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Repubblica Italiana
In Nome del Popolo Italiano
Tribunale Ordinario di Roma
- Sezione 2^ Civile -
Il Tribunale, in persona del giudice dott.ssa AN MP, ha emesso la seguente
S E N T E N Z A nella causa civile di primo grado iscritta al n. 65540 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2019, avente ad oggetto “altre controversie di diritto amministrativo”, e vertente tra
, in persona del legale Parte_1 rappresentante p.t, rappresentato e difeso, anche disgiuntamente, dagli Avv.ti
BA ON e JA RA, giusta procura in calce alla citazione, e con costoro elettivamente domiciliato in Roma via Corso Vittorio Emanuele II n. 18, presso lo studio Gian Marco Grez attore e in persona del legale rappresentante pro tempore, Controparte_1 rappresentato e difeso, anche disgiuntamente, dagli Avv. Maria Luisa Madera e
AB US, per procura a margine della comparsa di costituzione in giudizio, e con costoro domiciliato presso i propri Uffici in Roma via Giovanni Battista
Morgagni, n. 30/H convenuto nonché
, Controparte_2 convenuto, contumace
Motivi della Decisione
§-1. fatti controversi
1.1 Con l'atto introduttivo della lite la parte attrice in epigrafe, evocando in giudizio sia l' che la ha chiesto al tribunale di: CP_2 CP_1
“

1. previa, ove occorra, disapplicazione in parte qua dei provvedimenti prot. n.
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82174/2017 e prot. n. 17015/2019 di e dei rapporti relativi ai processi verbali di CP_2 verifica n. RSL/23/2017 e n. 35/2018 di CP_1
- accertare e dichiarare che è infondata e/o illegittima e/o erronea la richiesta di restituzione di: (i) Euro 119.940,65, corrisposti il 2.11.2017 da Parte_1 in esecuzione del provvedimento di prot. n. 82174/2017 assunto all'esito del
[...] CP_2 processo verbale di verifica n. RSL/23/2017 di e (ii) Euro 179.895,97, corrisposti CP_1 il 4.3.2019 da in esecuzione del provvedimento di Parte_1 CP_2 prot. n.17015/2019 assunto all'esito del processo verbale di verifica n. 35/2018 di CP_1
e per l'effetto:
- accertare e dichiarare il diritto di di ripetere la Parte_1 complessiva somma di Euro 299.836,62, indebitamente corrisposta in esecuzione dei predetti provvedimenti e, conseguentemente, condannare a rimborsare all'attrice il predetto CP_2 importo, oltre interessi di mora ai sensi dell'art. 1284 c.c.”.
Il tutto con vittoria delle spese di lite.
A motivo della domanda, ha premesso che:
- l' è una associazione che riunisce imprese e Parte_1
Consorzi di tutela allo scopo di valorizzare e promuovere i vini di qualità prodotti sul territorio regionale;
nel perseguimento di tali scopi l' da tempo Parte_2 partecipa alle campagne intraprese dall'Organizzazione Comune del Mercato
LO (OCM), per la promozione dei prodotti vitivinicoli nei Paesi Terzi (extra
UE);
- il meccanismo di tali campagne di aiuti comunitari, sì come regolato dal d.m. n.
4123 del 22 luglio 2010, prevede che il candidato sottoponga un progetto di promozione del prodotto vitivinicolo alla valutazione di ammissibilità del Comitato appositamente istituito presso il Ministero delle Politiche agricole e forestali e presso le Regioni;
che tale Comitato esprima il suo parere in ordine alle spese di progetto e, in caso di esito positivo, il progetto sia inserito tra quelli ammissibili al finanziamento;
che conseguentemente sia stipulato il contratto per l'erogazione dell'aiuto comunitario, tra l'Impresa beneficiaria e l' (quale organismo CP_2 pagatore), ove è prevista la possibilità di erogare l'intero aiuto comunitario (che non può eccedere il 50% delle spese ammissibili) in via di anticipazione (su presentazione di idonea polizza fideiussoria) e che, infine, le spese rendicontate a consuntivo siano soggette alla verifica dell' delegato dall' a tale CP_1 CP_2 incombente, con la possibilità che le spese non congrue rispetto a quelle preventivate siano escluse ex post dall'aiuto comunitario.
In fatto, l'attrice ha rappresentato:
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- di avere presentato, in data 26 aprile 2014, il progetto denominato “Emilia
Romagna Wine Experience” a valere sulla campagna OCM 2014/2015 – Azione B, proponendo la partecipazione a cinque manifestazioni istituzionali previste in
Giappone, Russia, Brasile, Thailandia e Cina;

