Pubblicato il 12/06/2025

N. 11511/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05668/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5668 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da Infrastrutture wireless italiane s.p.a. (“WI”), in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Saverio Cantella, Filippo Lattanzi e Jacopo D’Auria, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Comune di Segni, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Alberto Colabianchi, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

nei confronti

Ministero della cultura, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Soprintendenza archeologica, belle arti e paesaggio per l’area metropolitana di Roma e per la Provincia di Rieti, Regione Lazio e Comunità montana dei Castelli romani e prenestini, non costituite in giudizio;

per l’annullamento

(ric.)

- della determinazione dell’Area tecnica del Comune di Segni n. 118 del 25.3.2024, notificata via pec in pari data, con cui è stato disposto l’annullamento in autotutela dell’autorizzazione unica, conseguita dall’operatore per IL ai sensi dell'art. 44 Cce, per la realizzazione di una stazione radio base per la telefonia mobile con il gestore TIM;

- del parere negativo endoprocedimentale della Soprintendenza archeologica, belle arti e paesaggio n. 1554 del 26.1.2024, con cui è stato reso parere negativo paesaggistico;

- del parere negativo endoprocedimentale dell’Ufficio tecnico comunale n. 1610 del 29.1.2024;

- della determina n. 12/112 del 26.1.2024, allegata al provvedimento di autotutela del 25.3.2024, di sospensione delle autorizzazioni e dei procedimenti ai sensi del Cce in attesa dell’adozione del Regolamento comunale e del Piano comunale sulle stazioni radio base;

- over occorrer possa, dell’ordinanza sindacale n. 23 del 21.3.2024, allegata al provvedimento di autotutela del 25.3.2024, con cui il Sindaco ha ordinato la demolizione di alcune antenne presenti in località Pianillo.

(mm.aa.)

- della determinazione dell’Area tecnica del Comune di Segni n. 108 del 14.11.2024 e ogni atto presupposto, consequenziale e connesso, tra cui la comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 16459 del 29.10.2024;

- ove occorrer possa, della determinazione dell’Area tecnica del Comune di Segni n. 118 del 25.3.2024, del parere negativo endoprocedimentale della Sabap n. 1554 del 26.1.2024 e del parere negativo endoprocedimentale dell’Ufficio tecnico comunale n. 1610 del 29.1.2024, già impugnati con il ricorso introduttivo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Segni e del Ministero della cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il dott. Pierluigi Tonnara e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 20.5.2024 (dep. il 22.5) la WI ha impugnato il provvedimento del 25.3.2024 (nonché gli atti presupposti) con cui il Comune di Segni “ha annullato in autotutela” l’autorizzazione unica che l’operatore avrebbe conseguito per IL , ai sensi dell’art. 44 del Codice delle comunicazioni elettroniche, per la realizzazione di una stazione radio base per la telefonia mobile con il gestore Tim.

1.1. In punto di fatto la società ha premesso che: il 31.10.2023 aveva presentato allo sportello unico per le attività produttive della Comunità montana Castelli romani e prenestini un’istanza di autorizzazione ai sensi dell’art. 44 Cce per l’installazione di una nuova stazione radio base nel territorio comunale di Segni, corredata dalla pertinente documentazione (progetto strutturale, analisi di impatto elettromagnetico, relazione paesaggistica e studio di inserimento paesistico, essendo il sito di installazione ricompreso in un’area di notevole interesse pubblico ai sensi del Piano territoriale paesaggistico regionale); con nota del 2.11.2023, la Comunità montana aveva notiziato l’amministrazione comunale della presentazione dell’istanza e aveva avviato il procedimento; con nota del 20.11.2023, la Comunità montana, nell’inerzia del Comune all’indizione della conferenza dei servizi, lo aveva nuovamente invitato ad attivarsi; nelle more, l’Arpa Lazio, esaminata la documentazione predisposta da Tim sul calcolo previsionale dei campi elettromagnetici, aveva rilasciato il proprio parere favorevole, avendo appurato il rispetto dei limiti di esposizione e delle soglie fissate con il d.P.C.m. 8.7.2003; il Comune di Segni, ancorché in ritardo, aveva indetto la conferenza di servizi ex art. 14- bis l. n. 241/1990, riconoscendo che l’istanza era stata ricevuta dall’ente il 31.10.2023; decorsi i termini di legge, la società aveva autocertificato la formazione del titolo per IL ; sennonché, con la determinazione gravata, il Comune ha adottato “in autotutela” la determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi con annullamento dell’autorizzazione unica conseguita tacitamente, citando il parere endoprocedimentale della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio n. 1554 del 26.1.2024, con cui era stato reso un giudizio negativo sull’intervento, ritenuto di eccessivo impatto rispetto al posizionamento sul colle che sovrasta il centro storico del Comune, nonché il parere negativo dell’ufficio tecnico comunale n. 1610 del 29.1.2024, anch’esso, al pari di quello della Sabap, mai condiviso (in allegato, l’ente ha altresì accluso la determina n. 12/112 del 26.1.2024, con cui era stata disposta la sospensione delle autorizzazioni e dei procedimenti ai sensi del Codice delle comunicazioni elettroniche in attesa dell’adozione del Regolamento comunale e del Piano comunale relativo alle stazioni radio base per 90 giorni, nonché l’ordinanza sindacale n. 23 del 21.3.2024, anch’essa mai conosciuta prima, con cui il Sindaco aveva ordinato la demolizione di alcune antenne, principalmente utilizzate per le trasmissioni radiofoniche, in località Pianillo).

