R.G. N. 1681/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE DI FERMO
in composizione monocratica, in persona del giudice Dott.ssa Lucia Rocchi, ha emesso la seguente
SENTENZA nella causa civile in secondo grado iscritta al n. 1681/2022 R.G. trattenuta in decisione all' udienza del 17/4/2025 e scaduti in data 8/7/2025 i termini ex art. 190 c.p.c., promossa da
, Parte_1 rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Ancona;

- appellante
CONTRO
, (C.F. ), rappresentata e difesa dall'Avv. CP_1 C.F._1
Roberta Bizzarri, giusta procura alle liti in atti;

- appellata
***
OGGETTO: “appello avverso la sentenza n. 110/2022 emessa dal Giudice di Pace di depositata Pt_1 ex art. 133 c.p.c. in data 9/5/2022”;
***
CONCLUSIONI
All'udienza del 17/4/2025 – svolta con le modalità della trattazione scritta – le parti hanno rassegnato le conclusioni come segue:
1 Per parte attrice-appellante Parte_2
il difensore ha precisato le seguenti conclusioni: “In riforma
[...] dell'impugnata sentenza del Giudice di Pace di respingere, siccome infondato in fatto ed in diritto, il Pt_1 ricorso proposto in primo grado dalla Sig. e, per l'effetto, confermare l'ordinanza-ingiunzione CP_1
n. 1876/2021 della Prefettura di Con vittoria delle spese di ambo i gradi di giudizio”; Pt_1
Per parte convenuta-appellata il difensore ha precisato le seguenti CP_1 conclusioni: “In Via preliminare, peri motivi di cui alla superiore narrativa, accertato e dichiarato che l'atto di appello apporta una diversa qualificazione/ricostruzione giuridica dei fatti rispetto alle difese di primo grado, dichiarare inammissibile il ricorso e per l'effetto confermare l'impugnata sentenza n. 110/2022 emessa dall'Ufficio del Giudice di Pace di depositata in cancelleria il 09/05/2022; In Via Pt_1 principale, per i motivi di cui alla superiore narrativa, rigettare la domanda di parte appellante e, per l'effetto, in accoglimento di tutte le domande formulate in primo grado dalla Sig.ra confermare la CP_1 sentenza di primo grado n. 110/2022 emessa dall'Ufficio del Giudice di Pace di Con vittoria di Pt_1 spese e competenze del presente giudizio”.
FATTO E MOTIVI DELLA DECISIONE

1. L'appello proposto dalla appare tempestivo oltreché fondato, e va Parte_1 accolto per i motivi di seguito esplicati.
Premesso in fatto che:
- con ricorso dinanzi al Giudice di Pace di (iscritto al RGNR 238/2022) Pt_1 CP_1
ha proposto opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione n. 1876/2021
[...] emessa nei relativi confronti dalla per il pagamento della somma Parte_1 di euro 546,93 a titolo di sanzione amministrativa per la violazione dell'art. 1, comma
2, D.L. 25 marzo 2020, n. 19 recante “Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19” – violazione accertata con verbale n. 700017087731 emesso in data 28/3/2021 dalla Polizia Stradale di (poiché la stessa alla guida Pt_1 dell' auto targata DW836ZL “con a bordo i suoi quattro figli, non rispettava le limitazioni previste per fronteggiare l'emergenza dell'epidemia COVID-19[…] perché usciva in zona rossa senza giustificato motivo nella circostanza dicendo che si portava c/o Lago Blu di zona Pedaso, rifiutando di compilare l'autocertificazione fornita dalla pattuglia operante”);

