Pubblicato il 12/12/2025

N. 22523/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12857/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12857 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da TA GR Energy s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Bartolomeo Cozzoli, Fabrizio Michele Di Terlizzi e Vincenzo Telera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Aristide Police, Antonio Pugliese e Paolo Roberto Molea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Aristide Police in Roma, viale Liegi, 32;

nei confronti

Ministero della transizione ecologica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo e previa sospensione cautelare dell'efficacia,

“della comunicazione GSE (trasmessa a mezzo email in data 21 luglio 2022) recante oggetto: “R: IAFR 2213 – RICHIESTA INTEGRAZIONE CONGUAGLIO INCENTIVI 2020 (Protocollo GSWEB/P202204321818 del 21/07/2022)"”;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 31 gennaio 2023:

“del Parere del Comitato Biocarburanti - Verbale di riunione n. 98 - 20 luglio 2022 e di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e consequenziale. Richiesta di condanna del GSE al risarcimento dei danni patiti e patiendi” .

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A. e del Ministero della transizione ecologica;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , del codice del processo amministrativo;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 7 novembre 2025 il dott. NI HI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società TA GR Energy ha impugnato la comunicazione GSE ad oggetto “R: IAFR 2213 – richiesta integrazione conguaglio incentivi 2020 (Protocollo GSWEB/P202204321818) del 21/07/2022”, con cui il Gestore dei servizi energetici ha rigettato l’istanza di integrazione del conguaglio in precedenza riconosciuto.

La società ricorrente, in quanto titolare di un impianto termoelettrico della potenza di 51228 kW alimentato da bioliquidi e oli vegetali grezzi e ubicato nel Comune di Monopoli (BA), aveva in precedenza presentato una richiesta di conguaglio sugli incentivi per l’anno 2020.

Detta richiesta era stata accolta per un quantitativo pari al 97,37%, mentre era stata respinta per una parte minoritaria e con riferimento all’avvenuta indicazione, tra le tipologie di bioliquido impiegate, di tre partite di olio vegetale esterificato qualificate come non sostenibili, per una quantità complessiva di 2.438.907 kg, corrispondente a circa il 2,5% del consumo totale di bioliquidi riportato dalla TA GR per l’anno 2020.

Il parziale rigetto era stato disposto in quanto la TA Bi OI S.r.l., società fornitrice delle partite di olio vegetale indicate come non sostenibili, aveva ritenuto non conforme una parte minoritaria dei bioliquidi, poiché quest’ultima era stata sospesa dall’organismo di certificazione Bureau Veritas, prescelto dalla TA Bi OI quale proprio ente certificatore.

Ai sensi di quanto disposto dagli artt. 38 e 39 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, il GSE aveva riconosciuto alla TA GR un conguaglio per l’anno 2020, calcolato ed erogato sulla base dei (soli) bioliquidi certificati come sostenibili, escludendo dal conteggio quelle partite di olio vegetale ritenute non sostenibili.

Con la nota del 4 maggio 2022 (prot. n. GSEWEBA20220651257) la TA GR aveva richiesto al GSE di integrare il conguaglio relativo all’anno 2020, rappresentando che le partite di olio, originariamente certificate come non sostenibili, sarebbero state successivamente valutate da altri soggetti in linea con i prescritti criteri di sostenibilità.

La TA GR Energy ha così comunicato al GSE le risultanze degli approfondimenti svolti da parte un ulteriore soggetto certificatore (la società Rina Spa) che, a sua volta, aveva confermato la sostenibilità anche delle partite di olio indicate come non sostenibili nella richiesta di conguaglio presentata il 30 giugno 2021.

In ragione di ciò, la medesima Società ha chiesto al GSE di percepire l’incentivazione prevista dalla Convenzione GRIN e di corrispondere l’integrazione del conguaglio dei rimanenti incentivi per l’anno 2020.

