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Repubblica Italiana in nome del Popolo Italiano
Tribunale Ordinario di Roma
Seconda sezione civile
Il tribunale di Roma, in persona del giudice dott.ssa SA MA, ha emesso la seguente
S E N T E N Z A nella causa civile di primo grado iscritta al n. 58680 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2020, avente ad oggetto "altre controversie di diritto amministrativo” e vertente tra in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente Parte_1 domiciliato in Roma Corso Vittorio Emanuele n. 349, presso e nello studio degli
Avv.ti Andrea Trotta e Guglielmo Aldo Giuffrè, che lo rappresentano e difendono anche disgiuntamente giusta procura in atti, con domicilio digitale:
; Email_1 Email_2 attore e
Controparte_1
in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi ex lege
[...] dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ope legis in via dei Portoghesi, n.
12 convenuti
Motivi della Decisione


1. fatti controversi.
Con l'atto introduttivo della lite, la evocando in giudizio i Parte_1 CP_2 in epigrafe, ha chiesto al tribunale di:
«in via principale e nel merito: condannare il Controparte_3
e, per quanto occorrer possa, il in
[...] Controparte_1 persona dei rispettivi Ministri pro tempore a corrispondere a la somma di Parte_1
Euro 537.496,46, risultante dalla differenza tra quanto effettivamente percepito e quanto essa avrebbe dovuto percepire se il prezzo dei libri per gli aa.ss. 2009-2010 e 2014-2015, fosse stato correttamente individuato nella giusta misura di legge riconosciuta finalmente con i dd.mm. 51/2012 e 636/2015 e calcolata in applicazione di questi ultimi, maggiorata di interessi legali, rivalutazione e ogni altro accessorio maturato come per legge sino alla data di effettivo pagamento».
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A motivo della propria domanda la parte attrice, nel rappresentare di essere una società operante nel settore delle edizioni scolastiche e della pubblicazione dei volumi per la scuola primaria e per l'infanzia, ha dedotto che:
- ai sensi della l. 10 agosto 1964, n. 719 il prezzo spettante agli editori per i libri di testo adottati nella scuola primaria grava su fondi direttamente a carico dello Stato;

- la normativa di riferimento, fino al 2008, affidava al (di Controparte_1 seguito di determinare ed aggiornare il prezzo di copertina dei testi della CP_4 scuola primaria, tenendo conto del tasso di inflazione;

- successivamente, l'art. 15 del d.l. n. 112/2008, convertito dalla l. 133/2008, sganciava l'adeguamento dei prezzi dall'andamento dell'inflazione e stabiliva che, a partire dall'anno 2009-2010, il prezzo dei libri di testo sarebbe stato determinato «nel rispetto dei diritti patrimoniali dell'autore e dell'editore, tenendo conto della riduzione dei costi dell'intera dotazione libraria derivanti dal passaggio al digitale e dei supporti tecnologici»;
- il disattendeva tali disposizioni, continuando a determinare il prezzo dei CP_4 libri di testo utilizzando come base di calcolo i prezzi stabiliti dal d.m. 7/2008
(l'ultimo decreto adottato in applicazione del precedente regime), sostanzialmente confermando i prezzi già adottati per gli anni passati;

- l'illegittimità di tale modus operandi veniva stigmatizzata dal G.A. il quale, all'esito di un nutrito contenzioso, dopo aver annullato il d.m.. 12.5.2004, annullava anche i decreti ministeriali del 3.6.2005, del 22.5.2007, e, da ultimo, il d.m. 7/2008
(cfr. TAR Lazio, Roma, III-bis, 10239/2009, confermata da n. 1898/2011). Parte_2
Tanto esposto in fatto, l'attrice ha argomentato, in diritto, che:
- la pronuncia di annullamento del d.m. 7/2008 avrebbe implicato l'illegittimità derivata dei successivi decreti ministeriali, con i quali l'Amministrazione aveva continuato ad utilizzare la stessa (erronea) base di calcolo;

- con decreti ministeriali nn. 51/2012 e 636/2015 il aveva finalmente CP_4 rideterminato i prezzi di copertina dei testi della scuola primaria, procedendo al loro corretto ricalcolo per gli anni scolastici dal 2004-2005 al 2013-2014;
- con specifico riguardo agli anni scolastici 2009-2010 e 2014-2015, l'esponente aveva diritto di vedersi corrispondere la differenza tra quanto percepito in forza del d.m. 41/2009 (per l'anno 2009-2010) e del d.m. n. 609/2014 (per l'anno 2014-2015) e quanto effettivamente spettante all'esito del ricalcolo operato dai predetti d.m.