2 - a sostegno dell'opposizione ha dedotto: a) l'illegittimità dell'ordinanza- CP_1
ingiunzione, risultando l'art. 40 DPCM 2/3/2021 (che ha stabilito durante l'emergenza covid-19 un divieto generale ed assoluto “di spostamento all'interno dei territori in zona rossa” in attuazione del DL 19/2020) privo di adeguata base normativa ed in contrasto con l'art. 13 Cost., che consente l'adozione di misure restrittive della libertà personale solo eccezionalmente e per atto motivato dell'autorità giudiziaria;
b)
l'illegittimità dalla delibera del Consiglio dei Ministri del 30/1/2020 con la quale era stato dichiarato, per la durata di sei mesi, lo stato di emergenza nazionale - poiché anch'essa adottata in difetto di valida base normativa ed in violazione dell'art. 24 d.lgs
1/2018 “Deliberazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale” (che non contiene alcun riferimento a situazioni di rischio sanitario derivante da agenti virali, facendo esclusivo riferimento ad eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall'attività dell'uomo ed impone uno specifico procedimento con la partecipazione degli enti locali, in specie non rispettato);
- nel giudizio di primo grado si è costituita la , chiedendo il rigetto Parte_1
dell'opposizione, deducendo la legittimità della normativa emergenziale, poiché basata sui presupposti di cui all'art. 7 d.lgs. 1/2018 e sull'esigenza di tutelare l'interesse collettivo della salute pubblica nel rispetto dell'art. 16 Cost. che consente a tali fini limitazioni della libertà di circolazione;

- all'esito del giudizio di primo grado, istruito documentalmente, con sentenza n.
238/2022 il Giudice di Pace in accoglimento del ricorso ha annullato l'ordinanza- ingiunzione n. 1876/2021 (dichiarando compensate le spese di lite tra le parti), dando atto in motivazione che “ex art. 7/10 d.lgs 150/11, il Giudicante sposa la tesi per cui, ex art. 13 Cost., le misure restrittive della libertà personale potendo essere adottate solo su atto motivato dell'autorità giudiziaria, nemmeno a una legge sarebbe concesso di sancire, nel nostro ordinamento,
l'obbligo di permanenza domiciliare, irrogato direttamente a tutti i cittadini dal legislatore anziché con atto motivato dall'autorità giudiziaria, senza violare l'art. 13 in questione. E, nella fattispecie, trattasi di un DPCM del 02.03.2021, art. 40. Ora, la libertà di circolazione non può essere confusa con la libertà personale, afferendo, nella specie, non i luoghi, ma le persone (Corte Cost. N.
68 del 1964). Trattandosi di un atto amministrativo, il giudice non deve rimettere la questione di legittimità costituzionale alla Corte Costituzionale, ma deve procedere alla disapplicazione dell'atto stesso illegittimo per violazione di legge. In conclusione, deve affermarsi l'illegittimità del DPCM 3 invocato dal verbale opposto per violazione dell'art. 13 Cost. Il ricorso va dunque accolto con annullamento dell'atto opposto. Le spese vanno compensate in considerazione del modulo optato”;
- avverso la predetta sentenza ha tempestivamente proposto appello la Parte_1
chiedendone la riforma e deducendo i seguenti motivi di gravame: a) erroneità
[...] della pronuncia nella parte in cui ha ritenuto illegittimo l'art. 40 DPCM 2/3/2021 per violazione dell'art. 13 Cost., considerato che il richiamato DPCM è stato emesso sulla base del D.L. 19/2020 in conformità all'art. 16 Cost. che consente la limitazione della libertà di circolazione del singolo per motivi di sanità e sicurezza;
b) erroneità della pronuncia nella parte in cui ha disapplicato il DPCM 2/3/2021 attuativo del
D.L. 19/2020 senza sollevare questione di legittimità costituzionale in violazione dell'art. 134 Cost.;
- nel presente grado d'appello si è costituita chiedendo: a) in via CP_1
preliminare di dichiarare inammissibile il ricorso per divieto di nova in appello, avendo la prefettura dedotto in primo grado esclusivamente la legittimità del DL 19/2020 e solo nel presente grado d'appello argomentato in merito alla legittimità del DPCM, così operando una diversa ricostruzione giuridica dei fatti di causa;
b) il rigetto dell'appello per infondatezza considerato che l'art. 40 del DPCM del 2/3/2021 - contenendo un divieto generale ed assoluto di spostamento dalla propria abitazione – determina una restrizione della libertà personale in contrasto con l'art. 13 Cost. e con l'art. 78 Cost. che non consente al governo di dichiarare lo stato di emergenza sanitaria;

3. Così ricostruito il thema disputandum, l'appello proposto dalla va Parte_1 accolto – con conseguente riforma della sentenza impugnata - per i motivi di seguito esposti.

