REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE ORDINARIO DI ROMA
SEZIONE SECONDA CIVILE
In composizione monocratica, nella persona della dott.ssa EL ES ha emesso la seguente
SENTENZA
nel giudizio n. 44998 del Registro degli Affari Contenziosi Civili dell'anno 2021 trattenuto in decisione ai sensi dell'art. 281 sexies, comma 3 c.p.c. all'udienza del 29.05.2025, e vertente
TRA
rappresentato e difeso dall'Avv. Sabrina Tranquilli, ed Parte_1
elettivamente domiciliato presso il suo studio sito in Roma alla Via Gaetano Casati n. 38, giusta procura alle liti in atti;

ATTORE
E
in persona del Sindaco pro tempore rappresentato e difeso dall'avv. CP_1
DR ON ed elettivamente domiciliato presso gli uffici dell'Avvocatura Comunale
in Roma via del Tempio di Giove n. 21;
CONVENUTO
OGGETTO: Opposizione D.D.I. e avviso pagamento indennità O.S.P.
CONCLUSIONI: Come in atti;

MOTIVI DELLA DECISIONE

1 - Con ricorso depositato il 13.07.2021, riassumeva in giudizio a seguito Parte_1
di incompetenza per materia del Giudice di Pace di Roma con sentenza n. 10758/2021 avverso l'opposizione proposta alla determina dirigenziale ingiuntiva n. 3660 del 22.12.2020 – numero di riferimento 2016/10000750 per il pagamento di euro 2.078,86 a titolo di sanzione
1 amministrativa pecuniaria e l'Avviso di accertamento esecutivo dell'indennità per occupazione abusiva temporanea di suolo pubblico n. 10000750 anno 2016 – Protocollo CA/2020/212510
del 23.12.2020 -di euro 1.051,00.
Gli atti opposti facevano riferimento al verbale di accertamento n. 14-28377 elevato dalla
Polizia Municipale di il 18.06.2016 per la violazione dell'art. 14 bis D.C.C. n. CP_1
119/2005 per l'occupazione abusiva di suolo pubblico senza titolo concessorio in area gravata da servitù di passaggio, poiché “ la comunicazione presentata con protocollo CA/2015/126984
al Municipio di Roma 1 dall'Associazione “Non Ti Scordar di Me” era priva di efficacia di
autorizzazione per lo svolgimento della mostra mercato, come da comunicazione con nota
Prot. CA/2015/170389…”
Lamentava l'opponente la sanzione irrogata, come ad altri aderenti all'associazione
“Nontiscordardime” che, al fine di poter svolgere le mostre sotto i portici di Piazza Vittorio
Emanuele II, aveva ottenuto davanti il Consiglio di Stato con sentenza n.2588/2013 del
13.05.2013 il riconoscimento della proprietà privata dell'area sussistente sotto i portici, e conseguentemente il diritto agli espositori, in possesso dell'autorizzazione rilasciata dall'amministrazione, ovvero della dichiarazione sostitutiva dell'atto notorio, di poter esporre i propri prodotti .
A sostegno dell'opposizione invocava: - in via preliminare il difetto di notifica del verbale di accertamento sotteso alla determina dirigenziale ingiuntiva ed all'avviso di pagamento;

infondatezza della pretesa creditoria per il posizionamento delle bancarelle su suolo di proprietà
dei condomini sovrastanti.
Si costituiva in giudizio all'esito del mutamento del rito in ordinario di CP_1
cognizione, rilevando la corretta notifica del verbale di accertamento sottesa alla determina dirigenziale ingiuntiva e all'avviso secondo le prescrizioni di cui all'art. 140 c.p.c..
Eccepiva, nel merito, l'infondatezza dell'opposizione rilevando come il Consiglio di Stato con la sentenza n. 2588/2013 avesse solo riconosciuto la proprietà privata dei porticati, senza sottrarla all'applicabilità della normativa in tema di OSP, in caso di occupazione suolo, in virtù
dell'assoggettabilità del suolo sottostante il porticato ad una servitù di passaggio, come da atto
2 Per_ del Notar del 26 gennaio 1881 viene richiamato ed avvalorato: “i porticati dovranno
essere in perpetuo aperti e liberi per uso pubblico come se fossero strade della città sicché le
gli oneri e servitù e rispetti comuni”.
Inoltre, evidenziava l'applicabilità della D.A.C. 4/2021 anche alle aree “private soggette a
servitù di pubblico passaggio” con conseguente applicabilità della sanzione ed indennità ex art. 14 bis in caso di occupazione, senza il rilascio dell'atto di concessione, come sostenuto dal
TAR Lazio – Roma n. 10861/2015 ragionando sui limiti del giudicato amministrativo della sentenza del Consiglio di Stato nelle vicenda di mostre espositori sotto il portici senza autorizzazione;
l'opponente risultava sprovvisto di titolo concessorio, come accertato dagli agenti, di suolo soggetto a servitù di passaggio pubblica, per mq 10,76 (m 4,90 x 2,20).
2 – Con un unico atto introduttivo l'attore ha proposto opposizione all' avviso di pagamento indennità di occupazione e ordinanza ingiunzione emessi da Roma capitale sulla base di un verbale di accertamento in violazione dell'art. 14 bis Regolamento COSAP.
I due atti sono assoggettati a rito diverso: l'opposizione a determinazione dirigenziale ingiuntiva al rito lavoro ex art.22 legge n.689/1981 e art.6 D.Lgs. n.150/2011; l'avviso di pagamento indennità a rito ordinario di cognizione.
Alla luce dei criteri di cui all'art.40 c.p.c. nei casi previsti negli artt.31, 32, 34, 35 e 36 c.p.c.,
le cause, cumulativamente proposte debbono essere trattate e decise col rito ordinario, salva l'applicazione del solo rito speciale quando una di tali cause rientri fra quelle indicate negli artt. 409 e 442 (tale ultima previsione, nel richiamare le cause rientranti fra quelle indicate negli artt.409 e 442 cpc - segnatamente le controversie individuali di lavoro e quelle previdenziali –
non contempla la prevalenza del rito del lavoro su quello ordinario nel caso di controversie diverse da quelle contemplate dagli artt.409 e 442 c.p.c.).
Sussiste, quindi, un vincolo di accessorietà (ex art.31 c.p.c.) tra l'opposizione a sanzione amministrativa e all'avviso di pagamento dell'indennità di occupazione abusiva in quanto: a)
l'accertamento della sussistenza dell'occupazione abusiva è presupposto legittimante l'irrogazione della sanzione amministrativa;
b) la sanzione pecuniaria è rapportata all'indennizzo dovuto. Ne consegue che l'opposizione dei due atti possa essere trattata e decisa
3 secondo il rito ordinario, pur mantenendo ognuno la rispettiva autonomia, sotto il profilo sostanziale e processuale.
3 - Alla determina ingiuntiva n. 3660 del 22.12.2020 di euro 2.078,86 si applicano le norme del procedimento amministrativo sanzionatorio, previste dall'art. 14 legge 689/81, per quanto riguarda la notifica del verbale di accertamento. In particolare, come alternativa alla contestazione immediata, il 2 comma dell'art. 14 l. 689/81 prevede che gli estremi della violazione amministrativa debbano essere notificati agli interessati entro 90 giorni dall'accertamento, pena l'estinzione della sanzione.
Nel caso specifico, l'amministrazione ha invocato la regolare notifica del verbale di accertamento, ai sensi dell'art. 140 c.p.c., con affissione dell'avviso presso la casa comunale e invio della comunicazione con avviso di ricevimento in data 15.01.2017.
E' necessario, dunque, che sia documentato, attraverso la produzione del relativo avviso di ricevimento, della predetta raccomandata informativa, a pena di nullità della notificazione, al fine di verificare che la stessa sia stata ricevuta dal destinatario o, quanto meno, pervenuta nella sfera (non di conoscenza, ma) di conoscibilità dello stesso, presso il suo indirizzo, salvo che lo stesso non dimostri un fatto impeditivo ovvero che tale fatto impeditivo emerga dalle annotazioni dell'agente postale. ( Corte cost. n. 3/2010; Cass. n. 19772/15; n.10672/2020)
Non è sufficiente l'allegazione dell'avvenuta spedizione dell'avviso di ricevimento della raccomandata con cui il destinatario viene notiziato dell'avvenuto deposito di copia dell'atto nella casa del comune, ma “è necessario che dall'avviso di ricevimento e dalle annotazioni che
l'agente postale appone su di esso quando lo restituisce al mittente, si possa ricavare che l'atto
è pervenuto nella sfera di conoscibilità del destinatario” ( Corte di Cass. a Sezioni Unite n.
458 del 2005).
Dall'esame dell'avviso di ricevimento prodotto da non è rinvenibile alcuna CP_1
indicazione circa l'avvenuta consegna dell'avviso secondo quanto prescritto dal regolamento postale per le raccomandate ordinarie, ai fini della validità della notifica ex art. 140 c.p.c.