51/2012 e 636/2015;
- applicando il prezzo effettivamente dovuto ai volumi editi e adottati nella scuola primaria, l'esponente risultava creditrice nei confronti del di € CP_4
176.127,67 per l'a.s. 2009-2010 e € 361.368,79 per l'a.s. 2014-2015, per il complessivo avere di € 537.496,46 oltre interessi legali, rivalutazione e accessori come per legge.
Attivato ritualmente il contraddittorio, i convenuti si sono costituiti in CP_2 giudizio e hanno chiesto il rigetto della domanda.
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In particolare, la difesa ministeriale ha in primis rappresentato che il d.m. 41/2009
– determinativo dei prezzi di copertina dei testi della scuola primaria per l'a.s. 2009-
2010 - era stato impugnato dalla stessa con ricorso straordinario al Capo Pt_1 dello Stato;
all'esito della reiezione dell'impugnazione, in forza del parere n. 3320 del 2010 del Consiglio di Stato, tale decreto ministeriale avrebbe dovuto ritenersi giuridicamente intangibile. Analogamente, la difesa erariale ha negato che i prezzi di copertina determinati, per l'anno scolastico 2014-2015, con decreto ministeriale n.
609/2014, potessero essere rimessi in discussione, non avendo l'attrice mai impugnato, a tempo debito, tale provvedimento.
L'Avvocatura dello Stato ha quindi eccepito: (a) il difetto di giurisdizione del g.o., per avere la domanda di controparte ad oggetto un posizione giuridica avente la consistenza di interesse legittimo;
(b) che tanto il d.m. 41/2009 quanto il d.m.
609/2014 dovessero ritenersi oramai inoppugnabili, non potendo l'attrice giovarsi della sentenza di annullamento resa, inter alios, quanto al decreto ministeriale n.
609/2014; (c) che, nel caso di specie, non potesse neppure procedersi alla disapplicazione prevista dalla legge n. 2248/1865, all. E;
(d) che la domanda della società attrice, nella parte riferita all'anno scolastico 2009-2010, fosse già coperta da giudicato sostanziale;
(e) la carenza di legittimazione passiva del
[...]
e del , dovendo ricadere Controparte_1 Controparte_1
l'obbligo eventualmente accertato sui Comuni, considerato che, a norma dell'art. 156 del D.lgs. 16 aprile 1994, n. 297, gli oneri di spesa relativi alla fornitura gratuita dei libri di testo per gli alunni frequentanti la scuola primaria sono a carico delle
Amministrazioni Comunali;
(f) l'assenza di condizioni per configurare una responsabilità risarcitoria della P.A.; (g) la non risarcibilità dei danni evitabili con l'impugnazione del provvedimento;
(h) la prescrizione del diritto al risarcimento del danno.
In sede di memorie ex art. 183, comma 6, c.p.c. l'attrice ha, quindi, specificato che la propria domanda non mirava a contestare il d.m. 41/2009 bensì a darvi piena esecuzione, alla luce del sopravvenuto ricalcolo del prezzo-base di riferimento.
Per il resto, i fatti controversi sono rimasti pressoché invariati.
La causa è stata istruita in via documentale;
all'esito, è pervenuta all'udienza ex art.127ter c.p.c. del 5 marzo 2025, in vista della quale le parti hanno precisato le conclusioni come da note scritte;
è stata quindi trattenuta in decisione, previa assegnazione dei termini di legge per le memorie conclusive e di replica.


2. merito della lite.
2.1 La parte attrice in epigrafe ha agito per ottenere a differenza tra quanto già percepito per l'adozione dei libri di testo destinati agli alunni della scuola primaria negli anni scolastici 2009-2010 e 2014-2015, e quanto a suo dire dovuto dall'Amministrazione, rispettivamente in forza del decreto ministeriale n. 51/2012 ed in forza del decreto ministeriale n. 636/2015 (v. pagina 4 della citazione).
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La configurazione della posizione giuridica sostanziale in termini di credito pecuniario, asseritamente maturato nei riguardi dell'Amministrazione a valle dell'esercizio dei poteri autoritativi che le spettano ai sensi dell'art. 15 d.m. 112/2008, radica la giurisdizione del giudice ordinario.
Nondimeno, trattandosi di azione (lato sensu) di adempimento di un'obbligazione (in tesi) assunta dall'Amministrazione con i decreti ministeriali sopra citati, alla parte attrice sarebbe occorsa la prova del titolo-fonte dell'obbligo rimasto inadempiuto (art. 2697 c.c.).
La prova non è fornita, con le conseguenze di cui al dispositivo.
2.2 Difatti:
- il decreto ministeriale n. 51/2012 (all. 4 alla citazione, pag. 8 di 280 del file denominato documenti_CETEM) risulta avere rideterminato i prezzi di copertina dei libri di testo della scuola primaria “per gli anni dal 2004 al 2009”, nulla disponendo quanto ai prezzi di copertina dei testi di scuola primaria nell'anno scolastico 2009-
2010;
- tanto basterebbe al rigetto della domanda, non avendosi prova del provvedimento asseritamente fondativo del credito vantato in giudizio per l'anno scolastico 2009-2010, e pari (secondo l'attrice) alla differenza tra il prezzo di copertina già percepito e determinato con decreto ministeriale n. 41/2009 (all. 6 alla citazione, pag. 12-13-20 di 280, del file sopra nominato) e il prezzo di copertina in tesi (ma effettivamente non) rideterminato con successivo decreto ministeriale n. 51/2012 (all.
4 alla citazione, pag. 8 di 280 del documento sopra nominato).
D'altronde:
- è pacifico e documentato che la unitamente ad altre case editrici, Parte_1 abbia illo tempore impugnato con ricorso straordinario al Capo dello Stato, per ragioni sostanzialmente identiche a quelle esposte in citazione, il decreto ministeriale n. 41/2009, come già adottato per la determinazione del prezzo di copertina dei testi della scuola primaria per l'anno scolastico 2009-2010 (v. all. 7-bis alla comparsa di costituzione dell'Avvocatura dello Stato);
- è parimenti documentato che tale impugnativa veniva respinta con d.P.R. del
30 settembre 2010 (v. all. 8 e 13 alla comparsa di costituzione dell'Avvocatura dello
Stato), avente valore giurisdizionale già nel vigore della normativa previgente, e quindi da ritenere irretrattabile, agli effetti dell'art. 2909 c.c. (Consiglio di Stato ad. plen., 14/07/2015, n.7; Consiglio di Stato sez. III, 02/12/2014, n.5959: «il decreto decisorio sul ricorso straordinario, una volta divenuto definitivo, è assimilabile al giudicato amministrativo ed è, quindi, suscettibile di essere azionato nel giudizio di ottemperanza»;
Consiglio di Stato sez. V, 30/07/2014, n.4039: «ai sensi degli art. 112 comma 2 e 113 comma 1 c. proc. amm., è ammissibile il ricorso al g.a. per l'ottemperanza dei decreti di accoglimento di ricorsi straordinari al Capo dello Stato, adottati a seguito del parere obbligatorio e vincolante del Consiglio di Stato, e ciò anche se detti decreti sono stati emessi
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prima della riforma del ricorso straordinario, attuata dall'art. 69, l. 18 giugno 2009 n. 69, atteso che il legislatore ha riconosciuto o confermato la natura giurisdizionale di una sede in cui una controversia è dibattuta tra le parti in contraddittorio ed è decisa da un giudice terzo ed imparziale ai sensi dell'art. 1, l. cost. 9 febbraio 1948 n. 1 e dell'art. 23, l. 11 marzo 1953
n. 87»);
- ragione per cui è escluso che l'attrice, che ha dedotto di essere già stata remunerata secondo i prezzi di copertina fissati dal d.m. 41/2009 (v. la tabella alla pagina 5 della citazione), possa ulteriormente porre in discussione la determinazione del quantum debeatur veicolata dal d.m. n. 41/2009, essendo quest'ultimo provvedimento ormai giuridicamente intangibile (v. in tema Cass.
Sez. 2, 11/05/2023, n. 12751: «il potere di disapplicazione dell'atto amministrativo illegittimo è precluso quando il giudice amministrativo abbia accertato la legittimità dell'atto con sentenza passata in giudicato, resa nel contraddittorio delle parti»).
Neppure può giungersi all'accoglimento della domanda attingendo (come vorrebbe la difesa attrice) all'istituto dell'invalidità derivata perché – come noto -
«pur in presenza di vizi accertati dell'atto presupposto, deve distinguersi tra invalidità a effetto caducante e invalidità a effetto viziante, nel senso che nel primo caso l'annullamento dell'atto presupposto si estende automaticamente all'atto consequenziale, anche quando questo non sia stato impugnato, mentre nel secondo caso l'atto conseguenziale è affetto solo da illegittimità derivata, e pertanto resta efficace ove non impugnato nel termine di rito; la prima ipotesi, quella appunto dell'effetto caducante, ricorre nella sola evenienza in cui l'atto successivo venga a porsi nell'ambito della medesima sequenza procedimentale a guisa di inevitabile conseguenza dell'atto anteriore, il che comporta, dunque, la necessità di verificare l'intensità del rapporto di conseguenzialità tra l'atto presupposto e l'atto successivo, con riconoscimento dell'effetto caducante solo qualora tale rapporto sia immediato, diretto e necessario, nel senso che l'atto successivo si ponga, nell'ambito dello stesso contesto procedimentale, come conseguenza ineluttabile rispetto all'atto precedente, senza necessità di nuove valutazioni di interessi»
(in tali termini Consiglio di Stato sez. IV, 09/04/2025, n. 3020, che enuncia un principio del tutto uniforme presso la giurisprudenza amministrativa).
Nel caso di specie è escluso di poter postulare una invalidità derivata del d.m. n.
41/2009, per effetto dei vizi di cui ipoteticamente affetti i decreti ministeriali precedentemente annullati dal giudice amministrativo, non trattandosi di un atto collocato nella stessa sequenza procedimentale né di atto necessitato (conseguenza ineluttabile) del precedente provvedimento, bensì espressivo di un potere amministrativo in senso stretto, conferito dalla norma primaria¹ ed esercitabile ex novo ogni anno, dall'Amministrazione.
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Né si vede come il decreto ministeriale n. 41/2009 possa essere stato travolto dall'adozione del successivo d.m. n. 51/2012, che in realtà, come già detto, ha un ambito applicativo diverso e non inerente ai prezzi di copertina dell'anno scolastico
2009-2010.
Infine, come già accennato, è escluso che tale provvedimento possa essere disapplicato in questa sede, non potendosi configurare, al cospetto del potere amministrativo di cui esso è espressione, una posizione di diritto soggettivo (traente direttamente titolo dalla norma primaria), bensì una posizione di mero interesse legittimo.
Inoltre, è chiesto al giudice ordinario di condannare l'Amministrazione a pagare quanto avrebbe dovuto pagare, se avesse correttamente esercitato il potere amministrativo che le è conferito dalla legge (v. le conclusioni della citazione):
l'esercizio del potere amministrativo viene quindi allo scrutinio del giudice ordinario non in via meramente incidentale, ma quale fatto costitutivo della domanda: donde ulteriore ragione dell'impossibilità di ricorrere alla disapplicazione prevista dagli artt. 4 e 5, all. E, legge n. 2248/1865 (v. in tema Cass.
Sez. U., 25/05/2018, n. 13193: «il potere del giudice ordinario di disapplicare gli atti amministrativi, ex art. 5 della l. n. 2248 del 1865, all. E, può essere esercitato anche nelle controversie in cui è parte la pubblica amministrazione e non soltanto nelle liti tra privati, a condizione che l'atto illegittimo venga in rilievo come mero antecedente logico e non già come fondamento del diritto dedotto in giudizio - e, cioè, che la questione della sua legittimità sia prospettata come pregiudiziale in senso tecnico e non come principale - e che il provvedimento sia affetto da vizi di legittimità, come tali lesivi di diritti, dovendosi invece escludere il sindacato del giudice con riguardo alle valutazioni di merito attinenti all'esercizio del potere discrezionale dell'amministrazione»)
2.3 Quanto detto in merito al decreto ministeriale n. 41/2009 è valido per il decreto ministeriale n. 636/2015 (all. 5 alla citazione, pag. 10 e ss. di 280), che non risulta riferito ai prezzi di copertina dei testi di scuola primaria dell'anno scolastico 2014-2015, a cui la parte attrice ha circoscritto la (seconda porzione della) domanda.
Tale decreto ha piuttosto ad oggetto la rideterminazione dei prezzi di copertina degli anni scolastici 2010-2011, 2011-2012, 2012-2013, 2013-2014 (essendo stato adottato “in esecuzione delle statuizioni contenuta nella sentenza del Consiglio di Stato n.
3559/2015”, come enuncia la sua premessa).
Pertanto, anche in questo caso l'attrice ha mancato di dimostrare (art. 1453 c.c., art. 2697 c.c.) il provvedimento indicato a fonte dell'obbligazione dedotta inadempiuta, e tanto basta al rigetto della domanda.
al fine di un'effettiva integrazione tra la versione digitale e i contenuti digitali integrativi;
c) il prezzo dei libri di testo della scuola primaria e i tetti di spesa dell'intera dotazione libraria necessaria per ciascun anno della scuola secondaria di I e II grado, nel rispetto dei diritti patrimoniali dell'autore e dell'editore ».
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D'altronde la stessa attrice ha dedotto di avere percepito il prezzo di copertina determinato, con decreto ministeriale n. 609/2014, per l'anno scolastico 2014-2015
(vedasi la tabella alla pagina 6 della citazione, nonché il decreto n. 609/2014, all. 8 alla citazione, pagina 24 di 280), e ha chiesto di vedersi corrispondere la differenza tra il prezzo percepito e il prezzo (a suo dire) indicato dal decreto ministeriale n.
636/2015; quest'ultimo diversamente, giova ripetere, si occupa dei prezzi di altre annualità.
Né, ancora una volta, l'attrice può giovarsi dell'istituto dell'invalidità derivata ( sub specie di invalidità caducante) così come elaborato dalla giurisprudenza amministrativa, per le ragioni già illustrate al paragrafo che precede e che non occorre qui riproporre.
Ancora, la società attrice non può giovarsi del giudicato amministrativo formatosi all'esito del giudizio impugnatorio intentato da altre case editrici, per l'annullamento del decreto ministeriale n. 609/2014 (v. sentenza Tar Lazio n.
14345/2015, all. 12 alla comparsa di costituzione dell'Avvocatura dello Stato), essendo l'efficacia conformativa di tale decisione circoscritta alle parti impugnanti, come anche esplicitato dal giudice decidente (v. la sentenza, ultima pagina della motivazione: «Va anche riconosciuto il risarcimento del danno con condanna dell'amministrazione, anche ex art. 34, comma 4, del c.p.a., al pagamento, a favore della ricorrente delle maggiori somme risultanti dalla differenza tra quanto effettivamente percepito dalla ricorrente in forza del decreto impugnato e quanto avrebbe dovuto percepire se il prezzo dei libri di testo della scuola primaria fosse stato determinato in forza del giusto ricalcolo dei prezzi medesimi per il 2014/2015, alla stregua del diverso valore originario di riferimento incrementato sulla base dei maggiori prezzi dovuti, come da rideterminazione in via definitiva disposta con il D.M. n. 51/2012»).
In tal senso è, comunque, la concorde giurisprudenza amministrativa e di legittimità, dalle cui indicazioni non v'è ragione di discostarsi (Cass. sez. lav.,
23/02/2021, n.4905: «in materia di giudicato amministrativo, il principio, consolidato da tempo nella giurisprudenza amministrativa e condiviso da questa Corte, ha rimarcato la natura eccezionale dell'estensione e, individuatone il fondamento, ha precisato che la stessa può essere invocata in caso di annullamento: di un regolamento;
di un atto plurimo inscindibile;
di un atto plurimo scindibile, qual è una graduatoria concorsuale, se il ricorso viene accolto per un vizio comune alla posizione di tutti i destinatari;
di un atto che provvede unitariamente nei confronti di un complesso di soggetti. In tutte queste ipotesi, infatti, la natura dell'atto, valutata singolarmente o in rapporto al vizio accertato, è tale da determinare la giuridica impossibilità che l'atto stesso possa non esistere più per taluno e continuare ad esistere per altri. È stato precisato, peraltro, che l'eccezione al principio dell'efficacia inter partes del giudicato si giustifica in ragione dell'inscindibilità dell'annullamento sicché l'estensione riguarda solo l'effetto caducatorio e non concerne, invece, gli obblighi ordinatori e conformativi, rispetto ai quali torna ad
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espandersi la regola generale fissata dall'art 2909 cod. civ. La pronuncia si pone, quindi, in continuità con l'orientamento consolidato nella giurisprudenza amministrativa secondo cui la sfera di efficacia soggettiva di una pronuncia giurisdizionale amministrativa di annullamento va differenziatamente individuata a seconda che si abbia riguardo alla sua parte dispositivo - cassatoria dell'atto ovvero a quella ordinatorio-prescrittiva, statuente limiti e vincoli per la successiva azione dell'amministrazione; mentre, infatti, nel primo caso, con l'eliminazione dal mondo giuridico del provvedimento impugnato la pronuncia non può che fare stato "erga omnes", nel secondo, la mancata evocazione in giudizio di una parte impedisce la costituzione nei suoi confronti di quella "res iudicata" idonea a vincolare i successivi organi giudicanti»; Consiglio di Stato sez. VI, 11/06/2024,
n.5204: «il giudicato amministrativo ha di regola effetti limitati alle parti del giudizio e non produce effetti a favore dei cointeressati che non abbiano tempestivamente impugnato. I casi di giudicato con effetti ultra partes sono eccezionali e si giustificano in ragione dell'inscindibilità degli effetti dell'atto o dell'inscindibilità del vizio dedotto: in particolare,
l'indivisibilità degli effetti del giudicato presuppone l'esistenza di un legame altrettanto inscindibile fra le posizione dei destinatari, in modo da rendere inconcepibile, logicamente, ancor prima che giuridicamente, che l'atto annullato possa continuare ad esistere per quei destinatari che non lo hanno impugnato. Per tali ragioni deve escludersi che l'indivisibilità possa operare con riferimento a effetti del giudicato diversi da quelli caducanti e, quindi, per gli effetti conformativi, ordinatori, additivi o di accertamento della fondatezza della pretesa azionata, che operano solo nei confronti delle parti del giudizio»).
Escluso che la parte attrice possa giovarsi degli effetti conformativi del giudicato di annullamento ottenuto da altre case editrici, ed escluso altresì che il giudice ordinario possa sostituirsi all'Amministrazione nell'adozione dei provvedimenti necessari ad ottenere la rideterminazione del prezzo di copertina per l'anno scolastico
2014-2015 (ostandovi l'art. 4 all. E, legge n. 2248/1865), è anche escluso che l'attrice possa giovarsi dello stesso effetto caducante e di annullamento derivante dalla sentenza sopra citata e resa inter alios.
In senso contrario all'efficacia ultra partes del giudicato di annullamento, merita citare il precedente del Consiglio di Stato (sez. VI, 21/06/2013, n.3396), reso in un giudizio attivato da una casa editrice per l'ottemperanza di un giudicato di annullamento di un decreto ministeriale di determinazione dei prezzi di copertina, formatosi all'esito di altro giudizio impugnatorio intentato da altre case editrici.
In quella sede il Consiglio di Stato ha avuto modo di precisare:
«Occorre evidenziare, a tal proposito - in adesione a un precedente specifico di questa
Sezione (v. Cons. St., Sez. VI, 18 aprile 2013, n. 2152) -, che i decreti ministeriali annullati dalle sentenze di cui si chiede, in questa sede, l'ottemperanza, non possono essere qualificati come atti amministrativi generali;
al contrario, gli stessi devono essere, correttamente, qualificati come atti amministrativi "collettivi” o
"plurimi” con effetti scindibili e differenziabili per ciascun singolo destinatario.
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Tali decreti, infatti, fissando il prezzo massimo di copertina con riferimento al singolo volume ("per ciascun ciclo e per ciascun volume"), sono scindibili, nonostante la formale unitarietà derivante dall'adozione di un unico decreto ministeriale per ciascun anno scolastico, in distinte ed autonome determinazioni autonomamente lesive delle posizioni di ciascun editore.
Ogni editore, in altri termini, subisce un effetto lesivo che, per quanto omogeneo e per molti versi simile o affine a quello subito degli altri, è, comunque, sul piano giuridico formale, autonomo e distinto.
Che non si tratti di atto amministrativo generale, ma di atto "plurimo” o "collettivo”, discende, del resto, dalla constatazione che, mentre i destinatari dell'atto generale sono indeterminabili ex ante (ovvero al momento della sua adozione) e sono individuati solo ex post (cioè quando l'atto generale viene concretamente applicato), i destinatari dei decreti ministeriali in questione sono immediatamente individuabili, già al momento dell'adozione dell'atto.
A differenza dell'atto generale (che, di regola, per la sua generalità non è immediatamente lesivo delle posizioni dei singoli), i decreti ministeriali qui in esame sono, invece, fonte di effetti pregiudizievoli immediati, nel momento stesso in cui fissano il prezzo dei libri scolastici.
Nonostante la loro veste formale unitaria, quindi, i decreti ministeriali in esame sono fonte di una pluralità di provvedimenti individuali e concreti, ciascuno soggettivamente riferibile al singolo editore.
Questa è la ragione, per la quale l'annullamento dei decreti ministeriali in seguito al ricorso proposto dall'associazione di categoria non è in grado di estendere automaticamente i suoi effetti favorevoli verso le singole imprese, poiché l'associazione non ha agito in qualità di sostituto processuale dei singoli associati (non avendo alcuna legittimazione straordinaria), ma per far valere un interesse autonomo e distinto (l'interesse di categoria, appunto) rispetto
a quello che fa capo ai singoli editori.
[…]
Così correttamente individuata la natura giuridica degli atti annullati dalla sentenza ottemperanda, deve, pertanto, escludersi che possano trovare applicazione i principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa in ordine alla possibilità di estendere erga omnes gli effetti derivanti dall'annullamento di un atto amministrativo generale, trovando, invero, tali principi il loro fondamento nella natura inscindibile degli effetti dell'atto generale e, dunque, del suo giudicato di annullamento.
Al contrario, venendo qui in rilievo atti con effetti scindibili e riferibili al singolo, vale il principio opposto, secondo cui il singolo autonomamente leso da un atto ad effetti scindibili non può giovarsi, agendo in executivis (o esperendo l'actio iudicati) in sede di ottemperanza, del giudicato di annullamento ottenuto da altri soggetti destinatari dell'atto stesso, attesa la mancanza di un'efficacia diretta ed
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immediata della sentenza in favore dei soggetti rimasti estranei al giudizio cognitorio e stante la conseguente necessaria coincidenza, formale e sostanziale (tenuto conto di eventuali fenomeni successori), tra parte vittoriosa nel giudizio cognitorio e parte ricorrente nel giudizio di ottemperanza.
Questo vale anche nel caso in cui il ricorso per l'annullamento dell'atto con effetti scindibili sia stato proposto, come accaduto nella fattispecie, dall'associazione di categoria, alla quale, come si è già detto, non può riconoscersi una funzione di sostituzione processuale rispetto alla tutela giurisdizionale di posizioni soggettive facenti capo ai singoli.
L'associazione di categoria agisce, infatti, per la tutela di un interesse collettivo, che è interesse del gruppo considerato nella sua interezza, ma che non si identifica (pur potendo occasionalmente coincidere con esso) né nell'interesse del singolo né nella mera sommatoria degli interessi dei singoli.
La sentenza di annullamento di cui si chiede l'ottemperanza non ha, quindi, effetti diretti ultra partes, atteso che tali effetti non possono non risentire della natura soggettivamente scindibile dell'atto annullato».
In breve, anche per questa porzione del contendere la parte attrice non ha dato prova del titolo-fonte dell'obbligazione che ha dedotto inadempiuta, non potendosi d'altronde pervenire all'accoglimento della domanda previa disapplicazione del d.m.
n. 609/2014, per le ragioni già esposte al paragrafo che precede, e che non occorre qui riportare.
3. Conclusivamente la domanda va respinta, come in dispositivo, ed ogni diversa questione resta assorbita;
le spese seguono la soccombenza.


Per Questi Motivi

il tribunale di Roma, definitivamente pronunciando nella causa civile di primo grado indicata in epigrafe, ogni diversa istanza, deduzione ed eccezione disattesa e respinta, così provvede:
- respinge la domanda proposta, nell'atto introduttivo, dalla nei Parte_1 confronti del e del Controparte_1 Controparte_1
[...]
- condanna la parte attrice a rifondere, alle Amministrazioni convenute in solido, le spese della lite, che liquida in € 25.000,00 per compensi professionali, oltre spese generali al 15%, iva e cpa, come per legge.
Roma, 22 giugno 2025 il giudice
SA MA

10 1. DA COMPARE FOOTNOTE PAGES ¹ tale il testo dell'art. 15, comma 3, d.l. n. 112/2008: «Con decreto di natura non regolamentare del
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, sono determinati: a) le caratteristiche tecniche dei libri di testo Controparte_5 nella versione cartacea, anche al fine di assicurarne il contenimento del peso, tenuto conto dei contenuti digitali integrativi della versione mista;
b) le caratteristiche tecnologiche dei libri di testo nella versione digitale, anche