3.1 Va preliminarmente rigettata l'eccezione di inammissibilità dell'appello come formulata da parte appellata, essendo la conformità del DPCM 2/3/2021 ai principi costituzionali già oggetto del giudizio di primo grado – richiamata, in ogni caso, la giurisprudenza di legittimità secondo cui “per l'effetto devolutivo dell'appello, il giudice di secondo grado, nei limiti dei motivi di impugnazione, deve riesaminare la causa sotto il duplice profilo del fatto e del diritto, e cosi come può pervenire ad una diversa valutazione dei fatti, può anche inquadrare le questioni prospettate in una qualificazione giuridica diversa rispetto a quella ritenuta dal primo giudice (Cass. n.
4148/1974; Cass. n. 7525/1995)” (cfr. Cass. n. 1244/2019).
4 3.2. Va preliminarmente dato atto che non risultano contestati i fatti accertati con verbale n. 700017087731 in relazione al quale è stata emessa l'ordinanza-ingiunzione n.
1876/2021 per la violazione del D.L. 25 marzo 2020, n. 19 recante “Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19”. Sin dal primo grado di giudizio, infatti,
l'opponente si è limitata a contestare la legittimità dell'ingiunzione per CP_1 contrasto con i principi costituzionali del DPCM 2/3/2021 (avente ad oggetto le misure di contenimento relative agli spostamenti in zona rossa, le quali risultano già previste in via generale dall'art. 1, comma 2, lett. a) del D.L. n. 19/2020, laddove prevede “la limitazione della circolazione delle persone, anche prevedendo limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla propria residenza, domicilio o dimora se non per spostamenti individuali limitati nel tempo e nello spazio o motivati da esigenze lavorative, da situazioni di necessità o urgenza, da motivi di salute o da altre specifiche ragioni”).
Al riguardo, quanto al primo motivo di gravame (inerente l'erroneità della pronuncia di primo grado nella parte in cui ha ritenuto violato l'art. 13 Cost.), lo stesso appare fondato - considerato che ove venga in rilievo una dimensione solidale non isolata dei diritti fondamentali la tutela degli stessi va realizzata attraverso un bilanciamento ragionevole e proporzionato con altri valori costituzionali (cfr. Cass. SU 28022/2022) e che, con riguardo alle misure di contenimento del contagio da Covid 19, il divieto generalizzato di recarsi in determinati luoghi integra “limitazione alla libertà di circolazione, non incidente sulla libertà personale”
(cfr. C. Cost. n. 127/2022).
Quanto al secondo motivo di gravame - attinente alla violazione dell'art. 134 Cost. - va rilevato che la Corte Costituzionale con sentenza n. 198/2021 si è espressamente pronunciata sulla questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 4 del d.l. 19/2020 chiarendo che “le questioni di legittimità costituzionale degli artt. l, 2 e 4 del d.l. n. 19 del 2020 non sono fondate. 6.– Come afferma la relazione illustrativa al disegno di legge di conversione, il d.l. n. 19 del 2020 si
è posto l'obiettivo di «sottoporre a una più stringente interpretazione del principio di legalità la tipizzazione delle misure potenzialmente applicabili per la gestione dell'emergenza», e tale obiettivo ha perseguito «con una compilazione che riconduce a livello di fonte primaria il novero di tutte le misure applicabili all'emergenza stessa, nel cui ambito i singoli provvedimenti emergenziali attuativi potranno discernere, momento per momento e luogo per luogo, quelle di cui si ritenga esservi concretamente maggiore bisogno per fronteggiare nel modo più efficace l'emergenza stessa». In effetti, l'art. 1, comma 1, del d.l. n. 19 del 2020 stabilisce che,
«[p]er contenere e contrastare i rischi sanitari derivanti dalla diffusione del virus COVID-19, su specifiche parti del territorio nazionale ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso, possono essere adottate, secondo quanto 5 previsto dal presente decreto, una o più misure tra quelle di cui al comma 2»; e il comma 2 precisa, appunto, che, «[a]i sensi e per le finalità di cui al comma 1, possono essere adottate, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale ovvero sulla totalità di esso», una o più tra le misure ivi elencate, da intendersi come tipiche, per l'assenza di una clausola di apertura verso indefinite «ulteriori misure», analoga a quella contenuta nell'art. 2, comma 1, del d.l. n. 6 del 2020. 6.1.– La tipizzazione delle misure di contenimento – coerente con l'esigenza di assicurare il corretto rapporto tra fonti primarie e fonti secondarie, soprattutto in relazione alla natura delle censure proposte dal rimettente – è stata accompagnata nell'economia del d.l. n. 19 del 2020 da ulteriori garanzie, sia per quanto attiene alla responsabilità del Governo nei confronti del Parlamento, sia sul versante della certezza dei diritti dei cittadini. Il d.l. n. 19 del 2020 ha invero disposto la temporaneità delle misure restrittive, adottabili solo «per periodi predeterminati», e reiterabili non oltre il termine finale dello stato di emergenza (art. 1, comma 1); ha quindi stabilito che «[i]l Presidente del Consiglio dei ministri o un Ministro da lui delegato riferisce ogni quindici giorni alle Camere sulle misure adottate ai sensi del presente decreto»
(art. 2, comma 5), previsione, questa, alla quale si è anteposto in sede di conversione che, salve ragioni di urgenza, «[i]l Presidente del Consiglio dei ministri o un Ministro da lui delegato illustra preventivamente alle
Camere il contenuto dei provvedimenti da adottare ai sensi del presente comma, al fine di tenere conto degli eventuali indirizzi dalle stesse formulati» (art. 2, comma 1); ha infine prescritto la pubblicazione dei d.P.C.m. nella Gazzetta Ufficiale e la comunicazione alle Camere entro il giorno successivo alla pubblicazione (art. 2, comma 5). 6.2.– La tipizzazione delle misure di contenimento operata dal d.l. n. 19 del 2020 è stata corredata dall'indicazione di un criterio che orienta l'esercizio della discrezionalità attraverso i «principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale ovvero sulla totalità di esso» (art. 1, comma 2). In tal senso assume rilievo – giacché supporta sul piano istruttorio la messa in atto della disciplina primaria, rendendone più concreta ed effettiva la verifica giudiziale – quanto stabilito dall'ultimo periodo dell'art. 2, comma 1, dello stesso d.l. n. 19 del 2020, cioè che, «[p]er i profili tecnico-scientifici e le valutazioni di adeguatezza e proporzionalità, i provvedimenti di cui al presente comma sono adottati sentito, di norma, il Comitato tecnico-scientifico di cui all'ordinanza del
Capo del dipartimento della Protezione civile 3 febbraio 2020, n. 630, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 32 dell'8 febbraio 2020». La fonte primaria, pertanto, non soltanto ha tipizzato le misure adottabili dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in tal modo precludendo all'autorità di Governo l'assunzione di provvedimenti extra ordinem, ma ha anche imposto un criterio tipico di esercizio della discrezionalità amministrativa, che è di per sé del tutto incompatibile con l'attribuzione di potestà legislativa ed è molto più coerente con la previsione di una potestà amministrativa, ancorché ad efficacia generale. 6.3.– In sostanza, il 6 d.l. n. 19 del 2020, lungi dal dare luogo a un conferimento di potestà legislativa al Presidente del Consiglio dei ministri in violazione degli artt. 76 e 77 Cost., si limita ad autorizzarlo a dare esecuzione alle misure tipiche previste. 7.– La tipizzazione operata dal d.l. n. 19 del 2020 rivela la sua importanza sul piano del sistema delle fonti proprio riguardo alla misura di contenimento la cui violazione è oggetto del giudizio a quo, cioè il divieto di allontanamento dall'abitazione senza giustificato motivo”.
