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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI ROMA
Seconda Sezione Civile
Il giudice dott. Alberto Cianfarini ha emesso la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n.31207.2024 del Ruolo generale per gli affari contenziosi e vertente tra nato a [...] il [...] (C.F. Parte_1
) titolare dell'omonima Azienda Agricola, sede in Brindisi C.F._1
(BR) alla Via Enrico Fermi n. 50 (P.IVA , difeso dagli Avv.ti P.IVA_1
Lorenzo Durano (C.F. ) e Giuseppe Durano (C.F. C.F._2
e C.F._3 Email_1
Email_2 ricorrente
contro
, in persona Controparte_1 del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. – P.E.C. P.IVA_2
, presso i cui uffici in Roma, alla via dei Email_3
Portoghesi n. 12, è domiciliata;
resistente

.I. – convenuta – con sede Controparte_2 P.IVA_3 legale a San Cesario (Mo), Corso Libertà n. 53, in persona del Presidente legale rappresentante pro tempore, difesa dagli Avv. Elisa Righi (C.F. C.F._4
; pec: e Tiziano Mariani (C.F.
[...] Email_4 [...]
; pec: ) e domiciliata C.F._5 Email_5 presso lo studio in Roma, Via Cola di Rienzo n. 212
intimato dal ricorrente (fideiussore)
Oggetto: opposizione alla sanzione amministrativa ex art.2 del Reg. UE n.
2021/373 e art. 6 del DM n. 360369 del 6 agosto 2021; condanna alla restituzione delle somme non impiegate.

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SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Parte ricorrente, testualmente, premetteva quanto di seguito riportato. L'azienda
Agricola di Luigi Rubino, di cui è titolare il Dr , aveva presentato Parte_1
domanda di contributo OCM Vino misura di promozione del vino sui mercati dei paesi terzi, per l'annualità 2020-2021; il progetto, allegato alla proposta, indicava una serie di iniziative da assumere in Albania, Cina, Giappone, Regno Unito,
Svizzera e USA. Con Atto dirigenziale n. 74 del 12.03.2021 del medesimo Ufficio il progetto presentato dal Dr. era stato ammesso a finanziamento per Pt_1
l'importo di €750.530,18 con previsione di contributo a carico dell'Unione europea di €468.318,10 (pari al 60% di quanto ammesso a finanziamento).
In seguito all'approvazione della graduatoria e all'ammissione a contributo dell' il Dr. stipulò con l' il contratto n. Puglia 28 Parte_2 Pt_1 CP_1
2020-2021 che all'art.2 prevedeva testualmente che le attività sarebbero state effettuate dal 1 aprile 2021 fino al 31 dicembre 2021 e che il contratto si sarebbe estinto “a seguito dei controlli sulla rendicontazione finale, dell'erogazione del saldo ovvero eventuale recupero del contributo erogato e dello svincolo della cauzione in anticipo”. Secondo parte ricorrente nessuna clausola del contratto
(nemmeno l'art. 6, disciplinante l'attività di vigilanza e controllo sull'esecuzione delle azioni oggetto di contratto), né degli avvisi pubblici di cui al Decreto
Ministeriale n. 3893 del 04.04.2019 e Decreto Direttoriale n. 9193815 del
30.09.2020 (a cui espressamente pure rimandava il contratto) prevedeva la possibilità di applicare sanzioni nel caso di azioni previste nel programma non fossero completamente realizzate. Il dott. aveva richiesto un'anticipazione Pt_1
del finanziamento comunitario, che otteneva con il versamento della somma di
€374.654,48, dopo aver stipulato, a garanzia per l'anticipo, apposita polizza fideiussoria con la Compagnia ”. Esaurite le azioni Controparte_2
promozionali realizzabili, il Dr. produsse una relazione finale sui risultati Pt_1
ottenuti, evidenziando di aver comunque raggiunto gli obiettivi prefissati e proposti, pur non avendo potuto completare tutte le azioni indicate in programma in ragione delle difficoltà riscontrate soprattutto a causa della perdurante situazione pandemica non ancora risolta.
