Pubblicato il 01/03/2021

N. 00286/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00037/2020 REG.RIC.

N. 00717/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 37 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Life S.n.c. di MR FA e C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Cimino, Giorgio Trovato e Marco Ferraresso, con domicilio eletto presso lo studio dei primi due in Venezia, S. Marco, 5134;

contro

Comune di Padova, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Lotto, Vincenzo Mizzoni, Paolo Bernardi e Antonio Sartori, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia, San Polo 2988;
Ministero per i Beni e Le Attività Culturali e per il Turismo, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza S. Marco, 63;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Associazione Provinciale Pubblici Esercizi (Appe), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Cimino, Giorgio Trovato, e Marco Ferraresso, con domicilio eletto presso lo studio dei primi due in Venezia, S. Marco, 5134;

sul ricorso numero di registro generale 717 del 2020, proposto da
Life S.n.c. di MR FA e C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Cimino, Giorgio Trovato e Marco Ferraresso, con domicilio eletto presso lo studio dei primi due in Venezia, S. Marco, 5134;

contro

Comune di Padova, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Lotto, Vincenzo Mizzoni, Paolo Bernardi e Antonio Sartori, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia, San Polo 2988;
Ministero per i Beni e Le Attività Culturali e per il Turismo, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza S. Marco, 63;

per l'annullamento,

quanto al ricorso n. 37 del 2020:

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota del Comune di Padova del 04.12.2019 ad oggetto “Comunicazione per rinnovo concessioni di suolo pubblico 2020 – Piazza Erbe lato Volto della Corda” e delle relative prescrizioni, ivi richiamate, impartite dalla Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’area metropolitana di Venezia e le Province di Belluno Padova e Treviso nonché di ogni altro atto presupposto;

- della nota della Soprintendenza prot. n. 11984 del 13.5.2019;

- della nota a firma del dirigente del settore Suap del Comune di Padova prot. 0298674 del 17.7.2019;

- della nota della Soprintendenza prot. n. 0020602 del 17.7.2019.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati l'11.3.2020:

- della concessione temporanea di occupazione di area pubblica, del 20.01.2020, del Comune di Padova, relativa al plateatico richiesto per l’anno 2020 da detta società, oltre che avverso ogni altro atto presupposto e/o connesso, tra cui le prescrizioni, ivi richiamate, impartite dalla Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’area metropolitana di Venezia e le Province di Belluno Padova e Treviso, tra cui la nota della Soprintendenza prot. n. 11984 del 13.05.2019, la nota a firma del dirigente del settore Suap del Comune di Padova prot. 0298674 del 17.07.2019, la nota della Soprintendenza prot. n. 0020602 del 7.2019, la nota della Soprintendenza prot. n. 31222 del 28.11.2019, la delibera di Giunta comunale n. 872 del 23.12.2019, e per quanto occorra e in parte qua, l’art. 13 del Regolamento comunale per l’insediamento delle attività di somministrazione di alimenti e bevande;

e per la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento dei danni patiti e patiendi dalla ricorrente in relazione agli atti illegittimamente emessi..

quanto al ricorso n. 717 del 2020:

- dell'Accordo di collaborazione tra Comune di Padova e Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso, del 13 maggio 2020, prot. Comune di Padova 0184620 del 13/05/2020, e dei relativi atti connessi e/o presupposti, tra cui per quanto occorra le note a protocollo Comune di Padova n. 172596 e n. 172179, entrambe del 30/04/2020;

- della nota della Regione Veneto, Giunta Regionale, Direzione Industria Artigianato Commercio e Servizi, del 04/05/2020 prot. n. 177373/77.00.04;

- della nota della Regione Veneto, Giunta Regionale, Direzione Industria Artigianato Commercio e Servizi, del 12 maggio 2020, prot. n. 188724/77;

- della nota del Comune di Padova, Suap e Attività economiche, del 10.04.2020 recante oggetto “regolamentazione concessioni aree plateatici. Risposta Vs. nota acquisita al prot. 140993 del 2.4.2020”;

- della nota della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso, prot. n. 11117 del 06/05/2020;

- del Verbale redatto in occasione della sottoscrizione dell'Accordo di Collaborazione tra Comune di Padova e Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso, del 13 maggio 2020, protocollo del Comune di Padova n. 0184600 del 13/05/2020;

- della concessione temporanea di occupazione di area pubblica sino al 31.10.2020 del Comune di Padova adottata in applicazione delle misure eccezionali volte a contrastare la diffusione da contagio da COVID-19 e a fronteggiare la situazione emergenziale, oltre agli atti presupposti ivi richiamati tra cui l'autorizzazione della Soprintendenza del 22.5.2020, l'ordinanza sindacale n. 27 del 15.5.2020 e la determinazione del Capo settore Suap del comune di Padova del 27.5.2020 n. 29;

- della Direttiva del Ministero per i beni e le attività culturali del 10 ottobre 2012, pubblicata sulla G.U. del 9 novembre 2012, che reca linee guida per l'esercizio di attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante e su posteggio, nonché di qualsivoglia altra attività, in aree di valore culturale di cui all'art. 52 del D.lgs. 42/2004,

e per la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento dei danni patiti e patiendi dalla ricorrente in relazione agli atti illegittimamente emessi..