- che una volta ottenuto lo scrutinio favorevole sull'iniziativa e sulle spese preventivate, concludeva con in data 15 ottobre 2014 il contratto per CP_2
l'erogazione del contributo comunitario, beneficiando dell'anticipazione dell'intero contributo, pari al 50% delle spese preventivamente valutate ammissibili;

- che all'esito della rendicontazione a consuntivo, la rilevava uno CP_1 scostamento tra l'importo dell'anticipazione già erogata e l'aiuto effettivamente erogabile, talché l' con provvedimento prot. 82164/2017, disponeva il recupero CP_2 della differenza di € 712.272,56; tale somma veniva restituita dall'esponente con bonifico del 2 novembre 2017;
- di avere inoltre presentato il progetto “Via Emilia: Un Viaggio nel Buon Gusto”, a valere sulla campagna OCM 2015/2016 – Azione B, per la partecipazione a cinque manifestazioni istituzionali previste in Giappone, Russia, Cina, America Latina e
Centro America, Stati Uniti;

- che una volta ottenuto lo scrutinio favorevole sull'iniziativa e sulle spese preventivate, concludeva con il contratto per l'erogazione dell'aiuto CP_2 comunitario, beneficiando anche in tal caso dell'anticipazione dell'intero contributo, pari al 50% delle spese preventivamente valutate ammissibili;

- che all'esito della rendicontazione a consuntivo, la rilevava uno CP_1 scostamento tra l'importo dell'anticipazione già erogata e l'aiuto effettivamente erogabile, talché l' con provvedimento prot. 17015/2019, disponeva il recupero CP_2 della differenza di € 338.953,94; tale somma veniva restituita dall'esponente con bonifico del 4.3.2019.
Ancora, la parte attrice ha sostenuto di avere indebitamente restituito la somma di € 119.940,65 quanto alla campagna OCM 2014/2015, e la somma di € 179.895,97 quanto all campagna OCM 2015/2016, sì da avere diritto alla loro ripetizione, per il complessivo importo di € 299.836,62.
In particolare, ha evidenziato che:
- quanto alla campagna OCM 2014/2015, che la avesse stralciato CP_1 talune spese da quelle rendicontate rifacendosi al “codice 5 – spese non riconosciute in base all'allegato III del contratto”, di fatto applicando la tabella di cui all'Allegato L
(relativa ai costi standard di mercato) che era stata approvata solo successivamente alla presentazione del progetto, e che era destinata ad essere utilizzata solo come
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ausilio nella valutazione preventiva di ammissibilità dei progetti al contributo, non già per la valutazione a consuntivo;

- quanto alla campagna OCM 2015/2016, che la non avesse reso nota CP_1 la motivazione dello stralcio di alcune delle spese rendicontate, essendosi rifatta al
“codice 8 – altro – indicare in parte libera le motivazioni”, senza esplicitare le ragioni di tale scelta, sì da mettere l' nell'impossibilità di presentare eventuali Parte_2 documenti giustificativi o le proprie osservazioni a riguardo.
Per tali ragioni ha rassegnato le conclusioni su riportate.
1.2 Mentre l' ha scelto la contumacia, la si è costituita CP_2 CP_1 tempestivamente in giudizio ed ha sostenuto:
- che le procedure di ammissione agli aiuti europei per la misura di promozione
OCM Vino sui mercati dei Paesi terzi, sì come disciplinati dal d.m. n. 4123/2010 e dal Decreto direzionale MIPAAF n. 35124 del 14 maggio 2015, prevedono che l'interessato presenti il progetto avvalendosi di una modulistica predefinita, anche composta da tabelle ove evidenziare i costi preventivati;

- che al fine di uniformare le valutazioni di competenza dei Comitati istituiti presso le Regioni, il MIPAAF ha emanato una tabella di costi standard di mercato, in Allegato L al Decreto direttoriale n. 36326 del 9 maggio 2014 (per la campagna
OCM 2014/2015) e al Decreto direttoriale n. 35124 del 14 maggio 2015 (per la campagna OCM 2015/2016);
- di avere escluso talune spese, da quelle rendicontate dalla Controparte_3 all'esito delle campagne OCM 2014/2015 e 2015/2016 – Azione B,
[...] ed inerenti alla partecipazione a manifestazioni fieristiche presso Paesi terzi, non già applicando la tabella All. L ai decreti direttoriali sopra indicati, bensì raffrontando le spese rendicontate con quelle preventivate, e riscontrando in parte una minore spesa effettuata, rispetto a quella preventivata ed ammessa (per il 50%) al contributo, e in parte una spesa non congrua con quanto preventivato nelle schede tecniche di dettaglio del progetto presentato dall'interessato;
- di avere, in particolare, ridotto la spesa ammissibile sulla scorta delle fatture emesse dal fornitore, ovvero delle schede di iscrizione alle varie fiere, considerando gli spazi effettivamente acquistati e utilizzati, espressi in metri quadri, moltiplicati per il costo al metro quadro riportato nella scheda tecnica predisposta dallo stesso interessato;

- di avere sempre riscontrato una divaricazione tra le superfici effettivamente utilizzate, risultate inferiori a quelle preventivate pur rimanendo invariato il costo complessivo rendicontato, sì da rideterminare in riduzione la spesa ritenuta
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effettivamente congrua per l'iniziativa, calcolata sugli effettivamente utilizzati, non già su quelli preventivati;

- in tale contesto, di non avere rinvenuto ragioni plausibili che giustificassero l'invarianza del costo complessivo, pure a fronte della drastica riduzione degli spazi effettivamente utilizzati ed acquisiti dalla beneficiaria dell'aiuto;
- di non avere quindi affatto utilizzato, ai fini della verifica la tabella dei costi standard allegata (All. L) al decreto direttoriale approvata per le campagne 2014-
2015 e 2015-2016;
- di avere offerto analitica motivazione dello stralcio operato per talune voci di spesa, avendo rilasciato all'Associazione un elaborato finale dettagliato delle spese ammesse, da cui era possibile desumere la natura delle spese non ammesse e le ragioni della loro espunzione dal coacervo delle spese rendicontate e ritenute definitivamente ammissibili.
Per tali ragioni ha chiesto il rigetto delle domande avversarie ed il favore delle spese della lite.
1.3 In sede di memorie di appendice scritta all'udienza di trattazione, la parte attrice ha controdedotto in merito agli argomenti svolti dalla CP_1 evidenziando che la diminuzione degli spazi utilizzati presso le varie manifestazioni fieristiche, rispetto a quanto indicato nel progetto, era documentalmente giustificata dal sopravvenuto incremento del costo al metro quadro delle superfici concesse ai partecipanti, sì da avere dovuto ridurre la superficie impiegabile, senza peraltro inficiare il conseguimento dell'obiettivo considerato in sede progettuale.
Ha ribadito che, per quanto emergente dai verbali in atti, l'organismo CP_1 di valutazione della spesa rendicontata si era avvalso dei parametri veicolati dall'Allegato L – tabella dei costi standard di mercato, che diversamente avrebbe potuto essere utilizzata solo in sede di valutazione preventiva di ammissibilità delle spese, non già in sede di controllo consuntivo.
Infine, la parte attrice ha illustrato analiticamente la documentazione esibita a rendiconto, dando ragione dell'incremento del costo a metro quadro ivi riportato, e delle varie voci di spesa componenti il costo complessivo.
1.4 La causa, ritenuta inizialmente non bisognevole d'istruttoria, è stata trattenuta in decisone, quindi rimessa sul ruolo per l'espletamento di una consulenza tecnica, le cui risultanze sono in atti.
All'esito, è stata riassunta in decisione.

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§-2. Questioni pregiudiziali e preliminari.
2.1 In limine, è opportuno, anche ai fini della disamina del merito della lite, qualificare la domanda formulata dall'associazione Parte_1 nell'atto introduttivo.
[...]
La parte attrice ha esperito, in citazione, un'azione di ripetizione d'indebito (art. 2033 c.c.), vantando diritto a conservare la somma di € 299.836,62, già percepita a titolo di aiuto pubblico per i progetti “Emilia Romagna Wine Experience” e “Via
Emilia: un viaggio nel buon gusto”, rispettivamente presentati ed ammessi al beneficio per le campagne promosse dall' Parte_3 per le annate 2014-2015 e 2015-2016, nell'ambito dell'Azione B,
[...] inerente alla partecipazione a fiere ed eventi promozionali nell'ambito di Paesi terzi
(extra UE).
In particolare, ha chiesto di vedersi restituire:
- per quanto concerne la campagna OCM 2014-2015, la somma di € 119.940,65, inerente alle spese stralciate, in sede di controllo della rendicontazione di spesa, con codice 5 (“spese non riconosciute in base all'allegato III del contratto”), assumendo che avesse usato un parametro non utilizzabile in sede di verifiche a CP_1 consuntivo (ossia l'Allegato L alla delibera del Direttore Generale n. CP_2
36326/2014 del 9 marzo 2014);
- per quanto concerne la campagna OCM 2015-2016, la somma di € 179.895,97, inerente alle spese stralciate, in sede di controllo della rendicontazione di spesa, con codice 8 (“altro – indicare in parte libera le motivazioni”), assumendo che di tale stralcio non fosse stata data giustificazione alcuna.
2.2 Tale la qualificazione della domanda in decisione, è appena il caso di aggiungere che il giudice ordinario è senz'altro munito di giurisdizione, trattandosi della “revoca” di un contributo pubblico già interamente erogato dall'Amministrazione che, nella fase esecutiva del rapporto, non esercita poteri amministrativi strictu sensu, ma bensì certifica all'Impresa beneficiaria il venire meno delle condizioni per conservare il beneficio economico già percepito, a seguito degli inadempimenti di quest'ultima o di altri fatti sopravvenuti che la legge considera idonei ad alterare la causa economica dell'agevolazione (in tal senso, la giurisprudenza di legittimità, che il tribunale pienamente condivide: «spetta alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia relativa alla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico, qualora la revoca si fondi sull'asserito inadempimento, da parte del beneficiario, degli obblighi a cui la concessione del contributo è subordinata, posto che, in tal caso, il provvedimento amministrativo si pone come meramente ricognitivo del venir meno
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di un presupposto per la fruizione del beneficio, incidendo su una posizione di diritto soggettivo del suo titolare e non implicando alcuna valutazione discrezionale»: così Cass.
Sez. U., 18/01/2024, n. 1946; conf. ex pluribus Cass. Sez. U., 15/11/2023, n. 31730; Cass.
Sez. 1, 31/08/2021, n. 23657; Cass. Sez. U., 30/07/2020, n. 16457; Cass. Sez. U.,
01/02/2019, n. 3166; inutili ulteriori riferimenti).
Posto che il giudizio pervenuto in decisione spetta alla giurisdizione del giudice ordinario, va soggiunto che esso ha per oggetto «la sussistenza o meno del diritto del beneficiario ad ottenere o trattenere il finanziamento, senza limitarsi alla verifica degli aspetti già presi in esame dal provvedimento amministrativo» (in tali termini è Cass. Sez. 1, 31/08/2021, n. 23657, la cui massima ufficiale integrale è la seguente: «in tema di revoca di sovvenzioni pubbliche, il giudizio avente ad oggetto
l'accertamento del diritto del privato ad ottenere gli importi dovuti (ma in concreto non erogati) ovvero a conservare gli importi già riscossi appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e riguarderà la sussistenza o meno del diritto del beneficiario ad ottenere o trattenere il finanziamento, senza limitarsi alla verifica degli aspetti già presi in esame dal provvedimento amministrativo»).
E poiché, come già detto, il giudice ordinario non è giudice del provvedimento, bensì del rapporto giuridico dedotto in lite e del diritto soggettivo che ne sia scaturito, è inconcludente la questione inerente al difetto di contraddittorio che avrebbe inficiato il provvedimento di revoca parziale dell'aiuto pubblico, laddove
(in tesi) riferito a spese espunte senza rendere motivazione all'Associazione beneficiaria (spese ritenute non eleggibili con codice 8): ciò in quanto, ogni questione ed osservazione eventualmente non rimessa, a tempo debito, all'Amministrazione, era devolvibile, così come è stata devoluta alla valutazione del tribunale.
D'altronde, in punto di distribuzione dell'onere della prova, giova segnalare che, secondo consolidato indirizzo nomofilattico, nella generalità dei casi di revoca
(totale o parziale) di contributi pubblici a sostegno di progetti o programmi ritenuti meritevoli di sovvenzione nell'ambito degli obiettivi definiti dall'Unione Europea, si configura un meccanismo analogo a quello delineato, per i traffici giuridici iure privatorum, dall'art. 1456 c.c. (clausola risolutiva espressa); in tal senso possono citarsi i precedenti di Cass. n. 1899 del 25/01/2018 («la revoca dei benefici e contributi ricevuti ai sensi della l. n. 44 del 1986 sull'imprenditoria giovanile, per il venir meno dei requisiti oggettivi e soggettivi previsti, può essere equiparata all'avveramento di una clausola risolutiva espressa, sicché il soggetto finanziato è tenuto a restituire all'ente finanziatore tutte le somme, in qualunque forma erogate, indebitamente ricevute in forza della predetta normativa»), Cass. n. 4510 del 26/02/2018; Cass. n. 12853 del 23/05/2018;
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Cass. Sez. Unite n. 13046 del 27/12/1997 («…una volta emanato il provvedimento di ammissione al contributo, ed una volta stipulato il contratto, le posizioni delle parti vanno configurate, indiscutibilmente, in termini di diritto soggettivo, così che tutte le eventuali, successive questioni (quale quella relativa al provvedimento con cui si disponga il venir meno dei benefici accordati da parte del concedente pubblico, assimilabile alla declaratoria di risoluzione ex art. 1456 cod. civ.) devono essere proposte dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria, e non anche dinanzi al giudice amministrativo»); Cass. Sez. Unite n. 3600 del
28/05/1986 («in mancanza di una specifica norma di legge, le clausole, le quali, nell'ambito del rapporto di natura privatistica originato dallo atto convenzionale, collegano all'inadempimento del privato la possibilità della P.a. di "annullare" o "revocare"
l'erogazione, attuano un meccanismo sanzionatorio assimilabile alla clausola risolutiva espressa disciplinata dall'art. 1456 cod. civ., con la conseguenza che, in relazione all'esame di esse, la giurisdizione del giudice ordinario non trova limiti nel suo esercizio ai sensi dell'art. 4 della legge 20 marzo 1865 n. 2248 all. E»); Cass. Sez. U., 08/05/1976, n. 1611.
Talché, l'onere dimostrativo grava, ex art. 2697 c.c., sull'Impresa beneficiaria dell'agevolazione, in quanto parte contraente indicata dall'Amministrazione (in tutto o in parte) inadempiente agli obblighi (anche di rendicontazione) assunti in forza della concessione-contratto, e quindi tenuta a dimostrare il proprio esatto adempimento, onde trattenere o conseguire il beneficio economico preventivamente riconosciuto.
In tal senso, ancora una volta, la concorde giurisprudenza di legittimità: merita menzionare Cass. sez. 1, 27/11/2013, n. 26507: «la revoca dei benefici e contributi ricevuti ai sensi della legge 28 febbraio 1986, n. 44, sull'imprenditoria giovanile, per inadempimento degli oneri assunti, può essere equiparata all'avveramento di una clausola risolutiva espressa, e, pertanto, il soggetto finanziato è tenuto a provare i fatti impeditivi della revoca del finanziamento, così escludendo, ai sensi dell'art. 2033 cod. civ., la sua soggezione alla richiesta di restituzione del contributo come indebito oggettivo»; ancora, la giurisprudenza in materia di recupero degli sgravi contributivi, considerati aiuti di CP_ Stato: v. Cass. n. 1583 del 18/01/2023: “Nelle azioni intraprese dall' per il recupero degli sgravi contributivi attinenti a contratti di formazione e lavoro, considerati come aiuti di Stato, grava sull'impresa che vanti il diritto di fruire dei benefici in esame l'onere di provare la sussistenza dei requisiti di compatibilità con il mercato comune, come delineati dalla decisione della Commissione Europea dell'11 maggio 1999 (2000/128/CE)”
(conforme, Cass. n. 2739 del 11/02/2016: «in tema d'indebito previdenziale, nel giudizio instaurato per ottenere l'accertamento negativo dell'obbligo di restituire quanto l'ente previdenziale ritenga indebitamente percepito, è a carico esclusivo dell'"accipiens" l'onere di
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provare i fatti costitutivi del diritto a conseguire la prestazione contestata, ovvero l'esistenza di un titolo che consenta di qualificare come adempimento quanto corrisposto»).
Sulla scorta delle considerazioni preliminari sopra esposte, si può ora esaminare il merito della lite.
§-3. Merito della lite.
3.1 Come già anticipato, l' attrice, dopo avere ricevuto l'integrale Parte_2 anticipazione dell'aiuto pubblico per i programmi ammessi alle campagne OCM
2014-2015 e 2015-2016, Azione B, ha subito la decurtazione delle spese ritenute definitivamente eleggibili al contributo dello Stato, e – dopo avere versato all' CP_2
l'eccedenza indicata dal medesimo Organismo pagatore - ha chiesto di vedersi restituire:
- la somma di € 119.940,65, inerente alle spese stralciate, in sede di controllo della rendicontazione di spesa, con codice 5 (“spese non riconosciute in base all'allegato III del contratto”), assumendo che avesse usato un parametro non CP_1 utilizzabile in sede di verifiche a consuntivo (ossia l'Allegato L alla delibera del
Direttore Generale n. 36326/2014 del 9 marzo 2014); CP_2
- la somma di € 179.895,97, inerente alle spese stralciate, in sede di controllo della rendicontazione di spesa, con codice 8 (“altro – indicare in parte libera le motivazioni”), assumendo che di tale stralcio non fosse stata data giustificazione alcuna.
3.2 Orbene deve affermarsi, al termine del giudizio, che l'onere dimostrativo gravante sull'attrice sia rimasto inevaso, per quanto di seguito considerato.
3.2.1 Difatti:
- con il contratto di agevolazione del progetto presentato per la campagna 2014-
2015 (allegato 4 alla citazione), la si impegnava Controparte_3 ad eseguire e portare a termine le azioni aventi ad oggetto il progetto “Emilia
Romagna Wine Experience“, «così come definite nella proposta del Contraente del 25 giugno 2014, modificata con lettera del 13 luglio 2014», e riportate nell'all.1 al documento contrattuale (v. l'art. 1, par. 1); (b) la famigerata Tabella dei costi standard di mercato (All. L), la cui applicazione viene contestata dall'attrice, risulta essere stata adottata a corredo del D.D.G. n. 36326 del 9 maggio 2014, sicché risulta documentalmente smentito che tale provvedimento sia subentrato quando il progetto era stato già presentato;
- per contro, nell'allegato 1 al predetto contratto (all. 6 alla citazione), recante il progetto per la Campagna OCM 2014-2015 presentato dalla stessa Controparte_3
, si legge testualmente: «L'iniziativa progettuale per la campagna
[...]
2014/2015 viene presentata da in qualità di soggetto Controparte_3
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beneficiario a valere sui fondi regionali della Regione previsti per l'OCM CP_3
Vino dalla seguente regolamentazione: Regolamento CE n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio (che abroga il Reg. CE 1234/07); Regolamento CE n. 491/2009 del
Consiglio; Regolamento CE n. 555/2008 della Decreto MIPAAF n. 4123 del CP_5
22 luglio 2010; Decreto MIPAAF del Direttore Generale della Direzione per la promozione della qualità agroalimentare n. 36326 del 9 maggio 2014, delibera della
Giunta della Regione Emilia-Romagna n. 706/2014» (v. alla pagina 11, sotto al paragrafo “dati relativi al beneficiario”);
- ragione per cui non si vede perché, anche in linea teorica, l' non CP_1 avrebbe potuto utilizzare, in sede di controllo consuntivo, la tabella dei costi di mercato in allegato (Allegato L) al Decreto del Direttore Generale MIPAAF n. 36346 del 9 maggio 2014, richiamato nel contratto inter partes, approvato e sottoscritto dalla odierna attrice, quindi vincolante ed avente forza di legge tra le parti (art. 1372
c.c.);
- in senso contrario non giova esibire il “riscontro al Quesito del Dirigente del
18.9.2018” (all. Controparte_6
19): esso – quale atto amministrativo meramente interpretativo – non vincola sicuramente il giudicante nell'esercizio della funzione di interpretazione ed applicazione della norma («le circolari amministrative - contenendo istruzioni, ordini di servizio, direttive impartite dalle autorità amministrative centrali o gerarchicamente superiori agli enti o organi periferici o subordinati, con la funzione di indirizzare in modo uniforme l'attività di tali enti o organi inferiori - sono Atti meramente interni della pubblica amministrazione, che esauriscono la loro portata ed efficacia giuridica nei rapporti tra i suddetti organismi ed i loro funzionari e non possono, quindi, spiegare alcun effetto giuridico nei confronti di soggetti estranei all'amministrazione, ne' acquistare efficacia vincolante per quest'ultima, neppure come mezzo di interpretazione di norme giuridiche, non costituendo pertanto fonte di diritti a favore di terzi, ne' di obblighi a carico dell'amministrazione»: Cass. Sez. 1, 25/03/1983, n. 2092);
- d'altronde, il consulente tecnico ha verificato che la si sia limitata a CP_1 rideterminare il dovuto applicando il costo medio al metro quadro previsto dalla stessa nelle schede tecniche allegate al progetto, per il numero dei Parte_2 metri quadri effettivamente utilizzati ed evidenziati dalla documentazione presentata a rendiconto, e risultati di quantità largamente inferiore a quella preventivata, a prescindere da quali fossero i costi standard di mercato indicati nella tabella (all. L) alla DGG n. 36326 del 9 maggio 2014.
Si legge in particolare, alle pagine 22 e ss. della relazione:
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«è documentato in atti che «i costi preventivati per ciascuna delle azioni presentate nel progetto, erano comprensivi di varie voci (inserzione catalogo, affitto area nuda, allestimento stand, allacci idrici ed elettrici, noleggi, hostess, interpreti, catering, spedizione materiali ed altro) tutte elencate nelle relazioni dettagliate approvate e che, al fine di semplificare le fasi istruttorie senza dover costringere proponenti e controllori a numerose operazioni, i costi complessivamente necessari alle manifestazioni, seppur indicati distintamente nei progetti, sono stati convenzionalmente sommati e applicati a metro quadrato di superficie fieristica affittata per ciascuna manifestazione. Pertanto in ogni scheda, il costo complessivo indicato è dato dal costo medio unitario di mercato moltiplicato per il numero dei metri quadrati affittati per l'area nuda e per l'allestimento dello stand, al quale si aggiunge l'ulteriore costo legato all'onere per la realizzazione dell'azione da parte del mandatario;
i costi complessivi aggregati, specificatamente previsti ed approvati per
l'attuazione dell'azione “B” dei progetti presentati, sono stati riassunti nei prospetti elaborati dal consulente tecnico d'ufficio in relazione a ciascuna campagna vitivinicola e per ciascun Paese oggetto delle manifestazioni».
«Per quanto concerne la 2014 – 2015, dalle puntuali verifiche Parte_4 eseguite dal C.T.U. sulla documentazione rinvenuta negli atti di causa, è stato possibile riscontrare che il costo unitario medio stabilito ed ammesso da in sede di CP_1 controllo contabile finale rispetto al costo unitario medio approvato ed indicato in ciascuna scheda tecnica di dettaglio allegata in fase di proposta progettuale, risulta identico per tutte le manifestazioni realizzate nei diversi Paesi, fatta eccezione per la presenza di una modesta divergenza (+ 52,70 euro) tra i due costi riscontrata per la fiera di Expovinis San Paolo (Brasile)» (pag. 62 e 63 della relazione).
Conclusivamente, il consulente d'ufficio ha verificato che l'importo complessivo non ammesso a finanziamento sia scaturito semplicemente dal “ricalcolo per metro quadro approvato – Fatture varie”, con codice causale di non ammissibilità “5”, e sia pari alla differenza tra il costo preventivato per la superficie prevista in progetto rispetto alla superficie dello stand realmente affittata per lo svolgimento della manifestazione (con un leggero scarto in aumento rispetto al preventivo del costo unitario
a metro quadrato). L'importo complessivo è stato dichiarato non ammissibile in applicazione del codice causale 5 (spese non riconosciute in base all'allegato III del contratto), che richiama (anche) l'allegato L al D.D.G. n. 36326 del 9.5.2014 (pag. 33 e ss. della relazione).
Orbene l'attrice, per quanto considerato ai paragrafi precedenti, aveva l'onere di dimostrare che il costo medio al metro quadro evincibile dai giustificativi di spesa esibiti a rendiconto, e risultante sensibilmente incrementato (in diversi casi
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in misura superiore al doppio) rispetto al costo medio al metro quadro preventivato ed indicato nella scheda tecnica di progetto, fosse effettivamente congruo e quindi non eccessivo né superfluo rispetto all'iniziativa agevolata, e ritenuta meritevole di finanziamento (con denaro pubblico) nei limiti in cui coerente e strettamente funzionale al raggiungimento degli obiettivi di politica agricola comune, fissati in sede europea.
Ciò in quanto gli aiuti concessi nell'ambito della Politica Agricola Comune, che costituiscono eccezione al divieto di aiuti di Stato, sono deputati al conseguimento degli obiettivi fissati nello stesso Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea, e nello specifico nei regolamenti OCM Vino menzionati nel contratto inter partes, non già a produrre situazioni di alterazione della concorrenza o l'arricchimento di terzi fornitori, mediante la vendita di beni e servizi a prezzi fuori mercato e non concorrenziali.
Nessuna prova in tal senso è stata fornita al giudicante, a ciò non bastando le stesse fatture esibite al tribunale, che bensì attestano un esborso, ma non ne accreditano la sua congruità, non eccessività e non superfluità, dal punto di vista economico-finanziario.
Donde il rigetto della domanda, in parte qua.
3.2.2 Le medesime considerazioni valgono per le spese ritenute non eleggibili all'esito della campagna OCM – Azione B 2015-2016.
Come già visto, l'attrice ha richiesto la ripetizione della somma di € 179.895,97, inerente alle spese stralciate, in sede di controllo della rendicontazione di spesa, con codice 8 (“altro – indicare in parte libera le motivazioni”), assumendo che di tale stralcio non fosse stata data giustificazione alcuna.
Come detto, in accordo con la giurisprudenza di legittimità, il presente giudizio non si propone di verificare la regolarità del procedimento amministrativo sfociato nello stralcio di talune spese da quelle ritenute (definitivamente) eleggibili al contributo pubblico, quanto piuttosto di appurare la fondatezza (o infondatezza) del diritto di credito vantato dal soggetto beneficiario, nei riguardi dell'Autorità che abbia erogato la pubblica sovvenzione.
Ciò posto, in disparte del codice meccanografico utilizzato nel verbale di controllo in loco per classificare sinteticamente le ragioni dello stralcio, è emerso inequivocabilmente che la – come sostenuto sin dalla costituzione in CP_1 giudizio – abbia esclusivamente rideterminato la spesa eleggibile moltiplicando lo stesso costo medio al metro quadro preventivato dalla stessa Controparte_3 nella scheda tecnica di progetto, per il numero dei metri quadri
[...]
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effettivamente rendicontati (v. tabella alla pagina 67 della relazione di consulenza tecnica d'ufficio, nonché a pagina 66: «Dalle verifiche compiute dal C.T.U. sulla documentazione rinvenuta negli atti di causa, è stato possibile evidenziare che il costo unitario medio stabilito ed ammesso da in sede di controllo contabile finale CP_1 rispetto al costo unitario medio approvato ed indicato in ciascuna scheda tecnica di dettaglio allegata in fase di proposta progettuale, risulta identico per tutte le manifestazioni realizzate nei diversi Paesi, fatta eccezione per la presenza di una modesta divergenza (- 0,53 euro) tra
i due costi riscontrata per la fiera di Vinexpo Tokyo»).
Considerati gli oneri dimostrativi gravanti sull'attore in ripetizione d'indebito, nelle controversie finalizzate a conservare o ad ottenere l'aiuto pubblico relativo ad una certa iniziativa economica, spettava dunque alla Parte_1 di dimostrare che la spesa di € 179.895,97 fosse congrua, non eccessiva né
[...] superflua, e coerente con gli obiettivi cui finalizzato il programma ammesso al contributo.
Anche per questo segmento del contendere, non risulta fornito alcun elemento valutativo al tribunale, non fornendo la relazione di consulenza alcuna specifica informazione d'interesse, a riguardo.
Donde il rigetto della domanda, anche in parte qua.
§-4. Per tutte le ragioni sin qui esposte, le domande svolte dalla parte attrice vanno respinte, e la soccombenza regola le spese.


Per Questi Motivi

il Tribunale di Roma, pronunciando nella causa civile di primo grado indicata in epigrafe, ogni diversa istanza, eccezione e richiesta disattesa e respinta, così provvede:
- rigetta le domande formulate dalla nei Parte_1 confronti dell' e della CP_2 Controparte_1
- condanna la parte attrice a rifondere, alla convenuta le Controparte_1 spese di lite, che liquida in € 15.000,00 per compensi professionali, oltre spese generali al 15%, iva e cpa, come per legge;

- pone le spese di consulenza tecnica, come separatamente liquidate, definitivamente a carico della parte attrice;

- nulla sulle spese quanto alla , non costituita in giudizio. CP_2
Roma, 8 ottobre 2025 il giudice
AN MP

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