In data 28.03.2023 gli ispettori di Agecontrol presso l' iniziarono Controparte_3
le operazioni di controllo contabile, verificando che alcune attività promozionali
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erano state solo in parte realizzate, ma confermando che l'obiettivo generale dell era stato comunque raggiunto: il verbale si era concluso Parte_2 con l'indicazione delle azioni previste in progetto che risultavano effettivamente realizzate e dei relativi costi riconosciuti (€474.538,98), con la conseguente rimodulazione del contributo UE (€255.485,47 pari al 60%) come previsto dal
Regolamento UE 2020/132.
A seguito alla conclusione dei controlli, il Dr. riceveva la nota dell' Pt_1 CP_1 del 22.01.2024 con la quale gli veniva richiesta la restituzione dell'importo di
€126.803,24, pari alla differenza tra quanto ricevuto in via di anticipazione
(€374.654,48) e quanto riconosciuto a titolo di contributo UE (€ 255.485,47), oltre interessi;
la nota veniva inviata pure all' con l'avvertimento Controparte_2 che in difetto di pagamento da parte del l'AGEA avrebbe provveduto ad Pt_1
escutere la polizza fideiussoria n. 0381015907430 del 19.04.2021 rilasciata a garanzia dell'anticipo prestato.
Dopo alcuni giorni dalla ricezione della richiesta di restituzione del 22.1.2024,
(anticipazione in eccedenza rispetto al contributo dovuto), inviava CP_1 un'ulteriore nota, sempre datata 22.01.2024, con cui chiedeva all' Pt_2
il pagamento dell'importo di € 131.021,30 a titolo di sanzione in pretesa
[...]
applicazione di quanto previsto dall'art. 2 del Reg. UE n. 2021/374 (pubblicato sulla Gazzetta UE del 03.03.2021) e dall'art. 6 del D.M. n. 360369 del 6 agosto
2021.
La richiesta di pagamento della sanzione risultava inviata pure all' CP_2
(con preavviso di escussione in caso di mancato pagamento nel termine
[...]
del 22.03.2024) con riferimento alla polizza fideiussoria che era stata emessa solo a garanzia dell'importo versato a titolo di anticipazione sul progetto ammesso a finanziamento.
A seguito della richiesta di chiarimenti l' , con nota prot. n. 0023348 del CP_1
20.03.2024, rispondeva rilevando che: “-le spese rendicontate da sono Pt_2 state pari ad € 425.809,12; - l'importo relativo alle azioni non realizzate è stato determinato in complessivi € 218.368,84, tenuto conto delle economie di spesa realizzate da (cfr. verbale di controllo n. CSU/7/2023); - la mancata Pt_2
attuazione del programma è stata determinata da motivazioni diverse da cause di forza maggiore e da circostanze eccezionali, ma l'obiettivo del progetto è stato
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comunque conseguito, come verificato dall'esame della relazione sui risultati trasmessa da (cfr. verbale di controllo CSU/7/2023, pg.2); e che quindi Pt_2 sussistono “i presupposti per l'applicazione della sanzione de qua, quantificata complessivamente in € 131.021,30, pari al 100% della quota di contributo unionale relativa al suddetto importo di € 218.368,84”.
Eccepiva l'irretroattività della sanzione. La sanzione che l' aveva applicato CP_1
era stata inserita solo a seguito delle modifiche introdotte dal Regolamento delegato UE 2021/374 (entrato in vigore il 03.03.2021) e dal Decreto Ministeriale
n. 300369 del 06.08.2021 che prevedono una sanzione pari al 100% dell'importo inizialmente assegnato alle azioni della domanda di sostegno che non sono state completamente realizzate. Il modus operandi dell' muove dalla pretesa di CP_1
poter applicare una sanzione (ex art. 2 del Reg. UE 2021/374 e art. 6 del DM n.
360369 del 06.08.2021) contemplata da norme successivamente introdotte nell'ordinamento, e ciò, in dispregio ai principi di irretroattività e di prevalenza della normativa meno rigorosa vigenti in materia di sanzioni amministrative.
