Appello adita, ogni contraria istanza, deduzione ed eccezione respinta, respingere per i motivi dedotti in narrativa l'appello formulato dalla Controparte_3 siccome inammissibile e comunque infondato, anche relativamente alla domanda di condanna formulata, con condanna della appellante ai sensi dell'art. 96 c.p.c.".
Avverso la medesima sentenza veniva proposto, in data 04.12.2020, autonomo appello
§ 6.
(RG. 6346.2020) dalla Controparte_3 la quale rassegnava le seguenti conclusioni: "Piaccia
a Codesta Ecc.ma Corte di Appello adita, ogni contraria istanza ed eccezione disattesa e reietta, IN
VIA PRINCIPALE in integrale riforma della appellata Sentenza n. 14764/2020 emessa dal Tribunale
Ordinario di Roma - Sezione II Civile, Giudice Unico Dott. Francesco Oddi il 20.10.2020, pubblicata il 26.10.2020 e notificata il 27.10.2020, nel procedimento recante N.R.G. 9130/2016, per le accertare e dichiarare l'inammissibilità delle domande della motivazioni tutte che precedono: per elusione del Giudicato ex art. 2909 c.c. formatosi sulla Parte_4
Sentenza del Tar Lazio, Sede di Pt 2 Sez. III Quater, il 27.02.2013 con nr. 2314/2013; e tanto accerti e dichiari perché una diversa pronunzia si pone in contraddizione insanabile con il sistema sostanziale e processuale della "regiudicata" e con il suo essere regola fondamentale posta a presidio della certezza del diritto;
in ogni caso, accertare e dichiarare l'inammissibilità della
-
domanda di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c. sì come formulata dalla quivi appellata per le ragioni di cui al Secondo Motivo di appello del presente^associazione Parte_4 atto e dunque perché l'ingiustificato arricchimento riconosciuto dal primo giudice, ponendosi ab origine in violazione di norme imperative che vietano di porre a carico finanziario del SSN
(accreditamento) devesi considerare come sostanzialmente "imposto" e non voluto dalla P.A., con la conseguenza per cui esso non può essere - - e non poteva essere - riconosciuto. - In conseguenza di quanto sopra, accertare e dichiarare che le somme in pieno e integrale accoglimento delle Part conclusioni in via riconvenzionale rassegnate dalla CP_3 già CP_8 in prime cure.
Con vittoria di spese e compensi forensi dei due gradi di giudizio".
§ 7. All'udienza del 17.02.2021 i due giudizi (RG 6249.2020 e 6346.2020) venivano riuniti.
§ ⁸. All'odierna udienza i difensori delle parti hanno precisato le conclusioni riportandosi ai rispettivi scritti e hanno discusso oralmente la causa.
§ 9. In via pregiudiziale va respinta l'eccezione di inammissibilità dell'appello ai sensi dell'art. 348 bis c.p.c. e deve osservarsi come la facoltà del giudice di emettere un'ordinanza dichiarativa dell'inammissibilità dell'appello ex art. 348 bis c.p.c., ossia per assenza di una sua ragionevole probabilità di accoglimento, in base a quanto stabilito dall'art. 348 ter co. 1° c.p.c. va necessariamente esercitata in prima udienza, all'esito delle verifiche previste dall'art. 350 co. 2 c.p.c., prima di dare ingresso alla trattazione. In caso di compimento di dette verifiche e di rinvio della causa ad altra data, come è avvenuto nel caso di specie, tale possibilità risulta dunque preclusa e non è più possibile definire la lite con un'ordinanza dichiarativa dell'inammissibilità che, se adottata successivamente, sarebbe affetta da nullità per violazione della legge processuale (così Cass.
n.10409/2020 e n.4696/2016).
L'appello della CP_1 si ^articola ⁱn ^tre ^motivi.
§ 10.
§ 11. Il primo motivo di appello è rubricato: “DIFETTO DI GIURISDIZIONE".
