REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

CORTE DI APPELLO DI LECCE
Prima Sezione Civile
riunita in camera di consiglio nella seguente composizione: dott. Anna Rita Pasca Presidente dott. Maurizio Petrelli Consigliere rel dott. Patrizia Evangelista Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA

nella causa civile in grado d'appello iscritta al n. 419/2023 R.G., trattata e passata in decisione all'udienza collegiale del 06/06/2025, promossa da:
(C.F.: Controparte_1
), in persona del Ministro in carica, rappresentato e P.IVA_1 difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, presso i cui
Uffici ope legis domiciliato;

APPELLANTE
CONTRO
(C.F.: ), in persona del suo legale CP_2 P.IVA_2 rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti
LL MA e RO RS ed elettivamente domiciliata in
Lecce presso lo studio legale del primo Avvocato, in Viale Otranto,
n.13;
APPELLATA

Controparte_3
APPELLATA CONTUMACE

1

CONCLUSIONI

Le parti hanno concluso come da note depositate telematicamente in cancelleria.
Svolgimento del processo
I fatti rilevanti della causa sono stati esposti dal Tribunale di Lecce nel seguente modo:
“Con ricorso depositato in data 10.07.2014, la CP_2 proponeva opposizione avverso la cartella di pagamento
n.059201400009320252000, notificatale in data 12.5.2014, recante
l'importo di €.881.141,52, emessa, da Controparte_4
Con ricorso depositato in data 10.07.2014, la
[...] CP_2
proponeva opposizione avverso la cartella di pagamento
[...]
n.059201400009320252000, notificatale in data 12.5.2014, recante
l'importo di €.881.141,52, emessa, da
[...]
per conto del Controparte_5 [...]
(Decreto ministeriale 190 del 30.01.2013 Controparte_6 notificato l'11.2.2013 25774/11 L.488/92 Recupero coatto), a seguito di “revoca agevolazioni attività produttive L.488/92”. A sostegno dell'opposizione esponeva: - di aver inoltrato, in data 28.10.2000, la domanda, corredata dalla documentazione necessaria, per accedere ai contributi governativi previsti dalla normativa di settore;
- che detta domanda era stata accolta, con Decreto Ministeriale n. 94273 in data


9.4.2001 che riconosceva “in via provvisoria un contributo in conto impianti di L.

1.662.780.000 pari ad .858.754,20 da erogarsi in due quote annuali”; - che in data 15.7.2002 era stata corrisposta la prima quota di €.429.377,10; - che l'investimento era stato chiuso nel mese di settembre 2003 con l'invio alla Banca concessionaria, San Paolo
IMI Spa, della documentazione finale dalla quale risultava che
2 l'investimento ammontava ad €.2.792.886,59, a fronte della previsione iniziale di €.3.796.941,03; - che in data 4.2.2004 era stata corrisposta la seconda quota del contributo pari ad €.111.810,50; - che in data 10 maggio 2007 la Procura della repubblica di Lecce aveva emesso decreto di sequestro nell'ambito del processo penale
n.3613/2007 per “presunte irregolarità” (emissione di due fatture false) nella pratica di finanziamento;
- che in data 28.3.2008 la predetta Banca concessionaria, San Paolo IMI SpA, aveva proposto la revoca delle agevolazioni per essere stati consuntivati tre titoli di spesa in data precedente al 31.10.2002, cioè alla data di presentazione della domanda di agevolazioni;
- che, il giudizio penale si era concluso con sentenza di non doversi procedere per intervenuta prescrizione con dissequestro e restituzione all'avente diritto di quanto in sequestro;
- che la cartella di pagamento qui impugnata era stata emessa nelle more del giudizio promosso innanzi al TAR Lecce da essa esponente avverso il decreto di revoca delle agevolazioni.
Deduceva, in diritto, l'insussistenza dei presupposti della revoca perché le tre fatture contestate non erano titoli di spesa, bensì solo semplici anticipi (acconti) e, quanto alle due fatture asserite false perché riguardanti opere preesistenti, il difetto assoluto di prova, atteso che il processo penale si era concluso con sentenza di non doversi procedere per intervenuta prescrizione senza accertamento della falsità. Concludeva, quindi, chiedendo dichiararsi l'illegittimità della pretesa del di restituzione della somma di cui alla CP_1 cartella opposta, con conseguente annullamento, previa istanza cautelare di sospensione, concessa quest'ultima contestualmente al decreto 25.7.2014 di fissazione dell'udienza di discussione. Disposto il rinvio del giudizio per rinnovo della notifica del ricorso (presso
l'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce) e riassunto nelle more dalla con atto notificato il 14.7.2017, il giudizio (iscritto al CP_2 ruolo di questo tribunale col n.7584/2017 R.G.) promosso innanzi al
Tar Lecce per sentire dichiarare l'illegittimità del decreto ministeriale di revoca delle agevolazioni, si costituiva in tale ultimo giudizio, con comparsa in data 25.1.2018, il , Controparte_6
3 contestando integralmente le ragioni dell'opposizione della quale rilevava preliminarmente l'inammissibilità.
Deduceva, poi, nel merito la legittimità del provvedimento di revoca del contributo, “la cui motivazione trovava la sua causa giustificatrice nell'avere inserito spese ed investimenti per programmi avviati in data antecedente alla domanda di presentazione delle agevolazioni” ed esulava, “sia dallo stato del procedimento penale, che dal suo esito”.
Evidenziava, inoltre, la legittimità dei provvedimenti di autotutela
(revoca o annullamento) di contributi pubblici, anche se adottati a notevole distanza dal momento della loro attribuzione, trattandosi di denaro pubblico. Riuniti i due giudizi nell'udienza del 20.6.2018, era disposto il mutamento di rito (da speciale in ordinario) con successiva ordinanza in data 2.5.2020, nella quale erano contestualmente assegnati i termini di cui all'art. 183 comma 6 cpc. Espletate le prove orali richieste dalla il giudizio era, infine, rinviato per la CP_2 precisazione delle conclusioni all'udienza del 22.6.2022 dove, all'esito, era trattenuto per la decisione con l'assegnazione dei termini di legge per il deposito di conclusionali e repliche.
Con sentenza n. 2059/2023, pubblicata il 31.01.2023, il Tribunale di
Lecce, definitivamente pronunziando, sull'opposizione proposta dalla con ricorso depositato il 10.7.2014, nei confronti di CP_2
e del Controparte_7
, nonché nel Controparte_6 giudizio riassunto, con atto notificato in data 14.7.2017, dalla CP_2 nei confronti del predetto , ogni altra istanza,
[...] CP_6 eccezione, deduzione respinta, così provvedeva: accoglieva l'opposizione avverso la cartella esattoriale n.
05920140009320252000, notificata in data 12.5.2014, dell'importo di
€. 881.141,52 e, per l'effetto, annullava la stessa ed il relativo ruolo;
dichiarava, altresì, l'illegittimità del recupero della somma di
€.547.054,90, oltre rivalutazione Istat ed interessi sulla stessa, disposto nell'art. 2 del D.M. n.190 del 31.1.2013; dichiarava l'integrale compensazione delle spese di lite tra le parti costituite e l'irripetibilità nei confronti della parte non costituita.
4 Avverso la predetta sentenza ha proposto appello il
[...]
, chiedendone l'integrale Controparte_1 riforma.
Con comparsa di costituzione e risposta, ha resistito in giudizio la concludendo per il rigetto dell'appello. CP_2
A seguito di trattazione scritta le parti hanno concluso come da note depositate telematicamente in cancelleria cui si fa espresso rinvio.
Motivi della decisione
Con il primo motivo d'appello, rubricato “VIOLAZIONE DELLA
LEGGE 488/92; VIOLAZIONE DEL dm 527/95 IN RELAZIONE
ALLA CIRCOLARE NR. 900315/2000 – ART.

3.9 CON
SPECIFICO RIFERIMENTO ALLA DETERMINAZIONE DELL'
AVVIO DEL PROGRAMMA DI INVESTIMENTO. ERRATA
QUALIFICAZIONE DEI TITOLI DI SPESA.”, l'appellante sostiene che il Tribunale ha erroneamente escluso che tre fatture, emesse tra agosto e il 30 ottobre 2000 e riferite ad acconti per forniture legate all'investimento agevolato, potessero integrare un “avvio anticipato del programma”. Secondo l'appellante, la normativa della L. 488/1992
e la circolare attuativa 14.7.2000 n. 900315/2000 vieterebbero qualunque spesa documentata prima della presentazione della domanda: anche un semplice acconto costituirebbe “titolo di spesa” e, se riferito all'investimento, segnerebbe l'inizio del programma, rendendo illegittima l'erogazione delle agevolazioni. Il CP_1 contesta inoltre la valutazione del Tribunale circa l'esiguità degli importi e la mancanza di prestazioni eseguite, deducendo che la modestia della spesa è irrilevante e che gli acconti, proprio perché soggetti a IVA, non possono essere considerati meri atti prodromici.
Il motivo non è fondato.
L'assunto centrale dell'appellante – secondo cui la mera emissione di fatture soggette a IVA, ancorché qualificabili come acconti e non
5 accompagnate da alcuna prestazione, costituirebbe di per sé titolo di spesa idoneo a individuare l'avvio del programma di investimento – non trova conferma né nel dato normativo né in una corretta lettura della giurisprudenza richiamata. La circolare n. 900315/2000, al punto
3.9, subordina l'ammissibilità delle spese all'inclusione nel programma di investimento avviato “a partire dal giorno successivo alla presentazione del modulo di domanda”, ma tale disposizione va letta alla luce della ratio dell'intero sistema della L. 488/1992, che è quella di evitare che le agevolazioni finanzino investimenti già sostanzialmente realizzati o comunque già avviati in termini di opere o acquisizioni definitive. Non ogni esborso effettuato prima della domanda integra un avvio del programma;
ciò che rileva è la realizzazione, totale o parziale, delle attività che costituiscono il nucleo dell'investimento agevolato. La giurisprudenza amministrativa citata dallo stesso , in particolare il Consiglio di Stato n. CP_1
4937/2011, chiarisce che non costituisce lesione della funzione incentivante della legge la presenza di attività meramente preparatorie e prodromiche, prive del carattere della definitività e dell'indefettibile destinazione all'investimento. La stessa decisione pone l'accento sull'esigenza che l'avvio dell'investimento si concreti in iniziative che, per entità, definitività dell'impegno economico e irreversibilità delle scelte imprenditoriali, collochino l'inizio dell'attività finanziata in un momento anteriore alla domanda;
ma questa condizione non ricorre quando si tratti, come nel caso di specie, di anticipazioni modeste, prive di esecuzione e destinate a confermare la serietà dell'impegno imprenditoriale.
Nel caso concreto, è pacifico – ed è confermato dalla prova testimoniale assunta – che nessuna delle prestazioni oggetto delle tre fatture antecedenti fosse stata eseguita alla data del 30 ottobre 2000. È altrettanto pacifico che quegli importi, pari complessivamente a circa
48.000 euro su un investimento di quasi quattro milioni, non corrispondessero all'acquisizione di alcuna immobilizzazione. La natura di tali pagamenti, lungi dal configurare l'inizio del programma di investimento, è perfettamente compatibile con la fase di
6 predisposizione della documentazione necessaria e con le fisiologiche attività preliminari di un'impresa che si accingeva a presentare la domanda.
In tale contesto, il tentativo dell'appellante di sovrapporre la nozione di spesa a quella di acconto, valorizzando la distinta rilevanza fiscale di quest'ultimo ai fini IVA, si rivela inconferente. L'assoggettamento all'IVA, infatti, non incide sulla natura funzionale dell'acconto, che rimane un'anticipazione di corrispettivo non collegata ad alcuna prestazione eseguita e priva, di per sé, della capacità di attestare l'esistenza di un investimento già avviato.
L'acconto ha, per sua natura, una funzione del tutto distinta dalla spesa rilevante ai fini della rendicontazione: non costituisce un costo definitivo sostenuto dall'impresa, è giuridicamente ripetibile sino alla completa esecuzione della prestazione ed è idoneo unicamente a
“fermare” l'offerta del fornitore, tutelandone l'affidamento sulla futura stipulazione del contratto. La sua natura, anche fiscale, non lo rende assimilabile alla “spesa” richiesta dalla normativa, la quale presuppone la realizzazione dell'opera o la consegna del bene, con correlata imputazione contabile.
Correttamente, dunque, il Tribunale ha escluso che la mera emissione delle fatture in esame, prive di contenuto sostanziale e correlate a prestazioni non eseguite, potesse determinare l'avvio anticipato del programma. Ha altresì ritenuto, con argomentazione coerente e non utilmente censurata, che l'eventuale irregolarità fosse comunque priva dei caratteri della gravità, inidonea a ledere lo scopo della norma e incapace di giustificare una revoca totale del contributo. Le censure del non incrinano questo impianto argomentativo, poiché si CP_1 limitano a riproporre una lettura formalistica e avulsa dal quadro probatorio, senza confrontarsi con i dati fattuali accertati, con la rilevanza della mancata esecuzione delle prestazioni e con il principio
– ribadito dalla giurisprudenza – secondo cui solo attività effettivamente realizzate, o impegni economici definitivi e irreversibili, possono anticipare l'avvio dell'investimento.
Il primo motivo deve, pertanto, essere rigettato.
7 Con il secondo motivo d'appello, rubricato “LEGITTIMITA' DEI
PRESUPPOSTI RELATIVI AL PROVVEDIMENTO DI REVOCA
DEL FINANZIAMENTO” l'appellante contesta la motivazione del
Tribunale secondo cui l'addebito relativo alle fatture CO.CE.MER e sarebbe fondato su un mero sospetto, non essendo stata CP_8 provata la preesistenza delle opere fatturate. L'appellante richiama la sentenza penale che ha dichiarato la prescrizione (Trib. Lecce n.
83/14), sostenendo che, non avendo il giudice penale dichiarato
“evidente” l'insussistenza del fatto, ne deriverebbe che il sospetto di irregolarità è concreto. Richiama inoltre i verbali della Guardia di
Finanza, che ritiene facciano piena prova fino a querela di falso dei fatti attestati dal pubblico ufficiale, e deduce che tali risultanze – unitamente all'essere il Ministero “persona offesa” nel procedimento penale – avrebbero legittimato la revoca. L'appellante sostiene inoltre che la P.A. non era tenuta ad attendere l'esito del processo penale e che è sufficiente anche la sola pendenza di indagini o la valutazione amministrativa degli elementi raccolti per procedere all'autotutela, senza necessità di un accertamento giudiziale definitivo. Da ciò deduce che è irrilevante che i reati non siano stati accertati e che, alla luce degli elementi investigativi disponibili, la revoca sarebbe pienamente legittima. Conclude ritenendo errata la statuizione del Tribunale secondo cui la mera notizia di reato non è idonea a incidere sul diritto soggettivo dell'impresa al contributo già erogato.
La censura non merita accoglimento.
La motivazione del Tribunale si fonda su un rilievo dirimente:
l'assunto della preesistenza delle opere non è mai stato oggetto di accertamento istruttorio effettivo da parte dell'Amministrazione, risolvendosi in una mera ipotesi ricostruttiva priva di riscontri oggettivi. Tale constatazione è pienamente condivisibile. Invero, dagli atti non risulta che il abbia svolto sopralluoghi, verifiche CP_1 tecniche, ispezioni in loco o acquisizioni documentali idonee a dimostrare che le opere fatturate fossero già esistenti alla data di presentazione della domanda di finanziamento. L'esercizio del potere di autotutela è rimasto, dunque, ancorato a un sospetto non corroborato
8 da elementi certi e verificabili, in violazione dell'obbligo di adeguata istruttoria e motivazione imposto dall'art. 3 della legge n. 241 del
1990.
A fronte di tale carenza, la società beneficiaria ha invece fornito un apparato probatorio coerente e univoco. Le perizie giurate redatte dai professionisti incaricati attestano che gli interventi di ampliamento del capannone e di realizzazione dei piazzali sono stati eseguiti in epoca successiva alla domanda di agevolazione, in conformità al programma finanziato. Tali risultanze trovano conferma nella documentazione fotografica prodotta e nelle verifiche operate dalla banca concessionaria, che ha validato la rendicontazione e autorizzato l'erogazione delle tranche di contributo. Si tratta di elementi che il non ha efficacemente contestato, né confutato mediante CP_1 prova contraria. Non assume rilievo decisivo, in senso contrario, il richiamo alle indagini di polizia giudiziaria né alla sentenza penale conclusasi con declaratoria di prescrizione. Da un lato, i verbali di polizia giudiziaria, pur dotati di fede privilegiata limitatamente ai fatti direttamente constatati, non contengono accertamenti tecnici idonei a dimostrare la preesistenza delle opere, ma si limitano a prospettare supposizioni investigative non tradottesi in riscontri oggettivi.
Dall'altro lato, la decisione penale non reca alcun accertamento positivo sulla falsità delle fatture o sull'inesistenza delle opere, essendosi il procedimento arrestato per una causa estintiva del reato: circostanza che, per costante giurisprudenza, non può essere valorizzata quale prova indiretta della fondatezza della tesi accusatoria in sede civile. Deve inoltre ribadirsi che, in materia di revoca di contributi pubblici già concessi ed erogati, l'Amministrazione è tenuta a dimostrare in modo puntuale la sussistenza dei presupposti di fatto posti a fondamento del ritiro, non potendo fondare l'esercizio del potere su valutazioni indiziarie o su un generico richiamo a procedimenti penali non definiti nel merito. In assenza di un accertamento tecnico sulla preesistenza delle opere, difetta dunque l'elemento fattuale imprescindibile per sostenere la tesi della falsità delle fatture e, conseguentemente, la legittimità della revoca.
9 Il Tribunale ha pertanto correttamente escluso che l'azione amministrativa potesse fondarsi su una mera presunzione, affermando la necessità di una prova concreta e verificabile delle irregolarità contestate. L'appello, limitandosi a riproporre una diversa lettura degli stessi elementi già vagliati e correttamente valutati in primo grado, non introduce argomenti idonei a infirmare tale conclusione.
Anche il secondo motivo d'appello deve, pertanto, essere rigettato.
Con il terzo motivo d'appello principale, rubricato “ERRATA
VALUTAZIONE SULLA DURATA DEL PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO”, l'Amministrazione censura la sentenza nella parte in cui il primo Giudice ha ritenuto che la revoca del contributo sia intervenuta in violazione dei principi di ragionevole durata del procedimento, di certezza dei rapporti giuridici e di tutela dell'affidamento del beneficiario. Secondo l'appellante, la tardività dell'azione amministrativa non inciderebbe sulla legittimità del provvedimento, trattandosi di termini non perentori e dovendo comunque prevalere l'interesse pubblico al recupero delle somme.
La doglianza non merita accoglimento.
Occorre premettere che la decisione di primo grado non si fonda sulla mera violazione di termini procedimentali in senso formale, bensì sulla più ampia e sostanziale applicazione dei principi di certezza dei rapporti giuridici e di tutela dell'affidamento, come declinati dagli artt.
2 e 2-bis della legge n. 241 del 1990. Tali disposizioni, nel sancire l'obbligo della Pubblica Amministrazione di concludere il procedimento entro termini ragionevoli, mirano a impedire che l'esercizio del potere amministrativo rimanga sine die potenzialmente esercitabile, con conseguente compressione duratura e ingiustificata delle posizioni giuridiche del destinatario.
Nel caso di specie, è pacifico che il decreto di revoca sia intervenuto nel gennaio 2013, a oltre dieci anni di distanza dal decreto di concessione del contributo e dopo un prolungato periodo di inattività amministrativa, protrattosi quantomeno dal 2008 al 2012, durante il quale l'Amministrazione, pur avendo contezza degli elementi posti a fondamento della successiva revoca, non ha dato corso ad alcuna
10 concreta attività istruttoria. Né risultano effettuati sopralluoghi, verifiche tecniche o ulteriori accertamenti idonei a giustificare la significativa dilatazione temporale del procedimento.
In tale contesto, correttamente il Tribunale ha ritenuto che l'esercizio del potere di autotutela, a così ampia distanza di tempo e in assenza di una tempestiva e adeguata istruttoria, si ponga in contrasto con i principi di buona amministrazione, proporzionalità e ragionevolezza, oltre che con l'esigenza di stabilità degli effetti di un provvedimento favorevole. Il lungo decorso del tempo, lungi dall'essere neutro, assume rilievo decisivo proprio in relazione all'affidamento maturato in capo al beneficiario, che ha legittimamente confidato nella definitività del contributo già concesso ed erogato.
Non è condivisibile, inoltre, l'assunto dell'Amministrazione secondo cui l'interesse pubblico al recupero delle somme sarebbe “in re ipsa”
e tale da rendere irrilevante il fattore temporale. La giurisprudenza richiamata dall'appellante attiene a fattispecie non sovrapponibili, concernenti recuperi meramente ripetitori di somme indebitamente percepite in assenza originaria di titolo, mentre nel caso in esame il contributo è stato concesso all'esito di un procedimento regolare, erogato in più tranche e rendicontato con il concorso della banca concessionaria. In tali ipotesi, l'interesse pubblico all'eventuale ritiro non può prescindere da una valutazione concreta e attuale, né può essere esercitato oltre un termine ragionevole senza adeguata motivazione rafforzata.
Parimenti inconferente è il richiamo alla mera esistenza di una notizia di reato quale fondamento autonomo della revoca. Come correttamente rilevato dal primo giudice, la pendenza o la definizione di un procedimento penale non esonera l'Amministrazione dall'obbligo di svolgere una propria istruttoria tempestiva e completa, né giustifica il differimento sine die dell'adozione del provvedimento ablativo. L'inerzia protratta nel tempo, una volta acquisiti gli elementi rilevanti, non può essere neutralizzata mediante un generico richiamo alle esigenze di tutela dell'interesse pubblico.
11 La sentenza impugnata ha pertanto fatto corretta applicazione dei principi normativi e giurisprudenziali in materia, valorizzando in modo non irragionevole la durata complessiva del procedimento e l'assenza di giustificazioni oggettive per il ritardo accumulato dall'Amministrazione. Le censure svolte in appello non introducono elementi idonei a superare tale valutazione.
Per quanto innanzi, l'appello va rigettato e, per l'effetto, confermata la sentenza di primo grado.
Le spese processuali sostenute da liquidate come da CP_2 dispositivo, seguono la soccombenza, mentre vanno integralmente compensate le spese processuali nei rapporti fra l'appellante e l , essendo quest'ultima rimasta contumace. Controparte_3


P.Q.M.


La Corte così provvede:
1) Rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma integralmente la sentenza impugnata;
2) Condanna l'appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di spese che liquida in CP_2 complessivi euro 15.000,00 per compensi, oltre accessori di legge e di tariffa nella misura del 15%, con distrazione in favore degli Avv.ti
RO RS e LL MA;

3) Spese compensate nei rapporti fra l'appellante e l
[...]
. Controparte_3
Lecce, 15.12.2025
IL CONSIGLIERE EST. IL PRESIDENTE
(Dott. Maurizio Petrelli) (Dott.ssa Anna Rita Pasca)
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