N. R.G. 328/2025
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di PIACENZA
SEZIONE CIVILE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott. Antonino Fazio
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile di II Grado iscritta al n. r.g. 328/2025 promossa da:
(c.f. ) elettivamente domiciliato in p.zza Parte_1 P.IVA_1
Mercanti 2 29100 Italia presso il Difensore Pt_1 Persona_1
APPELLANTE
contro
(c.f. ) elettivamente domiciliato in VIA Controparte_1 P.IVA_2
CANTONE DEL POZZO 5 29100 presso il Difensore Pt_1 Per_2
[...]
APPELLATA
CONCLUSIONI
Le parti hanno concluso come in atti.
pagina 1 di 16 Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione
La presente sentenza viene redatta secondo le indicazioni dettate dagli artt. 121, 132
c.p.c.; 46 e 118 disp. att. c.p.c..
1. In primo grado l'appellata impugnava trentasei verbali di contravvenzione,
elevatile in più occasioni nell'anno 2023 e precisamente per aver nei giorni 12.06.2023
(2 volte), 13.06.2023 (4 volte), 15.06.2023, 16.06.2023, 20.06.2023, 21.06.2023, 23.06.2023,
24.06.2023, 25.06.2023. 25.06.2023, 26.06.2023, 27.06.2023, 30.06.2023, 01.07.2023 (2
volte), 03.07.2023, 05.07.2023, 06.07.2023, 08.07.2023, 10.07.2023, 11.07.2023 (2 volte),
12.07.2023, 17.07.2023, 18.07.2023, 19.07.2023, 20.07.2023 (2 volte), 21.07.2023,
22.07.2023, 24.07.2023 (2 volte) e 25.07.2023 effettuato accessi non autorizzati in area pedonale urbana (A.P.U.) del (P.zza Cavalli – Via Mazzini, C.so Parte_1
Vittorio Emanuele II – Via Verdi, C.so Vittorio Emanuele II – P.zza Cavalli, P.zza
Cavalli – L.go Battisti) con il veicolo BMW G5L targato GE627KB.
Il Giudice di pace accoglieva in parte la tesi difensiva e, considerando unitaria la condotta illecita, confermava solo il primo verbale annullando i restanti. Propone
appello il Pt_1
2. L'appello va rigettato. La decisione di primo grado è meritevole di conferma ancorché le concise motivazioni ivi rese richiedano di essere approfondite ed integrate in questa sede. Le questioni giuridiche dirimenti sono – anche in ossequio al criterio c.d. della ragione più liquida (cfr. sul punto Cass. 363/2019; 11458/2018; 17214/2016;
12002/2014) – essenzialmente due: a) sul piano oggettivo, se sussista o meno l'unitarietà della condotta illecita;
b) sul piano soggettivo, se sussista o meno la colpevolezza in capo al trasgressore.
In ordine al primo profilo, evidenzia l'Amministrazione che gli accessi alla
A.P.U. sono avvenuti in giorni diversi e in un arco temporale compreso tra il 12 giugno pagina 2 di 16 e il 25 luglio 2023. Questo dato è in realtà di per sé anodino rispetto alla valutazione di illiceità. Si consideri infatti che, per precisa scelta amministrativa – ovviamente insindacabile nel merito in questa sede, per la discrezionalità che sottende –
l'Amministrazione ha deciso essa stessa di considerare in termini unitari la condotta,
notificando “in blocco” tutti i verbali di contravvenzione in tre “infornate” tutte
successive all'ultima violazione: 11.08.2023 (16 verbali, notifica ricevuta il
28.08.2023), 5.09.2023 (9 verbali, notifica ricevuta il 07.09.2023), 8.09.2023 (11 verbali,
notifica ricevuta il 13.09.2023). Appare evidente che l'Amministrazione – se non altro,
al fine di garantire la piena attuazione del divieto di accesso sine titulo in Z.T.L. e di svolgere efficace e doverosa prevenzione delle violazioni – se davvero avesse valutato in termini “atomistici” i singoli accessi come manifestazione di plurime e distinte condotte illecite, anziché come espressione di una condotta sostanzialmente unitaria,
le avrebbe contestate tempestivamente, in tempi diversi, senza attendere (e oggettivamente favorire) la loro reiterazione nel tempo. La condotta va dunque ritenuta unitaria, sia per il significato attribuitole dall'Ente, sia per il ristretto arco temporale in cui si sono consumati i singoli episodi comunque coincidenti per tipologia di condotta e per disvalore giuridico.
