REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE DI NAPOLI
QUINTA SEZIONE CIVILE in composizione monocratica, in persona del Giudice, dott.ssa Maria Luisa Buono, ha pronunziato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 4439/2022 del ruolo generale degli affari contenziosi, avente ad oggetto: Appello avverso la sentenza n. 2971/2022- R.G. n. 36061/2019 - pubblicata in data
31/01/2022 dal Giudice di Pace di Napoli
TRA
(C.F. , rappresentata e difesa dall'avv. Luca Parte_1 C.F._1
Piscitelli (C.F. ) in virtù di procura in atti C.F._2
appellante
CONTRO
, con sede legale in Roma, via Giuseppe Grezar Controparte_1
14, C.F. , in persona del legale rapp.te p.t, rappresentata e difesa dall'avv. Francesco P.IVA_1
Giulia (C.F. ), in virtù di procura in atti. C.F._3
appellata
NONCHE'
C.F. ), in persona del Prefetto p.t., rappresentata e difesa Controparte_2 P.IVA_2 dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di C.F. domiciliata in alla CP_2 C.F._4 CP_2
via Diaz n. 11 appellata
CONCLUSIONI come in atti.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione regolarmente notificato conveniva in giudizio ai sensi Parte_1 dell'art. 615 c.p.c., dinanzi all'Ufficio del Giudice di Pace di l' CP_2 Controparte_1
nonché la proponendo opposizione avverso le cartelle esattoriali nn.
[...] Controparte_2
07120110098941227001, 07120120067813201000, 07120120099756168001,
07120120126118234001, 07120120126700086000 e 07120120128970304001, relative a sanzioni
1