4 Ne consegue che, in difetto della notifica del verbale di accertamento, quale atto presupposto al procedimento amministrativo sanzionatorio la sanzione irrigata con la determina deve dichiararsi necessariamente non dovuta.
4 – Con l'avviso di pagamento indennità occupazione suolo pubblico, l'Amministrazione ha agito nei confronti della società attrice sulla base dei criteri previsti dall'art.63 del D. L.vo n.446/97 e del Regolamento Comunale COSAP ai sensi art. 14 bis Regolamento COSAP
Delibera Comunale n. 117/1998.
L'indennità richiesta dall'Amministrazione con l'avviso assolve la funzione risarcitoria commisurata nel suo ammontare al corrispettivo del canone COSAP richiesto per le occupazioni assistite da concessione, ai sensi dell'art. 63 D.Lgs 446/1997, ovvero per l'occupazione su aree “soggette a servitù di pubblico passaggio costituita nei modi di legge.
Va osservato, che l'azione svolta deve essere qualificata come accertamento negativo del credito richiesto dal nonché all'esame dei presupposti per la contestata occupazione CP_2
abusiva su una servitù di passaggio pubblica;
accertamento che coinvolge anche il profilo iniziale della contestazione avvenuta con il verbale di accertamento della violazione, che nel caso dell'avviso non rileva il difetto di notifica.
A norma dell'art. 52 del D.Lgs 446/97 ha adottato un proprio Regolamento CP_1
COSAP che all'art. 1 comma 2 della D.C.C. 119/2005 (ora 75/2010), stabile che : “si applica
alle occupazioni di strade, aree e relativi spazi, soprastanti e sottostanti, che appartengono al
demanio o patrimonio indisponibile del Comune di Roma, nonché di aree private soggette a
servitù di pubblico passaggio, costituita nei modi e termini di legge, e dei tratti di strada interni
al centro abitato, di cui all'articolo 2, comma 7, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285
(...)”.
La prova dell'esistenza di una servitù di passaggio pubblico sotto i portici è riconosciuta con
Per_ atto del Notar del 26 gennaio 1881: “i porticati dovranno essere in perpetuo aperti e liberi
per uso pubblico come se fossero strade della città sicché le gli oneri e servitù e rispetti
comuni”. Inoltre, la costituzione della servitù di passaggio postula un comportamento ad uso pubblico del proprietario che, seppur non intenzionalmente diretto a dare vita a tale diritto,
5 metta volontariamente, con carattere di continuità, un proprio bene a disposizione della collettività, assoggettandolo al relativo uso.(v. Cass. 15618/2018).
Non è in discussione tra le parti l'esistenza di uno spazio gravato da servitù di passaggio, sicché
il suo utilizzo necessita il rilascio di una concessione OSP da parte del Municipio competente
( art. 1, comma 2 D.C.C. n. 119/2005).
Con riferimento alla legittimità della pretesa indennitaria, può essere richiamata la sentenza n.
10861/2015 del Tar del lazio su ricorso per l'annullamento del diniego della concessione di
OSP sotto i portici in esame, promossa dall' , sia con Parte_2
rifermento alla sentenza del Consiglio di Stato n. 2588/2013 che sull'assoggettabilità dell'area in esame al COSAP “ il giudicato formatosi tra le parti per effetto della sentenza n. 2588/2013
non è immediatamente attributivo del beneficio della concessione OSP temporanea richiesta
dalla parte, non ostando dunque – in linea di principio – ad una nuova valutazione da parte
della PA competente in ordine alla sussistenza dei presupposti per l'assentibilità della
domanda”.
Ciò posto, in assenza un titolo concessorio l'occupazione deve ritersi abusiva e commisurata al canone per l'occupazione legittima ai sensi dell'art. 14, comma 1 del Regolamento “ per le
occupazioni abusive si applica una indennità pari al canone maggiorato del 50%”); all'art. 14
bis comma 3 che dispone : “il procedimento sanzionatorio ha inizio con la notifica del verbale
di accertamento dell'occupazione abusiva redatto da personale del corpo della polizia
Municipale…l'ufficio o il comando di appartenenza dell'agente accertatore procede alla
notificazione del verbale entro novanta giorni dalla data di accertamento dell'occupazione
abusiva” . Solo successivamente a tale adempimento l'ufficio competente in materia di
riscossione dell'indennità emette e fa notificare l'avviso” ( art. 14 bis comma 6).
Con riferimento al quantum l'avviso di pagamento indica in mq 10,76 l'occupazione di suolo pubblico con merci e tipologie varie, per la durata di 31 gg precedenti, richiamando il verbale di accertamento in cui, nella descrizione del fatto contestato, non viene riportata la misurazione dell'area occupata, quale accertamento oggettivo ai fini del successivo calcolo dell'indennità.
In assenza di altri elementi, deve ritenersi che l'importo richiesto all'attore a titolo di indennità
6 per occupazione abusiva non sia stato correttamente determinato con l'avviso, in base a quanto emerso in sede di accertamento, ovvero, non può ritersi che l'importo sia stato effettivamente commisurato alla eccedenza di suolo privato, da impedirne il libero passaggio pubblico.
Le spese di lite devono essere compensate tra le parti in ragione della vicenda e delle questioni trattate.


P.Q.M.


Il Tribunale di Roma, definitivamente pronunciando,
1. Dichiara non dovuto l'importo di cui alla D.D.I. n. 3660 del 22.12.2020 – numero di riferimento 2016/10000750 per il pagamento di euro 2.078,86 e l'Avviso di accertamento esecutivo dell'indennità per OSP n. 10000750 anno 2016 – Protocollo
CA/2020/212510 del 23.12.2020 -di euro 1.051,00.
2. Compensa tra le parti le spese di lite;

Roma, 16.06.2025
IL GIUDICE
EL ES
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