Si legge sul punto nella sentenza impugnata che “L'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario è infondata e va respinta, posto che la causa afferisce al pagamento di un corrispettivo riferito a rapporto concessorio determinato al di fuori dell'esercizio di poteri pubblicistici. Come noto, le controversie aventi ad oggetto rapporti concessori sono normalmente attribuite dal legislatore alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ad eccezione di quelle relative a canoni, indennità e altri corrispettivi [v. art. 133, comma 1, lett. c), d. lgs. n.
104/2010, il quale stabilisce che "sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice ^{amministrativ}o le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici
...
servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi "J. P^recisa ^la
...
giurisprudenza che queste ultime controversie rientrano nella legislazione del giudice ordinario allorquando la determinazione dell'indennità, canone o corrispettivo non dipenda, come nel caso di specie, dall'esercizio di poteri autoritativi dell'amministrazione concedente (Cass. sez. ^un.
2.11.2018, n. 28053, punto 4.6 delle "ragioni della decisione"
Deduce l'appellante che: "Il giudicante di prime cure ha affermato erroneamente la sussistenza della propria giurisdizione nel giudizio de quo sul presupposto che la causa afferisse al pagamento di canoni, indennità e altri corrispettivi relativi ad un rapporto concessorio, ex art. 133,
c. 1, lett. c), d.lgs. n. 104/2010, giudicando le argomentazioni regionali inconferenti in quanto ^Parte_1 non avrebbe mai contestato il corretto esercizio dei pubblici poteri (cfr. punto 5.1. pag. 6, riga da 3 a 6). In realtà il Tribunale ha omesso di rilevare che la domanda attorea fosse diretta proprio alla contestazione del potere discrezionale della P.A., avendo l'Associazione chiesto al G.O. con l'articolata domanda non solo di accertare e dichiarare che a) nulla fosse dovuto all Part
e, dunque, di considerare come non emesse le note di credito dell' CP_8 del 3 giugno 2010 e
17 maggio 2012, b) l'indebito arricchimento delle Amministrazioni c) MA, in forza delle predette domande, di procedere alla CONSEGUENTE rideterminazione in aumento dei budget relativi alle annualità del periodo compreso dal 2011 al 2015 nonché a quello delle successive annualità fino alla fine del giudizio in corso (cfr. pag. 18 Atto di Citazione).
Ne consegue che, a parere di questa difesa, l'attore ha agito in giudizio davanti al G.O. al fine di ottenere la rideterminazione dei budget già formalizzati per le annualità 2011/2015 dal
Commissario ad Acta della Sanità, essendo la CP_1 tuttora in piano di rientro per cui, nel caso di specie il petitum sostanziale in funzione della causa petendi si deve ritenere manifestato ad ottenere la tutela dell'interesse legittimo che, come tale, rientra nell'alveo della giurisdizione amministrativa".
Il motivo è inammissibile.
Infatti, il Tribunale non ha accolto la domanda relativa alla revisione dei budget e pertanto la
CP_1 non ha motivo di dolersi della decisione sul muto.
Ove non fosse inammissibile il motivo sarebbe comunque infondato. Infatti, l'attrice proponeva tre domande di cui le prime due dirette ad accertare l'indebito arricchimento dell'amministrazione con le conseguenti statuizioni e solo la terza relativa al budget.
L'eventuale carenza di giurisdizione su quest'ultima domanda non avrebbe comunque attirato le restanti domande nella cognizione del giudice amministrativo trattandosi di domande scindibili.
Deve osservarsi al riguardo che “La giurisdizione sulle azioni di indebito arricchimento spetta al giudice ordinario, trattandosi di istituto civilistico che dà luogo a situazioni di diritto soggettivo perfetto, anche quando parte sia una P.A., salvo il limite interno del divieto di annullamento e di modificazione degli atti amministrativi" (Cass. Sez. U., 26/04/2025, n. 10934, Rv. 674778 - 01).
§ 11.1. Il secondo motivo appello è rubricato: "VIOLAZIONE DELL'ART. 2909 COD.