La Corte nella medesima pronuncia ha, altresì, chiarito che la tassatività delle misure urgenti di contenimento di cui al d.l. n. 19 del 2020 induce ad accostare le stesse agli “atti necessitati”, emessi in attuazione di norme legislative che ne prefissano il contenuto - sicché non è ravvisabile una delega impropria di funzione legislativa dal Parlamento al Governo in violazione degli artt. 76 e 77 Cost.
Infatti, quali atti a contenuto tipizzato, le misure attuative del d.l. n. 19 del 2020 si distaccano concettualmente dal modello delle ordinanze contingibili e urgenti, che viceversa rappresentano il paradigma delle “ordinanze necessitate” (a contenuto libero), seguito dal codice della protezione civile.
L'alternatività dei modelli di regolazione non fa, in ogni caso, sorgere un problema di legittimità costituzionale, poiché nel riconoscere che la competenza legislativa per il contenimento della pandemia spetta in esclusiva allo Stato (attinente alla “profilassi internazionale” ex art. 117, secondo comma, lettera q), il modello tradizionale di gestione delle emergenze affidato alle ordinanze contingibili e urgenti del codice della protezione civile “non ne costituisce l'unica attuazione possibile», essendo «ipotizzabile che il legislatore statale, se posto a confronto con un'emergenza sanitaria dai tratti del tutto peculiari, scelga di introdurre nuove risposte normative e provvedimentali tarate su quest'ultima», come appunto accaduto «a seguito della diffusione del COVID-19, il quale, a causa della rapidità e della imprevedibilità con cui il contagio si spande, ha imposto l'impiego di strumenti capaci di adattarsi alle pieghe di una situazione di crisi in costante divenire» (sentenza n. 37 del
2021)”.
Ciò considerato, il gravame va accolto essendo infondati entrambi i motivi di opposizione svolti in primo grado da . CP_1
In definitiva - non essendo contestato il fatto in relazione al quale è stata applicata la sanzione - alla luce dei superiori motivi in diritto l'ordinanza-ingiunzione deve ritenersi legittima e, pertanto, l'appello va accolto e per l'effetto, la sentenza n. 110/2022 pronunciata dal Giudice di Pace di va integralmente riformata, con rigetto delle domande avanzate Pt_1 in primo grado da siccome infondate per le ragioni di cui in motivazione. CP_1
7 4. Quanto al riparto delle spese di lite, nulla deve essere statuito in merito a quelle relative al primo grado (in cui l'amministrazione era in giudizio tramite funzionari), in quanto
“l'autorità amministrativa che ha emesso il provvedimento sanzionatorio, quando sta in giudizio personalmente o avvalendosi di un funzionario appositamente delegato, non può ottenere la condanna dell'opponente, che sia soccombente, al pagamento dei diritti di procuratore e degli onorari di avvocato, difettando le relative qualità nel funzionario amministrativo che sta in giudizio” (cfr. Cass. sez. II,
10/12/2018, n. 31860).
Quanto, invece, alle spese di lite del presente grado di giudizio tra le medesime parti, le stesse seguono la soccombenza e vanno poste a carico della parte appellata nella misura liquidata nel dispositivo ai sensi del D.M. n. 55/2014, prendendo come riferimento i valori minimi dello scaglione di riferimento, tenuto conto dell'esiguità delle questioni trattate e della entità delle difese, al netto della fase istruttoria non espletata.

P.Q.M.

Il Tribunale di Fermo, definitivamente pronunciando sulla causa civile di II grado, iscritta a
R.G. n. 1681/2022, ogni ulteriore domanda, eccezione e deduzione disattesa o assorbita, così provvede:
ACCOGLIE
l'appello e, per l'effetto, riforma integralmente la sentenza n. 110/2022 depositata in data
9/5/2022 dal Giudice di Pace di Pt_1
RIGETTA
l'opposizione, proposta da , avverso l'ordinanza ingiunzione n. CP_1
1876/2021, emessa in data 25/1/2022 dalla Prefettura di Pt_1
CONDANNA
al pagamento, in favore della parte appellante, delle spese di lite del CP_1 presente grado di giudizio, che liquida in euro 232,00 oltre rimborso forfettario al 15%, IVA
e CPA come per legge.
Così deciso a Fermo in data 21/7/2025.
Il Giudice
Dott.ssa Lucia Rocchi
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