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Padova e del Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali e per il Turismo, nonché l’atto di intervento dell’Associazione Provinciale Pubblici Esercizi (Appe);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2021, tenutasi ai sensi del combinato disposto degli artt. 25, comma 1, d.l. n. 137 del 2020 e 4, d.l. n. 28 del 2020, il dott. Paolo Nasini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente è titolare di Bar ristorante sito in Piazza delle Erbe a Padova, nonché della concessione temporanea, datata 8 gennaio 2019, di occupazione di una porzione della predetta piazza, per un’area di 87 mq, attrezzata con tavoli, sedie e ombrelloni.

La stessa, con ricorso Rg n. 37 del 2020, depositato in data 13 gennaio 2020, ha impugnato gli atti e provvedimenti indicati in epigrafe, lamentando, con particolare riferimento alla nota del Comune di Padova, del 04.12.2019, l’illegittima previsione di riduzione del dimensionamento del plateatico e di divieto d’uso di ombrelloni e di elementi verticali riscaldanti, per i seguenti motivi:

1. la nota del Comune di Padova del 04.12.2019 impugnata sarebbe illegittima, in primo luogo, in quanto parte ricorrente, in violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, non sarebbe stata mai messa precedentemente in condizione di contraddire, o, comunque, di partecipare al procedimento e di influire sull’adozione del provvedimento, non potendosi ritenere che la precedente determina n. 11984 del 13 maggio 2019 della Soprintendenza abbia reso vincolato il potere del Comune in ordine alla riduzione del sedime concedibile;

2. le note della Soprintendenza prot. n. 11984 del 13.5.2019, e prot. n. 0020602 del 17.7.2019, sarebbero illegittime in quanto adottate senza previa comunicazione di avvio del procedimento e per difetto di motivazione, non rinvenendosi alcuna considerazione e/o valutazione specifica dell’area di Piazza delle Erbe e del plateatico della ricorrente esistente ivi da molti anni; inoltre, il limite dei 2/3 del sedime stradale risulterebbe comunque illogico ed erroneo; infine, le predette determinazioni sarebbero illegittime in via derivata essendo illegittimo il presupposto parere ex art. 52, d.lgs. n. 42 del 2004, adottato senza il coinvolgimento della Regione;

3. tanto la nota del Comune di Padova del 04.12.2019 quanto le due note prot. n. 11984 del 13.5.2019, e prot. n. 0020602 del 17.7.2019 della Soprintendenza sarebbero illegittime in quanto adottate in violazione dell’art. 52, d.lgs. n. 42 del 2004, a causa del mancato coinvolgimento della Regione Veneto, tenuto conto della rilevanza turistica dell’area de qua.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti, la società ricorrente ha impugnato gli ulteriori provvedimenti e atti indicati in epigrafe, chiedendone l’annullamento, sulla scorta dei seguenti motivi:

1a. la concessione rilasciata dal Comune resistente in favore della ricorrente in data 20 gennaio 2020, che riduce grandemente l’area concessa e limita l’uso del plateatico, non consentendo di utilizzare gli ombrelloni, sarebbe illegittima in via derivata, in quanto fondata sulla nota del Comune di Padova del 4 dicembre 2019 impugnata col ricorso principale e, quindi, per i medesimi motivi;

2a. la predetta concessione è, altresì, affetta da illegittimità derivata essendo fondata anche sulle determinazioni prot. n. 11984 del 13.5.2019, e prot. n. 0020602 del 17.7.2019 della Soprintendenza impugnate con il ricorso principale, illegittime in quanto adottate ai sensi dell’art. 106, d.lgs. n. 42 del 2004, ma in violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, con difetto di motivazione e con determinazione in ogni caso illogica, erronea e superficiale;

3a. la predetta concessione, ancora, è illegittima in via derivata essendo tali la nota del Comune di Padova del 04.12.2019 e le due note prot. n. 11984 del 13.5.2019, e prot. n. 0020602 del 17.7.2019 della Soprintendenza, in quanto adottate in violazione dell’art. 52, d.lgs. n. 42 del 2004;

4a. la concessione impugnata, infine, è illegittima in quanto fondata sulla delibera della G.C. del Comune di Padova, n. 872 del 23 dicembre 2019, adottata in applicazione dell’art. 13 del Regolamento comunale per l’insediamento delle attività di somministrazione e bevande, nonché sulla determinazione della Soprintendenza prot. n. 3122 del 28 novembre 2019 (richiamata anche dalla delibera G.C. citata) la quali sarebbero illegittime per violazione dell’art. 52, d.lgs. n. 42 del 2004, non essendo stata coinvolta la Regione, così come l’art. 13, comma 3, del suddetto regolamento, laddove interpretato nel senso di non richiedere la previa “intesa” con la Soprintendenza e la Regione nell’adozione delle misure prescritte; peraltro, dagli atti risulta mancare una intesa anche tra Comune e Soprintendenza, sia con riguardo alle prescrizioni relative agli arredi, sia per quanto riguarda le superfici concedibili.