amministrative per infrazioni al Codice della Strada, conosciute a seguito del rilascio dell'estratto di ruolo. In particolare, eccepiva il difetto di notifica sia dei sottesi verbali, sia delle suddette relative cartelle di pagamento, nonché l'intervenuta prescrizione dei crediti azionati. Si costituiva l'
[...]
che deduceva preliminarmente la cessata materia del contendere stante Controparte_1
l'annullamento dei ruoli per applicazione del d.l. 119/2018 e chiedeva, in subordine, di accertare e dichiarare l'assoluta inammissibilità delle domande formulate dall'attore per carenza di interesse ad agire ex art. 100 c.p.c., oltre a produrre nel merito la prova dell'avvenuta regolare notificazione delle cartelle di pagamento, nonché l'infondatezza dell'eccezione di prescrizione. Non si costituiva la
Con sentenza n. 2971/2022- R.G. n. 36061/2019 - depositata in data 31/01/2022 Controparte_2 il Giudice di Pace di accoglieva l'opposizione proposta da In particolare CP_2 Parte_1
il Giudice di Pace, ritenendo non ritualmente notificate le cartelle e dunque prescritti i crediti, dichiarava nulle le cartelle opposte;
compensava integralmente tra le parti le spese di giudizio.
Tanto premesso in fatto, proponeva appello avverso la prefata sentenza Parte_1
limitatamente alla statuizione sulle spese, denunziando la violazione del principio della soccombenza nonché dell'art. 92 c.p.c., non rinvenendosi, nel caso di specie, nessuna delle ipotesi tassative in cui
è possibile la compensazione delle spese di lite. Chiedeva, pertanto, la riforma della decisione impugnata, vinte le spese di lite con attribuzione. Si costituiva l'agente della riscossione che resisteva al gravame e chiedeva al Tribunale di rigettare le avverse censure, siccome destituite di ogni fondamento, sia in fatto che in diritto, confermando in toto le statuizioni rese dal Giudice di Pace di nell'impugnata sentenza. CP_2
Si costituiva, altresì, la che chiedeva il rigetto dell'appello, stante la correttezza Controparte_2
della decisione di primo grado quanto alle spese e, in ogni caso, la inammissibilità della domanda per carenza di interesse ad agire.
Con ordinanza del 19/02/2025, questo giudice tratteneva la causa in decisione concedendo alle parti i termini ex art. 190 c.p.c.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. L'appello è infondato e va rigettato.
L'appellante ha censurato la statuizione di prime cure nella parte in cui sono state compensate le spese in violazione dell'art. 92 c.p.c. Il giudice di prime cure ha motivato la propria decisione in ordine alla compensazione delle spese del giudizio con la seguente motivazione: “sussistono giusti motivi per la integrale compensazione delle spese di lite, non potendosi addebitarsi all'Ente riscossione una nullità conseguente all'attività o all'omissione di un terzo, quale è il gestore del servizio postale”.
L'art. 92 II co. c.p.c. prevede che “se vi è soccombenza reciproca ovvero nel caso di assoluta novità della questione trattata o mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti, il giudice
2 può compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero”. Quindi in base all'art. 92 c.p.c. è possibile la compensazione delle spese anche in caso di mutamenti di giurisprudenza.
Dunque, ad integrazione di quanto argomentato dal Giudice di Pace, è opportuno rilevare anche i continui mutamenti di giurisprudenza in materia di impugnazione dell'estratto del ruolo sulla questione della sussistenza o meno dell'interesse ad agire in ipotesi di azioni promosse
“spontaneamente” dal soggetto iscritto nei ruoli esattoriali, senza che vi sia stata un'azione coercitiva/coattiva ulteriore da parte dell'agente della riscossione, in particolare nel caso in cui viene sollevata la questione di prescrizione del credito iscritto a ruolo.
La questione è stata a lungo dibattuta, facendo registrare posizioni contrastanti in giurisprudenza.
La puntuale distinzione fra ruolo ed estratto di ruolo è stata oggetto della sentenza della Corte di cassazione a Sezioni Unite n. 19704 del 2015, la quale ha precisato:
- che il ruolo, come stabilito dall'art. 10, comma 1, lett. b), del d.P.R. n. 602 del 1973, è l'elenco dei debitori e delle somme da essi dovute formato dall' ai fini della riscossione a mezzo del CP_3
concessionario; è un atto amministrativo impositivo tipico che viene consegnato al concessionario, il quale redige la cartella di pagamento contenente l'intimazione ad adempiere l'obbligo risultante dal ruolo (art. 25, comma 2, del d.P.R. n. 602 del 1973) e provvede alla relativa notificazione;
è un atto che deve essere notificato e la sua notificazione coincide con la notificazione della cartella di pagamento (art. 21, comma 1, del d.lgs. n. 546 del 1992); è un atto impugnabile (art. 19, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 546 del 1992;
- che l'estratto di ruolo è un documento non previsto da alcuna disposizione di legge, è un elaborato informatico formato dall'esattore e consegnato al contribuente, a seguito di specifica richiesta, che riporta l'elenco delle cartelle ma che non contiene alcuna pretesa impositiva, diretta o indiretta;
di conseguenza, è un documento non impugnabile per mancanza di interesse. Nondimeno, dopo l'affermazione, in linea generale, della non sussistenza di interesse a impugnare un estratto di ruolo in quanto tale, la Corte di legittimità ha soggiunto che può sussistere un “interesse a impugnare il contenuto dell'estratto di ruolo, ossia gli atti che in esso sono indicati e riportati” invalidamente notificati o non notificati e dei quali il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l'estratto di ruolo e non attraverso una valida notifica.
Di conseguenza, la Corte ha espresso il seguente principio di diritto: “è ammissibile l'impugnazione della cartella (e/o del ruolo) che non sia stata (validamente) notificata e della quale il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l'estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario, senza che a ciò sia di ostacolo il disposto dell'ultima parte del d.lgs. n. 546 del 1992, art. 19, comma 3, posto che una lettura costituzionalmente orientata di tale norma impone di ritenere che la ivi prevista impugnabilità dell'atto precedente non notificato unitamente all'atto successivo notificato non
3 costituisca l'unica possibilità di far valere l'invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque legittimamente venuto a conoscenza e pertanto non escluda la possibilità di far valere tale invalidità anche prima, nel doveroso rispetto del diritto del contribuente a non vedere senza motivo compresso, ritardato, reso più difficile ovvero più gravoso il proprio accesso alla tutela giurisdizionale quando ciò non sia imposto dalla stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione”.
Da ciò, quella che è stata definita la “proliferazione” di contestazioni dei crediti riportati in estratti di ruolo per “far valere, spesso pretestuosamente, ogni sorta d'eccezione avverso cartelle notificate anche molti anni prima, senza che l'agente della riscossione si fosse attivato in alcun modo per il recupero delle pretese ad esse sottese, e perfino nei casi in cui avesse rinunciato anche all'esercizio della tutela” (relazione della Commissione interministeriale per la riforma della giustizia tributaria del 30 giugno 2021).
Al fine di contrastare la proliferazione di detto contenzioso, non sono mancati orientamenti, sia della giurisprudenza di merito che di legittimità, che, discostandosi da quanto affermato dalla Cassazione
a sezioni unite del 2015, hanno ritenuto ammissibile l'impugnazione dell' estratto di ruolo soltanto in caso di omessa o invalida notifica della cartella di pagamento e solo con la funzione di recuperare la tutela avverso la cartella invalidamente notificata, e non anche per far valere fatti estintivi successivi (quali la prescrizione del credito), non essendo in tal caso configurabile un interesse all'azione di accertamento negativo in difetto di una situazione di obiettiva incertezza, allorquando nessuna iniziativa esecutiva fosse stata intrapresa dall'amministrazione. (v. Cass 20618/16; Cass.
6723/19; (Cass Sez. 3 - , Sentenza n. 7353 del 07/03/2022 ; Trib. Bergamo, 8.2.2018, n. 61; Trib.
Napoli Nord, 12.6.2018, n. 1700 e successive conformi;
Trib. Napoli Nord, 20.5.2020; Tribunale
Napoli Nord sez. IV, 03/08/2022, n.3027).
In tale contesto si inserisce l'intervento del Legislatore del 2021 che, con l'art. 3 bis del d.l. 21 ottobre
2021 n. 146, convertito dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, ha introdotto il comma 4 bis all'art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, con il quale è stata codificata la non impugnabilità dell'estratto di ruolo, stabilendo che il ruolo e la cartella di pagamento invalidamente notificata sono impugnabili solo in poche e tassative ipotesi.
La norma in questione è così formulata: L'estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell'articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile
2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui
4 all'articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all'articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione
Tale disposizione normativa è stata immediatamente criticata dalla dottrina, assumendo che sottrarrebbe diritti e garanzie di difesa. La questione è giunta in tempi rapidi all'esame delle Sezioni
Unite della Corte di cassazione che, con la sentenza del 2022 ((v. Cass. S.U., n. 26283/2022), ha affermato:

1. che la prima disposizione di cui al primo periodo del sopra riportato comma 4 bis “è ricognitiva della natura dell'estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, che non contiene pretesa impositiva alcuna”;

2. che con la seconda disposizione il legislatore ha innanzitutto regolato “specifici casi tassativi e non esemplificativi di azione diretta” stabilendo “quando l'invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale”, trattandosi di una “selezione dei pregiudizi operata dal legislatore che è espressione di discrezionalità non irragionevole, in quanto identifica una coerente serie di rapporti con la pubblica amministrazione”;

3. che, nei suoi contenuti generali, la seconda disposizione incide “sull'interesse ad agire”, che è
“condizione dell'azione che ha natura dinamica” e che “può e deve essere valutato anche nei giudizi in corso”; ne consegue che “la disciplina sopravvenuta si applica ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell'ordinanza) che è ancora da compiere”.

4. che, in definitiva, occorre considerare che “nei casi in cui si contestino il ruolo e/o la cartella o l'intimazione di pagamento non notificate o invalidamente notificate, conosciute perché risultanti dall'estratto di ruolo, l'esercizio della pretesa tributaria non emerge da alcun atto giuridicamente efficace”, per cui la relativa azione è da qualificarsi di “accertamento negativo” e dunque
“improponibile nel giudizio tributario in considerazione della sua struttura impugnatoria”.
In conclusione, la Corte ha dichiarato manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest'ultimo con riguardo all'art. 6 della CEDU e all'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione, ed ha formulato il seguente principio di diritto: “in tema di riscossione a mezzo ruolo, l'art. 3 bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l'art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4 bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l'interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata”.
Pertanto, il comma 4-bis dell'art. 12 del d.P.R. n. 602/1973 deve essere ritenuto una disposizione di carattere generale, riguardante tutti i crediti pubblici recuperabili attraverso la procedura di
5 riscossione esattoriale, ivi compresi quelli relativi a sanzioni amministrative pecuniarie per violazione del C.d.S., applicabile anche ai processi pendenti.
Dunque, in considerazione dei mutamenti giurisprudenziali di cui si è detto circa l'impugnabilità dell'estratto di ruolo, anche in seguito all'entrata in vigore del d.l. 146/2021 (che rappresenta certamente un ulteriore elemento di novità), ricorrono le condizioni per l'integrale compensazione delle spese di giudizio sia del primo grado di giudizio che del presente appello. Da quanto finora esposto consegue che nei giudizi come quello di specie la compensazione delle spese di lite deve ritenersi giustificata alla luce sia dei continui mutamenti di giurisprudenza in tema di estratto di ruolo sia del comportamento inerte dell'ente di riscossione da cui desumere la chiara volontà dello stesso di non porre in esecuzione il titolo prescritto. Per la stessa ragione, le spese di lite del presente grado di giudizio vanno compensate tra le parti.


P.Q.M.


Il Tribunale di Napoli, definitivamente pronunciando, così provvede:
a) rigetta l'appello e per l'effetto conferma la sentenza appellata;

b) compensa per intero le spese del presente giudizio tra le parti.
Così deciso in Napoli l'1.06.2025
Il Giudice
Maria Luisa Buono
Firma digitale
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