REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale di Napoli, quattordicesima sezione civile, in composizione monocratica, nella persona della dott.ssa Manuela Granata, ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. 18420/2023 del ruolo generale degli affari contenziosi
TRA
in persona del legale rappresentante p.t., Parte_1
rappresentata e difesa, giusta procura in atti, dall'avv. Francesca Febbraro, presso il cui studio in
Napoli alla Via Miguel Cervantes n. 55/16 elettivamente domicilia;

Appellante
CONTRO
, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa Controparte_1 dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliata in Napoli alla Via Diaz n. 11;
Appellata costituita
E
CP_2
NONCHE'
Controparte_3
Appellati contumaci
CONCLUSIONI: Come in atti.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
Con atto di citazione, proponeva, innanzi al Giudice di Pace di Barra, opposizione CP_2 ex art. 615 c.p.c. avverso l'estratto di ruolo rilasciato dall' , Controparte_4
impugnando: 1) la cartella di pagamento n. 071/2017/0051391934/000, di cui al ruolo esattoriale n.
2017/5834, dell'importo di euro 1.112,65, emessa a fronte del mancato pagamento di verbali di accertamento di violazioni al Codice della Strada elevati dalla Prefettura di nell'anno 2015; CP_1
2) la cartella di pagamento n. 071/2019/0075603133/000, di cui al ruolo esattoriale n. 2019/4201, dell'importo di euro 8.207,41, emessa a fronte del mancato pagamento di verbali di accertamento di violazioni al Codice della Strada elevati dalla nell'anno 2014. Controparte_3
1

Eccepiva il difetto di notifica sia delle suddette cartelle di pagamento che dei verbali di accertamento presupposti, con conseguente richiesta di annullamento della pretesa creditoria per intervenuta prescrizione/decadenza successiva dei titoli esecutivi.
Si costituivano l' e la eccependo Controparte_4 Controparte_1
l'inammissibilità della opposizione avverso l'estratto di ruolo per carenza di interesse ad agire, ex art. 100 c.p.c. dell'opponente.
Nel merito, eccepivano l'infondatezza della domanda, chiedendone il rigetto.
La non si costituiva in giudizio, rimanendo contumace. Controparte_3
Con sentenza n. 1513/2023, emessa in data 18.1.2023 e pubblicata in data 3.3.2023, il Giudice di
Pace di Barra dichiarava, preliminarmente, l'ammissibilità dell'opposizione avverso il contenuto dell'estratto ruolo, ritenendo sussistente l'interesse ad agire dell'opponente, ex art. 100 c.p.c., che aveva agito al fine di far valere fatti modificativi/estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo.
Nel merito, accoglieva parzialmente l'opposizione ed annullava solo la cartella esattoriale n.
071/2017/0051391934/000, per intervenuta prescrizione quinquennale successiva della pretesa creditoria, in assenza di idonei e validi atti interruttivi, e condannava l' Parte_1
al pagamento delle spese di lite nella misura del 50% con attribuzione al procuratore
[...] dell'opponente dichiaratosi antistatario.
L , nell'appellare la predetta sentenza, ha reiterato le medesime Controparte_4
contestazioni già sollevate in primo grado, eccependo, in particolare, l'inammissibilità dell'opposizione proposta in primo grado avverso l'estratto di ruolo, per carenza di interesse ad agire ex art. 100 c.p.c.
Al riguardo, ha richiamato le intervenute disposizioni normative di cui al Decreto n. 146/2021 che ha introdotto il comma 4bis dell'articolo 12 del Dpr n. 602/1973, che ha limitato la proponibilità delle azioni di impugnazione dell'estratto di ruolo, in relazione alla sussistenza dell'interesse ad agire, alle sole ipotesi previste dalla legge, in combinato disposto con la successiva sentenza con la quale le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno stabilito che il predetto decreto sia da ritenere applicabile anche ai giudizi pendenti (Cass. SS.UU. n. 26283/22).
Ha, quindi, dedotto che il Giudice di Pace avrebbe dovuto dichiarare l'inammissibilità dell'opposizione avverso un mero accertamento negativo del credito per carenza di interesse ad agire. E ciò anche considerato, da un lato, che l' non aveva posto in essere Controparte_5
alcuna minaccia esecutiva concreta ed attuale in danno del contribuente, tale da giustificarne l'impugnazione diretta, e dall'altro, che l'appellato non aveva provato di aver subito alcuno specifico pregiudizio che lo potesse legittimare ad impugnare l'estratto di ruolo.
2 L'appellante ha, dunque, concluso chiedendo l'accoglimento dell'appello e di dichiarare l'inammissibilità della opposizione proposta in primo grado.
Il tutto con vittoria delle spese di lite del doppio grado di giudizio.
Si è costituita la aderendo sostanzialmente all'appello proposto da . Controparte_1 CP_6
Regolarmente instaurato il contraddittorio, e non si sono CP_2 Controparte_3
costituiti in giudizio e, pertanto, deve esserne dichiarata la contumacia.
Preso atto delle note in sostituzione dell'udienza depositate dalle parti, la causa è stata assegnata in decisione.
L'appello è fondato e, pertanto, deve essere accolto per inammissibilità dell'opposizione avverso l'estratto ruolo, per carenza di interesse ad agire, ex art. 100 c.p.c.
Invero, sull'autonoma impugnabilità del ruolo si sono pronunciate le Sezioni Unite della Cassazione con la sentenza n. 19704/2015, affermando il principio secondo il quale “è ammissibile
l'impugnazione della cartella (e/o del ruolo) che non sia stata (validamente) notificata e della quale il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l'estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario, senza che a ciò sia di ostacolo il disposto dell'ultima parte del d.lgs. n. 546 del
1992, art. 19, comma 3, posto che una lettura costituzionalmente orientata di tale norma impone di ritenere che la ivi prevista impugnabilità dell'atto precedente non notificato unitamente all'atto successivo notificato non costituisca l'unica possibilità di far valere l'invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque legittimamente venuto a conoscenza e pertanto non escluda la possibilità di far valere tale invalidità anche prima, nel doveroso rispetto del diritto del contribuente a non vedere senza motivo compresso, ritardato, reso più difficile ovvero più gravoso il proprio accesso alla tutela giurisdizionale quando ciò non sia imposto dalla stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione”.
Nella medesima pronuncia i giudici di legittimità compiono un evidente sforzo chiarificatore dal punto di vista terminologico e concettuale partendo dall'art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, che indica espressamente “il ruolo e la cartella di pagamento” quali atti direttamente impugnabili, mentre l'art. 21, dello stesso decreto dispone al comma 1 che “la notificazione della cartella di pagamento vale anche come notificazione del ruolo”.
A tal proposito, va ricordato che la disciplina della riscossione mediante ruolo, di cui al d.P.R. n.
602/1973, presenta la rilevante peculiarità per cui il titolo in forza del quale si procede all'esecuzione nei confronti del debitore è, per così dire, “auto-formato” dal soggetto creditore: tale titolo è costituito per l'appunto dal ruolo, che è il documento (completamente informatizzato) consacrante la pretesa nei confronti del soggetto debitore.
3 Peraltro, il ruolo è a tutti gli effetti un titolo esecutivo, come si desume in particolare dall'art. 49, co. 1 del d.P.R. n. 602 del 1973, disposizione a tenore della quale “per la riscossione delle somme non pagate il concessionario procede ad espropriazione forzata sulla base del ruolo, che costituisce titolo esecutivo…”.
In altri termini, nel sistema speciale dell'esecuzione c.d. esattoriale, il ruolo assume la valenza del titolo legittimante l'esecuzione forzata in conformità alla previsione generale dell'art. 474 c.p.c., laddove la cartella di pagamento (di cui agli artt. 25 e 26 del d.P.R. n. 602/1973) assume una funzione analoga a quella che – nel sistema ordinario dell'esecuzione forzata – riveste la notificazione del titolo esecutivo (di cui all'art. 479 c.p.c.) e del precetto (di cui all'art. 480 c.p.c.).
L'estratto del ruolo, precisa la Corte, è – “e resta sempre” – un mero “elaborato informatico” che contiene gli elementi del ruolo e della cartella.
Esso viene formato dall'agente per la riscossione su richiesta del debitore, non è previsto da alcuna disposizione di legge e, quindi, può costituire soltanto il mezzo attraverso il quale il debitore viene spontaneamente a conoscenza dell'esistenza del ruolo e della cartella di pagamento in assenza della rituale notifica di quest'ultima.
In ordine a tale circostanza, i giudici di legittimità hanno individuato il bisogno di una tutela immediata (e facoltativa) per il debitore – avverso il ruolo e/o la cartella emergenti dall'estratto – nella necessità di evitare che il danno derivante dall'avanzare del procedimento, attraverso la notifica di un atto successivo, diventi non più reversibile se non in termini risarcitori.
Quella Corte riteneva, infatti, sussistenti gravi limitazioni al diritto di difesa, specie in materia tributaria, nel caso in cui si fosse arrivati in fase esecutiva nonostante l'invalidità o l'omessa notificazione della cartella o dell'intimazione di pagamento.
In definitiva, secondo questo orientamento: se la pretesa del concessionario è esternata precedentemente da una valida notifica della cartella, il destinatario di essa non può impugnarla sulla base del mero estratto del ruolo usufruendo della cd. tutela immediata e, allo stesso tempo, anche indebitamente recuperatoria;
viceversa, se la notifica della cartella non vi è mai stata o è viziata, presa cognizione della esistenza del ruolo e della cartella in base all'estratto di ruolo, il destinatario della pretesa è ben legittimato a contestarla immediatamente, senza attendere la valida notifica di un atto successivo.
Orbene, va sottolineato che a tale sentenza è seguito il proliferare di azioni giudiziarie disomogenee avverso l'estratto del ruolo che ha condotto, da un lato, la giurisprudenza di merito a configurare variamente l'interesse ad agire del debitore, talvolta negandone la sussistenza anche in assenza di valida notifica della cartella e, dall'altro, la giurisprudenza di legittimità a pronunciarsi sulla stessa questione senza soluzione di continuità.
4 Sono ben noti, d'altronde, i contrasti giurisprudenziali in tema di ammissibilità dell'azione diretta a contestare la pretesa consacrata nel ruolo esattoriale sul presupposto dell'omessa notificazione della cartella di pagamento, che andrebbe sempre qualificata non già quale opposizione all'esecuzione, come talvolta sostenuto, bensì quale azione di accertamento negativo del credito, atteso che mancherebbe finanche la minaccia dell'esecuzione tramite la notificazione del precetto, laddove tale adempimento non è comunque da considerarsi elemento costitutivo del ruolo e della cartella di pagamento, bensì mero requisito di efficacia di tali atti (v. Cass. 3990/2020 e Cass. 26310/21; conf.
Cass. S.U. 26283/22).
In questo quadro di incertezza è intervenuto il legislatore con la previsione dell'art. 3bis del D.L.
21.10.2021, n. 146, che ha introdotto il comma 4bis all'art. 12 del d.P.R. 20.9.1973, n. 602, secondo il quale: “l'estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell'articolo 80, comma
4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all'articolo 1, comma 1, lettera
a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n.
40, per effetto delle verifiche di cui all'articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione”.
La nuova norma si pone, quindi, in parziale discontinuità con l'orientamento espresso dalle Sezioni
Unite nel 2015.
Il legislatore, in sostanza, si è posto nel solco del rilievo dell'interesse ad agire già tracciato da giurisprudenza successiva alla citata pronuncia ed in base al quale l'accesso alla tutela giurisdizionale è legittimo a condizione che l'attore/ricorrente vanti un interesse “personale”, dovendo il risultato positivo del contenzioso riguardare esattamente il ricorrente;
“diretto” o
“concreto”, dovendo l'effetto lesivo derivare direttamente dal provvedimento impugnato;
“attuale”, dovendo sussistere al momento del ricorso e persistere per tutta la durata del giudizio.
Tale orientamento, già in precedenza condiviso da questo giudice e già conforme ad alcune pronunce della Suprema Corte (cfr. Cass. n. 20618/16, Cass. n. 22946/16 e Cass. ord. 5446/19), viene definitivamente avvalorato dalla recentissima sentenza della Cassazione a Sezioni Unite del

6.9.2022 n. 26283.
Le Sezioni Unite, chiamate a pronunciarsi sulla portata del comma 4bis, dell'art. 12 d.P.R.
602/1973, considerano superato il “principio della tutela immediata” espresso dalla precedente
5 Cass. S.U. n. 19704/2015 e condizionano l'ammissibilità della domanda alla sussistenza di un interesse ad agire normativamente qualificato di cui l'istante deve fornire prova.
Va rilevato, anzi, che il legislatore ha individuato un vero e proprio interesse qualificato all'impugnazione cd. immediata, tramite l'estratto, del ruolo e/o della cartella di pagamento invalidamente notificata: essa è ammessa solamente in ipotesi circostanziate, ancorché il concetto di
“perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione” sia astrattamente idoneo ad accogliere molteplici eventualità.
Ne discende che l'istante non può limitarsi ad affermare l'acquisita conoscenza della pretesa creditoria tramite l'estratto di ruolo, ma deve specificare da quali elementi disponibili emerga il pregiudizio – normativamente qualificato – che sorregge, sostanziando il suo interesse ad agire,
l'azione di accertamento negativo del credito.
La novella legislativa non ha previsto alcuna disciplina transitoria e con ordinanza n. 4526/2022, emessa in data 11.02.2022, la sezione tributaria della Suprema Corte ha rimesso gli atti alle Sezioni
Unite, chiamate a pronunciarsi in merito all'applicabilità o meno dell'art. 4bis d.P.R. cit. ai giudizi pendenti.
Sul punto, la sentenza Cass. S.U.

6.9.2022 n. 26283 ha espresso il seguente principio di diritto: “In tema di riscossione a mezzo ruolo, l'art.

3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, con il quale novellando l'art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l'interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata: sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest'ultimo con riguardo all'art. 6 della CEDU e all'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione”.
Stante la risoluzione delle questioni di legittimità poste in ordine alla suddetta norma e la precisazione che essa riguarda tutte le entrate pubbliche, anche extratributarie (v. par. 13.1 sent. cit.), la richiamata pronuncia assume anche il pregio di ricomporre un quadro giurisprudenziale complesso, attraverso il superamento del principio della cd. tutela immediata affermato dalla precedente Cass. S.U. n. 19704/2015.
L'esigenza di tale tutela, infatti, scaturiva dalle peculiari limitazioni del giudizio tributario, poiché
“per un verso si escludeva che si potesse adire il giudice tributario per l'impugnazione di un atto esecutivo come il pignoramento, in quanto tale estraneo ai confini della giurisdizione tributaria, come delineati dall'art. 2 del d.lgs. n. 546/92 (Cass., sez. un, n. 21690/16); per altro verso, la possibilità di proporre opposizione ex art. 615 c.p.c., inizialmente esclusa dall'art. 54 del d.P.R. n.
602/73, nel regime antecedente alla novella dovuta al d.lgs. 46/99 (Cass., sez. un. 212/99; sez. un.
6 2090/2002; n. 25855/13), è stata poi limitata, nel regime successivo, in base all'art. 57 del d.P.R. n.
602/73, alla deduzione dell'impignorabilità dei beni;
laddove non è consentita, quanto alla regolarità formale e alla notificazione del titolo esecutivo, ossia, appunto, alla regolarità del ruolo
e alla notificazione della cartella l'opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c.” (Cass. S.U. n.
26283/2022).
Le Sezioni Unite hanno puntualmente precisato che quelle limitazioni non sono più attuali, né può configurarsi una compressione del diritto di difesa nell'ambito di procedimenti che tributari non sono, poiché “pure a fronte dell'invalida o dell'omessa notificazione della cartella o dell'intimazione di pagamento c'è sempre un giudice chiamato a pronunciarsi sulle doglianze del contribuente che impugni l'atto successivo, anche se esecutivo, o alternativo all'esecuzione”.
Nell'ambito dei giudizi non tributari, infatti, in caso di omessa o invalida notificazione della cartella o intimazione di pagamento, il debitore può sempre impugnare l'iscrizione ipotecaria, il fermo di beni mobili registrati o il relativo preavviso per far accertare l'insussistenza della pretesa;
può proporre opposizione all'esecuzione qualora contesti il diritto di procedere in executivis, purché ci sia almeno la minaccia di procedere all'esecuzione forzata mediante atto equipollente alla cartella o comunque prodromico all'esecuzione; e può proporre opposizione agli atti esecutivi qualora intenda far valere l'omessa notificazione dell'atto presupposto come ragione di invalidità (derivata) dell'atto successivo.
In definitiva, la Corte ha chiaramente sostenuto l'orientamento giurisprudenziale secondo cui è inammissibile un'azione di accertamento negativo del credito “pura” fondata sull'estratto del ruolo, valorizzando l'intento deflattivo del legislatore a fronte di “azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo assai rilevante dall'emissione delle cartelle e al cospetto dell'inattività dell'agente per la riscossione”.
Il neo-introdotto comma 4bis dell'art. 12 d.P.R. 602/1973, quindi, “nel regolare specifici casi di azione "diretta", stabilisce quando l'invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenuto conto dell'incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l'interesse ad agire”. In quest'ottica le Sezioni Unite escludono un restringimento di tutela per il debitore, poiché se l'impugnazione immediata del ruolo e/o della cartella – fondata sull'estratto del ruolo – non è generalmente ammissibile per carenza di interesse ex art. 100 c.p.c., l'art. 12, co.

4-bis d.P.R. 602/1973 non fa altro che ampliare, in via eccezionale, la tutela ordinariamente esperibile a fronte di un pregiudizio normativamente qualificato (cfr. Cass.
S.U. n. 26283/2022).
7 Orbene, nel caso di specie, l'appellato non ha provato il pregiudizio derivatogli dall'iscrizione del proprio nominativo nel ruolo esattoriale, come prescritto dall'art. 12, co. 4bis, d.P.R. n. 602/1973 e, pertanto, in riforma della sentenza appellata, l'opposizione deve essere dichiarata inammissibile.
L'evoluzione legislativa – e giurisprudenziale – che ha riguardato la materia de qua giustifica la compensazione integrale delle spese del doppio grado del giudizio, sussistendo le gravi ed eccezionali ragioni di cui all'art. 92, co. 2 c.p.c.


P.Q.M.

Il Tribunale, sull'appello proposto da nei confronti di Parte_1 CP_2
, e , avverso la sentenza del Giudice di Pace di Barra
[...] Controparte_3 Controparte_1
n. 1513/2023, così provvede:
a) dichiara la contumacia di e CP_2 Controparte_3
b) accoglie l'appello e, in riforma della sentenza del Giudice di Pace di Barra n. 1513/23, dichiara inammissibile l'opposizione promossa da avverso le cartelle di CP_2
pagamento n. 071/2017/0051391934/000 e n. 071/2019/0075603133/000;
c) compensa integralmente le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Così deciso in Napoli, lì 1.4.2025.
Il giudice dott.ssa Manuela Granata
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