Inoltre, parte ricorrente ha chiesto la condanna delle Amministrazioni resistenti a risarcire il danno conseguente all’adozione dei provvedimenti impugnati, con riferimento alla riduzione della superficie del plateatico, riservandosi di quantificare e documentare tale danno in corso di causa.

Si sono costituiti nel giudizio Rg n. 37 del 2020 il Ministero dei Beni e delle Attività culturali e del turismo e il Comune di Padova, contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

E’ intervenuta in giudizio l’Associazione Provinciale Pubblici Esercizi, ad adiuvandum , per sostenere le doglianze di parte ricorrente.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

Con successivo ricorso Rg n. 717 del 2020, la società ricorrente ha, altresì, impugnato gli ulteriori atti e provvedimenti indicati in epigrafe, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

1. l’accordo di collaborazione stipulato dal Comune di Padova e dalla Soprintendenza in data 13 maggio 2020, nonché i relativi atti istruttori, sarebbero illegittimi, in primo luogo, in quanto l’accordo è stato sottoscritto dal Sindaco, ma non approvato dal Consiglio comunale, esulando dalle competenze sindacali (art. 55 dello Statuto del Comune) trattandosi di atto pianificatorio o, comunque, regolamentare relativo alla localizzazione e conformazione dei plateatici nel centro storico (art. 30 dello Statuto del Comune); in via subordinata, l’illegittimità dell’accordo discende anche dall’assenza di una delibera di Giunta; in ogni caso, l’accordo sarebbe illegittimo o inefficace per violazione dell’art. 52, comma 1- ter , d.lgs. n. 42 del 2004, non essendo intervenuta l’effettiva intesa con la Regione, il cui coinvolgimento doveva ritenersi imprescindibile in considerazione delle sue competenze in materia di “somministrazione di alimenti e bevande”, la cui disciplina è contenuta nella l.r. n. 29/2007 e che invece, in realtà non vi sarebbe stato; illegittimo, poi, sarebbe il richiamo alla direttiva ministeriale del 10 ottobre 2012, in quanto si tratta di atto sicuramente superato dalla decisione della Corte Costituzionale (140/2020) che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell'art. 52, d.lgs. n. 42 del 2004 nella parte in cui non prevedeva il coinvolgimento della Regione nella predisposizione di strumenti di tutela e valorizzazione dei beni culturali coinvolgenti necessariamente anche la materia del commercio; in ogni caso, il contrasto della direttiva con l’art. 52, d.lgs. n. 42 del 2004 così interpretato comporterebbe la disapplicazione o la declaratoria di illegittimità della stessa;

2. le note della regione Veneto, prot. n. 177373 del 4 maggio 2019 e prot. n. 188724/77 del 12 maggio 2020, sono illegittime laddove la Regione ha ritenuto che l’accordo sopra contestato si caratterizza per "l'assenza di tematiche involgenti profili valutativi di diretta competenza regionale", così limitandosi a una mera presa d'atto dell’accordo, come confermato dalla nota del 12 maggio 2020 prot. 188724/77;

3. la concessione, rilasciata a maggio 2020, che deroga ai limiti di superficie, operativa sino a fine ottobre 2020, nonché i relativi atti presupposti (tra cui la nota della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso, prot. n. 11117 26 del 06/05/2020) sono stati impugnati solo in quanto fondati sull’Accordo di Collaborazione del 13 maggio 2020, prot. Comune di Padova 0184620 del 13/05/2020 e su tutti i relativi atti istruttori presupposti, lamentandosi, quindi, una illegittimità derivata.

Parte ricorrente, infine, anche nel secondo giudizio ha formulato domanda di risarcimento dei danni, in quanto i provvedimenti impugnati sarebbero suscettibili di arrecare un grave danno economico alla società ricorrente, stimabile, per la riduzione del plateatico nei termini contestati, in una contrazione del fatturato annuo non inferiore a € 50.000,00 per ogni anno, salva diversa quantificazione incorso di causa.

Si sono costituiti anche in tale giudizio il Ministero dei beni culturali e il Comune di Padova contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza del 10 febbraio 2021 entrambe le cause sono state trattenute in decisione e vengono riunite ai fini della decisione, in considerazione della connessione oggettiva e soggettiva tra le stesse.

DIRITTO

1. Premessa.

Attesa la complicata concatenazione degli atti e provvedimenti, impugnati o comunque rilevanti ai fini della decisione, emessi dalla Soprintendenza e dal Comune, nonché dalla Regione, occorre, preliminarmente, dare conto, in ordine cronologico, degli stessi, nei limiti in cui interessano nella presente controversia.

Con determinazione prot. n. 11984 del 13 maggio 2019 la Soprintendenza si è “rivolta” al Comune di Padova, in risposta all’iniziativa da quest’ultimo avanzata sia di regolarizzazione delle concessioni di suolo pubblico mancanti di autorizzazione ex art. 106, comma 2 bis, d.lgs. n. 42 del 2004, sia di promozione di un accordo condiviso che permettesse di definire estensione, modalità e tipologie di concessione e occupazione a terzi di suolo pubblico, a tutela degli interessi sottesi al decoro e conservazione dei beni culturali.

