N. R.G. 4484/2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di COSENZA
Prima Sezione Civile in composizione monocratica, in persona della dott.ssa Manuela Gallo ha emesso la seguente
S E N T E N Z A nella causa civile di primo grado iscritta al n. 4484 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2019, trattenuta in decisione all'udienza del 6 marzo 2025, con assegnazione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c. e vertente
TRA
in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Tullia Pupo;
Parte_1
Opponente
E
in persona del legale rappresentante Controparte_1
p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Quintieri;

Opposta
OGGETTO: opposizione a decreto ingiuntivo.
CONCLUSIONI: come in atti.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione ritualmente notificato, il proponeva opposizione avverso il Parte_1
decreto ingiuntivo n. 1200/2019, emesso dal Tribunale di Cosenza in data 09.09.2019 e notificato in data
18.09.2019, con il quale gli veniva ingiunto di pagare in favore della la Controparte_1
complessiva somma di euro 74.876,64, oltre interessi e spese del procedimento, a saldo di diverse fatture
(specificatamente indicate ed allegate al monitorio) emesse per la fornitura e posa in opera di apparecchiature audio e video asseritamente commissionate dal Parte_1
A sostegno della proposta opposizione, l'ente comunale deduceva: l'infondatezza della pretesa creditoria attesa la violazione degli artt. 153,191,192 e 194 del d.lvo n. 267 del 2000, segnatamente per mancanza di pagina 1 di 8 valido contratto da stipularsi in forma scritta a pena di nullità e per la mancata attestazione della copertura finanziaria di cui all'art. 153 comma 5 del d.lvo n. 267 del 2000, richiamato dall'art. 191 dello stesso decreto, da parte del funzionario comunale competente;
l'inesistenza ovvero la nullità/invalidità/inefficacia del contratto per violazione degli artt. 183 e ss. del d.lvo n. 267 del 2000 per mancanza di corrispondente impegno di spesa nel bilancio comunale.
Tanto premesso, il concludeva per la revoca del decreto ingiuntivo opposto, con vittoria di spese Pt_1
e competenze di lite.
Con comparsa tempestivamente depositata, si costituiva in giudizio la resistendo Controparte_1 all'avversa opposizione e contestando la fondatezza dei relativi motivi;
la società opposta deduceva in particolare che la pretesa creditoria azionata trova titolo contrattuale nelle determinazioni dirigenziali di affidamento diretto dei lavori, in cottimo fiduciario, all'impresa e nell'ulteriore documentazione già allegata al monitorio da cui risulta la formalizzazione del rapporto obbligatorio fra le parti;
evidenziava, con riferimento alle prestazioni di cui alla fattura n. 230 del 10.9.2013, che il relativo corrispettivo è stato incluso tra i debiti fuori bilancio giusta delibera n. 43 dell'11.7.2013; quanto alla fattura n. 21/E del
19.6.2019, emessa a saldo, deduceva che la fattura in acconto n. 1/E del 14.01.2019 dell'importo di euro
7.000,00 era stata regolarmente pagata dal con conseguente riconoscimento del Parte_1
debito residuo.
Tanto premesso, la società opposta concludeva affinchè il Tribunale: in via preliminare, concedesse la provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo ex art. 648 c.p.c.; nel merito, rigettasse l'opposizione proposta in quanto infondata;
in via subordinata, condannasse il a titolo di Parte_1
indennizzo ex art. 2041 c.c., al pagamento della maggior somma di euro 82.364,30, ovvero la diversa somma ritenuta di giustizia, oltre interessi moratori di cui al d.lvo n. 231 del 2002 dalle rispettive scadenze e fino all'effettivo soddisfo. Con vittoria di spese e competenze professionali, della fase monitoria e del presente giudizio.
Disattesa la richiesta di provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo ed assegnati alle parti i termini ex art. 183 comma 6 c.p.c., con ordinanza del 17.2.2021 il giudice ammetteva la prova per testi articolata da parte opposta riservando al prosieguo la decisione sulle ulteriori richieste ex art. 210 c.p.c. e di CTU estimativa. All'udienza del 5.4.2022, aveva luogo l'esame del teste e, all'esito, Testimone_1
parte opposta insisteva nelle ulteriori richieste istruttorie. Con ordinanza del 17.10.2022 il giudice, ritenuta la causa matura per la decisione, la rinviava per la precisazione delle conclusioni.
Dopo diversi rinvii, all'udienza del 6 marzo 2025 le parti precisavano le conclusioni come in atti ed il giudice tratteneva la causa in decisione con concessione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c. pagina 2 di 8 Motivi della decisione
L'opposizione è fondata.
Invero, deve osservarsi che i contratti con enti pubblici devono essere stipulati, a pena di nullità, in forma scritta, che è volta a garantire il regolare svolgimento dell'attività amministrativa, permettendo di identificare con precisione il contenuto del programma negoziale, anche ai fini della verifica della necessaria copertura finanziaria (cfr. Cass. n. 27910/2018; Cass. n. 19410/2016; Cass. n. 17646/2002); pertanto, è da escludere che esso possa dirsi perfezionato mediante una manifestazione di volontà implicita, ovvero tramite comportamenti concludenti o meramente attuativi.
Con specifico riferimento ai contratti con gli enti pubblici territoriali, ha affermato la Corte di
Cassazione a Sezioni Unite nella sentenza n. 9775 del 2022 che “…alla stregua di quanto già evidenziato da queste Sezioni Unite nella più recente sentenza n. 20684 del 9 agosto 2018, è affermazione incontrastata del diritto vivente quella per cui le norme poste dagli artt. 16 e 17 del r.d.
n. 2440 del 1923 (Regio Decreto sulla contabilità di Stato) impongono la forma scritta per i contratti stipulati dallo Stato e dalle sue amministrazioni, venendo esse ad integrare una delle ipotesi richiamate dal n. 13 dell'art. 1350 c.c., per il quale “devono farsi per atto pubblico…sotto pena di nullità…gli altri atti specialmente indicati dalla legge”. Ed è del pari diritto vivente che dette norme, nonostante sia venuto meno, per effetto dell'abrogazione del r.d. n. 383 del 1934 ad opera dell'art. 274 lett. a) del d.lvo n. 267 del 2000, il richiamo ad esse operato per Comuni e Province dagli artt. 87 e
140 del citato regio decreto del 1934, continuino ad applicarsi pure a Comuni e Province e non solo in ragione del tempo di conclusione del contratto, ma esplicitamente, nonostante l'abrogazione, quale principio generale finalizzato al controllo istituzionale e della collettività sull'operato dell'ente pubblico territoriale e, quindi, funzionale all'esigenza di assicurare l'imparzialità ed il buon andamento della pubblica amministrazione…”.
Ai fini della individuazione della forma dei contratti stipulati da una Pubblica Amministrazione (a pena di nullità rilevabile anche d'ufficio) va ascritto specifico rilievo all'art. 11 comma 13 del d.lvo n. 163 del 2006, abrogato dal 19 aprile 2016 con l'entrata in vigore del d.lvo n. 50 del 2016 (nuovo codice dei contratti pubblici). La disposizione normativa prevedeva testualmente che “il contratto è stipulato, a pena di nullità, con atto pubblico notarile informatico, in modalità elettronica secondo le norme vigenti per ciascuna stazione appaltante, in forma pubblica amministrativa a cura dell'ufficiale rogante dell'amministrazione aggiudicatrice o mediante scrittura privata”.
Il nuovo codice dei contratti pubblici ha mantenuto il principio della forma scritta a pena di nullità, riformulando e razionalizzando la disciplina. In particolare e per quel che qui rileva, la stipulazione del pagina 3 di 8 contratto, a pena di nullità, deve avvenire in forma scritta secondo le modalità dettagliate nell'Allegato
I.1, art. 3, comma 1 lett. b), che prevede la modalità elettronica, la forma pubblica amministrativa,
l'atto pubblico notarile informatico o la scrittura privata. Per le procedure negoziate e gli affidamenti diretti, è ammesso anche lo scambio di lettere (ad esempio tramite Pec o sistemi elettronici certificati), che costituisce una semplificazione rispetto alla disciplina previgente.
In base alle disposizioni di cui agli artt. 191, 192 e 194 del TUEL, poi, gli enti locali possono assumere obbligazioni e sostenere spese solo dopo aver adottato una determinazione a contrattare che definisce le condizioni essenziali del contratto e solo se esiste un impegno contabile con copertura finanziaria attestata. La determinazione a contrattare comporta normalmente una prenotazione di impegno (vincolo provvisorio sulle somme stanziate) che diventa definitiva con l'impegno di spesa vero e proprio. Gli atti che comportano impegni di spesa sono esecutivi solo con il visto di regolarità contabile, che attesta la copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario.
Per somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali, il responsabile del procedimento deve comunicare al destinatario gli estremi dell'impegno e della copertura finanziaria al momento della ordinazione della prestazione. Senza questa comunicazione, il terzo può rifiutarsi di eseguire la prestazione fino alla ricezione dei dati.
Fermo restando l'onere di forma scritta a pena di nullità quando una delle parti del negozio sia la P.A., emergono però, nella giurisprudenza della Cassazione, due orientamenti non collimanti quanto alla necessità o meno che il vincolo trovi espressione in un unico documento contrattuale recante la contestuale sottoscrizione di entrambe le parti, con una affermazione in epoca più recente dell'indirizzo meno restrittivo.
Hanno osservato, sul tema, le Sezioni Unite della Cassazione nella sentenza del 2022 citata sopra, che l'art. 17 del r.d. del 1934 non postulava in modo indefettibile che la conclusione del contratto tra amministrazione e privato dovesse realizzarsi tramite un unico documento sottoscritto dalle parti, contemplando la conclusione del contratto a distanza nei rapporti di natura commerciale con le imprese dedite a tale attività. Ipotesi, questa, che non sarebbe neppure configurabile a fronte di contratti, come l'appalto di opere pubbliche, in cui siano necessari accordi specifici e complessi (cfr Cass. n. 25798 del
2015); principio che tuttavia deve ora misurarsi con la specifica disciplina di settore, dettata dal codice degli appalti pubblici di cui al d.lvo n. 50 del 2016 la quale, sebbene in caso di procedura negoziata ovvero per gli affidamenti di importo non superiore a 40.000,00 euro, ribadisce la facoltà di stipulare il contratto, pur sempre in forma scritta a pena di nullità, anche “mediante corrispondenza secondo l'uso del commercio consistente in un apposito scambio di lettere, anche tramite posta elettronica certificata
o strumenti analoghi negli altri Stati membri”.
pagina 4 di 8 Dunque, il requisito di forma scritta è da ritenersi rispettato anche quando viene in rilievo - come nel caso esaminato dalla Corte - una istanza del privato, incorporante una certa disciplina del rapporto negoziale paritario accessivo al provvedimento amministrativo che si intende ottenere, la quale si atteggia a proposta accettata dall'Amministrazione mediante il rilascio, congruente rispetto alla richiesta, del provvedimento stesso.
Tanto premesso in diritto, ritiene il giudice che nel caso di specie la società opposta non abbia dato prova della stipula del necessario contratto in forma scritta con il né della sussistenza di impegno Pt_1
contabile per le forniture eseguite con attestazione di copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio.
Invero, riguardo ai “lavori per la fornitura e messa in opera impianto di amplificazione e video per salone di rappresentanza palazzo città” di cui alla fattura n. 24 del 6.2.2012 dell'importo di euro 12.316,83,
[...]
si è limitata a produrre la determinazione dirigenziale n. 65 del 2012 richiamata in fattura Controparte_1
(a ben guardare mancante delle sottoscrizioni).
Dalla lettura della citata determinazione del dirigente di settore e responsabile del procedimento, emerge che la fornitura di beni e servizi è stata commissionata alla con affidamento diretto in Controparte_1
economia mediante cottimo fiduciario, secondo la procedura allora contemplata e disciplinata dall'art. 125 del d.lvo n. 163 del 2006 (poi abrogato con l'entrata in vigore del d.lvo n. 50 del 2016).
Nella stessa determina si rinvia al successivo contratto per l'affidamento della esecuzione delle opere da stipularsi con la forma della scrittura privata di cui all'art. 11 comma 13 del d.lvo n. 163 del 2006 e si dà atto che, comportando il provvedimento un impegno di spesa di euro 12.316,83, esso viene inoltrato al responsabile del servizio finanziario “ai sensi dell'art. 151, comma 4 del TUEL per l'apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria, che ne determina l'esecutività”.
A fronte dell'allegata determinazione a contrattare del dirigente di settore, dunque, l'iter amministrativo per l'affidamento dei lavori all'impresa risulta incompleto, difettando il contratto in forma scritta e l'attestazione della copertura finanziaria. La sola determina dirigenziale, dunque, non è fonte di alcuna obbligazione contrattuale per l'ente locale.
Invero, il ricorso alla procedura di affidamento diretto non esonera le parti dal rispetto della forma scritta in sede di stipulazione del contratto (cfr. Cass. n. 8290/2017: “Il contratto di cottimo fiduciario è un particolare tipo di appalto di opera pubblica e, come tale, richiede la forma scritta a pena di nullità”; in senso conforme anche Cass. n. 1053/2015).
pagina 5 di 8 Ha precisato, ancora, sul tema la Corte di Cassazione che: “…b) la delibera con la quale i competenti organi comunali o provinciali affidano l'incarico per la progettazione o realizzazione di lavori pubblici, è valida e vincolante nei confronti dell'ente soltanto se il relativo impegno di spesa sia accompagnato dall'attestazione, da parte del responsabile del servizio finanziario, della copertura finanziaria (Cass. n.
22922 del 2009; Cass. sez. un., n. 12195/2005); c) l'inosservanza di tale prescrizione determina la nullità della delibera, che si estende al contratto di prestazione d'opera professionale, di fornitura o di appalto eventualmente stipulato, comportando l'esclusione di qualsiasi responsabilità od obbligazione dell'ente pubblico in ordine alle spese assunte senza il suddetto adempimento (Cass. n. 26202 del 2010 e n. 3957 del 2012)” (cfr. sentenza n. 1053/2015); nel caso di specie, come già osservato la determina non risulta accompagnata dall'attestazione della copertura finanziaria, con la conseguenza che, in applicazione dell'orientamento giurisprudenziale riportato, essa non può avere alcuna efficacia vincolante nei confronti dell'ente.
Riguardo alle prestazioni contabilizzate con le fatture n. 38 del 2.3.2012, n. 12 del 17.1.2013 e n. 223 dell'1.10.2012, si rileva che l'opposta non ha prodotto neppure le determinazioni dirigenziali in esse richiamate (rispettivamente la n. 135 del 2012, la n. 964 del 2012 - di cui vi è solo l'intestazione - e la n.
1829 del 2012).
Anche le forniture di cui alla fattura n. 230 del 10.9.2013 non risultano regolarmente contrattualizzate, atteso che sono prodotti in atti il preventivo dell'impresa e l'autorizzazione del Sindaco alla fornitura come da preventivo, con indicazione del capitolo di bilancio dell'esercizio finanziario 2011 su cui la spesa avrebbe dovuto gravare, ma senza alcuna attestazione della copertura finanziaria né allegazione della delibera di riconoscimento debiti fuori bilancio pure richiamata in fattura.
Quanto alle prestazioni contabilizzate nella fattura n. 21/E del 19.6.2019, si rinvia alle considerazioni svolte riguardo alle forniture di cui alla fattura n. 24 del 6.2.2012, avuto riguardo al fatto che la società opposta si è limitata a produrre la determinazione del dirigente del settore Infrastrutture e Mobilità di affidamento diretto della fornitura di beni e servizi alla peraltro in questo caso “nelle Controparte_1 more dell'approvazione della determinazione dirigenziale” (presumibilmente, ad opera del dirigente competente).
Da ultimo, neppure il dedotto e documentato pagamento di una fattura in acconto per la medesima fornitura, può assumere rilevanza ai fini della dimostrazione della esistenza del rapporto obbligatorio tra le parti e/o quale riconoscimento del debito, in mancanza di manifestazione di volontà in forma scritta da parte dell'ente comunale e considerato altresì che la distinta dell'operazione di bonifico allegata non reca alcuna dicitura da cui risulti che si trattava di un pagamento in acconto. pagina 6 di 8 Né può essere accolta la domanda, formulata dalla società opposta in via subordinata, di pagamento dell'indennizzo ex art. 2041 c.c. difettando il requisito della sussidiarietà dell'azione di indebito arricchimento.
Sul tema, si osserva che i contratti stipulati dagli enti locali, oltre a essere soggetti, come già precisato, al rispetto della forma scritta ad substantiam, sono anche sottoposti a rigidi controlli contabili, in mancanza dei quali si avrà nullità degli stessi (cfr. Cass. n. 33768 del 19/12/2019: "L'atto con il quale l'ente locale assume un obbligo contrattuale è valido a condizione che sia emesso un impegno di spesa destinato ad incidere, vincolandolo, su un determinato capitolo di bilancio, con attestazione della sussistenza della relativa copertura finanziaria come previsto dall'art. 191 D.Lgs. n. 267 del 2000, diversamente discendendone la nullità tanto della deliberazione che lo autorizza quanto del susseguente contratto stipulato in attuazione di essa, ferma l'obbligazione a carico dell'amministratore, funzionario o dipendente del medesimo ente che sia responsabile della violazione").
In ordine all'ultimo profilo evidenziato, l'art. 191 del d.lgs. 267/2000 (T.U.E.L.) prevede che “Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5. Nel caso di spese riguardanti trasferimenti e contributi ad altre amministrazioni pubbliche, somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali, il responsabile del procedimento di spesa comunica al destinatario le informazioni relative all'impegno. La comunicazione dell'avvenuto impegno e della relativa copertura finanziaria, riguardanti le somministrazioni, le forniture e le prestazioni professionali,
è effettuata contestualmente all'ordinazione della prestazione con l'avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione. Fermo restando quanto disposto al comma 4, il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha facoltà di non eseguire la prestazione sino a quando i dati non gli vengano comunicati. […] Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, la Giunta, entro venti giorni dall'ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, sottopone al Consiglio il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), prevedendo la relativa copertura finanziaria nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento è adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte della Giunta, e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all'adozione della deliberazione consiliare”.
pagina 7 di 8 Ebbene, nel caso di specie e come già rilevato sopra, l'opposta non ha fornito la prova dell'esistenza né dell'impegno contabile né dell'attestazione della copertura finanziaria e neppure risulta dagli atti una delibera di riconoscimento della spesa a titolo di debito fuori bilancio per le prestazioni fatturate e di cui si chiede la remunerazione.
Ciò comporta, ai sensi dell'art. 191, comma 4, T.U.E.L, l'insorgenza del rapporto obbligatorio direttamente tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura e la conseguente inammissibilità dell'azione di ingiustificato arricchimento proposta, come confermato anche dalla Suprema Corte a Sezioni Unite (cfr. Cass. SS. UU. n. 26985 del 26/11/2020:
“…qualora le obbligazioni siano state assunte senza un previo contratto e senza l'osservanza dei controlli contabili relativi, al di fuori delle norme c.d. ad evidenza pubblica, insorge un rapporto obbligatorio direttamente tra chi abbia fornito la prestazione e l'amministratore o il funzionario inadempiente che
l'abbia consentita. Non è quindi ammissibile l'azione d'ingiustificato arricchimento nei confronti dell'ente locale”).
Dalle considerazioni svolte, consegue l'accoglimento della opposizione ed il rigetto della domanda di pagamento dell'indennizzo ex art. 2041 c.c. proposta in via subordinata dall'opposta.
Le ragioni della decisione, in uno con la incontestata e in ogni caso provata esecuzione delle prestazioni da parte della società opposta, giustificano la integrale compensazione fra le parti delle spese di lite.


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, rigettata ogni altra istanza ed eccezione, così decide:
accoglie l'opposizione e, per l'effetto, revoca il decreto ingiuntivo n. 1200/2019, emesso dal Tribunale di
Cosenza in data 09.09.2019;
rigetta la domanda dell'opposta di condanna dell'opponente al pagamento dell'indennizzo ex art. 2041
c.c.;
compensa integralmente le spese di lite tra le parti.
Cosenza, 24 giugno 2025 Il giudice
Manuela Gallo
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