Concludeva chiedendo di:
1)accertare e dichiarare che Controparte_1 non ha titolo a pretendere dal ricorrente dr. , titolare dell'omonima Parte_1
il pagamento della somma di € 131.021,30 a titolo di sanzione Parte_2 in pretesa applicazione dell'art. 2 del Regolamento (UE) n. 2021/374 e dell'art. 6 del DM n. 360369 del 06.08.2021, con la conseguente declaratoria di manifesta infondatezza delle richieste di pagamento di tale somma formulate con le note di indicate nella premessa in fatto;
CP_1
2)accertare e dichiarare il diritto del Dr. , quale titolare Parte_1 dell'omonima Azienda Agricola, ad ottenere il pagamento a suo favore della somma di € 71.820,00, quale anticipo misura promozione vino paesi terzi campagna 2023/2024, e di € 59.201,30 misura Domanda Unica così come dichiarato dalla stessa con nota 26.6.2024; CP_1
3)accertare e dichiarare che il debito del Dr. , quale titolare Parte_1 dell'omonima di € 126.803,24 (o di € 119.169,01 oltre Parte_2
interessi) nei confronti di a titolo di parziale rimborso anticipazione CP_1
relativamente al contratto Puglia 28 2020/2021, deve intendersi interamente estinto per compensazione con i maggiori crediti da esso dr. vantati Parte_1
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nei confronti di (€ 71.820,00 e € 59.201,30) e di cui al punto 2 che precede CP_1
delle conclusioni, come da dichiarazione di imputazione ex art. 1193 comma 1
c.c. dello stesso Dr. resa con nota 10.05.2024 e successiva nota pec Parte_1
27.6.2024;
4)dichiarare conseguentemente priva di validità ed efficacia la dichiarazione resa da con nota 26.2.2024 secondo cui i crediti del Dr. di € CP_1 Parte_1
71.820,00 e di € 59.201,30 sarebbero stati trattenuti a compensazione dell'importo di € 131.021,30 indebitamente preteso a titolo di sanzione;

5)conseguentemente accertare e dichiarare che nessun pagamento deve essere effettuato dal fideiussore a seguito di una eventuale Controparte_2
richiesta da parte di di escussione della Polizza n. 0381015907430 del CP_1
19.4.2021, atteso che il debito garantito (rimborso di € 126.803,24 o di €
119.169.01) è stato interamente estinto dal debitore Dr. vuoi a Parte_1 seguito della disposta trattenuta di un suo credito di € 11.363,23 (come da nota pec 7.5.2024) vuoi tramite compensazione con suoi maggiori crediti (€ 71.820,00
e 59.201,30 come da vincolante indicazione del debitore ex art. 1193 comma 1°
c.c.);
6)dichiarare il Dr. non tenuto a pagare all' la Parte_1 Controparte_2 somma di € 126.803,24 o quell'altra diversa somma che l' Controparte_2 dovesse eventualmente avere indebitamente versato ad all'esito di una CP_1
richiesta di escussione della polizza fideiussoria;

7)dichiarare , tenuta a versare al Controparte_1
Dr. la somma di € 23.215,12, quale suo credito residuo al netto della Parte_1 compensazione intervenuta tra i suoi crediti (€ 71.820,00 e 59.201,30) e quello residuo di di € 107.805,78 coma da nota pec 7.5.2024; CP_1
8)dichiarare, infine, tenuta a Controparte_1
versare al dr. i suoi crediti maturati e maturandi, non potendo Parte_1
trattenerli ad arbitraria compensazione con la contestata e non dovuta sanzione di
€ 131.021,30. Con vittoria di spese ed onori di giudizio.
Si costituiva la e, nel merito, sostanzialmente, tranne Controparte_2
per quanto concerne la rivalsa, si associava al ricorrente.
Concludeva chiedendo di:
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a) accertare e dichiarare che la garanzia fideiussoria prestata da
[...]
in favore di ha ad oggetto il solo obbligo Controparte_2 CP_1 dell' di rimborsare all'Ente Contraente Controparte_4
quanto ricevuto a titolo di anticipazione sul progetto ammesso a finanziamento, con esclusione di qualsivoglia altra debito e, in particolare, con esclusione della sanzione di euro 131.021,30, rigettando di conseguenza per estraneità all'oggetto di polizza, illegittimità ed abusività ogni richiesta di escussione che dovesse essere avanzata a quest'ultimo titolo da;
CP_1
b) accertare e dichiarare l'intervenuta prescrizione dei debiti vantati da con i crediti per contributi agricoli vantati dalla CP_1 Controparte_4
, maturati e maturandi;

[...]