In tal senso, la Soprintendenza, ha individuato <<delle linee di indirizzo e dei criteri generali>> precisando però, che devono <<considerarsi esclusivamente volti a regolarizzare la concessione in uso a terzi degli spazi pubblici o ad uso pubblico correlati ad attività di somministrazione di alimenti e bevande con consumo sul posto>>, e, comunque, facendo salvi <<casi puntuali da valutare in ragione dell'interesse pubblico e della peculiarità dei luoghi, si formulano i seguenti criteri generali, da declinare opportunamente in funzione delle specifiche esigenze di tutela e fruizione del patrimonio culturale>>.

Tra queste previsioni di indirizzo la Soprintendenza ha indicato la seguente misura di tutela dell’interesse artistico: <<al fine di non creare interferenze con le visuali libere, alterare gli equilibri prospettici in essere e la percezione dei luoghi di interesse sensibili e storicizzati, nello spazio delle piazze non sono ammessi ombrelloni né elementi verticali riscaldanti, a meno che non siano in corrispondenza dei plateatici adiacenti agli edifici che ne perimetrano il sedime e fatte salve le considerazioni di cui al punto 1>>; <<al fine di mantenere la percepibilità prospettica e spaziale degli assi stradali storici, almeno i 2/3 del sedime viario e della sezione stradale dovranno essere mantenuti liberi, né potrà essere ridotta oltre detto valore la superficie calpestabile di passaggi ,e/o sottoportici, Si fa salva, laddove necessario, la possibilità allontanare il plateatico dal fronte architettonico cui lo stesso si riferisce in modo da mantenere una 'fascia di rispetto' che consenta la percorribilità pedonale>>.

Quindi, sulla scorta dei criteri individuati, la Soprintendenza <<nel valutare le concessioni censite nell’elenco fornito>> dal Comune, ha rilevato <<le seguenti criticità, suddivise per tipologia e identificate mediante il numero cardinale progressivo…>> chiarendo che le prescrizioni dettate costituiscono “autorizzazione ex art. 106, comma 2bis del d.lgs. 42 del 2004”: con riferimento alla concessione in essere della ricorrente (n. 22) la Soprintendenza ha ritenuto necessario prescrivere il divieto di impiego di ombrelloni e/o elementi verticali riscaldanti.

Come emerge chiaramente dal tenore dell’atto in questione, da un lato, lo stesso ha una efficacia circoscritta alle sole concessioni da regolarizzare, quale, nel caso della ricorrente, la concessione annuale scaduta nel dicembre 2019; dall’altro lato, ha una funzione di “parere” o “proposta” nell’ottica di un accordo meramente in fieri con il Comune di Padova.

Con successiva nota prot. n. 0298674 del 17 luglio 2019 il Comune di Padova, in risposta alla predetta determinazione della Soprintendenza, ha comunicato a quest’ultima le tempistiche e modalità con le quali intendeva attuare i criteri e le prescrizioni sopra impartite dall’Ente Statale, per procedere <<all’adeguamento delle concessioni, già rilasciate….>>, precisandosi, in particolare, da un lato, che <<in merito alle aree concesse non adiacenti agli edifici, in cui non è consentito l'impiego di ombrelloni e/o elementi verticali riscaldanti, sì ritiene necessario individuare una previsione eccezionale per preservare la fruibilità-di tali occupazioni durante le ore di sole del periodo estivo. Si ritiene quindi, per tali occupazioni, di consentire l'uso degli ombrelloni solo nel periodo che va dall'I maggio al 30 settembre nella fascia oraria dalle 10,00 alle 20,00 e dalle 15,00 alle 20,00 nei luoghi e giorni interessati da mercati, assicurando il necessario controllo sul rispetto della prescrizione e degli orari definiti. Tale eccezione non sarà prevedibile per le occupazioni in cui la presenza di ombrelloni sia invece stata esclusa per valutazioni che attengono alla relazione con l'edificio adiacente>>; dall’altro lato, che <<per quanto concerne le occupazioni che devono essere ridotte di dimensione lasciando almeno 2/3 del sedime stradale del passaggio o del sottoportico liberi, oppure da ridursi in continuità con occupazioni contigue, si procederà a verificare se, nell'applicazione del criterio generale fissato, siano possibili rimodulazioni che permettano di ottemperare a tale obbligo con una contestuale modifica dello spazio assegnato affinché questo si sviluppi in aderenza al perimetro dell'edificio o del portico di riferimento>>.