1.2. La WI ha dunque articolato i seguenti motivi di ricorso:

(i) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 44 CCE. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della Legge n. 241/90 e dell’art. 2 comma 8 bis . Eccesso di potere per carenza dei presupposti; travisamento; illogicità e ingiustizia manifesta. Violazione dei principi di buon andamento ai sensi dell’art. 97 Cost.”: sull’istanza presentata dalla società si sarebbe formato il silenzio assenso ex art. 44 Cce per il decorso del termine di sessanta giorni di cui al comma 10; il Comune sarebbe quindi potuto intervenire soltanto in autotutela, ma l’atto gravato si presenterebbe come un provvedimento di diniego tardivo e, comunque, non rispetterebbe alcuno dei presupposti di cui all’art. 21- novies , l. n. 241/1990; né in senso contrario potrebbe rilevare la determina n. 12/112 del 26.1.2024, allegata al provvedimento di autotutela del 25.3.2024, con cui era stata disposta dal Comune la sospensione delle autorizzazioni e dei procedimenti ai sensi del Codice delle comunicazioni elettroniche, giacché tale atto non sarebbe stato notificato all’istante, sarebbe stato adottato dopo la formazione del silenzio assenso e, comunque, sarebbe illegittimo, perché subordinerebbe sine die il rilascio delle autorizzazioni alla futura attività pianificatoria; risulterebbe altresì illegittimo e illogico l’aver allegato al provvedimento l’ordinanza del Sindaco n. 23 del 21.3.2024, con cui era stata ordinata la demolizione di alcune antenne radiofoniche, non essendo menzionata la stazione radio base della società ricorrente, peraltro ancora da realizzare;

(ii) “Carenza di motivazione e difetto di istruttoria. Eccesso di potere per illogicità e irrazionalità manifesta, carenza dei presupposti e travisamento. Violazione e falsa applicazione degli artt. 43, 44 e 51 CCE e dell’art. 14 bis della Legge n. 241/90. Violazione dell’art. 136 e 146 del d.lgs. n. 42/2004, falsa applicazione del PTPR”: il Comune non avrebbe potuto fondare il provvedimento gravato sul parere negativo della Soprintendenza, giacché tale atto sarebbe stato adottato tardivamente, sarebbe stato motivato con “affermazioni eccessivamente generiche e indefinite, che risultano illogiche e sconfessate dalla documentazione progettuale, dalla relazione paesaggistica e dal SIP” e, comunque, si limiterebbe a esporre un giudizio negativo “senza l’indicazione di soluzioni mitigative o aggiuntive da porre in essere per superare l’asserito impatto e consentire, vista anche la natura e la funzionalità dell’opera, l’installazione”.

2. Il Ministero della cultura si è costituito in resistenza e, oltre a svolgere argomentazioni difensive in ordine alla mancata formazione del titolo per IL e alla legittimità del parere della Soprintendenza, ha eccepito la “tardività” del primo motivo di ricorso, in quanto la società ricorrente avrebbe prestato acquiescenza rispetto all’indizione della conferenza di servizi; invero, a seguito della trasmissione della nota del 27.12.2023 – con la quale era stata indetta la ridetta conferenza di servizi – la WI si sarebbe limitata ad osservare, con nota del 16.1.2024, l’erronea indicazione dei termini procedimentali ivi indicati ai fini dell’espressione delle determinazioni di competenza degli enti coinvolti – segnalando la necessità di dimezzare i termini ordinari previsti dall’art. 14, l. . n. 241/1990 – “senza addurre alcuna contestazione in merito alla presunta formazione di un provvedimento tacito di assenso ed alla conseguente inefficacia degli eventuali pronunciamenti sfavorevoli tardivamente assunti dalle Amministrazioni di competenza”.

3. Il Comune di Segni si è costituito in resistenza con comparsa di stile. Ha poi depositato una memoria ex art. 73 c.p.a. in vista dell’udienza del 17.12.2024, al cui esito la discussione è stata rinviata, su istanza della società, per consentire la proposizione di motivi aggiunti.

4. Con successivo ricorso ex art. 43 c.p.a. (not. e dep. il 10.1.2025) la WI ha impugnato la determina n. 108 del 14.11.2024, con cui il Comune di Segni, in dichiarata conclusione del procedimento avviato dall’ente con nota del 29.10.2024, ha disposto “l’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 del titolo autorizzatorio ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. 259/03, come modificato dal d.lgs. 207/21 ( ex art. 87), asseritamente formatosi per silenzio assenso per decorrenza dei termini, oggetto della autocertificazione in data 8.3.2024 delle società INWIT e TIM per la Realizzazione nuova infrastruttura per telecomunicazioni su cui saranno ospitati gli impianti del gestore TIM di proprietà INWIT e installazione di nuova S.R.B. TIM S.p.A.”.

4.1. A sostegno dell’impugnativa la società ha dedotto i seguenti motivi:

(i) “Nullità. Violazione del principio di legalità. Violazione del principio di buon andamento ex art. 97 Cost. e del principio del legittimo affidamento. Violazione degli artt. 21 septies e 21 nonies della Legge n. 241/90. Carenza di potere. Eccesso di potere per travisamento, carenza dei presupposti di fatto e di diritto, irragionevolezza, illogicità manifesta e per violazione del principio di proporzionalità. Violazione degli artt. 43, 44 e 51 CCE”: il Comune avrebbe adottato “un atto nullo per inesistenza e indeterminatezza dell’oggetto, avendo di fatto annullato in autotutela una autorizzazione già annullata in autotutela, seppur illegittimamente secondo la prospettazione illustrata da WI nel ricorso introduttivo”; il provvedimento sarebbe “nullo e illegittimo anche a voler ritenere che il primo atto impugnato con il ricorso non sia una autotutela ma un diniego tardivo, perché il Comune, sconfessando sé stesso, sostanzialmente dichiara di voler annullare un titolo che, contemporaneamente, dichiara non essersi mai formato, disconoscendo l’intervenuta maturazione del silenzio assenso”;

(ii) “Incompetenza. Violazione e falsa applicazione del DPR 160/2010, dell’art. 38 del DL n. 112/2008 e della Convenzione per adesione alla gestione in forma associata del SUAP della Comunità Montana dei Castelli Romani e Prenestini alla quale il Comune ha aderito. Violazione e falsa applicazione dell’art. 44 CCE in relazione all’art. 21 nonies della Legge n. 241/90. Eccesso di potere per carenza di potere, travisamento e contraddittorietà”: soltanto lo Sportello unico per le attività produttive della Comunità montana avrebbe potuto esercitare il potere di autotutela e non il Comune di Segni, avendo questi aderito al Suap della Comunità;

(iii) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 43, 44 e 51 CCE in relazione all’art. 21 nonies della Legge n. 241/90. Carenza di motivazione e difetto di istruttoria. Eccesso di potere per carenza dei presupposti, travisamento e contraddittorietà. Violazione del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost.”: l’atto gravato sarebbe manchevole della motivazione sulle ragioni di interesse pubblico prevalenti che, nella prospettazione comunale, dovrebbero giustificare l’annullamento dell’autorizzazione unica;

(iv) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 43, 44 e 51 CCE. Eccesso di potere per carenza dei presupposti, travisamento e contraddittorietà. Violazione degli artt. 4 e 8 comma 6 della Legge n. 36/2001, nonché del DPCM 8.7.2003. Carenza di motivazione e difetto di istruttoria. Incompetenza”: i vizi rilevati dall’amministrazione a fondamento del provvedimento di autotutela sarebbero insussistenti.

5. All’odierna udienza, in vista della quale le parti hanno presentato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso introduttivo è fondato.

6.1. L’istanza di autorizzazione della società risale al 31.10.2023.

6.2. L’art. 44, co. 10, C.c.e. stabilisce che “[l]e istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stata data comunicazione di una determinazione decisoria della conferenza o di un parere negativo da parte dell’organismo competente ad effettuare i controlli, di cui all’articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36, ove ne sia previsto l'intervento, e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali”.

6.3. La disposizione da ultimo richiamata è perspicua nello stabilire che la formazione del silenzio-assenso è esclusa soltanto se uno dei predetti atti impeditivi interviene “entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda”.

6.4. Nel caso che occupa, il termine di sessanta giorni è scaduto il 2.1.2024; sia il parere negativo della Soprintendenza sia la determinazione conclusiva della conferenza di servizi sono successivi (rispettivamente, 26.1.2024 e 25.3.2024).

6.5. Conseguentemente, la società ha conseguito per IL l’autorizzazione.

6.6. Le contrarie argomentazioni delle amministrazioni resistenti non colgono nel segno.

6.6.1. In primo luogo, il fatto che la società, successivamente alla formazione del silenzio assenso, non abbia eccepito in sede procedimentale l’avvenuto conseguimento dell’autorizzazione, ma si sia limitata a rappresentare che i termini procedimentali indicati dall’amministrazione relativamente alla conferenza di servizi fossero erronei, non può valere come acquiescenza. Invero, il contegno può essere ascrivibile a varie ragioni – si pensi inter alia all’auspicio di ottenere un provvedimento espresso (che superi l’ignoranza e dunque l’incertezza circa le ragioni che si celano dietro all’inerzia amministrativa) – e dunque non può in alcun modo indicare una sorta di dismissione del diritto di azione per acquiescenza, che invece necessita di una “condotta da parte dell’avente titolo all'impugnazione che sia libera e inequivocabilmente diretta ad accettare l’assetto di interessi definito dall'amministrazione con gli atti oggetto di impugnazione, sicché tutti i dati fattuali devono indicare, senza incertezze, la presenza di una chiara e, soprattutto, definitiva (cioè non rimessa ad eventi futuri ed incerti) volontà dell’interessato di non contestare l’atto lesivo ma, al contrario, di accettarne gli effetti e l’operatività ( ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 5.11.2024, n. 8840).

6.6.2. In secondo luogo, il ritardo nell’indizione della conferenza dei servizi non può comportare uno spostamento del dies a quo del termine entro cui la stessa deve essere conclusa. Il termine perentorio è invero espressamente riferito dal citato art. 44, co. 10, alla data di “presentazione del progetto e della relativa domanda” e non a quella di indizione della conferenza di servizi, per la quale anzi è previsto un termine ordinario di convocazione (“entro cinque giorni lavorativi dalla presentazione dell'istanza” ex art. 44, co. 6); la cui violazione finisce, coerentemente con gli scopi acceleratori, di semplificazione e di stigmatizzazione dell’inerzia amministrativa sottesi al meccanismo del silenzio-assenso, per comprimere il torno di tempo entro cui è possibile adottare un atto impeditivo. Del resto, a ragionare diversamente, l’inattività del responsabile del procedimento finirebbe per ridondare in danno dell’istante (in ipotesi, la mancata indizione della conferenza di servizi escluderebbe sempre la formazione del silenzio-assenso), ossia proprio della parte che la speciale normativa del Codice delle comunicazioni elettroniche vuole porre al riparo dall’inerzia amministrativa.

6.6.3. D’altronde, è appena il caso di osservare che la formazione del silenzio-assenso non esclude tout court la possibilità per l’amministrazione di coltivare l’interesse pubblico eventualmente pregiudicato dal titolo formatosi per IL , potendosi esercitare, laddove ne ricorrano i presupposti, i poteri di autotutela (com’è, peraltro, avvenuto nella presente vicenda; vd. infra par. 7 e ss.).

6.7. Il primo motivo è dunque fondato, in quanto l’amministrazione non avrebbe potuto concludere la conferenza di servizi una volta spirato il termine per provvedere (ed è appena il caso di precisare che, al di là di alcuni impropri riferimenti all’autotutela contenuti nell’atto, la determinazione impugnata con il ricorso introduttivo non è stata adottata nell’esercizio dei poteri di riesame, come è reso palese sia dall’espressa volontà, manifestata nell’atto, di concludere la conferenza di servizi sia dalla successiva adozione di un provvedimento in autotutela).

7. Deve ora procedersi all’esame del ricorso per motivi aggiunti.

8. Preliminarmente è necessario esaminare la censura relativa al dedotto difetto di competenza del Comune nel disporre l’annullamento d’ufficio del titolo formatosi per IL , in quanto l’eventuale fondatezza di tale censura comporterebbe il necessario assorbimento di tutte le restanti doglianze (vd. Cons. Stato, Ad. plen., 7.4.2015, n. 5, par. 8.3.2: “in tutte le situazioni di incompetenza, carenza di proposta o parere obbligatorio, si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato [vd. art. 34, comma 2, c.p.a.], sicché il giudice non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell'azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus ”).

8.1. Il motivo deve essere disatteso.

8.2. In particolare, il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi da quanto già statuito dal Tribunale in un caso analogo, ove è stato osservato che al Suap della Comunità montana era stato conferito “il potere di ricevere e svolgere una istruttoria preliminare sull’istanza, ma non quello di adottare il provvedimento finale”; “[d]unque – seppure il SUAP era effettivamente competente a ricevere l’istanza e ad avviare il procedimento – esso non aveva il potere di adottare il provvedimento finale, così come non poteva autonomamente intervenire in autotutela sul silenzio assenso formatosi, competenze rimaste attribuite, ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. 259/2003, all’amministrazione comunale” (sez. V- quater, 14.1.2025, n. 560, alle cui motivazioni sul punto si rinvia ex art. 88, co. 1, lett. d, c.p.a.).

9. Il terzo e il quarto motivo, nella parte in cui si appuntano sul parere negativo espresso dalla Soprintendenza e posto dal Comune a giustificazione dell’esercizio del potere di autotutela (anche in termini di prevalenza dell’interesse pubblico alla caducazione dell’autorizzazione), sono invece fondati nei limiti che seguono.

9.1. Il parere, invero, si limita a evidenziare “il forte impatto visivo e ambientale della nuova antenna, che con buona probabilità è visibile anche da altri coni visuali non considerati nella relazione paesaggistica” e “l’impatto paesaggistico negativo che un’opera di tale configurazione e altezza, posizionata proprio sulla sommità del colle che sovrasta il centro storico, avrebbe su un contesto vincolato paesaggisticamente e in prossimità di aree di interesse archeologico, compromettendo il livello di qualità visiva e paesaggistica di un’ampia porzione di territorio caratterizzata dalla presenza di beni naturali e culturali”.

9.2. Sennonché, per giurisprudenza pacifica, “la mera visibilità non può costituire, ex se considerata in questa materia, ragione giustificatrice, sul piano della compiutezza valutativa, del c.d. impatto deleterio né può esonerare da un’effettiva valutazione di siti alternativi e opere mitigatorie, sicché l’amministrazione è tenuta ad identificare, nell’ambito della propria discrezionalità tecnica e in rapporto alla sottesa disciplina pianificatoria comunale e provinciale (oltre che con gli altri interessi che vengono in rilievo), gli effettivi elementi di contrasto con il dato pianificatorio e con quello primario e valutare gli elementi idonei a sincronizzare, in ultimo, la decisione con una vera e propria regola di proporzionalità” (Cons. Stato, sez. VI, 16.12.2024, n. 10086 e precedenti ivi richiamati).

9.3. Orbene, proprio l’assenza nella valutazione della Soprintendenza del doveroso tentativo di una sintesi tra i valori in gioco al lume del principio di proporzionalità ( inter alia con misure di mitigazione nell’ottica di un dissenso costruttivo), vieppiù necessario nel contesto dell’esercizio dei poteri di autotutela (vd. art. 21-novies, co. 1, l. n. 241/1990), rende il parere e la determinazione comunale illegittimi.

10. In conclusione, il ricorso introduttivo e, nei sensi che precedono, quello per motivi aggiunti sono fondati e per l’effetto gli atti impugnati devono essere annullati.

11. La peculiarità del caso giustifica la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter , definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso introduttivo e, nei sensi di cui in motivazione, il ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Anna Maria Verlengia, Presidente FF

Annalisa Tricarico, Referendario

Pierluigi Tonnara, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pierluigi Tonnara	Anna Maria Verlengia

IL SEGRETARIO