Il GSE, dopo aver acquisito il parere del Comitato tecnico-consultivo sui biocarburanti del 20 luglio 2022, aveva riscontrato negativamente la richiesta di integrazione del conguaglio presentata da TA GR, rappresentando che "l’unico modo per aver riconosciuto l’incentivo 2020 sui quantitativi di bioliquidi dichiarati non sostenibili" era "quello di procedere contattando la società Bureau Veritas e […] farsi rettificare i certificati di sostenibilità successivamente annullati".

Nell’impugnare i provvedimenti in epigrafe citati si sostiene l’esistenza dei seguenti vizi:

1. la violazione dell’art. 21- septies della legge 7 agosto 1990, n. 241; la nota del GSE con la quale si è respinta l’istanza di conguaglio sarebbe nulla, in quanto priva degli elementi essenziali propri di un atto amministrativo;

2. la violazione degli artt. 3, 10, 10- bis e 21- octies della legge n. 241/1990, oltre all’eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto assoluto di motivazione e vizio di incompetenza, in quanto la nota ora impugnata sarebbe stata emessa da soggetto privo della competenza funzionale;

3. la violazione del decreto ministeriale 18 dicembre 2008, del decreto ministeriale 23 gennaio 2012 e della circolare del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare del 14 gennaio 2014; la richiesta di integrazione sarebbe stata presentata dalla ricorrente in coerenza della normativa applicabile e, in particolare, con il decreto legislativo n. 28/2011, tra le cui finalità vi è appunto quella di fissare “criteri di sostenibilità per i biocarburanti e i bioliquidi” in attuazione della direttiva 2009/28/CE.

Con i successivi motivi aggiunti si è chiesto l’annullamento del parere del Comitato tecnico-consultivo sui biocarburanti di cui al verbale di riunione n. 98 del 20 luglio 2022, sostenendo l’emergere di profili di eccesso di potere per motivazione scarsa ed erronea, oltre alla violazione del decreto ministeriale 23 gennaio 2012 e della circolare del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare del 14 gennaio 2014.

Si è costituito GSE, eccependo l’inammissibilità del ricorso, in quanto il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo non integrerebbe un atto amministrativo, essendosi in presenza di una comunicazione meramente interlocutoria.

Altrettanto inammissibile sarebbe anche il ricorso per motivi aggiunti, in quanto rivolto avverso un atto (il parere del Comitato tecnico-consultivo sui biocarburanti) meramente consultivo (richiesto peraltro dal GSE unicamente per massimo scrupolo) e, come tale, privo di qualsivoglia autonoma lesività.

Nel merito si sono contestate le argomentazioni proposte, chiedendo il rigetto del ricorso.

A parere di GSE, avendo la TA Bi OI appositamente prescelto e incaricato l’organismo di certificazione Bureau Veritas ai fini della propria adesione al Sistema nazionale di certificazione, soltanto detto organismo avrebbe avuto titolo per condurre le verifiche sulla medesima società, ovvero a poter rivalutare quanto era già stato sottoposto a verifica da parte dell’organismo stesso.

Si è costituito solo formalmente il Ministero dell’ambiente e della transizione ecologica.

All’udienza straordinaria del 7 novembre 2025, uditi i procuratori delle parti costituite, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è da accogliere, risultando fondato il secondo motivo, laddove si è evidenziato il venire in essere di un difetto di istruttoria e di motivazione.

1.1 In primo luogo è necessario chiarire che la nota del 21 luglio 2022 impugnata con il ricorso introduttivo (contrariamente a quanto sostenuto da GSE) non costituisce una mera comunicazione, priva di valore provvedimentale e di autonoma lesività e ciò con l’effetto che l’eccezione preliminare di inammissibilità è infondata e va respinta.

Detta comunicazione si inserisce nell’ambito del rapporto pubblicistico, disciplinato dalla Convenzione GRIN, che regola “il procedimento di conversione dei CV, dettando gli adempimenti richiesti e indicando le modalità per l’erogazione degli incentivi”.