c) in subordine, per il caso di riconosciuto diritto all'escussione della polizza fideiussoria, anche in forza di un titolo non definitivo, ma comunque provvisoriamente esecutivo, condannare l' Controparte_5
personalmente, a rimborsare ad
[...] [...]
tutte le somme versate ad per capitale, interessi e Controparte_2 CP_1
spese, rimossa ogni eccezione c.c. e, in ogni caso, anche a titolo di surroga della Compagnia nei diritti di;
CP_1
d) sempre in subordine, per il caso in cui eventuali somme pagate ad CP_1 in via provvisoria dovessero risultare all'esito del giudizio parzialmente o totalmente non dovute, condannare alla restituzione in favore di CP_1
delle somme indebitamente ricevute, in solido con Controparte_2
l' obbligati Controparte_5
contrattualmente in via di rivalsa;

e) condannare alle spese.
Si costituiva la difesa erariale per e premetteva che in data 31 marzo 2021, CP_1
aveva stipulato con il ricorrente il contratto, denominato “contratto Puglia CP_1
28”, regolante l'esecuzione delle attività previste nel suddetto programma, per un importo pari ad € 780.530,00, di cui € 468.318,00 a titolo di finanziamento unionale (pari al 60% dell'intero contributo concesso). Con decreto di pagamento n. 64/49/0000/8225 del 25 maggio 2021, tramite il proprio organismo CP_1 pagatore, aveva autorizzato il versamento, in favore del sig. , dell'importo Pt_1
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di € 374.654,40, a titolo di anticipo del finanziamento unionale (pari all'80% della quota di finanziamento unionale), previa acquisizione e verifica di validità della polizza fideiussoria n. 0381015907430 del 19 aprile 2021, rilasciata da per un importo di € 449.585,28 (pari al 120% dell'anticipo Controparte_2
unionale richiesto). Terminate le attività previste dal progetto, in data 15 dicembre
2023, per il tramite di Agecontrol s.p.a. (di seguito anche solo CP_1
“Agecontrol”), organismo di controllo incaricato, aveva svolto i controlli di legge sulla documentazione di rendicontazione trasmessa dal beneficiario e, all'esito, redatto il rapporto di verifica n. CSU/7/2023.
Tale rapporto “aveva accertato” che il beneficiario aveva rendicontato spese per
€425.809,12, le quali sono state ritenute ammissibili ai fini della concessione delle misure di sostegno in questione. Pertanto, era stato riconosciuto un contributo unionale di € 255.485,47 (pari al 60% del contributo riconosciuto eleggibile).
Agecontrol, nell'ambito delle verifiche previste dall'art. 2 del Regolamento delegato (UE) n. 374/2021 e dell'art. 6 del D.M. n. 360369 del 6 agosto 2021, ha riscontrato che alcune attività previste dal progetto iniziale non sono state realizzate dal beneficiario per motivazioni diverse da cause di forza maggiore e da circostanze eccezionali. aveva quindi: CP_1
A) con nota prot. n. 5081 del 22 gennaio 2024 chiesto il pagamento dell'importo di € 119.169,01, oltre interessi, pari alla differenza tra l'importo dell'anticipo erogato di € 374.654,48 e la quota unionale, pari a
€ 255.485,47, del contributo accertato ammissibile a finanziamento;

B) con nota prot. n. 5093 del 22 gennaio 2024, richiesto al ricorrente di provvedere al pagamento della somma di € 131.021,30, a titolo di sanzione ai sensi dell'art. 2 del Regolamento delegato (UE) n. 374/2021 e dell'art. 6 del D.M. n. 360369 del 6 agosto 2021.
La sanzione contestata era stata applicata in virtù dell'art. 2 del Regolamento delegato UE n. 374/2021, entrato in vigore il 3 marzo 2021. L'art. 6 del D.M 6 agosto 2021 n. 360369, adottato in attuazione del già menzionato Regolamento delegato UE n. 374/2021, prevede espressamente che le innovazioni introdotte dall'art. 2 del medesimo regolamento trovino applicazione a “partire dall'annualità 2020/2021. Sostanzialmente assumeva che le sanzioni facevano parte dei contributi e, quindi, la polizza copriva anche tale aspetto.