La Soprintendenza, con successiva nota prot. n. 0020602 del 17 luglio 2019, ha riscontrato le suddette indicazioni precisando che << in merito alla richiesta di derogare al criterio di cui al punto 2).della nota 14934 del 13.05.2019>> relativo a ombrelloni ecc, <<fermo restando il postulato in base al quale, " al fine di non creare interferenze con le visuali libere, alterare gli equilibri prospettici in essere e la percezione dei luoghi di interesse sensibili e storicizzati, nello spazio delle piazze non sono ammessi ombrelloni né elementi verticali riscaldanti, a meno che non siano in corrispondenza dei plateatici adiacenti agli edifici che ne perimetrano il sedime e fatte salve le considerazioni, si ritiene che, per contemperare le esigenze di utilizzo dello spazio pubblico da parte dei concessionari con quelle di fruizione - e godibilità del patrimonio culturale da parte dei cittadini possa eccezionalmente essere consentito nello spazio delle piazze l'impiego di Ombrelloni, purché l’installazione sia rigorosamente limitata ai mesi estivi e alle ore più calde della giornata, subordinando tale condizione all’imperativa necessità che codesta Amministrazione si adoperi per garantirne l’assoluto rispetto. Ciò premesso e considerato, a parziale deroga di quanto espresso nell'autorizzazione citata, si consente l'impiego di ombrelloni (e non di elementi riscaldanti) nel solo periodo compreso tra il 1° giugno e il 30 Settembre nella fascia orario compresa tra le 1;30 e le 17;00 e le 15:00 alle 17:00 nei luoghi e giorni interessati dai mercati>>; diversamente, per quanto attiene, infine, alle occupazioni che devono essere ridotte di dimensione in ragione del punto 5) della citata nota, la Soprintendenza ha dato atto di convenire <<conviene nel merito con la soluzione applicativa proposta da codesta Amministrazione>>.

Con nota del 3 ottobre 2019, poi, il Comune di Padova ha fatto presente alla Soprintendenza una serie di problematiche nell’applicazione delle indicazioni dettate dall’Amministrazione statale con le determinazioni precedenti, chiedendo alla stessa, tra le altre cose, <<se sia possibile concedere l'utilizzo degli ombrelloni per quegli esercizi interessati da divieto a causa del rapporto che si crea con la quinta architettonica di riferimento, ma per i quali si pone una questione di disparità di trattamento rispetto ad altri esercizi che insistono nella stesso luogo in sostanziale contiguità (occupazioni corrispondenti ai numeri 7, 9, 22, 224). In relazione in particolare ai primi tre, le cui occupazioni sono presenti attorno a Palazzo Moroni, abbiamo anche delle preoccupazioni rispetto alla possibile compromissione dei necessari requisiti igienico-sanitari per la presenza di numerosi piccioni la cui permanenza nell'area persiste nonostante l'adozione di misure di allontanamento e disinfestazione. In questo caso gli ombrelloni costituiscono un necessario riparo per gli avventori e per i cibi e bevande che gli vengono somministrati….>>.

Con successiva nota prot. n. 31222 del 28 novembre 2019, la Soprintendenza, continuando nel “dialogo” con il Comune, in risposta alla precedente comunicazione da parte di quest’ultimo, ha dettagliato <<ulteriormente le modalità dì concessione che riguardano i dehors insistenti nelle 'Piazze', utilizzando criteri di semplice e immediata applicazione volti a ridurre le possibili interferenze visuali generate dalla presenza degli arredi correlati a dette concessioni>>. In particolare,

ha stabilito che <<nell'ambito di "Piazza dei Signori” sul sedime della cosiddetta levada, al fine di mantenere libero l'asse visuale privilegiato compreso tra la facciata della Chiesa di San Clemente, ad est, e la Torre dell'Qrologio ad ovest, gli ambiti di occupazione dovranno essere contenuti e strettamente limitati entro le linee di riferimento in pietra bianca che organizzano il disegno pavimentale della piazza, congiungendone idealmente e formalmente i prospetti monumentali>>; inoltre, <<per tutti i dehors da collocarsi all'interno delle Piazze'>> la Soprintendenza “si è riservata” <<di valutare puntualmente e caso per caso la consistenza e la collocazione degli arredi (sedie, tavolini e, in via eventuale e per i periodi e le fasce orarie come oltre derogate, ombrelloni) sulla base di un progetto di massima e di rendering e fotoinserimenti realistici, che ne dimostrino la puntuale compatibilità in relazione al delicato contesto urbano>>, precisando che <<solo in conseguenza dell'eventuale, specifica, autorizzazione — da rinnovarsi comunque ogni anno - potranno essere collocati ombrelloni negli spazi assegnati di Piazza dei Signori, Piazza delle Erbe e Piazza dei Frutti in deroga al punto 2) della nota prot, n. 11984 del 15-05-2019), nel solo periodo compreso tra il 1 giugno e il 30 settembre, purché ne sia limitata l'apertura rigorosamente non oltre le ore 19.00>>.

La Soprintendenza ha, quindi, evidenziato che <<la concessione oggetto di autorizzazione non può essere perenne (ovvero estesa a tutti i giorni della settimana e all'intero arco della giornata), ma limitata ad una specifica fase dell'anno o a determinate fasce temporali. Si ritiene, pertanto, opportuno escludere la concessione di plateatici nello spazio di Piazza dei Signori, Piazza delle Erbe e Piazza dei Frutti durante l’arco di tempo compreso tra il 1° novembre e il 28 febbraio di ciascun anno>>.