3. In ordine al secondo profilo occorre svolgere le seguenti considerazioni. La
questione sollevata dal in ordine all'elemento soggettivo della condotta è Pt_1
l'assenza di permesso per accedere all'A.P.U., area di nuova istituzione che rende automaticamente illecito il transito a chi sia in possesso di nuovo e specifico permesso,
non essendo sufficienti quello eventualmente già ottenuto per la Z.T.L. (questo l'argomento che viene introdotto in memoria di costituzione dall'appellata quando evidenzia che il veicolo già disponeva di valido pass Z.T.L.). La questione è dunque della sussistenza o meno dell'esimente della buona fede in ordine alle violazioni contestate. La Cassazione ha affermato che “In linea di principio l'errore scusabile sul
pagina 3 di 16 fatto può assumere rilievo per escludere la responsabilità del soggetto sanzionato in quanto non
attinga la sola interpretazione giuridica del precetto, ma verta sui presupposti della violazione,
e sia stato determinato da un elemento positivo, estraneo all'autore, idoneo ad indurlo in errore
ed estraneo alla sua condotta, non ovviabile con ordinaria diligenza, purché sia idoneo ad
ingenerare l'incolpevole opinione della liceità del proprio agire. Il relativo accertamento
rientra nei poteri del giudice di merito, la cui valutazione è sindacabile in sede di
legittimità soltanto per vizio di motivazione (Cass. 30.10.2009, n. 23019; Cass.
29.9.2009, n. 20866; Cass. 26.10.2004, n. 20776; Cass. 2.2.1996, n. 911)” (Cass. 11.09.2018,
n. 22028, richiamata dal in motivazione;
enfasi aggiunte). Pt_1
4. La prima circostanza di cui tener conto attiene alla qualificazione giuridica del tipo di illecito. V'è giurisprudenza (Cass. 1374/2019) per cui “Il secondo comma dell'art.
198 del codice della strada esclude espressamente l'applicazione della continuazione all'accesso
non autorizzato in Z.T.L., disponendo che in tale ipotesi il trasgressore ai divieti di accesso e
agli altri obblighi e divieti o limitazioni soggiace alle sanzioni previste per ogni singola
violazione.” In realtà anche di tale pronuncia occorre dare una più corretta lettura.
Come risulta chiaramente non solo dal tenore letterale del secondo comma dell'art. 198 C.d.S., ma anche dalla necessità di leggerlo non isolatamente bensì in correlazione con il primo comma cui espressamente deroga, la regola generale è che “

1. Salvo che
sia diversamente stabilito dalla legge, chi con una azione od omissione viola diverse
disposizioni che prevedono sanzioni amministrative pecuniarie, o commette più violazioni della
stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave aumentata fino
al triplo”, dunque il cumulo giuridico. Mentre il secondo comma dispone che “2. In
deroga a quanto disposto nel comma 1, nell'ambito delle aree pedonali urbane e nelle zone a
traffico limitato, il trasgressore ai divieti di accesso e agli altri singoli obblighi e divieti o
limitazioni soggiace alle sanzioni previste per ogni singola violazione”. L'uso della congiunzione “e” dimostra chiaramente che il giudizio di particolare disvalore che pagina 4 di 16 conduce ad applicare il cumulo materiale – escludendo, in deroga al primo comma, il cumulo giuridico – deriva dall'accertamento non di plurime trasgressioni ai divieti di accesso soltanto, ma con contemporanea, o contestuale, violazione degli “altri
singoli obblighi e divieti o limitazioni” (es. il divieto di sosta, la sosta oltre il tempo consentito o senza esporre il disco orario, o senza pagare il biglietto, o pagandolo in misura errata;
oppure, valorizzando la pericolosità della condotta – v. infra nel testo
– l'ingresso con contestuale eccesso di velocità o con condotte inadeguate alle condizioni della strada, art. 142 c.d.s.).
Se davvero il legislatore avesse inteso sanzionare più aspramente i singoli plurimi accessi vietati, non accompagnati da ulteriori e diverse violazioni, avrebbe usato la congiunzione disgiuntiva “O” anziché la congiunzione semplice “E” (come d'altra parte fa nel medesimo secondo comma, quando si riferisce a “singoli obblighi e
divieti o limitazioni”).
La diversa formula grammaticale induce pertanto, non potendo attribuire all'art. 198 c.d.s. “altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo
la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore” (art. 12 disp.prel. c.c.), a ritenere che la pluralità di accessi sine titulo all'area pedonale urbana che non abbia determinato la commissione di diverse ed ulteriori trasgressioni a “singoli obblighi e
divieti o limitazioni” soggiaccia alla regola del cumulo giuridico prevista dal primo comma dell'art. 198 c.d.s.: della deroga di cui al secondo comma va data pertanto una lettura restrittiva, conforme alla formulazione letterale evidentemente sintomatica di un preciso giudizio di disvalore espresso dal legislatore nell'esercizio della sua discrezionalità.
Diversamente opinando, ritenendo cioè che i singoli accessi siano talmente riprovevoli da giustificare sempre e comunque il cumulo materiale, la scelta del
conditor legis apparirebbe censurabile per violazione del criterio di ragionevolezza che,
pagina 5 di 16 rammenta anche la Cassazione, secondo l'insegnamento della Corte Costituzionale
costituisce il limite alla discrezionalità del legislatore (da ultimo Cass. 28.07.2023 n.
23072; cfr. anche Cass. 13.05.2020 n. 8876; su ragionevolezza e proporzionalità come caratteri necessari della scelta legislativa C. Cost. 14/2023; C. Cost. 171/2022; C. Cost.
117/2021; C. Cost. 262/2020; C. Cost. 95/2019, ex plurimis; la giurisprudenza amministrativa – es. TAR Roma, sentenze 04.04.2022 n. 3835 e 04.03.2022 n. 2601 –
aggiunge il limite della logicità): “rientra nella discrezionalità del legislatore stabilire, nei
limiti della ragionevolezza, quando la violazione debba essere colpita da un tipo di sanzione
piuttosto che da un altro” (Cass. 24.08.2022 n. 25315).
C. Cost. 248/2020 ha, ad esempio, ritenuto ragionevole la “energica reazione
sanzionatoria” ad un fatto di particolare gravità quale l'omicidio stradale, proprio per il particolare “allarme sociale” conseguente a “violazioni delle norme sulla circolazione
stradale commesse con piena consapevolezza e necessariamente foriere di rischi significativi
per l'incolumità altrui”, così legando funzionalmente l'inasprimento del trattamento sanzionatorio al rafforzamento della tutela del bene giuridico messo in pericolo – e pericolo significativo – cioè l'incolumità pubblica. Appare pertanto evidente la diversità di scala rispetto ad un accesso in A.P.U. sic et simpliciter considerato, eseguito cioè con condotte di guida corrette, e la cui illiceità si esaurisce nell'assenza di un permesso diverso ed aggiuntivo rispetto a quello già in possesso e in corso di
validità per l'accesso alla zona a traffico limitato (che, fino all'introduzione dell'
A.P.U., era l'unico permesso di cui occorreva munirsi).
Probabilmente anche sulla scorta di tali considerazioni la stessa Cassazione –
anche nella pronuncia citata dal – ha censurato la motivazione del giudice di Pt_1
merito sotto il profilo della logicità rilevando come avesse trascurato “di considerare
che ad ogni accertamento non deve necessariamente corrispondere una contravvenzione, in
particolare ove trattasi di condotte poste in essere sulla stessa strada entro un brevissimo lasso
pagina 6 di 16 temporale, stante il carattere di durata e quindi unitario, delle predette condotte illecite (cfr.,
testualmente, Corte cost. 26.1.2007, n. 14). Nei casi indicati non poteva escludersi
aprioristicamente la configurabilità di un'unica condotta e di una sola violazione, ma
occorreva valutare se il tempo intercorso tra le singole condotte illecite fosse
sufficiente per dar luogo a più azioni autonome, dovendosi altrimenti applicare una
sola sanzione e non più sanzioni autonome, tra di esse cumulate” e tanto rilevando nonostante (rectius, dandone una corretta lettura) il disposto dell'art. 198 c.d.s.. (Cass.
22028/2018, in motivazione).
Nel caso di specie la condotta emerge effettivamente in termini unitari: si tratta di violazioni concentrate in un arco temporale contenuto e contraddistinto dalla assenza di contestazione della violazione, che avverrà soltanto dopo l'ultimo accesso.
Non corrisponde al vero, pertanto, quanto affermato dal secondo cui “una Pt_1
volta effettuata la notifica del primo gruppo di verbali il 28.08.2023 (per un totale di n. 16
accessi) ben avrebbe potuto rendersi conto delle infrazioni commesse ed astenersi dall'effettuare
gli ulteriori venti transiti in Area Pedonale Urbana del : l'ultima Parte_1
violazione commessa è del 25 luglio 2023. Tale affermazione, palesemente contraria ai fatti di causa come peraltro riportati dalla stessa parte, segna – per la sua spregiudicatezza – un salto di qualità in negativo nella condotta processuale dell'Ente
appellante, ed è un dato che va registrato, al pari della pervicacia nel sostenere tesi già
smentite dalla Cassazione (v. infra).
Non v'è dunque motivo di discostarsi dall'autorevole e consolidato indirizzo,
ribadendo – come puntualmente rilevato da altra Corte territoriale in fattispecie analoga – che il reiterato accesso sine titulo integra “oggettivamente un'unica condotta
censurabile [la mancanza di permesso, n.d.r.] […], mentre le successive violazioni integrate
dall'accesso alla zona traffico limitato sono configurabili da un punto di vista strutturale solo
in ragione della pregressa omissione […]e non sono volta a volta assistite dall'elemento
pagina 7 di 16 soggettivo di violazione delle regole di condotta, sino a quando la prima contravvenzione non
è notificata. Tutt'altra evenienza, invece, si ha nella diversa situazione delle violazioni del
Codice della Strada relative al mancato rispetto delle prescrizioni codicistiche, poiché è
indubbio che ciascuna di esse sia assistita dal necessario elemento soggettivo volto a porsi in
contrasto con l'ordinamento” (Trib. Reggio Emilia, 14.10.2014, n. 1330, su . La CP_2
condotta di guida corretta – senza cioè che integri contemporanemante altre violazioni del codice della strada – non può essere considerata automaticamente illecita perché si transita in area “super-interdetta” di nuova costituzione: tale automatismo finirebbe, in ultima analisi, per svuotare di significato il concetto stesso di colpevolezza, snaturando anche il procedimento sanzionatorio. In tal caso, infatti,
“l'entità della sanzione dipenderebbe non già dall'oggettivo disvalore della condotta, e cioè dal
numero di volte con le quali l'automobilista si pone coscientemente e volontariamente in
contrasto con l'ordinamento; ma dipenderebbe piuttosto da un elemento del tutto casuale, quale
il numero di transiti in zona a traffico limitato necessari per provvedere agli incombenti
professionali o personali, nonché il numero delle vie percorse nella zona traffico limitato […]
“Aliis verbis e riassumendo in modo schematico: chi dimentica di rinnovare il
permesso pur avendone diritto e senza che l'Amministrazione abbia comunicato
l'imminente scadenza, sbaglia una volta sola in ragione di tale dimenticanza, ed il
numero di transiti nella zona a traffico limitato non incide sulla coscienza e volontà
di violare la regola;
chi compie altre violazioni codicistiche (eccesso di velocità,
guida pericolosa, mancato rispetto di segnaletica ecc…), in ciascuno di tali casi si
pone in contrasto con l'ordinamento, e va quindi sanzionato tante volte quante sono
le violazioni ” (Trib. Reggio Emilia, 14.10.2014, n. 1330).