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Seguivano le varie compensazioni con le successive annualità. In diritto la difesa erariale esponeva l'infondatezza della domanda volta a dimostrare la carenza dei presupposti per l'irrogazione della sanzione prevista dall'art.2 del Regolamento
UE n. 373/2021 e dell'art. 6 D.M. 6 agosto 2021 n. 360369 nonché di tutte le domande ad essa conseguenti. La difesa erariale, a supporto dell'applicabilità della norma, esponeva la tesi giurisprudenziale secondo la quale “la legittimità del provvedimento adottato al termine di un procedimento avviato ad istanza di parte deve essere valutata con riferimento alla disciplina vigente al tempo in cui è stato adottato il provvedimento finale, e non al tempo della presentazione della domanda da parte del privato, dovendo ogni atto del procedimento amministrativo essere regolato dalla legge del tempo in cui è emanato in dipendenza della circostanza che lo jus superveniens reca sempre una diversa valutazione degli interessi pubblici” (Cons. St., sez. IV, 24 ottobre 2022, n. 9045).
Il Regolamento delegato UE n. 374/2021 era entrato in vigore in data 3 marzo
2021, momento in cui il procedimento di erogazione dei contributi per la promozione del vino nei Paesi terzi era ancora in corso. A sostegno della predetta tesi, la difesa erariale osservava che l'entrata in vigore del Regolamento era precedente: al 25 maggio 2021- data in cui è stato erogato l'importo di €
374.654,40, a titolo di anticipo del finanziamento unionale (pari all'80% della quota di finanziamento unionale); al 1° aprile 2021 – data in cui hanno avuto inizio le azioni previste nei progetti presentati dai beneficiari del sostegno per la campagna 2020/2021; al 15 dicembre 2023, data in cui era stato effettuato il controllo e redatto il rapporto di verifica n. CSU/7/2023.
Osservava, sempre la difesa erariale, che il Regolamento delegato UE n. 374/2021
è atto normativo sovraordinato rispetto al diritto interno e di per sé sufficiente all'introduzione delle sanzioni di cui si tratta;
l'accertamento del discostamento dal programma previsto per l'ottenimento dei contributi (15 dicembre 2023) e l'irrogazione della sanzione (22 gennaio 2024) è anche avvenuta ben due anni dopo l'entrata in vigore del D.M. n. 360369 (6 agosto 2021). Era da rigettare l'argomento del ricorrente secondo il quale le previsioni dell'avviso pubblico prevalgono su quelle del Regolamento delegato n. 374/2021 e del D.M. n.
360369.
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In via riconvenzionale chiedeva la condanna del ricorrente al pagamento delle somme dovute ad a titolo di restituzione della differenza tra l'importo CP_1
erogato a titolo di anticipo in data 25 maggio 2021 e la quota unionale del contributo accertato ammissibile a finanziamento.
L' aveva ammesso di essere tenuta, sulla base della Controparte_2
polizza fideiussoria stipulata con il sig. , a versare la somma in questione. Pt_1
Chiedeva di condannare il sig. e al Parte_1 Controparte_2 pagamento di € 107.805,78 otre interessi a favore di CP_1
Concludeva chiedendo di rigettare nel merito tutte le censure e domande proposte dal ricorrente in quanto infondate in fatto e in diritto.
In via riconvenzionale, condannare il ricorrente e la società assicuratrice di cui in epigrafe al pagamento di € 107.805,78 otre interessi a favore di Con CP_1
vittoria di spese.
Era fissata l'udienza per il 12.2.2025 data in cui – attesa la natura documentale della controversia - si rinviava per la decisione al 29.4.2025 sulla scorta delle rispettive memorie.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (8 maggio 2014 n. 9936) hanno affermato che in applicazione del principio processuale della ragione più liquida - desumibile dagli artt. 24 e 111 Cost. - deve ritenersi consentito al giudice esaminare un motivo di merito, suscettibile di assicurare la definizione del giudizio, anche in presenza di una questione pregiudiziale. Tale approccio interpretativo costituisce massimo ossequio al principio della ragione più liquida, permettendo di scegliere la soluzione più idonea “sul piano dell'impatto operativo, piuttosto che su quello tradizionale della coerenza logico-sistematica”, così di fatto preferendo il “profilo dell'evidenza a quello dell'ordine di trattazione delle questioni di cui all'art. 276 c.p.c. (Cass. Sez.

6-Lav. Sent. 07.4.2014 nr. 12002).
Facendo tesoro di tale principio, per decidere la controversia, prima di accertare l'applicazione temporale della norma, è necessario verificare se l'editto sanzionatorio sia applicabile alla fattispecie.
Giova ricordare che l'opposizione al provvedimento sanzionatorio non configura un'impugnazione dell'atto amministrativo, ma introduce un ordinario giudizio sul fondamento della pretesa dell'Autorità. Pertanto, l'opposizione alla pretesa
9 10
anzidetta, una volta proposta, devolve al giudice adito la piena cognizione circa la legittimità e la fondatezza della pretesa stessa;
il giudice ha il potere-dovere di esaminare l'intero rapporto, con cognizione che non è limitata alla verifica della legittimità formale dell'atto, ma si estende all'esame del merito della pretesa fatta valere con l'ingiunzione, per stabilire se essa sia fondata o no e se lo sia in tutto o in parte.
Il thema decidendum attiene alla richiesta dell' circa il versamento della CP_1 somma di €131.021,30 a titolo di sanzione in applicazione di quanto previsto dall'art.2 del Reg. UE n. 2021/374 e dall'art. 6 del D.M. n. 360369 del 6 agosto
2021. Si tratta di somme dapprima concesse dalla P.A. ma che debbono essere restituite perché non utilizzate, per come accertato dai verbalizzanti. La sanzione, nella fattispecie, è prevista pari al 100% dell'importo non utilizzato.
La novella posta dall'art. 2 del Regolamento delegato UE n. 374/2021, entrato in vigore il 3 marzo 2021, recita:
Articolo 2 Modifiche del regolamento delegato (UE) 2016/1149. L'articolo 54 del regolamento delegato (UE) 2016/1149 è così modificato:
1) il paragrafo 2 è sostituito dal seguente: «2. Fermo restando che, di norma, il sostegno è versato solo dopo l'esecuzione dell'intera operazione, esso viene comunque versato per le singole azioni realizzate se i controlli dimostrano che non è stato possibile eseguire le azioni rimanenti a causa di forza maggiore o di circostanze eccezionali ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1306/2013 o se i controlli dimostrano che, anche se le azioni rimanenti non sono state eseguite, l'obiettivo generale dell'operazione è comunque stato raggiunto.»;
2) è inserito il seguente paragrafo: «2 bis. Se i controlli dimostrano che l'intera operazione oggetto della domanda di sostegno non è stata completamente attuata ma che l'obiettivo generale dell'operazione è stato comunque raggiunto, gli Stati membri versano il sostegno per le singole azioni realizzate conformemente al paragrafo 2 e applicano una sanzione pari al 100 % dell'importo inizialmente assegnato alle azioni della domanda di sostegno che non sono state completamente realizzate. Nel caso in cui l'importo del sostegno che è stato versato dopo la realizzazione delle singole azioni sia superiore all'importo accertato come dovuto dopo l'esecuzione dei controlli, gli Stati membri procedono al recupero del sostegno indebitamente versato.
Appare evidente che il paragrafo 2 debba essere letto unitamente al paragrafo 2 bis.
Orbene una lettura, necessariamente, costituzionalmente orientata del combinato disposto di cui ai commi 2 e 2bis induce a ritenere che la sanzione si applichi solo alla porzione di contributo finanziario, per azioni\opere che non era stato possibile
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effettuare\realizzare per ragioni che non siano coperte dalla circostanza esimente della forza maggiore o circostanze eccezionali ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1306/2013. Secondo la norma posta dall'art.2 par.2 le
(ulteriori) circostanze eccezionali possono essere riconosciute nei seguenti casi: a) il decesso del beneficiario;
b) l'incapacità professionale di lunga durata del beneficiario;
c) una calamità naturale grave che colpisce seriamente l'azienda; d) la distruzione fortuita dei fabbricati aziendali adibiti all'allevamento; e) un'epizoozia o una fitopatia che colpisce la totalità o una parte, rispettivamente, del patrimonio zootecnico o delle colture del beneficiario;
f) l'esproprio della totalità o di una parte consistente dell'azienda se tale esproprio non poteva essere previsto alla data di presentazione della domanda.