Con nota 4 dicembre 2019 il Comune di Padova, quindi, ha comunicato alla società ricorrente che la Soprintendenza, con la citata nota prot.11984 del 13/05/2019 <<ha prescritto>> per l’occupazione in oggetto <<che lo spazio concedibile lasci almeno 2/3 del sedime stradale libero>>, dando atto, inoltre, che <<sono stati di seguito eseguiti i necessari sopralluoghi da parte del personale tecnico del Servizio Mobilità per individuare le aree occupabili che verranno rimodulate e poi inserite nella pianificazione che sarà approvata dalla Giunta Comunale, così come previsto dall'art. 13 del Regolamento per l'insediamento delle attività di somministrazione di alimenti e bevande e di seguito resa nota a tutti gli interessati>>. Il Comune ha, quindi, “anticipato” che <<a decorrere dal 2020 in base a quanto prescritto dalla sopra citata nota non sarà ammesso, nell'area concessa, l'uso di ombrelloni, né elementi verticali riscaldanti. I soggetti interessati potranno, previa richiesta, prendere visione e/o estrarre copia dei documenti amministrativi citati nella presente comunicazione presso lo scrivente settore>>.

La società ricorrente, quindi, ha presentato, in data 13 dicembre 2019, istanza di rinnovo della concessione, anche relativamente al plateatico.

Con delibera G.C. n. 872 del 23 dicembre 2019 il Comune di Padova, in forza dell’art. 13, comma 3 (<<per determinate aree interessate da più occupazioni la Giunta Comunale si riserva la facoltà di definire estensione, modalità e tipologie di occupazione nell'interesse di coniugare l'esercizio dell'attività con la salvaguardia dei valori storici e artistici della città di Padova nonché la fruibilità degli spazi pubblici>>), del regolamento per l’insediamento delle attività di somministrazione alimenti e bevande ha deliberato di approvare le occupazioni riferite a Piazza dei Signori, Piazza delle Erbe e Piazza dei Frutti nella misura massima concedibile per l'anno 2020, <<così come rappresentate nell'allegata planimetria>>, sulla scorta delle seguenti premesse: <<tenuto conto che con nota prot. 11984 del 13/05/2019 il citato ente ministeriale ha stabilito linee di indirizzo e criteri generali volti a regolarizzare la concessione in uso a terzi degli spazi pubblici correlati ad attività di somministrazione di alimenti e bevande; posto altresì che con la stessa nota sono state rilevate alcune criticità, riferite a concessioni già rilasciate, puntualmente elencate, tra cui alcune riferite anche ad occupazioni insistenti nelle tre piazze in questione, e tenuto conto delle quali si è reso necessario provvedere alla modifica del provvedimento concessorio; viste le successive note della citata Soprintendenza prot. 20602 dei 31/07/2019 e prot.31222 del 28/11/2019 con le quali sono state fornite prescrizioni anche in merito all'estensione di alcune occupazioni; evidenziato che, sulla base di tali prescrizioni, si è reso necessario ridefinire le aree concedibili in Piazza dei Signori, Piazza delle Erbe e Piazza dei Frutti>>.

In data 20 gennaio 2020, quindi, il Comune di Padova ha rilasciato alla ricorrente la concessione, in rinnovo, per l’occupazione di suolo pubblico di durata annuale (periodo dal 20/01/2020 al 02/12/2020), avente ad oggetto la minor superficie (rispetto alla concessione precedente) di <<MT.7,21 x MT. 4,43 (nelle vicinanze della FONTANA)>>, e con una occupazione consentita per mezzo di soli tavoli e sedie, esclusi, quindi, gli ombrelloni.

Nelle more del giudizio, attivato dal Comune uno specifico procedimento finalizzato ad un accordo tra le Amministrazioni interessate ai fini della regolamentazione delle questioni in esame, instauratosi un contraddittorio procedimentale sia con la ricorrente che con APPE, in data 30 aprile 2020 la Soprintendenza ha inviato al Comune l’ultima bozza di accordo, e, in pari data, quest’ultimo Ente ha trasmesso alla Regione Veneto la medesima bozza per ottenere una “presa d’atto dei contenuti” in considerazione delle previsioni di cui alla l. r. n. 29 del 2007 e per le finalità di cui al d.lgs. n. 22 gennaio 2004, n. 42; la Regione, al riguardo, in data 4 maggio 2020, ha riscontrato <<l’assenza di tematiche involgenti profili valutativi di diretta competenza regionale>> prendendo atto delle valutazioni degli altri Enti.

In data 13 maggio 2020, il Comune e la Soprintendenza hanno firmato un “Accordo di collaborazione”, richiamando la direttiva ministeriale del 10 ottobre 2012, ma precisando di rinviare a un secondo momento la conclusione dell'intesa ai sensi dell'art. 52, comma 1-ter del Codice dei beni culturali, pur dando per <<acquisita agli atti del Comune di Padova la nota prot. 172179 del 30/04/2020 a firma del Responsabile della Direzione Industria Artigianato Commercio e Servizi della Regione Veneto…..>>.