1.2 In base a detta disciplina il GSE è il soggetto che, nell’esercizio di poteri autoritativi: (i) valuta le istanze della Società per l’erogazione degli incentivi e decide sulle stesse e (ii) esercita poteri di verifica e controllo ai sensi dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011.

1.3 Il riconoscimento del conguaglio è il risultato di un’attività di verifica demandata al Gestore, così come previsto dall’art. 8, comma 11, del D.M. 6 luglio 2012, laddove prevede espressamente che il GSE “corrisponde gli incrementi previsti a conguaglio, a seguito di comunicazione di esito positivo dei controlli e delle verifiche effettuate dai soggetti e con le modalità indicate ai commi 9 e 10, primo periodo, e al comma 12".

1.4 Ne consegue che il GSE è titolare di una funzione di controllo diretta “[…] alla verifica della sussistenza o della permanenza dei requisiti […] per il riconoscimento […] degli incentivi” (art. 1, comma 2, D.M. 31 gennaio 2014), funzione di controllo che si inserisce nell’ambito di un procedimento finalizzato ad esaminare le istanze per ottenere gli incrementi previsti a conguaglio.

1.5 È evidente che, nel momento in cui la comunicazione impugnata ha respinto l’istanza di integrazione dell’incentivo, essa stessa ha assunto una connotazione lesiva per il ricorrente, definendo il relativo procedimento di controllo, circostanza quest’ultima che non può che essere suscettibile di determinare un pregiudizio attuale dell’interesse legittimo pretensivo della società istante.

1.6 È allora evidente che non solo si è in presenza di un provvedimento lesivo (che definisce il procedimento di controllo al quale è tenuto GSE), ma soprattutto che detto atto conclusivo non contiene l’esplicitazione delle ragioni che impedirebbero al fornitore della ricorrente di rivolgersi ad un altro ente certificatore.

1.7 In questo senso è anche il parere del Comitato (atto presupposto al rigetto dell’istanza di cui si tratta) nell’ambito del quale non è possibile evincere in base a quali ragioni o disposizioni di legge o di regolamento il potere di valutazione del prodotto, ritenuto a suo tempo non sostenibile, rimane in capo all’Organismo di certificazione originario e incaricato in quel periodo dalla società istante (Bureau Veritas) e non è, invece, suscettibile di essere esperito anche da altri organismi, in possesso dei medesimi requisiti e consultati successivamente.

1.8 Si consideri, inoltre, che GSE non ha nemmeno contestato gli esiti della verifica effettuata da un diverso ente certificatore (la società RINA s.p.a.) sul rispetto dei requisiti di sostenibilità sanciti dal D.M. 31 gennaio 2012, essendosi limitato a sancire l’incompetenza dell’organismo successivamente consultato.

1.9 Ne consegue la fondatezza della seconda censura riferita, com’è, al difetto di istruttoria e di motivazione.

2. Va invece respinta la domanda di risarcimento del danno non risultando dimostrato dalla ricorrente il pregiudizio subito.

2.1 È noto, peraltro, che “l'annullamento giurisdizionale del provvedimento amministrativo per vizi formali, tra i quali si può annoverare non solo il difetto di motivazione, ma anche e soprattutto i vizi del procedimento, non reca di per sé alcun accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita coinvolto dal provvedimento caducato ope iudicis e non può, pertanto, costituire il presupposto per l'accoglimento della domanda di risarcimento del danno” (T.R.G.A. Trentino-Alto Adige, Bolzano, 8 novembre 2023, n. 334).

2.2 In conclusione il ricorso introduttivo è fondato e va accolto nei termini di cui in motivazione, con conseguente assorbimento dei motivi aggiunti e delle ulteriori censure dedotte.

2.3 La particolarità della fattispecie esaminata consente di compensare le spese tra le parti costituite.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione terza- ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui successivi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.

Compensa le spese tra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GI DA, Presidente

NI HI, Consigliere, Estensore

Vincenzo Rossi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI HI	GI DA

IL SEGRETARIO