Pubblicato il 02/04/2025

N. 06567/2025 REG.PROV.COLL.

N. 16960/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 16960 del 2023, proposto da Ater del Comune di Roma, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefania Troiani e Montellanico Marco, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Andrea Magnanelli e Gabriella Bozzone, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;
Agenzia del demanio, Commissario straordinario del Governo - Piano rientro debito pregresso del Comune di Roma, in persona dei legali rappresentanti p.t. , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la condanna

di Roma Capitale e dell’Agenzia del demanio a provvedere alla sdemanializzazione del “Fosso degli Arcacci” nonché, anche in via subordinata, al risarcimento dei danni subiti o alla corresponsione di un indennizzo per il ritardo nella conclusione del procedimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, dell’Agenzia del demanio e del Commissario straordinario del Governo - Piano rientro debito pregresso del Comune di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2025 il dott. Pierluigi Tonnara e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 5.12.2023 (dep. il 29.12) l’Ater del Comune di Roma ha chiesto la condanna di Roma Capitale e dell’Agenzia del demanio del Lazio a provvedere alla sdemanializzazione del “Fosso degli Arcacci” nonché al pagamento di 14.893.762,99 euro a titolo di risarcimento dei danni o di indennizzo da ritardo (domanda proposta anche in via subordinata, nel caso di mancato accoglimento della richiesta di sdemanializzazione).

1.1. In punto di fatto l’ente ha premesso che con delibera del Consiglio comunale n. 166/96 erano state concesse in diritto di superficie all’allora IACP della Provincia di Roma, oggi Ater del Comune di Roma, le aree riferite ad alcuni comparti (M1, M2, M3 M4), localizzate in Cesano, per la realizzazione di interventi di edilizia pubblica sovvenzionata in esecuzione della deliberazione G.r.L. n. 788 del 20 febbraio 1996 e che, in seguito a un’articolata vicenda amministrativa (fallimento dell’impresa incaricata dell’esecuzione dei lavori; scadenza dell’originario titolo edilizio), Roma Capitale nel 2017 aveva subordinato l’ulteriore corso dell’intervento alla stipulazione di una convenzione urbanistica. L’Ater aveva quindi contestato la posizione dell’amministrazione comunale e, riservatosi un approfondimento sulla “legittimità di tutti gli atti, concessioni, permessi a costruire a vario titolo rilasciati negli anni e riguardanti tutte le opere realizzate ed in corso di realizzazione”, rilevava “l’impossibilità di procedere al frazionamento catastale ed urbanistico delle aree da convenzionare, per la presenza all’interno delle stesse del Fosso demaniale denominato ‘degli Arcacci”. Il protrarsi di tale situazione di stallo aveva altresì condotto alla revoca totale del finanziamento concesso dalla Regione Lazio per “irrealizzabilità dell’intervento” (provvedimento n. 647 del 26/07/2022 della Giunta regionale del Lazio). Sicché l’ente aveva invitato Roma Capitale a riprendere in consegna le aree riferite ai comparti per cui è causa, ma quest’ultima aveva evidenziato l’interesse dell’amministrazione capitolina a risolvere le criticità rappresentate dall’Ater. Nondimeno da quest’ultima nota, deduce la società, nulla è cambiato, permanendo quale causa ostativa alla relazione del progetto (di cui l’Ater si dichiara tuttora disponibile) la sdemanializzazione del Fosso degli Arcacci.

1.2. La parte ha dunque articolato i seguenti motivi:

(i) “Violazione di legge 241/1990 - eccesso e carenza di potere per difetto di istruttoria, errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, irragionevolezza, difetto assoluto di motivazione”: il silenzio serbato dalle amministrazioni resistenti sull’istanza di sdemanializzazione o comunque la mancata conclusione del procedimento ab origine avviato legittimerebbe la società a ottenere una pronuncia con cui il Tribunale accerti l’inadempimento e ordini alle amministrazioni di “provvedere con l’assunzione di ogni e ciascun atto e/o provvedimento che risolva l’ impasse descritto”; peraltro la società avrebbe subito un danno, che gli enti resistenti dovrebbero risarcire, pari a 14.893.762,99 euro (“Il finanziamento originario, erogato ai sensi della D.G.R.L. n. 4060/1997 e pari a € 8.444.524,21, veniva impegnato per soli €. 2.154.635,22. L’importo veniva così utilizzato: - € 800.000 ,00 per OOUU; - € 364.265,93 per indennità provvisoria di esproprio - € 826.668,95 per lavori CRE; - € 135.273,10 per Spese Tecniche - € 28.427,24 per sondaggi. Ciò costituisce il danno emergente subìto dalla Ricorrente, dato l’arresto dell’intero progetto edificatorio per cause non imputabili a questa Ricorrente. Il parziale utilizzo dell’originario finanziamento regionale di cui alla D.G.R.L. n. 4060/1997, pari ad € 8.444.524,21, costituisce - per la differenza non inutilizzata - il lucro cessante subìto dalla Ricorrente negli anni, pari a €. 6.289.888,99. A tale importo non utilizzato, né utilizzabile, deve addizionarsi l’ulteriore importo, poi de finanziato, pari ad €. 8.603.874,00 di cui alla DGR del Lazio 303/2019: importo revocato con la DGR del Lazio 861/2022 per ‘irrealizzabilità dell’intervento’ dovuto ai motivi ostativi descritti in atti (cfr. docc. nn. 5-19). E così, complessivamente, deve ritenersi che il danno suscettibile di valutazione economica subìto dalla Resistente, di cui le Resistenti, anche disgiuntamente tra Loro devono rispondere, sia stato pari a €. 14.893.762,99”);

(ii) “Violazione di legge - art. 97 Cost. - eccesso di potere, violazione principio di legalità, buon andamento ed imparzialità p.a. per aver posto in essere un’azione svincolata dalle previsioni normative senza bilanciamento tra interesse pubblico e privato pregiudizievole degli interessi e con sacrificio degli interessi privati e pubblici – violazione di legge e falsa applicazione l. 241/90 e dei principi generali vigenti in materia, mancanza di avvio del procedimento e violazione del principio di giusto procedimento, eccesso potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza, difetto assoluto di motivazione”: il ritardo nella conclusione del procedimento di sdemanializzazione avrebbe reso vano l’impiego delle risorse finanziate e impiegate dall’Ater di Roma sul progetto, per un ammontare pari a 14.893.762,99 euro; tale danno dovrebbe essere risarcito dalle amministrazioni resistenti, in quanto a loro imputabile, o comunque indennizzato in via automatica (“da riconoscere al soggetto che subisca un pregiudizio per il ritardo nella conclusione di un procedimento amministrativo ex L. 241/1990”).

2. Roma Capitale, il Commissario straordinario del Governo per il piano di rientro del debito pregresso del Comune di Roma e l’Agenzia del demanio si sono costituiti in resistenza con atti di stile.

3. In vista della discussione della causa, Roma Capitale ha depositato documenti e una memoria con cui, oltre a difendersi nel merito, ha eccepito:

- l’inammissibilità del ricorso per difetto di integrità del contraddittorio ai sensi dell’art. 27 c.p.a. nei confronti del Consorzio Cesano Due, “che, in virtù di contratto consortile rep. 111499 – racc. 18499 del 31.07.1997 (doc. C), è stato costituito al fine di procedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione a scomputo dei corrispettivi concessori e che si è occupato direttamente della realizzazione di alcune opere idrauliche necessarie alla realizzazione dell’intervento di competenza di ATER all’interno Piano di Zona B20 Cesano, tra cui, per quanto qui di interesse, lo spostamento e l’intubamento del fosso degli Arcacci” (Consorzio che avrebbe poi effettivamente eseguito i lavori ma non avrebbe mai consegnato a Roma Capitale tutta la documentazione tecnica relativa all’opera idraulica);

- l’inammissibilità dell’azione di condanna alla sdemanializzazione e alla stipula della convenzione, in quanto: “non essendo stata stipulata nella fattispecie la convenzione di cui all’art. 35 L. 865/71 e trovandosi la vicenda in una fase ancora di tipo procedimentale”, la domanda proposta dovrebbe “essere riqualificata in termini di azione avverso il silenzio-inadempimento ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a”; tuttavia, l’Ater non avrebbe mai chiesto a Roma Capitale di sdemanializzare il fosso degli Arcacci né potrebbe assumerebbe rilievo in tal senso la pec del 2015, “con la quale l’Azienda per la prima volta ha chiesto a Roma Capitale la mera trasmissione degli atti della procedura espropriativa relativa al piano di zona in questione, ‘al fine di verificare se le aree su cui questa Azienda ha realizzato gli interventi costruttivi, sono transitate nel patrimonio indisponibile di Roma Capitale e quindi convenzionabili’, atteso che la stessa non contiene alcun riferimento esplicito alla sdemanializzazione del Fosso degli Arcacci, che infatti veniva richiesta ad Agenzia del Demanio soltanto con pec del 12.04.2017; sicché si tratterebbe di “domanda irricevibile sia sotto il profilo della notifica, in quanto avvenuta oltre il termine di un anno di cui all’art. 31, comma 2, c.p.a., sia quanto al deposito avvenuto il 29 dicembre 2023 – a fronte di una notifica perfezionata a mezzo PEC 5 dicembre 2023 – in violazione, pertanto, del termine di cui all’art. 45 c.p.a., dimidiato per effetto dell’applicazione del disposto dell’art. 87, comma 2, lett. b), c.p.a.”; l’azione sarebbe comunque “inammissibile e infondata atteso che Roma Capitale, in quanto ente comunale, è priva di qualsivoglia potere in tema di demanio idrico, difettando, dunque, i presupposti per la condanna dell’Amministrazione capitolina alla sdemanializzazione del fosso degli Arcacci”;

- l’inammissibilità della domanda di indennizzo, giacché non sarebbe dato comprendere in che termini e sulla base di quali presupposti di legge essa si fondi;

- la prescrizione “del diritto alla restituzione di quanto versato a titolo di quote di urbanizzazione e indennità temporanea di esproprio, atteso che, come emerge dalla documentazione versata in atti dalla stessa ricorrente (cfr. doc. 9 di ATER), si tratta di somme versate tra il 2002 e il 2003”;

- la inammissibilità della domanda risarcitoria ex art. 2043 c.c., proposta in via subordinata, “per eccessiva genericità, essendosi controparte limitata ad alquanto vaghe affermazioni circa la responsabilità dell’Amministrazione, mancando del tutto di dimostrare la sussistenza dei presupposti per l’operatività del rimedio risarcitorio, in violazione delle regole sul riparto dell’onere della prova che informano anche il processo amministrativo”.

4. L’Ater ha replicato con apposito scritto difensivo (dep. il 19.2).

5. All’udienza pubblica del 25.2.2025, nel corso della quale Roma Capitale ha eccepito la tardività delle repliche dell’ente ricorrente, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. In primo luogo, al fine di perimetrare correttamente gli scritti difensivi da esaminare per la decisione della controversia, deve essere esaminata l’eccezione di tardività sollevata da Roma Capitale in ordine alle repliche depositate dall’Ater in vista della trattazione della causa.

6.1. L’eccezione è fondata.

6.2. Tanto a ritenere applicabile il termine ordinario di venti giorni liberi prima dell’udienza ex art. 73, co. 1, c.p.a. quanto a reputare dimidiato il predetto termine ex art. 87, co. 2, lett. b), e co. 3, c.p.a., comunque le repliche dell’ente ricorrente risultano tardive, in quanto depositate soltanto il 19 febbraio. Di talché, esse sono irrilevanti ai fini del decidere.

7. Ancora in via pregiudiziale, deve essere scrutinata l’eccezione d’irricevibilità sollevata da Roma Capitale.

7.1. Ad avviso dell’ente resistente, l’azione di condanna alla sdemanializzazione proposta dall’Ater andrebbe qualificata quale domanda avverso il silenzio-inadempimento. Invero, non essendo stata conclusa una convenzione ex art. 35 l. 22 ottobre 1971, n 865, l’obbligo invocato dall’ente ricorrente troverebbe in ipotesi fondamento nel dovere che sussiste in capo all’amministrazione di concludere ogni procedimento amministrativo con un provvedimento espresso (art. 2, l. n. 241/1990). Sennonché, a ritenere che un tale procedimento sia stato avviato con la pec inviata dall’Ater all’Agenzia del demanio in data 12.4.2017, la notifica del ricorso, risalente soltanto al 5.12.2023, risulterebbe tardiva (arg. ex art. 31, co. 2, c.p.a.), così come il deposito dello stesso (29.12; arg. ex art. art. 87, co. 2, lett. b, e co. 3, c.p.a.).

7.2. L’eccezione ha fondamento.

7.3. Giova premettere che la parte ricorrente non ha allegato con precisione quale sarebbe la fonte giuridica dell’obbligo in capo agli enti evocati in giudizio di sdemanializzare l’area; si è limitata a prospettare che la stessa sarebbe necessaria per concludere la convenzione ex art. 35, l. 22 ottobre 1971, n. 865, e quindi per realizzare gli interventi di edilizia pubblica sovvenzionata. Sennonché, un conto è la necessità giuridica, data dalla sussistenza di un valido titolo (in questa sede neppure dedotto), altro è, eventualmente, la mera opportunità amministrativa (che può poi in ipotesi anche tradursi in un impegno o accordo giuridicamente rilevante a procedere alla sdemanializzazione).

7.4. Ad ogni modo, posto che un dovere di “attivare il procedimento e di concluderlo con un espresso provvedimento” può essere ravvisato in presenza di una “circostanziata istanza di sdemanializzazione, corredata di tutti gli elementi identificativi del rapporto giuridico che si chiede di definire da parte dell’Amministrazione intimata” (Cons. Stato, sez. IV, 20.1.2015, n. 138, recentemente ribadita da Cons. Stato, sez. VII, 23.2.2024, n. 1839), occorre verificare se comunque l’azione proposta dall’Ater possa essere complessivamente intesa come diretta, per l’appunto, a far valere tale situazione.

7.4.1. In primo luogo, una circostanziata istanza di sdemanializzazione da parte dell’Ater non risulta dagli atti di causa. Tale non può essere:

- né la nota del 19.5.2015 (doc. 15 ric.), peraltro diretta a Roma Capitale e non all’Agenzia del demanio, dove semplicemente si chiedono informazioni e documenti sugli “atti relativi alla procedura espropriativa” per “verificare se le aree su cui questa Azienda ha realizzato gli interventi costruttivi sono transitate nel patrimonio indisponibile di Roma Capitale e quindi convenzionabili”;

- né la pec del 12.4.2017 (doc. 16 ric.), inviata all’Agenzia del demanio, ove semplicemente “si chiede se agli atti di codesta Agenzia sono presenti documenti comprovanti l’avvenuta sdemanializzazione del fosso in oggetto che nel corso dell’ultimo ventennio è stato spostato”.

Quindi già per tale ragione il ricorso sarebbe in parte qua inammissibile.

7.4.2. In secondo luogo, anche a volere ipotizzare che una o entrambe le note manifestino una “circostanziata istanza di sdemanializzazione”, comunque il ricorso risulta irricevibile relativamente all’azione in esame, in quanto proposto oltre i termini previsti all’art. 31, co. 2, c.p.a.

8. Prima di passare all’esame delle altre due domande (risarcimento del danno; indennizzo da ritardo), deve essere scrutinata l’eccezione di difetto di integrità del contraddittorio.

8.1. L’eccezione deve essere disattesa.

8.2. L’Ater ha chiesto la condanna di Roma Capitale e dell’Agenzia del demanio alla sdemanializzazione di un’area, al risarcimento dei danni subiti e alla corresponsione di un indennizzo da ritardo. Gli effetti delle pronunce richieste al giudice non sono destinati a incidere necessariamente nella sfera giuridica del Consorzio Cesano Due, attuatore dei lavori di spostamento e di intubamento del fosso degli Arcacci e indicato da Roma Capitale quale “unico soggetto in

possesso della documentazione tecnica necessaria ad addivenire alla sdemanializzazione del vecchio tracciato del fosso stesso” (p. 10 mem. ex art. 73 c.p.a.). Tuttalpiù, si potrebbe trattare di circostanza, questa eccepita dal Comune, idonea a incidere sul merito delle domande proposte (nel senso, auspicato dall’ente locale, di escludere la sua responsabilità), ma non sulla individuazione delle “giuste parti” del processo.

9. Orbene, la domanda di indennizzo da ritardo è priva di fondamento, giacché, come già rilevato, nessuna istanza è stata mai presentata per l’avvio del procedimento (v. par. 7.3.1 ; e tralasciata espressamente la questione, giacché non concretamente rilevante ai fini del decidere, se un procedimento di sdemanializzazione possa essere ritenuto un “procedimento ad istanza di parte” ai fini dell’applicazione dell’art. 2- bis , co. 1- bis , l. n. 241/1990).

10. Parimenti infondata è la domanda di risarcimento dei danni, in quanto, per le considerazioni sopra esposte, non risulta, sulla base delle allegazioni offerte dalla parte ricorrente nel presente giudizio, né la violazione di un obbligo di procedere alla sdemanializzazione (per mancata allegazione della relativa fonte) né la violazione del dovere di concludere il procedimento nei termini con un provvedimento espresso (v. art. 2- bis, co. 1, l. n. 241/1990). In ogni caso, il danno-conseguenza che l’Ater avrebbe subito risulta allegato in termini perplessi e generici: essa pretenderebbe di ottenere per via risarcitoria una somma pari al finanziamento originariamente accordato dalla Regione Lazio per l’esecuzione del programma; sennonché, come eccepito da Roma Capitale e non contestato dall’ente ricorrente, a tacer d’altro, non risulta neppure allegato che la Regione Lazio abbia chiesto la restituzione del finanziamento quanto alla parte già spesa, mentre la restante parte è stata “revocata” dall’ente predetto a seguito di un’istanza di rinuncia dell’Ater stessa e poi comunque reindirizzata ad altri interventi facenti capo sempre a quest’ultima. Anche il danno di “natura istituzionale” risulta dedotto in termini generici e comunque privi di giuridica consistenza, giacché non è neppure lumeggiato nel ricorso per quale specifica ragione giuridica il danno che subirebbe la collettività per la mancata realizzazione del progetto dovrebbe essere risarcito in favore dell’ente ricorrente.

11. In conclusione, il ricorso deve essere in parte dichiarato irricevibile e in parte respinto.

12. La novità delle questioni trattate, apprezzata in relazione alle peculiarità del caso, giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Sezione Quinta Ter ), definitivamente pronunciando, in parte dichiara il ricorso irricevibile e in parte lo respinge, nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Anna Maria Verlengia, Presidente FF

Annalisa Tricarico, Referendario

Pierluigi Tonnara, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pierluigi Tonnara	Anna Maria Verlengia

IL SEGRETARIO