Con verbale di intesa, sempre in data 13 maggio 2020, il Comune e la Soprintendenza, d’altronde, hanno concordato un differimento dell’applicazione dell’accordo sino al 31.12.2020 (termine poi ulteriormente differito al 30 aprile 2021), per la particolare situazione dovuta all'emergenza epidemiologica da Covid 19.

A seguito, poi, dell’autorizzazione della Soprintendenza del 22 maggio 2020 e dell’ordinanza sindacale n. 27 del 15 maggio 2020, nonché la determinazione del Capo del Settore Suap del Comune di Padova del 27 maggio 2020, n. 29, in data 31 ottobre 2020 il Comune di Padova ha altresì emesso provvedimenti in applicazione delle misure eccezionali volte a contrastare la diffusione da contagio COVID-19 e a fronteggiare la situazione emergenziale.

A seguito delle ordinanze sindacali n. 27 del 15 maggio 2020, e n. 46 del 13 ottobre 2020, alla ricorrente sono state rilasciate alla ricorrente prima l’ordinanza in deroga prot. n. 204121 del 28 maggio 2020 e, infine, quella prot. 519940 del 18 dicembre 2020, quest’ultima non impugnata.

2. In via preliminare: sulle eccezioni di improcedibilità e inammissibilità sollevate dalle parti resistenti in entrambi i giudizi riuniti.

2a. Con riferimento al ricorso Rg n. 37 del 2020.

Dall’ excursus provvedimentale che precede, è evidente come tutti i provvedimenti e gli atti impugnati tanto in sede di ricorso principale che in sede di ricorso per motivi aggiunti hanno perso la loro efficacia, essendo tutti connessi o alla concessione del 2019, la cui efficacia è cessata nel dicembre del medesimo anno, o a quella successiva del 2020, anch’essa comunque scaduta (essendo temporanea fino al 2 dicembre 2020), quest’ultima, peraltro, superata, con efficacia sino al 31 dicembre 2020, da quelle “in deroga” emesse dal Comune “causa Covid”.

Tutti gli atti e provvedimenti tanto della Soprintendenza, quanto del Comune resistente emessi nel corso del 2019, o, comunque, prima del rilascio da parte dell’Ente comunale della concessione in favore della ricorrente nel gennaio 2020, e impugnati nel giudizio Rg n. 37 del 2020, avevano una efficacia limitata o con riferimento alle concessione in corso nel 2019 (ai fini della “regolarizzazione delle stesse”) ovvero con riferimento a quelle da emanare nel 2020, e entro il limite temporale dell’anno in questione.

Anche la delibera G.C. n. 872 del 23 dicembre 2019 che ha rideterminato le superfici concedibili di Piazza delle Erbe aveva una efficacia limitata alle occupazioni “concedibili nel 2020”.

Poiché le concessioni in titolarità della ricorrente sono di durata annuale e tanto quella del 2019 che quella del 2020 sono scadute il 31 dicembre del rispettivo anno, risulta chiaramente venuto meno l’interesse di parte ricorrente ad ottenere l’annullamento di tutti gli atti e provvedimenti impugnati con il ricorso principale e i motivi aggiunti.

Va detto, infatti, che anche tutti gli atti e provvedimenti della Soprintendenza relativi alle prescrizioni ex art. 106 d.lgs. n. 42 del 2004 e i criteri di indirizzo approntati con gli atti sopra citati adottati nel 2019, cui sono seguiti, in conformità, quelli del Comune resistente, con riferimento alle concessioni “in corso” hanno perso di efficacia nella misura in cui sono divenute inefficaci queste ultime; sotto il profilo, invece, della rilevanza programmatica, ovvero in funzione del raggiungimento di successivi accordi o intese con gli altri Enti interessati (Comune e Regione), è sufficiente considerare come, in ogni caso, la sottoscrizione dell’Accordo del 13 maggio 2020, impugnato con il ricorso Rg n. 717 del 2020 abbia superato i precedenti atti.

La carenza di interesse non è, peraltro, limitata alla pronuncia costitutiva di annullamento, concernendo, più in generale, anche l’accertamento della illegittimità degli atti de quibus .

La limitata efficacia temporale degli stessi, sia quelli aventi carattere più generale (come la determinazione del 13 maggio 2019 della Soprintendenza e la delibera G.C. n. 872 del 23 dicembre 2019), sia la concessione rilasciata a parte ricorrente nel gennaio 2020, esclude un interesse anche solo morale della parte ricorrente ad una pronuncia sul merito.

I c.d. “rinnovi” delle concessioni, con riguardo, quindi, all’eventuale provvedimento che la ricorrente dovesse richiedere per l’anno 2021, si distinguono dalle mere “proroghe” di quelle precedenti, perché, comunque, sono “nuovi” provvedimenti, autonomi e indipendenti dal rilascio delle precedenti concessioni, le relative istanze dovendo essere esaminate alla luce della disciplina normativa e amministrativa medio tempore intervenuta.