Sono tutte circostanze, non certamente esaustive, che escludono la colpevolezza
(dolo o colpa) che quindi rendono inapplicabile la sanzione prevista dalla novella.
Peraltro, così interpretata la novella si pone nel solco della giurisprudenza nazionale secondo la quale “in tema di sanzioni amministrative, il caso fortuito e la forza maggiore, pur non essendo espressamente menzionati dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, debbono ritenersi implicitamente inclusi nella previsione dell'art. 3 di essa ed escludono la responsabilità dell'agente, incidendo il caso fortuito sulla colpevolezza e la forza maggiore sul nesso psichico” (Cass. Civ., sez. II, 29 aprile 2010, n. 10343).
Il contratto firmato il 31 marzo 2021 non indicava esaustivamente la portata della novella dell'art.2 sopra riportata ma, anche se lo avesse fatto, per la sua applicazione – anche nella veste contrattuale – occorre sempre la motivata dimostrazione che non si sia in presenza di causa di forza maggiore. Ed infatti nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa si applicano i principi generali in materia di riparto dell'onere della prova, con la conseguenza che è onere della P.A. provare la sussistenza degli elementi costitutivi della sua pretesa, mentre all'opponente spetta di dimostrare la sussistenza di fatti impeditivi o estintivi della pretesa stessa (Cass. 1921/2019, 5277/2007, Cass. civ. 5122/2011).
Certamente, secondo la novella normativa, elementi di fatto integranti la violazione contestata erano le ragioni che avevano impedito di configurare l'esimente prevista dalla norma, appunto per dei finanziamenti erogati e non impiegati.
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Orbene questo giudice è nell'impossibilità di verificare quali azioni non si siano svolte in assenza dell'esimente della forza maggiore.
Nel verbale CSU/7/2023 redatto il giorno 28.03.2023, non si riscontrano le ragioni per le quali non è stata riconosciuta la circostanza esimente: nel verbale, denominato controllo contabile di saldo in sede n. CSU/7/2023 redatto il giorno
28.03.2023, i verbalizzanti scrissero testualmente a pagina 2 che: “Le riduzioni parziali
o totali di azioni e/o parziale attuazione del programma approvato sono dovute
a motivazioni diverse dalle cause di forza maggiore o di circostanze eccezionali, ma l'obiettivo generale del progetto è stato conseguito come da relazione corredata da documentazione circostanziata comprovante la sussistenza degli elementi impeditivi:” …….
In buona sostanza i verbalizzanti rimandano ad una relazione non motivata neanche negli allegati: per sorreggere una sanzione amministrativa, occorre una esaustiva prodromica motivazione sulle ragioni che inducono a ritenere l'assenza dell'esimente; soprattutto quando essa è prevista dal legislatore. Solo l'accertata assenza della esimente (consacrata in un verbale) consente l'applicazione della sanzione la quale, com'è noto, è sempre di stretta interpretazione.
I verbalizzanti scrivono: “in merito si rileva” e non si legge una compiuta indicazione delle ragioni. Non vi è traccia documentale dei motivi che hanno impedito la realizzazione degli eventi sovvenzionati e perché non sia sussistente, in un periodo peraltro caratterizzato dall'emergenza epidemica, la forza maggiore. Il verbale si concludeva con l'indicazione delle azioni previste in progetto che risultavano effettivamente realizzate e dei relativi costi riconosciuti (€474.538,98), con la conseguente rimodulazione del contributo UE (€
255.485,47 pari al 60%) come previsto dal Regolamento UE 2020/132.
La prima richiesta dell del 22.01.2024 è conforme a quanto accertato dai CP_1
verbalizzanti; era legittimamente richiesta la restituzione dell'importo di € 126.803,24, pari alla differenza tra quanto ricevuto in via di anticipazione (€ 374.654,48) e quanto riconosciuto a titolo di contributo UE (€ 255.485,47).
Con altra nota, sempre datata 22.01.2024, richiedeva all il CP_1 Parte_2 pagamento dell'importo di € 131.021,30 a titolo di sanzione in applicazione di quanto previsto dall'art.2 del Reg. UE n. 2021/374.
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Appare evidente che recupera tutte somme NON impiegate senza un prodromico CP_1
congruo supporto motivazionale nel precedente citato verbale, che dia conto delle ragioni del mancato riconoscimento dell'esimente.
Si è detto che solo le somme non impiegate nelle attività per motivi non coperti da forza maggiore avrebbe potuto costituire base per il calcolo della sanzione. Nel verbale del
28.3.2023 non si indica quale porzione sia coperta dalla forza maggiore. Tutto l'importo non impiegato – senza eccezioni – diventa sanzione;
questo è sintomatico in un periodo storico notoriamente coperto dalle forti restrizioni internazionali a causa del Covid.
La nota di con la quale si richiede la somma a titolo di sanzione fa riferimento CP_1
“all'acquisizione degli esiti del controllo effettuato sulla rendicontazione presentata da ” ma come detto gli Controparte_6
esiti del controllo non distinguono e, soprattutto, non motivano la sussistenza della causale sanzionatoria, rendendo impossibile al ricorrente ogni forma di difesa sul punto. L'atto sanzionatorio è privo di congrua motivazione poiché fa riferimento ad una circostanza sulla quale i verbalizzanti non avevano compiutamente relazionato.
Non è stata mai motivata l'esatta porzione percentuale di opere non realizzate non a causa di forza maggiore o di altri eventi come sopra descritti.
Sebbene con una forma non del tutto esplicata, il ricorrente chiarisce che la sanzione era stata applicata (pag.20 del ricorso): “senza l'avvio di un procedimento di preventiva contestazione, di regolare contraddittorio e di motivata decisione finale, nel rispetto delle regole generali fissate dagli artt. 13 e
14 della L n. 689/1981 in materia di sanzioni amministrative e dalla Legge n.
241/90 in tema di procedimento amministrativo”.
Anche nella nota di chiarimenti di prot. n. 0023348 del 20.03.2024 si CP_1 legge a pag.2: “l'importo relativo alle azioni non realizzate è stato determinato in complessivi € 218.368,84, tenuto conto delle economie di spesa realizzate da
(cfr. verbale di controllo n. CSU/7/2023) ma dal verbale di controllo non Pt_2
sembra evincersi una chiara motivazione delle ragioni che hanno impedito di configurare le possibili esimenti.
Tutto il finanziamento non impiegato - che certamente il ricorrente deve restituire
- è automaticamente divenuto per i verbalizzanti “spesa non coperta da esimente”
e, quindi, sanzione. Le norme sanzionatorie non ammettono interpretazioni
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estensive o accertamenti prodromici non sufficientemente motivati
Per quanto sopra esposto il Tribunale accerta che non sono dovute le sanzioni
(tranne la restituzione della parte capitale finanziato e non impiegato) in quanto la verbalizzazione prodromica – nella fattispecie - non motiva in maniera compiuta, le ragioni della mancata realizzazione delle attività finanziate, in assenza di esimente, così come richiesto dalla norma comunitaria astrattamente azionata.
Accoglie il ricorso ed annulla la sanzione operata in applicazione del
Regolamento UE n. 374/2021 e del regolamento applicativo dall'art. 6 del D.M. n.
360369 del 6 agosto 2021. All'annullamento della sola sanzione seguirà il corrispondente reciproco ripiano delle poste debitorie, con decorrenza degli interessi legali alla data della presente sentenza.
Compensa tutte le spese di lite, tra tutte le parti, in relazione sia ai motivi indicati nel ricorso, sia alla novella normativa sovranazionale la quale ha sostanzialmente modificato, in corso d'opera, le attività dei verbalizzanti\accertatori ai quali ultimi oggi si richiede un rafforzato onere motivazionale circa le ragioni a fondamento delle mancate spese su opere precedentemente finanziate.


P.Q.M.

il Tribunale, definitivamente pronunciando:
a) accoglie il ricorso ed annulla la sanzione impugnata;
seguirà il reciproco ripiano delle poste creditorie\debitorie, con decorrenza degli interessi legali sul capitale decorrente dalla data della presente sentenza.
b) compensa le spese di lite.
Roma,30.4.2025
Il Giudice
Alberto Cianfarini
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