Dovrebbe aver chiarito definitivamente la questione la più recente
giurisprudenza di legittimità: “Le violazioni, anche in tempi diversi, della medesima
norma (art. 7, comma 9, c.d.s.) relativa alla circolazione di un veicolo non avente i
pagina 8 di 16 requisiti amministrativi richiesti dalla legge (nel caso che ci occupa: mancanza del
permesso di accesso a ZTL) devono, semmai, essere considerate come un'unica
infrazione in quanto reiterazioni del medesimo illecito amministrativo (reiterazione
specifica), ai sensi della legge vigente ratione temporis.” (Cassazione civile sez. II,
17/07/2024, n.19680).
5. Chiarito pertanto che più accessi sine titulo ad area a traffico limitato soggiacciono al cumulo materiale soltanto se ed in quanto si accompagnino a diverse ed ulteriori violazioni, può procedersi ad esaminare un'altra circostanza rilevante nella fattispecie.
L'art. 201 C.d.S., comma 1-bis, lett. g), prevede l'illegittimo accesso alle zone a traffico limitato tra le ipotesi in cui la contestazione immediata “non è necessaria”. Ma
il fatto che non sia necessaria non implica, automaticamente, che sia vietata. La norma enuncia non un divieto per l'Amministrazione, ma una facoltà: nell'ambito del dovere generale di prevenire e reprimere le violazioni al Codice della Strada, un equo contemperamento con le esigenze organizzative dell'Amministrazione e con l'esigibilità del carico di lavoro dei singoli uffici preposti viene individuato nella parziale deroga alla regola, enunciata dall'art. 200 C.d.S., della immediatezza della
contestazione. In altri termini, si consentono termini più dilatati, in singole tassative ipotesi tra cui quella ricorrente nel caso di specie, al fine di non gravare l'Amministrazione di oneri che potrebbero, nelle singole specificità territoriali,
risultare inesigibili in ragione del personale addetto e della proporzione con il numero di violazioni riscontrate. Ma non dice affatto che l'Amministrazione non possa, né
debba, procedere alla contestazione immediata o quantomeno tempestiva. Nè
tantomeno suggerisce, né certamente impone, di “attendere” che si accumulino un
certo numero di violazioni prima di procedere alla contestazione della prima.
È fatto notorio che altre amministrazioni locali (es. Unione Valnure-Valchero)
pagina 9 di 16 notifichino i verbali di contravvenzione nei casi di impossibilità di contestazione immediata (es. autovelox) molto prima dei novanta giorni teoricamente disponibili,
proprio al fine della più efficace attività di prevenzione di quegli illeciti e nel quadro di un'azione amministrativa scevra da furbizie predatorie.
Nel caso di specie, invece, ricorre – perché i documenti in atti la comprovano pienamente – un'ipotesi di efficienza causale della condotta dell'Amministrazione
nel provocare e favorire la commissione del fatto illecito e la sua perpetuazione,
essendo di tutta evidenza che una contestazione, magari non immediata ma certamente tempestiva della prima o delle prime due violazioni (12 e 13 giugno 2023)
avrebbe messo in condizione il distratto contravventore di avvedersi della trasgressione e, con ogni probabilità (improbabile essendo il dolus malus dello stesso,
comunque non allegato), di evitare di commetterne ulteriori. Anche la giurisprudenza di legittimità che si è sin qui menzionata, nelle motivazioni, è riferita ad ipotesi in cui la colpevolezza e la negligenza del trasgressore emergevano dall'aver commesso più
violazioni nonostante si fosse tempestivamente attivato, per richiedere (e non curandosi poi di effettivamente ottenere) il rinnovo del permesso scaduto, dopo la
notifica del primo verbale di contravvenzione (Cass. 22028/2018).
La precisa scelta di notificare le contravvenzioni “in blocco” – anche questo è
un dato seriale nel contenzioso territoriale – solo dopo aver “accumulato” un più o meno consistente numero di violazioni potrebbe apparire legittima perché
formalmente non in contrasto con il Codice della Strada;
ma legittima, a ben guardare,
non è. In primo luogo, perché tale deprecabile modus procedendi non è imposto dall'art. 201 C.d.S., come già evidenziato.
In secondo luogo, perché – come insegna Paolo – non omne quod licet honestum
est. L'azione amministrativa formalmente non in contrasto con l'art. 201 C.d.S. è in realtà in frontale contrasto con il canone di correttezza e buona fede che la conforma pagina 10 di 16 e la orienta. Il monito è talmente recepito e consolidato da precludere una esaustiva rassegna giurisprudenziale. A titolo esemplificativo si possono richiamare, tra le più
recenti, le seguenti pronunce:
“Il principio di buona fede oggettiva è posto dall'ordinamento a fondamento non solo
dell'attività dei soggetti privati ma anche, a maggior ragione, di quelli pubblici, e il dovere di
agire secondo correttezza e buona fede non è assolto solo con il compimento di atti previsti in
specifiche disposizioni di legge ma si deve realizzare anche con comportamenti non individuati
dal legislatore” (Cons. Stato 30.05.2005 n. 2755; Cons. Stato 12.10.2004 n. 6583)
“dovendosi verificare se l'adozione e l'esecuzione dell'atto impugnato siano avvenute in
violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e di buona fede alle quali l'esercizio della
funzione deve costantemente ispirarsi” (Cons. Stato 12.06.2009 n. 3750; 13.04.2010 n. 2029;
24.06.2011 n. 3814; 31.07.2012 n. 4337; 06.05.2013 n. 2452; 01.08.2016 n. 3464; 25.05.2020
n. 3274)”, “e che costituiscono limiti esterni alla discrezionalità amministrativa” (Cons. Stato
20.05.2014 n. 2560); “precetti questi che devono considerarsi osservati quando la novità,
complessità e opinabilità delle circostanze, nelle quali si è trovata ad operare, escludano la
illiceità dell'attività della p.a.” (Cons. Stato 08.09.2008 n. 4241).
“Nello svolgimento dell'attività autoritativa, la p.a. è tenuta a rispettare non
soltanto le norme di diritto pubblico ma anche le norme generali dell'ordinamento
civile che impongono di agire con lealtà e correttezza, la violazione delle quali può far
nascere una responsabilità da comportamento scorretto, che incide sul diritto soggettivo di
autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali.” (Cons. Stato 10.08.2018 n. 4912; cfr.
Cons. Stato, Ad. Plen., 4 maggio 2018, n. 5; Cons. Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2013, n. 633;
Cons. Stato, Sez. IV, 6 marzo 2015, n. 1142; Cons. Stato, Ad. Plen., 5 settembre 2005, n.
6; Sez. Un. civ., 12 maggio 2008, n. 11656; Cass. civ., 12 maggio 2015, n. 9636; Cass. civ.,
3 luglio 2014, n. 15250).
“Le parti del procedimento amministrativo, ivi compreso quello di evidenza pubblica,
pagina 11 di 16 devono tenere una condotta conforme ai princìpi di collaborazione e di buona fede (art. 1,
comma 2-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241, aggiunto dall'art. 12, comma 1, lett. a), d.l. 16 luglio
2020, n. 76, convertito, con modificazioni, l. 11 settembre 2020, n. 120, dovendosi configurare un rapporto di tipo orizzontale tra cittadini e pubblica amministrazione, che se genera in capo
alla seconda doveri di protezione o, secondo taluni, obblighi correlati a diritti soggettivi,
parimenti comporta anche una più marcata responsabilizzazione dei primi, sia in seno al
procedimento che con riguardo al processo.” (Cons. Stato 13.12.2023 n. 10744); “occorre
quantomeno verificare se il comportamento dell'apparato amministrativo abbia travalicato i
canoni della correttezza e della buona amministrazione, ovvero sia trasmodato in negligenza,
omissioni o errori interpretativi di norme ritenuti non scusabili.” (Cons. Stato 02.05.2023 n.
4453).