Ciò implica che ogni atto di rinnovo di concessione “fa storia a sé”.

Un interesse residuo potrebbe sussistere, in ordine all’accertamento dell’asserita illegittimità dei provvedimenti impugnati, ai fini dell’accoglimento della domanda risarcitoria che, però, nel caso di specie è stata puntualmente formulata in giudizio da parte ricorrente.

Al riguardo, non avendo parte ricorrente dimostrato gli effettivi pregiudizi arrecati dai provvedimenti impugnati tanto con ricorso principale che con i motivi aggiunti, la domanda risarcitoria deve essere respinta.

Non residuando, quindi, alcun interesse, neppure ai fini risarcitori, il ricorso principale e quello per motivi aggiunti di cui al giudizio Rg. n. 37 del 2020 devono essere dichiarati in parte improcedibili, in parte respinti (in merito alla domanda risarcitoria).

2b. Con riguardo al ricorso Rg n. 717 del 2020.

Al riguardo, premesso che, con riguardo alle concessioni in deroga “per Covid”, le censure, come detto, concernono la mera asserita illegittimità derivata delle stesse, l’oggetto del secondo giudizio in questione è rappresentato, sostanzialmente, dall’Accordo sottoscritto in data 13 maggio 2020 dalla Soprintendenza e dal Comune di Padova, cui si sono “aggiunte” le note della Regione con le quali quest’ultima ha dato conto di aver preso atto dell’accordo sottolineandone l’irrilevanza rispetto ai fini pubblici tutelati dall’Ente medesimo.

Ebbene, come si evince non solo dal testo dell’accordo impugnato, ma anche dalla nota della Soprintendenza del 6.5.2020, l’efficacia dello stesso concerne le “future concessioni di uso pubblico con finalità di somministrazione di cibo e bevande”.

Ciò implica che la portata lesiva dell’accordo si concretizzerà solo e nel momento in cui il Comune, a fronte delle istanze di rinnovo o di nuova concessione da parte degli esercenti, verrà ad applicare i criteri in contestazione, limitando o conformando, comunque, correlativamente le concessioni eventualmente rilasciate.

Si utilizza l’avverbio “eventualmente” in quanto, in termini astratti e teorici, non può dirsi nemmeno certo, in considerazione dei presupposti per il rilascio delle concessioni per l’occupazione di suolo pubblico, il fatto che il Comune rinnovi la concessione agli esercenti richiedenti.

Ad ogni buon conto, le prescrizioni generali (siano esse qualificabili come normative o amministrative) contestate, non incidendo su concessioni in essere, ma su quelle future, non incidono in via immediata sulla sfera giuridica della società ricorrente, perché non impediscono o limitano la possibilità (e, quindi, la facoltà) della stessa di presentare la domanda e l’interesse a vedersi rilasciata la concessione - come sarebbe nel caso in cui fosse previsto un onere, economico o di diversa natura, da assolvere all’atto della presentazione della domanda -; essendo, invece, finalizzate a conformare il contenuto e gli effetti del provvedimento – eventualmente - rilasciato, assumono carattere lesivo solo nel momento stesso del rilascio della concessione.

In altre parole, la legittimazione a ricorrere della società ricorrente (ma, a ben vedere anche l’interesse ad agire) si concretizzano solo se e nella misura in cui alla stessa venga rilasciata effettivamente la concessione e la stessa sia conforme alle prescrizioni – asseritamente illegittime- dell’accordo censurato.

Si richiama, in tal senso, l’insegnamento secondo il quale <<i regolamenti e gli atti amministrativi generali sono impugnabili in via diretta solo ove contengano disposizioni in grado di ledere in via diretta ed immediata le posizioni giuridiche soggettive dei destinatari; negli altri casi, divengono impugnabili solo quando sorge l’interesse a ricorrere, ovvero assieme all’atto applicativo che produca una lesione effettiva, e non solo ipotetica o futura>> ( ex plurimis , recentemente, C. Stato, 13 febbraio 2020, n. 1159).

Ne consegue, pertanto, che il ricorso rg. n. 717 del 2020, anche con riferimento alle note della Regione, che evidentemente rilevano in quanto “accedenti” l’accordo in contestazione, deve essere dichiarato inammissibile, per difetto di condizioni dell’azione.

3. Conclusioni e spese.

In conclusione, per quanto concerne il giudizio Rg. n. 37 del 2020, il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere in parte respinti e in parte dichiarati improcedibili; con riferimento al giudizio Rg 717 del 2020 lo stesso deve essere dichiarato inammissibile.

Le spese di entrambi i giudizi riuniti devono essere integralmente compensate attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui giudizi riuniti, di cui al ricorso principale e ai motivi aggiunti Rg. 37 del 2020 e al ricorso Rg. n. 717 del 2020, come in epigrafe proposti,

1) in parte respinge e in parte dichiara improcedibili il ricorso principale e i motivi aggiunti Rg. 37 del 2020;

2) dichiara inammissibile il ricorso Rg. n. 717 del 2020;

3) compensa integralmente le spese di entrambi i giudizi riuniti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Paolo Nasini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO