N. R.G. 350/2024
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
In Nome Del Popolo Italiano
IL TRIBUNALE DI SIRACUSA
SEZIONE SECONDA CIVILE
Nella persona del Giudice dott. Alfredo Spitaleri, in funzione di Giudice di Appello, ha emesso la seguente
S E N T E N Z A
nella causa civile iscritta al n. r.g. 350/2024
PROMOSSA DA
P.VA , con il patrocinio dell'Avv. Walter Parte_1 P.VA_1
Perrotta, presso il cui studio è elettivamente domiciliata, giusta procura in atti;

APPELLANTE
CONTRO
(P.VA ), con il Controparte_1 P.VA_2
patrocinio dell'Avv. Silvia Sapienza, presso il cui studio è elettivamente domiciliata, giusta procura in atti;

APPELLATA
E NEI CONFRONTI DI
(C.F. ); Controparte_2 P.VA_3
APPELLATO CONTUMACE
Pag. 1 di 11 CONCLUSIONI
Precisate le conclusioni come da note scritte in atti, la causa è stata posta in decisione all'udienza del 02.04.2025, tenutasi nelle forme di cui all'art. 127-ter c.p.c., previa assegnazione dei termini di cui all'art. 352 c.p.c.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. - Con sentenza n. 566/2023, pubblicata in data 19.12.2023 nella causa iscritta al n.
511/2023 r.g., il Giudice di Pace di Lentini, in accoglimento dell'opposizione proposta dalla avverso l'ingiunzione di pagamento n. Controparte_3
20230674900000104 notificata in data 03.08.2023, ha annullato la suddetta ingiunzione, ritenendo che, in presenza di un titolo esecutivo già formatosi ai sensi dell'art. 206 del
Codice della Strada, l'amministrazione fosse carente di interesse ad agire ex art. 100
c.p.c., non potendo ricorrere anche alla procedura monitoria di cui al r.d. n. 639/1910.
Le spese del giudizio sono state poste a carico, in solido, del e Controparte_2
della stessa Parte_1
2. - Avverso detta decisione ha proposto appello, con atto di citazione ritualmente notificato in data 22.01.2024, la società deducendo l'erroneità Parte_1 della sentenza impugnata sotto plurimi profili. In particolare, l'appellante ha lamentato che il Giudice di Pace avrebbe fondato l'accoglimento dell'opposizione su una questione (asserita carenza di interesse ad agire della P.A.) mai sollevata dalla parte opponente, violando così l'art. 112 c.p.c. Ha, inoltre, contestato la ricostruzione normativa operata dal primo giudice, sostenendo la piena legittimità del ricorso alla procedura monitoria ex r.d. n. 639/1910 per la riscossione coattiva delle sanzioni amministrative derivanti da violazioni del Codice della Strada. L'appellante ha quindi chiesto la riforma integrale della sentenza impugnata, con rigetto della domanda originaria proposta dalla con vittoria di spese per Controparte_3
entrambi i gradi del giudizio.
3. - Si è costituita in giudizio la contestando Controparte_3 integralmente l'appello e chiedendone il rigetto. In via principale, ha difeso la correttezza della decisione di primo grado, sostenendo la preclusione, per l'amministrazione, all'utilizzo dell'ingiunzione fiscale in presenza di un titolo esecutivo
Pag. 2 di 11 già formatosi. In via subordinata, ha eccepito la nullità e/o l'inesistenza giuridica delle notifiche delle ordinanze prefettizie di rigetto, deducendo che, in assenza di provvedimenti adottati dal Prefetto entro il termine di cui all'art. 204, comma 1, C.d.S., si sarebbe formato il silenzio-assenso previsto dal comma 1-bis del medesimo articolo, con conseguente accoglimento dei ricorsi amministrativi e decadenza del potere sanzionatorio dell'amministrazione.
4. - Non si è, invece, costituito in giudizio il dal quale va in Controparte_2 questa sede dichiarata la contumacia, attesa la ritualità della notificazione dell'atto di appello.
5. - La causa è stata posta in decisione all'udienza del 02.04.2025, tenutasi nelle forme di cui all'art. 127-ter c.p.c., sulle conclusioni precisate come da note scritte in atti, previa assegnazione dei termini ex art. 352 c.p.c. decorrenti a ritroso dalla medesima data di udienza.
6. - L'appello proposto dalla è fondato e merita accoglimento. Parte_1
Deve, in primo luogo, rilevarsi l'erroneità della pronuncia resa dal Giudice di Pace, nella parte in cui ha ritenuto che, in presenza di un titolo esecutivo già formatosi ai sensi dell'art. 206 del Codice della Strada, fosse precluso all'amministrazione il ricorso alla procedura monitoria prevista dal r.d. n. 639/1910.
Il rilievo della carenza di interesse ad agire, ai sensi dell'art. 100 c.p.c., contenuto nella sentenza impugnata si fonda su un'erronea ricostruzione del sistema normativo in tema di riscossione delle sanzioni amministrative pecuniarie.
6.1. - Sul punto, va ricordato che, a decorrere dal 01.01.1998, per effetto del d.lgs. n.
446/1997, ogni Comune può decidere di gestire direttamente la fase di riscossione volontaria e coattiva delle proprie entrate, tributarie e patrimoniali, oppure affidarla ad uno dei soggetti di cui alla lettera b) dell'art. 52, d.lgs. cit. (aziende speciali, società miste affidatarie della gestione di pubblici servizi, società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico locale, soggetti iscritti all'albo indicato dal successivo art. 53).
Pag. 3 di 11 In mancanza di scelta, la riscossione è demandata ex lege al concessionario di cui al d.P.R. n. 43/1988.
La scelta concernente la riscossione diretta, in particolare quella coattiva, ha riportato alla luce norme che consentivano ai Comuni, già dal 1910, di procedere forzosamente per il recupero dei propri crediti, attraverso l'ingiunzione amministrativa.
Ed invero, il regime della riscossione coattiva dei tributi e delle altre entrate spettanti a
Comuni e Province ha una disciplina differenziata, a seconda che alla riscossione provveda il concessionario o un altro soggetto.
Qualora, infatti, la riscossione sia affidata ai concessionari del servizio di riscossione, la procedura coattiva segue la procedura dettata dal d.P.R. n. 602/1973 (iscrizione a ruolo/notifica cartella di pagamento), ex art. 52, comma 6, d.lgs. n. 446/1997.
Ove, invece, la riscossione sia svolta direttamente dall'ente locale o, come nel caso in esame, affidata agli altri soggetti privati diversi dal concessionario, trova applicazione la disciplina in materia di c.d. “ingiunzione fiscale”, secondo le norme indicate dal r.d. n.
639/1910.
6.2. - L'ingiunzione fiscale ex r.d. n. 639/1910 costituisce il primo atto necessariamente prodromico all'inizio dell'esecuzione forzata.
Ai sensi dell'art. 2, comma 1, infatti: «Il procedimento di coazione comincia con
l'ingiunzione, la quale consiste nell'ordine, emesso dal competente ufficio dell'ente creditore, di pagare entro trenta giorni, sotto pena degli atti esecutivi, la somma dovuta».
Per pacifica giurisprudenza, il termine di trenta giorni ivi previsto non ha, in difetto di espressa previsione, natura perentoria, né per la sua inosservanza è sancita decadenza o inammissibilità di sorta, sicché il suo inutile decorso, ancorché precluda la facoltà di conseguire la sospensione dell'esecuzione in forza dell'ingiunzione medesima, non osta a che il contribuente possa insorgere giudizialmente per contestare la legittimità della pretesa creditoria fatta valere (cfr. Sez. Un., n. 2850/1963; Cass. n. 112/1971; Cass. n.
Pag. 4 di 11 6292/1981; Cass. n. 1571/1996; Cass. n. 13751/2003; Cass. n. 5923/2007; Cass. n.
5926/2007; Cass. n. 12031/2021).
L'ingiunzione, analogamente alla cartella di pagamento e al precetto, consiste nella formale intimazione ad adempiere l'obbligo in essa risultante quale titolo esecutivo, entro un termine non minore di trenta giorni, con l'avvertimento che, in mancanza, si procederà ad esecuzione forzata;
in quanto titolo esecutivo, l'attivazione dell'esecuzione forzata avviene senza necessità di provare la sussistenza del diritto sottostante.
L'ingiunzione fiscale rappresenta, quindi, un particolare tipo di atto esecutivo, di formazione amministrativa e stragiudiziale, che, come da consolidata giurisprudenza, cumula in sé le caratteristiche del titolo esecutivo e del precetto.
È stato, inoltre, chiarito che, ai fini del recupero delle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa per violazione delle norme del codice della strada, i Comuni possono avvalersi della procedura di riscossione coattiva di cui al r.d. n. 639/1910 anche affidando il relativo servizio ai concessionari iscritti all'albo di cui all'art. 53 d.lgs. n.
44/1997, essendo tale affidamento espressamente consentito dall'art. 4, comma 2-sexies,
d.l. n. 209/2002, del quale non è intervenuta l'abrogazione - pure inizialmente disposta dall'art. 7, comma 2, d.l. n. 70/2011, conv. con mod. nella L. n. 106/2011 - non essendo entrate in vigore le disposizioni cui essa era subordinata (Cass. n. 22710/2017; da ultimo, cfr. Cass. n. 26308/2021).
6.3. - Ne discende che la sentenza impugnata è viziata non già sia sul piano processuale, per ultrapetizione, quanto piuttosto sul piano sostanziale, per erronea applicazione del quadro normativo in materia di riscossione coattiva delle sanzioni amministrative.
6.4. - Accertata l'erroneità della declaratoria di accoglimento dell'opposizione in rito, occorre dunque scrutinare nel merito le ulteriori censure dedotte dalle parti, come riproposte ex art. 346 c.p.c.
7. - Con il proprio motivo di opposizione, riproposto ex art. 346 c.p.c., l'odierna appellata ha dedotto che l'ingiunzione di pagamento opposta sarebbe affetta da nullità, in quanto fondata su verbali di accertamento della violazione del Codice della Strada
Pag. 5 di 11 avverso i quali erano stati ritualmente presentati ricorsi al Prefetto di Siracusa, senza che fossero state adottate, nei termini di legge, le prescritte ordinanze-ingiunzione di rigetto.
Da ciò la parte opponente ha inteso far discendere l'intervenuta formazione del silenzio- assenso previsto dall'art. 204, comma 1-bis, C.d.S., con conseguente accoglimento implicito dei ricorsi amministrativi e insussistenza del credito sanzionatorio azionato.
La censura non è fondata.
7.1. - Deve preliminarmente ricordarsi che l'art. 204, comma 1, del Codice della Strada stabilisce che: “Il prefetto, esaminati il verbale e gli atti prodotti dall'ufficio o comando accertatore, nonché il ricorso e i documenti allegati, sentiti gli interessati che ne abbiano fatta richiesta, se ritiene fondato l'accertamento adotta, entro centoventi giorni decorrenti dalla data di ricezione degli atti da parte dell'ufficio accertatore, secondo quanto stabilito al comma 2 dell'articolo 203, ordinanza motivata con la quale ingiunge il pagamento di una somma determinata, nel limite non inferiore al doppio del minimo edittale per ogni singola violazione, secondo i criteri dell'art. 195, comma 2.
L'ingiunzione comprende anche le spese ed è notificata all'autore della violazione ed alle altre persone che sono tenute al pagamento ai sensi del presente titolo. Ove, invece, non ritenga fondato l'accertamento, il prefetto, nello stesso termine, emette ordinanza motivata di archiviazione degli atti, comunicandola integralmente all'ufficio o comando cui appartiene l'organo accertatore, il quale ne dà notizia ai ricorrenti”.
Il comma 1-bis della stessa disposizione, a sua volta, chiarisce: “I termini di cui ai commi 1-bis e 2 dell'articolo 203 e al comma 1 del presente articolo sono perentori e si cumulano tra loro ai fini della considerazione di tempestività dell'adozione dell'ordinanza-ingiunzione. Decorsi detti termini senza che sia stata adottata
l'ordinanza del prefetto, il ricorso si intende accolto”.
Tale disposizione è chiara nell'individuare, come momento rilevante per la formazione del silenzio-assenso, non già la notifica dell'ordinanza (come erroneamente ritenuto dalla società appellata), bensì la sua adozione entro centoventi giorni dalla ricezione degli atti da parte del Prefetto. La notifica dell'ordinanza è regolata dal successivo comma 2 dell'art. 204, il quale prevede un autonomo “termine di centocinquanta giorni
Pag. 6 di 11 dalla sua adozione”, ma tale termine, pur avendo rilievo sotto il profilo della regolarità procedimentale, non incide sulla formazione del silenzio-assenso, che resta ancorata all'adozione dell'ordinanza entro il termine perentorio di cui al comma 1.
Pertanto, ai fini che qui interessano, ciò che rileva è esclusivamente il rispetto del termine di centoventi giorni per l'adozione dell'ordinanza prefettizia e non anche l'eventuale ritardo nella sua notificazione.
Le doglianze della società appellata sulla validità delle notifiche, dunque, oltre a non costituire oggetto del ricorso introduttivo in primo grado, si rivelano del tutto inconferenti rispetto al thema decidendum.
7.2. - Ciò premesso, occorre valutare quale sia la parte onerata della prova circa la formazione del silenzio-assenso.
7.2.1. - Sul punto, si impone il richiamo alla più recente giurisprudenza di legittimità secondo la quale l'amministrazione convenuta in un giudizio di opposizione ad ingiunzione fiscale ex art. 3 r.d. n. 639/1910, per l'accertamento di un credito, assume la posizione sostanziale di attrice, sicché, ai sensi dell'art. 2697 c.c., è tenuta a fornire la prova dei fatti costitutivi della propria pretesa, mentre l'opponente deve dimostrare la loro inefficacia ovvero l'esistenza di cause modificative o estintive degli stessi.
Né a ciò potrebbe obiettarsi che l'ingiunzione fiscale cumuli in sé la natura e funzione di titolo esecutivo unilateralmente formato dalla pubblica amministrazione nell'esercizio del suo peculiare potere di auto-accertamento e di atto prodromico all'inizio dell'esecuzione coattiva, in quanto ciò non implica affatto che nel giudizio di opposizione l'ingiunzione sia assistita da una presunzione di legittimità, dovendo piuttosto ritenersi che la posizione di vantaggio riconosciuta alla parte pubblica sia limitata al momento della formazione unilaterale del titolo esecutivo, restando escluso - perché del tutto ingiustificato in riferimento a dati testuali e ad un'esegesi costituzionalmente orientata in relazione all'art. 111 Cost. - che essa possa permanere anche nella successiva fase contenziosa, in seno alla quale il rapporto deve essere provato secondo le regole ordinarie (in questi termini, cfr. Cass. n. 24040/2019).
Pag. 7 di 11 Secondo la S.C., in questa decisiva prospettiva costituzionalmente orientata, la fattispecie è suscettibile di essere accostata non a un'azione di accertamento negativo
(come pure è stato ritenuto in passato: cfr. Cass. n. 3341/2009), quanto alle opposizioni ai titoli definiti in dottrina “paragiudiziali”, quali le ordinanze ingiuntive, in cui, al pari dei giudizi oppositivi tributari, è la parte pubblica che, dopo aver ragionevolmente fruito, come tale, della possibilità di adottare un provvedimento esecutivo, deve provare la fondatezza di ciò che pretende ove questa sia ritualmente contestata (in questi termini, cfr. Cass. n. 9381/2021).
7.2.2. - Nel caso in esame, tuttavia, l'intervenuta formazione del silenzio-assenso si atteggia quale fatto estintivo della pretesa creditoria fatta valere con l'ingiunzione opposta, con la conseguenza che l'onere di provarne la sussistenza grava interamente sull'opponente, oggi appellata.
Ed invero, nel ricorso introduttivo proposto in primo grado, l'odierna appellata non ha dedotto alcuno specifico profilo di illegittimità dei verbali di accertamento delle infrazioni al Codice della Strada sottesi all'ingiunzione impugnata. Non è stata cioè articolata alcuna doglianza idonea a mettere in discussione la fondatezza delle violazioni contestate in sede amministrativa.
L'unico motivo su cui si è fondata l'opposizione - come si evince chiaramente dal ricorso depositato in data 11.07.2023 - è la presunta formazione del silenzio-assenso di cui all'art. 204, comma 1-bis, C.d.S. Tale deduzione non integra una contestazione sulla legittimità della pretesa creditoria in sé considerata, ma si configura, a tutti gli effetti, come deduzione di un evento estintivo o impeditivo sopravvenuto, che avrebbe determinato l'inesistenza giuridica del credito stesso per accoglimento implicito dei ricorsi amministrativi, e la cui prova, dunque, ricadeva integralmente sull'opponente, ai sensi dell'art. 2697 c.c.
7.2.3. - Detta prova, nondimeno, non è stata in alcun modo fornita: la parte non ha prodotto alcuna documentazione atta a dimostrare che, per uno o più dei verbali contestati, il Prefetto non abbia adottato l'ordinanza di rigetto entro il termine di legge, né ha dedotto fatti certi e verificabili dai quali inferirne la formazione implicita dell'accoglimento.
Pag. 8 di 11 Al riguardo, non vale obiettare che l'onere della parte attenga alla prova di un fatto negativo (la mancata adozione dell'ordinanza entro il termine di legge), poiché
l'ordinamento prevede uno specifico strumento per rimediare a tale difficoltà probatoria. Infatti, l'art. 20, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (comma inserito dall'art. 62 del decreto legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito con modificazioni dalla legge 29 luglio 2021, n. 108), stabilisce che: “Nei casi in cui il silenzio dell'amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento [...]
l'amministrazione è tenuta, su richiesta del privato, a rilasciare, in via telematica, un'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e pertanto dell'intervenuto accoglimento della domanda ai sensi del presente articolo. Decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l'attestazione è sostituita da una dichiarazione del privato ai sensi dell'articolo 47 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n.
445”.
Tale disposizione risolve il problema della prova del fatto negativo, attribuendo all'interessato la facoltà di ottenere dalla P.A. una apposita attestazione e, decorso inutilmente il termine di dieci giorni dalla richiesta, di rilasciare egli stesso una dichiarazione sostitutiva in ordine all'intervenuta formazione del silenzio-assenso.
La parte appellata, tuttavia, non ha fatto in alcun modo uso di tali facoltà, sicché
l'eccezione fondata sull'accoglimento implicito dei ricorsi amministrativi non può trovare accoglimento in difetto della relativa prova.
7.2.4. - Il motivo di opposizione basato sulla presunta formazione del silenzio-assenso ex art. 204, comma 1-bis, C.d.S. deve essere pertanto disatteso.
8. - Alla luce delle considerazioni che precedono, l'appello risulta fondato e, pertanto, merita accoglimento.
8.1. - In riforma della sentenza n. 566/2023 emessa dal Giudice di Pace di Lentini in data 19.12.2023, deve essere rigettata l'opposizione proposta dalla Controparte_3
avverso l'ingiunzione di pagamento n. 20230674900000104.
[...]
Pag. 9 di 11 8.2. - Ne consegue, ai sensi dell'art. 336, comma 1, c.p.c., la caducazione automatica anche del capo della sentenza impugnata relativo alla regolamentazione delle spese del giudizio di primo grado, essendo intervenuta la riforma integrale della decisione.
8.2.1. - Per consolidato orientamento di legittimità, infatti, il giudice d'appello, mentre nel caso di rigetto del gravame non può, in mancanza di uno specifico motivo di impugnazione, modificare la statuizione sulle spese processuali di primo grado, allorché riformi in tutto o in parte la sentenza impugnata, come nel caso di specie, è tenuto a provvedere, anche d'ufficio, ad un nuovo regolamento di dette spese alla stregua dell'esito complessivo della lite, atteso che, sulla scorta del principio di cui all'art. 336
c.p.c., la riforma della sentenza del primo giudice determina la caducazione ex lege del capo della pronuncia che ha statuito sulle spese (cfr. Cass. n. 14916/2020; Cass. n.
1775/2017).
8.3. - Tanto chiarito, le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e devono essere integralmente poste a carico dell'appellata, in favore della parte appellante.
8.3.1. - Tali spese si liquidano come da dispositivo, sulla base dei parametri previsti dal
D.M. n. 55/2014, aggiornati con D.M. n. 147/2022, in relazione allo scaglione di riferimento (fino a € 26.000,00), e tenuto conto delle fasi di studio, introduttiva e decisionale, della natura della controversia e dell'attività difensiva effettivamente svolta, con distrazione in favore dell'Avv. Walter Perrotta, dichiaratosi antistatario ai sensi dell'art. 93 c.p.c.


P. Q. M.


Il Tribunale di Siracusa, Sezione Seconda Civile, in persona del Giudice Unico, Dott.
Alfredo Spitaleri, in funzione di Giudice di Appello, disattesa o assorbita ogni contraria domanda ed eccezione, definitivamente pronunciando nella causa civile iscritta al n.
350/2024 r.g., così dispone:
1) Dichiara la contumacia del Controparte_2
2) In totale riforma della sentenza n. 566/2023, emessa in data 19.12.2023 dal
Giudice di Pace di Lentini nella causa iscritta al n. 511/2023 r.g., annulla la
Pag. 10 di 11 suddetta sentenza e, decidendo nel merito, rigetta l'opposizione proposta dalla avverso l'ingiunzione di pagamento n. Controparte_3
20230674900000104.
3) Condanna la al pagamento, in favore della Controparte_3
delle spese del giudizio di primo grado, che liquida in Parte_1 complessivi € 1.523,00 a titolo di compensi, oltre rimborso forfettario spese al
15%, CPA al 4% e VA al 22%, se dovuta, come per legge.
4) Condanna altresì la al pagamento, in Controparte_3
favore della delle spese del presente grado di giudizio, che Parte_1 liquida in complessivi € 382,50 a titolo di spese vive (di cui € 355,50 per contributo unificato ed € 27,00 per bolli), ed € 3.397,00 a titolo di compensi, oltre rimborso forfettario spese al 15%, CPA al 4% e VA al 22%, se dovuta, come per legge.
5) Distrae il pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, come sopra liquidate, in favore dell'Avv. Walter Perrotta, dichiaratosi antistatario ex art. 93
c.p.c.
Così deciso a Siracusa, in data 15 luglio 2025.
IL GIUDICE dott. Alfredo Spitaleri
DEPOSITATO TELEMATICAMENTE
EX ART. 15 D.M. 44/2011.
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