Da ultimo si è, conseguentemente, affermato che “se il canone della condotta
amministrativa è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare
all'autorità pubblica un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà sussistere solo nelle
ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle menzionate regole di imparzialità,
correttezza e buona fede, proporzionalità e ragionevolezza. Ciò con la conseguenza che ogni
altra violazione del diritto oggettivo resta assorbita nel perimetro dell'errore scusabile, ai sensi
dell'art. 5 c.p. E infatti, se è vero che in sede di giudizio per il risarcimento del danno derivante
da provvedimento amministrativo illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi a invocare
l'illegittimità dell'atto quale indice presuntivo della colpa, restando a carico
dell'Amministrazione l'onere di dimostrare di essere incorsa in un errore scusabile, è anche
vero che la presunzione di colpa dell'amministrazione può essere riconosciuta solo nelle ipotesi
di violazioni commesse in un contesto di circostanze e in un panorama di riferimento, giuridico
e fattuale, tale da concretizzarne la negligenza, cioè l'aver agito intenzionalmente ovvero
in spregio alle regole di correttezza, imparzialità e buona fede nell'assunzione del
pagina 12 di 16 provvedimento viziato;
con ciò violando il paradigma costituzionale.” (Cons. Stato
02.02.2024 n.1087; conforme Cons. Stato 15.07.2019 n. 4948).
In termini ancor più netti, infine, si è espresso recentissimamente il Consiglio
di Stato: “Superando le problematiche che derivano dalla ricerca di una nozione unitaria di
buona fede, rispetto alle quali è sufficiente in questa sede richiamare il nucleo precettivo
costituito dai doveri di correttezza e lealtà, il principio de quo è oggi innalzato a clausola
generale dell'ordinamento giuridico, in grado di permeare ogni ambito del diritto.
Sebbene la buona fede trovi il proprio terreno di elezione nel diritto civile, in particolare
nella materia delle obbligazioni, il principio in esame permea anche il diritto amministrativo
non soltanto quando l'Amministrazione opera jure privatorum, ma anche quando pone in
essere la sua attività tipicamente autoritativa.
[…] a conferma della descritta evoluzione si pone l'art. 1, comma 2-bis, della l. n.
241/1990, il quale dispone che "i rapporti tra il cittadino e la Pubblica Amministrazione sono
improntati ai principi della collaborazione e della buona fede" (comma aggiunto dall'art. 12,
comma 1, legge 11 settembre 2020, n. 120, di conversione, con modificazioni, del decreto legge
16 luglio 2020, n. 76)” (Cons. Stato 13.01.2025 n. 333).
Alla luce di tali principi – da ritenersi validi anche a , ancorché Pt_1
anacronistici e stridenti con lo locale – l'azione amministrativa appare CP_3
illegittima per sviamento di potere (rectius, per cattivo uso del potere) in relazione all'accertamento delle trasgressioni ai divieti e limiti di accesso alla zona a traffico limitato. I verbali di contravvenzione recano tutti la dicitura “Contestazione immediata
non prevista ai sensi dell'art. 384/1 lett. (e) del D.P.R. n. 495/92 e art. 5/4 comma del D.P.R.
n. 250/99”, norme regolamentari che indicano i casi di materiale impossibilità della contestazione immediata. Gli artt. 383 e 385 del DPR, che disciplinano la redazione del verbale di contestazione (l'art.385 quella differita), non impongono alcun termine
dilatorio all'Amministrazione, onerandola invece di procedere senz'altro alla pagina 13 di 16 notifica: “L'ufficio o comando da cui dipende l'organo accertatore, acquisiti gli altri
elementi necessari per procedere, provvede alla notifica a norma dell'articolo 386” (art. 385
comma 2), dunque dovendo attendere soltanto l'acquisizione degli elementi necessari il che deve avvenire secondo i principi dettati dalla L. 241/1990 in tema di istruttoria procedimentale e nel rispetto dei canoni di ragionevolezza come poc'anzi evidenziati.
In altri termini e ribadito con la maggior chiarezza possibile: che la contestazione immediata non sia possibile in certi casi non significa che debba, o possa, procedersi
ad una contestazione “cumulativa” attendendo la commissione di un maggior
numero di illeciti.
La scelta invece, adottata nel caso concreto, di differire la contestazione al raggiungimento di un certo numero di violazioni, oltre a non trovare alcun riscontro normativo, unitamente all'assenza di qualsiasi preavviso della scadenza del titolo abilitativo frustra l'efficacia general-preventiva delle disposizioni violate, perché non mette l'utente in condizione di avvedersi della illiceità della condotta, di ravvedersi
operosamente (se mi arriva la prima contravvenzione è ragionevole presumere che presterò maggiore attenzione in futuro), di attivarsi tempestivamente per rimuovere
la causa di illiceità, come appunto nei casi scrutinati dalla Cassazione. Ed appare invece modus operandi cinicamente rivolto a rimpinguare le casse comunali agevolando la reiterazione della condotta illecita al solo fine di poter elevare un maggior numero di contravvenzioni.
La tutela degli interessi superindividuali protetti dalle norme incriminatrici violate, viceversa, poteva e doveva suggerire una maggior prossimità cronologica tra contestazione e singolo episodio. Anche sul punto va rimarcato l'effetto di obliterazione del concetto di colpa: “considerato che nessuna violazione si è verificata dopo
la notifica della prima contravvenzione, la complessiva entità della sanzione dipenderebbe dal
tempo che l'Amministrazione, nel rispetto dei termini massimi codicisticamente previsti,
pagina 14 di 16 impiega per notificare tale prima contravvenzione: pertanto e nuovamente, la sanzione
dipenderebbe non già dal grado di colpa del soggetto, ma da un elemento del tutto esterno quale
appunto il tempo di notifica della prima contravvenzione, con l'ulteriore paradosso che
l'Amministrazione stessa avrebbe convenienza a ritardare quanto più possibile la prima
contestazione, per potere incassare una maggiore somma” (Trib. Reggio Emilia, 17.10.2014).
7. Alla luce di quanto sin qui esposto, risulta pienamente conforme al concreto disvalore della condotta la sua valutazione in termini unitari e dunque la sanzionabilità di un'unica violazione. La sentenza gravata va dunque confermata,
ancorché integrata nelle motivazioni.
Le spese di lite si regolano secondo la soccombenza e nei parametri del DM
55/2014 ss.mm.ii. (grado: appello;
scaglione: da Euro 1.101 a Euro 5.200) e dovendo necessariamente tener conto della violazione dei canoni di lealtà sia dell'azione amministrativa, per la natura seriale del contenzioso conseguente al persistente modus
operandi in tema di notifiche delle contravvenzioni;
sia – e un po' sorprende – della difesa processuale, spinta sino a sostenere fatti non veri come sopra rilevato.
Sussistono dunque i presupposti per la condanna dell'amministrazione appellante al pagamento in favore della cassa delle ammende della somma di Euro 1.500,00, ai sensi dell'art. 96 ultimo comma c.p.c., ravvisandosi la mala fede o colpa grave di cui al primo comma della disposizione citata. Sul punto occorre precisare che si aderisce all'interpretazione della nuova norma (introdotta dalla riforma Cartabia) secondo cui l'inciso “Nei casi previsti dal primo, secondo e terzo comma” significa semplicemente rinvio alle ipotesi di disvalore emerse (mala fede o colpa grave, comma 1; inesistenza del diritto per cui si è ottenuta cautela, iscritta ipoteca, intrapresa esecuzione, comma
2; danno punitivo, comma 3) non rientrando invece tra i presupposti applicativi l'istanza risarcitoria di parte (poiché il danneggiato è da individuarsi nello Stato, come conferma il pagamento in favore della Cassa ammende e non della controparte).
pagina 15 di 16 Si dà atto altresì, per il rigetto dell'appello, della sussistenza dei presupposti e delle condizioni per il pagamento, da parte dell'appellante, di un'ulteriore somma pari al contributo unificato già versato, ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater D.P.R.
115/2002.


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così dispone:
Rigetta l'appello;
Condanna il a rifondere all'appellata le spese del presente grado Parte_1
di giudizio, che si liquidano in Euro 3.500,00 oltre IVA e accessori se dovuti;

Condanna il al pagamento, in favore della cassa delle ammende, Parte_1
dell'ulteriore somma di Euro 1.500,00.
Piacenza, 7 agosto 2025
Il Giudice
dott. Antonino Fazio
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