CIV. E DELL'ART. 324 COD. PROC. CIV. VIOLAZIONE DELL'ART.

8-QUATER, C. 2, D.LGS.
N. 502/92".
Si legge sul punto nella sentenza impugnata che “Priva di fondamento, e va perciò respinta,
è anche l'eccezione di giudicato esterno.
Dalla lettura delle sentenze n. 2314/2013 del TAR Lazio e n. 2041/2015 del Consiglio di Sta-
to si desume infatti che petitum e causa petendi del giudizio amministrativo e di quello introdotto dinanzi il giudice civile sono nettamente distinti fra loro. Mentre il giudice amministrativo ha pronunciato sulla legittimità degli atti delle convenute valutando il rapporto fondato sul titolo giuridico costituito dall'accreditamento dell'associazione, al giudice civile si chiede di accertare l'eventuale ingiustificato arricchimento delle medesime convenute, conseguito attraverso la fruizione di prestazioni rese in assenza di quel titolo.
Neppure può essere utile a sostenere l'eccezione il passaggio della motivazione della sen- tenza del Consiglio di Stato, richiamato dalla CP_1 nel quale si afferma "né in questa sede può avere ingresso la contestazione secondo cui il disposto recupero si tradurrebbe in «una pretesa di mantenere un indebito arricchimento» da parte dell'amministrazione pubblica, se non altro perché non formulata in primo grado”. In effetti, attraverso la formula limitativa “se non altro" il giudice amministrativo ha esplicitato che la sua decisione non è fondata unica-mente sull'aspetto enunciato
(la mancata formulazione in primo grado della domanda di indebito arricchimento), lasciando intendere che possono esservi altre motivazioni, rispetto alle quali quella posta a fondamento della decisione assume valore pregiudiziale o, verosimilmente, configura la "ragione più liquida". A ben guardare, un'ulteriore e più pregnante motivazione esiste ed è ravvisabile nella carenza di giurisdizione del giudice amministrativo ad esaminare la domanda di indebito arricchimento, riconducibile invece alla giurisdizione ordinaria (Cass. sez. un. 20.9.2019, n. 23536, punto 5.3 delle
"ragioni della decisione")".
Deduce l'appellante che: "Il Giudice di prime cure, omettendo di considerare che la domanda di indebito arricchimento era stata formulata già dinanzi al Consiglio di Stato e da quest'ultimo
, avrebbe dovuto limitarsi a constatare l'avvenuta formazione del giudicato ex art. 2909 Parte_5
cod. civ. in considerazione alla sentenza di RIGETTO n. 2041/2015 Cons. St. Infatti, il giudice amministrativo ha negato il diritto dell' Parte_1 ad ottenere dalla P.A. le somme pretese anche a titolo di indebito arricchimento relativamente alle prestazioni rese in modalità estensiva per le quali non era accreditata (cfr. capo 8, Sent. 2041/15 Cons. St.), con conseguenza che la domanda avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile dal Giudice di prime cure. Tutto ciò a significare, che è errata la decisione del giudicante di prime cure nella misura in cui ritiene priva di fondamento l'eccezione di giudicato esterno ivi formulata dalla CP_1
Il motivo è infondato.
Si legge nella sentenza del Consiglio di Stato che “né in questa sede può avere ingresso la contestazione secondo cui il disposto recupero si tradurrebbe in una pretesa di mantenere un indebito arricchimento>> da parte dell'amministrazione pubblica, se non altro perché non formulata in primo grado".
L'espressione "non può trovare ingresso" significa che la domanda non è stata esaminata dal
Consiglio di Stato e ciò a causa della sua tardività ai sensi dell'art. 104 del codice del processo amministrativo - non essendo stata proposta innanzi al TAR.
Dunque, il Consiglio di Stato ha ritenuto inammissibile la domanda anche perché privo di giurisdizione sul punto.
La pronunzia di inammissibilità impedisce la formazione del giudicato sul punto.
Per mera completezza espositiva non si può non rilevare la differenza tra il giudizio svoltosi innanzi al Tar e quello celebrato innanzi al Tribunale in quanto il primo aveva ad oggetto l'annullamento di atti amministrativi ed il secondo la domanda di indebito arricchimento ex articolo
2041 c.c.
Anzi il giudizio innanzi al Tribunale veniva iniziato proprio alla luce delle pronunzie amministrative che avevano ritenuta legittima l'attività della p.a. atteso il carattere sussidiario (a.
2042 cc) dell'azione ex a. 2041 cc.
§ 11.2. Il terzo motivo è rubricato: "VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 2041 E 2697, COD.
CIV. - VIOLAZIONE DELL'ART.

8-QUATER, D.LGS. N. 502/92 (SOTTO ALTRO PROFILO) -
VIOLAZIONE DELL'ART. 1, C. 180, L. N. 311/2004 - VIOLAZIONE DELL'ART. 102, COD.
PROC. CIV.".
Si legge in proposito nella sentenza impugnata che: "Va subito rilevato che l'azione di indebito arricchimento è senz'altro ammissibile. E ciò alla luce delle motivazioni della decisione ormai irrevocabile assunta nel giudizio amministrativo, nel quale il ricorso dell'associazione - volto a far dichiarare l'illegittimità della pretesa delle amministrazioni alla restituzione delle somme versate a titolo di corrispettivo delle prestazioni di riabilitazioni erogate in modalità "estensiva" nelle annualità 2007 e, in parte, 2008 - è stato respinto sul presupposto della carenza di un titolo concessorio (cioè l'accreditamento) a rendere quelle prestazioni sanitarie. Secondo il costante orientamento della giurisprudenza, infatti, il requisito di sussidiarietà dell'azione generale di indebito arricchimento (art. 2042 c.c.) postula che non sia prevista nell'ordinamento giuridico altra azione tipica a tutela di colui il quale lamenti il depauperamento (Cass. 22.11.2017, n. 27827) oppure che la domanda sia stata respinta sotto il profilo della carenza ab origine dell'azione proposta, per difetto del titolo posto a suo fondamento (Cass. 31.1.2017, n. 2350; 24.2.2010, n. 4492), come per l'appunto è stato sancito nel caso di specie dal giudicato amministrativo. Viceversa, il medesimo requisito impedisce l'esperimento dell'azione residuale qualora finalizzato a eludere l'esito sfavorevole dell'azione tipica fondata sul titolo (Cass. 14.5.2018, n. 11682; 3.2.2017, n. 2936;
13.3.2013, n. 6295). La CP_1 ha inoltre eccepito che l'azione di indebito arricchimento è
preclusa dall'obbligo di non sforare in materia sanitaria i budget di spesa approvati preventivamente dall'amministrazione regionale (principio della cd. "pianificazione preventiva"). Al riguardo ha richiamato talune sentenze di questo Tribunale che hanno escluso l'indennizzo ex art. 2041 c.c. per le prestazioni rese oltre il budget assegnato".
Deduce l'appellante che: "Il giudicante ha, infatti, completamente disatteso la normativa di settore in materia di accreditamento ed autorizzazione dei privati al S.S.R., rendendo così una decisione basata su di un'erronea interpretazione della normativa vigente. Non può, infatti, essere riconosciuto l'indennizzo de quo, come invece ha operato il giudice di prime cure, per il sol fatto che non avesse per le annualità in questione sforato il tetto di spesa massimo imposto Parte_1
dalla PA per il contenimento e la pianificazione della spesa pubblica, tramite la preventiva definizione del budget specifico, in quanto l'art. 8 quater, comma 2, D.Lgs. n. 502/92 stabilisce che:
"La qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies. I requisiti ulteriori costituiscono presupposto per l'accreditamento e vincolo per la definizione delle prestazioni previste nei programmi di attività delle strutture accreditate, così come definiti dall'articolo 8-quinquies". Tale interpretazione, infatti, si discosta totalmente dall'orientamento, ormai consolidato della Corte di Cassazione relativo all'interpretazione e all'applicazione dell'art. 2041 cod. civ., secondo il quale in materia sanitaria il soggetto che si assume depauperato nei rapporti con la PA ha il solo onere di dimostrare l'utilitas della prestazione, con la possibilità di segno contrario della PA di dimostrare, per andare esente dal versamento dell'indennizzo, che l'arricchimento conseguito le sia stato imposto, in quanto non conosciuto e/o comunque non voluto. Nel caso che ci occupa, occorre ribadire, non solo che risulta assente un preventivo provvedimento pubblico di rilascio del titolo di accreditamento, che, perciò, impedisce proprio di ricollegare le prestazioni rese al SSR, tale che trattandosi di prestazioni estranee al SSR, nulla risulta dovuto dalla CP_1 al soggetto erogatore privato, ma ancor di più risulta che l'arricchimento realizzato non è stato in alcun modo richiesto e/o voluto dal servizio sanitario regionale. Ad abundatiam si ricorda, inoltre, che si tratta sempre e soltanto di prestazioni erogate persino in carenza di titolo autorizzativo! Le prestazioni erogate al di fuori di un rapporto di accreditamento e del contratto, non danno luogo ad un obbligo in capo al SSR in quanto, sono state alla stessa imposte e non richieste. Manca, dunque, il presupposto primo dell'azione di indebito arricchimento e cioè l'esecuzione di una prestazione che si possa imputare giuridicamente al SSR.
Invero, l'assenza del riconoscimento dell'idoneità del soggetto ad operare per conto del SSR attraverso il provvedimento di accreditamento, come nel caso de quo, o il superamento dei limiti di contratto, ove vi fossero stati (e non è il caso di specie), escludono, come più volte ripetuto, la riconducibilità delle prestazioni sanitarie all'ipotizzata utilità ricevuta dalla PA che, anzi, resta danneggiata dal modus operandi del soggetto erogatore. Contraddittoriamente, tuttavia, lo stesso giudice di prime cure non ha valutato, come avrebbe dovuto, la portata della nota regionale del 2009 relativa alle prestazioni erogate negli anni 2007-2008 (cfr. Nota della ^CP_1 d^el ³⁰.⁷.²⁰⁰⁹,
,Con Cont ^richiamata ^nella ^nota ^dell' Pt 2 B del 3.6.2010, sub doc. 9 allegato alla citazione) con la quale veniva ribadito da parte pubblica (senza che ciò fosse necessario, stante l'imperatività della normativa nazionale e regionale) che nulla fosse riconoscibile all' Parte_1 in caren^za ^di ^titolo
di accreditamento. Ma se tale nota di contestazione non è sufficiente a dimostrare l'imposizione delle stesse ci si chiede quale sia la prova che il giudice ritiene congrua a confutare tale impostazione! La
CP_1 ha contestato espressamente la carenza del titolo di accreditamento alla struttura, esprimendo inequivocabilmente il proprio rifiuto alla remunerazione di prestazioni non richieste e dunque al di fuori del fabbisogno regionale e pertanto IMPOSTE. In ogni caso, il riconoscimento dell'utilità, ai fini dell'obbligo di corresponsione di un indennizzo ex art. 2041 cod. civ., è escluso in radice, come sopra evidenziato, dal divieto di remunerare, sotto qualsiasi forma, le prestazioni rese fuori dall'accreditamento e/o eccedenti il budget assegnato annualmente al soggetto erogatore privato. L'indebito arricchimento non può costituire una forma surrettizia di superamento del divieto predetto finalizzato proprio al rispetto del principio di equilibrio finanziario, che non si esplica solo nel dovere di non oltrepassare i limiti di spesa imposti ma anche nel determinare le prestazioni che secondo il fabbisogno regionale sono necessarie ad assicurare i livelli essenziali di prestazioni ai propri cittadini, al di fuori delle quali nulla è riconoscibile perché estranee all'oggetto contrattuale.
In tema di arricchimento senza giusta causa la Corte di cassazione ha affermato che "...l'azione di arricchimento senza causa è esperibile contro il terzo che abbia conseguito l'indebita locupletazione in danno dell'istante quando l'arricchimento stesso sia stato conseguito dal terzo in via meramente di fatto. La predetta azione è invece inammissibile ove la prestazione sia stata conseguita dal terzo in virtù di un atto a titolo oneroso. Laddove infatti il soggetto che si arricchisce è un terzo diverso, da quello nei cui confronti la parte che adempie la prestazione ha un rapporto contrattuale diretto - di modo che l'arricchimento del primo costituisca un mero effetto riflesso della prestazione dell'adempimento verso il contraente diretto non sussistono i presupposti di fatto per l'esercizio
--
dell'azione di cui all'art. 2041 c.c. verso il beneficiario dell'adempimento, potendo il soggetto impoverito esperire le azioni a tutela dei suoi diritti solamente nei confronti del soggetto destinatario della prestazione contrattuale", cfr. Cass. Civ. Sezioni Unite sent. 8.10.2008, n. 24772. Ancora, la
Cassazione sezione III Civile con Ordinanza n. 11209/2019 ha sancito che: "E' evidente che in tal modo la corte territoriale (come in sostanza, anche se talora non del tutto linearmente, adduce il motivo in esame) ha frainteso l'invocata pronuncia delle Sezioni Unite, per cui il riconoscimento dell'utilità da parte dell'arricchito non costituisce requisito dell'azione di indebito arricchimento, sicché il depauperato che agisce ex art. 2041 c.c. nei confronti della P.A. ha solo l'onere di provare il fatto oggetto del arricchimento, senza che l'ente pubblico possa opporre il suo mancato riconoscimento, esso potendo invece eccepire e provare che l'arricchimento non fu voluto e non fu consapevole, e che si trattò pertanto di "arricchimento imposto". Quindi, trattandosi di ^arricchimento ^imposto in considerazione dell'avvenuta dimostrazione dell'onere probatorio
-
gravante sulla pubblica amministrazione - non spetta l'indennizzo ex art. 2041 cod. civ. e la sentenza di prime cure deve essere annullata".
Deduce ancora l'appellante che "Deliberando il tetto di spesa, la pubblica amministrazione ha adempiuto ha adempiuto ai suoi obblighi di legge (che, come si è visto, il Tribunale ha valutato erroneamente) di sana gestione delle finanze pubbliche e, al tempo stesso, e delle finanze pubbliche e, al tempo stesso, e delle finanze pubbliche e, al tempo stesso, comunicando all' ^Parte_1 ^il limite di spesa determinato, ha implicitamente ma inequivocabilmente comunicato pure il suo diniego di una spesa superiore, ovvero la sua volontà contraria una spesa superiore, ovvero la sua volontà contraria a prestazioni ulteriori rispetto a quelle il cui corrispettivo sarebbe rientrato nel limite di spesa" (cfr. cfr. cfr. anche: Cass. Sezioni Unite Ord. n. 22314/2020 e anche Cass. Sezioni Unite Ord.
n. 27608/2019)".
Il motivo è infondato.
Deve innanzitutto rilevarsi che l'amministrazione riceveva le prestazioni dell'associazione per molti anni senza muovere alcuna contestazione al riguardo.Parte_4
Tale circostanza esclude, di per sé, che vi siano state delle prestazioni “imposte” Parte_4 provvedeva a richiedere Deve comunque rilevarsi che l' sin dal 2001 seppure limitatamente alla sola l'accreditamento provvisorio alla CP_1
tipologia di mantenimento.
Part Inoltr^e, ^la a accettato i piani terapeutici proposti dall'odierna appellata anche in modalità estensiva così come la ^CP_¹ ha approvato i budget presentati dall'associazione seppure essi contenessero delle prestazioni in modalità estensiva.
I progetti terapeutici venivano quindi comunicati alla Regione mediante inserimento nel
S.I.A.R. (sistema informativo per l'assistenza riabilitativa) (cfr. allegato 8). ^Deduce ^la CP_1 che si tratterebbe di arricchimento "imposto" in quanto oltre il budget di cui disponeva la struttura.
Deve tuttavia osservarsi al riguardo, come peraltro rilevato dal Tribunale, che le prestazioni erogate si sono mantenute entro il budget della struttura seppure la stessa fosse accreditata solo per le prestazioni di mantenimento talché deve escludersi che vi sia stato un extra budget.
Quindi l'unico atto di dissenso è costituito dalla nota della CP_1 del luglio 2009.
La conferma che non vi è stato alcun dissenso delle amministrazioni rispetto all'attività svolta ^Parte_4 si evince altresì dal fatto che parte delle prestazioni sono solo non sono state dalla contestate ma sono state addirittura pagate.
Aggiunge la CP_1 che "La sentenza di 1° grado è errata, anche, nella parte in cui considera sic et simpliciter, senza ulteriori accertamenti, eseguite le prestazioni da parte ^dell' Parte_1 tale che si pone anche in contrasto con il principio di cui all'art. 2697, cod. civ.".
La doglianza è infondata.
Invero la Raggio di sole ha depositato sia i piani individuali dei singoli pazienti trattati che la diaria degli accessi con l'indicazione delle attività svolte e del tempo impiegato per ciascuna attività
(cfr. allegato 8). ^Del ^resto, ^la C^P_¹ prima dell'inizio del giudizio, non ha mai contestato l'esecuzione delle prestazioni ma solo la remunerabilità delle stesse.
§ 12. - L'appello incidentale proposto dalla CP_3 si articola, a sua volta, in tre motivi.
§ 12.1. Con il primo motivo di appello la sentenza impugnata viene censurata per la
"violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c. Elusione del Giudicato formatosi in sede amministrativa. Motivazione erronea e contraddittoria".
Il motivo è infondato per le ragioni espresse al punto 11.2.
§ 12.². Il secondo motivo dell'appello incidentale è così rubricato “Inammissibilità della domanda di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c.".
Il motivo è infondato per le ragioni espresse al punto 11.3. Cont Deduce inoltre sul punto la che "Come già sostenuto nella comparsa di costituzione e risposta al Giudizio di primo grado a pag. 7 "...parte attrice è chiaramente decaduta dall'azione di arricchimento senza giusta causa in quanto, come chiarito dal Consiglio di Stato, con la Sentenza del 23.14.2015 - facente stato tra le parti - la stessa avrebbe dovuta essere esperita nel giudizio di primo grado dinanzi al TAR".
La deduzione è infondata.
Invero il Consiglio di Stato non si è espresso per la decadenza dalla proposizione dell'azione d'indebito arricchimento, del resto, non prevista da alcuna norma bensì per l'improponibilità della stessa nella fase dell'impugnazione in cui non possono trovare ingresso domande nuove non proposte in primo grado.
- Con il terzo motivo dell' appello incidentale viene dedotta la "Erronea
§ 12.3.
quantificazione della misura dell'indennizzo ex art. 2041 capoverso c.c.".
Si legge sul punto nella sentenza impugnata che "Sulla quantificazione dell'indennizzo richiesto
CP_1 ha opposto obiezioni circa la correttezza dei criteri indicati dall'associazione: costo la unitario annuale moltiplicato per il numero delle prestazioni effettuate, cui aggiungere i costi sostenuti dalla struttura per la mensa, la pulizia dei locali, la gestione amministrativa. La convenuta ha rilevato che il numero delle prestazioni annuali non è stato precisato e i costi indicati dall'associazione sono già compresi nei budget annuali.
A superare tali obiezioni è sufficiente la considerazione che l'associazione ha determinato l'indennizzo sulla base delle quantificazioni operate dalle stesse amministrazioni convenute.
Ed infatti, essa chiede: (a) di non restituire le somme già introitate per le prestazioni del 2007
.Con
e del 2008, che secondo quanto indicato nelle note dell' ⁱn ^data ³.⁶.²⁰¹0 e ¹⁷.⁵.²⁰¹² CP_7
sono quantificabili nella complessiva somma di € 702.615,96 (di cui € 446.556,51 per il 2007 ed €
256.059,45 per il 2008: cfr. sub doc. 9 allegato alla citazione); (b) di conseguire l'indennizzo per le prestazioni erogate nel 2008 e nel 2009, ma non pagate, determinato nelle misure indicate nelle note Con dell' CP_7 in data 19.6.2009, 3.7.2009, 15.7.2009, 20.8.2009 e 3.6.2010 contenenti la richiesta di note di credito per €. 158.416,06 quanto al 2008 (differenza fra l'importo da indicare nelle note di credito per quell'anno e l'importo già percepito, ma da restituire, per il medesimo periodo) e per complessivi €. 175.021,14 quanto al 2009 (cfr. sub doc. 9 allegato alla citazione).
La quantificazione dell'indennizzo è dunque corretta". Cont che il Tribunale non ha valutato se le somme richieste dall'associazione Lamenta la comprendessero anche il lucro cessante "svilendo pertanto il principio (di natura Parte_4
inderogabile) secondo il quale, la remunerazione di prestazioni sanitarie a carico del SSN è consentita entro i limiti dell'Accreditamento istituzionale concesso alla Struttura in questione ^In altri termini dunque l'indennità da arricchimento senza causa in parola deve riguardare le spese sostenute e le perdite patrimoniali patite dal “depauperato" e non anche il c.d. "lucro cessante".
Deve innanzitutto rilevarsi sul punto che tale contestazione è inammissibile in quanto formulata, per la prima volta, in appello.
Dunque, tali conteggi debbono considerarsi non contestati ai sensi dell'articolo 115 cpc.
Neppure il Tribunale poteva fare alcuna valutazione al riguardo in difetto di contestazione sul punto.
Cont Peraltro, nella sentenza impugnata sono richiamate delle note della relative ai conteggi.
In conclusione, entrambi gli appelli debbono essere respinti.§ 1³.
§ ¹⁴. Per quanto concerne i rapporti tra le altre parti le spese la soccombenza e sono liquidate in dispositivo sulla base della legge 27/2012 e degli articoli 1-11 DM 55/14 - così come modificati dal DM Giustizia 147/2022 - in relazione al valore della causa (da € 1.000.001 ad € 2.000.000, tabella
12, 8° scaglione (valori medi ad esclusione della fase di trattazione non essendo stata espletata alcuna attività) e precisamente :
Fase di studio della controversia, valore medio:
€ 7.418,00
Fase introduttiva del giudizio, valore medio:
€ 4.313,00
Fase istruttoria e/o di trattazione, valore minimo: € 4.969,00
Fase decisionale, valore medio:
€ 12.333,00
Compenso tabellare € 29.033,00
§ 15. — Gli appellanti principale ed incidentale sono altresì tenuti, ai sensi dell'art. 13 comma
1 quater D.P.R. 115/12, al versamento dell'ulteriore somma pari all'ammontare del contributo unificato dovuto.

P.Q.M.

La Corte, definitivamente pronunciando sugli appelli proposti dalla ^CP ¹ e Controparte_3
- avverso la sentenza[...] nei confronti dell'ASSOCIAZIONE Parte_4
definitiva n. 14764/2020 emessa dal Tribunale ordinario di Roma, così provvede:

1. rigetta l'appello principale;

2. respinge l'appello incidentale;

e l' Controparte_3 a rifondere all' Parte_1 3. condanna la CP_1
le spese del grado, liquidate in complessivi € 29.033,00, oltre
[...] Parte_4
a spese generali (15%), iva e cpa come per legge;

4. dichiara la CP_1 e l' Controparte_3 2 tenute al versamento dell'ulteriore somma pari all'ammontare del contributo unificato dovuto.
Così deciso in Roma il 17 dicembre 2025. Il Presidente estensore
IO LL