Pubblicato il 29/01/2025

N. 00241/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00338/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 338 del 2023, proposto da NA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paola Campion e Giorgio Santilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giorgio Santilli in Torino, via G.B. Vico, 10;

contro

Comune di Trofarello, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Cinzia Picco e Paolo Scaparone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento del Comune di Trofarello prot. n. 3140 del 1.3.2023 con cui è stata denegata la richiesta del 28.2.2022 di restituzione degli oneri concessori relativi al permesso di costruire n. 17/2009, nonché per l'accertamento del diritto alla restituzione di quanto versato a titolo di oneri dalla Società ricorrente e divenuto indebito e la conseguente condanna dell'Amministrazione alla restituzione degli oneri versati, con gli interessi dalla data della domanda al saldo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Trofarello;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2025 la dott.ssa Martina Arduino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Società NA S.r.l. ha ottenuto un permesso di costruire rilasciato dal Comune di Trofarello in data 15.7.2009 per la realizzazione di un nuovo capannone industriale, versando, in un’unica soluzione, a titolo di oneri concessori euro 72.225,83.

2. In data 5.7.2010, la NA ha comunicato l’inizio dei lavori facendo così decorrere il termine di anni tre per l’ultimazione degli stessi (entro il 5.07.2013).

3. Il 5.3.2013 la NA ha presentato richiesta di proroga, accolta con il rilascio del permesso di costruire n. 16 del 19.3.2013, in proroga del permesso di costruire del 15.7.2009, con conseguente data di fine lavori fissata per il 4.7.2014.

4. I lavori non sono stati iniziati con opere trasformative del suolo ma soltanto con la recinzione dell’area di cantiere e le perforazioni per le indagini geologiche.

5. La Società ha poi rinunciato all’intervento edilizio e, con lettera del 28.2.2022, ha richiesto la restituzione degli oneri corrisposti al Comune che, in data 30.12.2022, ha notificato la comunicazione di avvio del procedimento propedeutico alla dichiarazione della prescrizione decennale del diritto alla restituzione degli oneri concessori, informando la NA che nel corso del sopralluogo del 27.9.2022 era stata constatata la mancata esecuzione di qualsivoglia lavoro od opera.

5.1. La società ha trasmesso le proprie osservazioni il 5.1.2023.

5.2. Il Comune, previo ulteriore sopralluogo effettuato informandone la ricorrente il giorno 1.3.2023, ha adottato la determina comunale di diniego della domanda di restituzione degli oneri concessori in ragione della prescrizione del diritto stante la decadenza dal permesso di costruire alla data del 19.07.2010 per mancato inizio degli stessi, contrariamente a quanto era stato all’epoca comunicato dalla NA.

6. Con ricorso notificato il 20.4.2023 (e depositato il 2.5.2023) la ricorrente ha impugnato il predetto diniego di restituzione degli oneri concessori, nonché tutti gli atti presupposti, antecedenti preordinati e consequenziali, con contestuale richiesta di condanna del Comune alla restituzione degli oneri versati, oltre interessi dal giorno della domanda, adducendo le seguenti censure:

1.Violazione degli artt. 2033 e 2041 cod. civ. in relazione all’art. 16 d.P.R. n. 380/2001. Violazione degli artt. 2934, 2935, 2944 e 2945 cod. civ.. Violazione dei principi in materia di prescrizione. Violazione dell’art.21-septies della l. n. 241/1990 e dell’art. 15 d.P.R. n. 380/2001;

2. Contraddittorietà, illogicità e manifesta ingiustizia. Violazione del legittimo affidamento e dei canoni fondamentali di buona e leale amministrazione. Violazione del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per sviamento;

3. Violazione dell’art. 15 d.P.R. n. 380/2001. Eccesso di potere per falso presupposto, per travisamento dei fatti, per difetto di istruttoria.

7. Si è costituito in giudizio il Comune di Trofarello, chiedendo la reiezione del ricorso.

9. All’udienza pubblica del 9.1.2025, dopo discussione orale, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di ricorso la ricorrente contesta la motivazione addotta dal Comune per il diniego di restituzione dei contributi concessori versati dalla Società, evidenziando come il termine di prescrizione decennale, ai sensi dell’art. 2935 cod. civ., inizi a decorrere dal momento i cui il diritto può essere fatto valere. Secondo la società istante, la decadenza dal permesso di costruire – che il Comune pretende di far decorrere dal 15.07.2010 per mancato inizio dei lavori – doveva essere pronunciata formalmente dall’Amministrazione; infatti, pur essendo la pronuncia di decadenza un atto meramente dichiarativo, ragioni di trasparenza e certezza ne imponevano la dichiarazione a seguito di apposita istruttoria e nel rispetto del contraddittorio fra le parti. Il Comune di Trofarello non è invece mai intervenuto con una dichiarazione formale di decadenza dal permesso di costruire n. 17/2009, ma anzi ne ha prorogato l’efficacia col permesso di costruire n. 16/2013, fissando, quale nuova data di ultimazione lavori, il 4.7.2014, che secondo l’interessata rappresenta il dies a quo da cui computare la prescrizione del diritto alla ripetizione degli oneri. La ricorrente rappresenta infatti come solo a partire da quel momento sia maturata in capo alla società NA S.r.l. la certezza in merito all’esercizio del diritto ad ottenerne la restituzione.

Il motivo è fondato.

Il Comune basa il proprio diniego alla restituzione sull’asserita prescrizione del diritto di credito, rinvenendo il dies a quo di decorrenza del termine decennale al 15.7.2010, quando sarebbe intervenuta la decadenza ex lege dal titolo autorizzatorio stante il mancato inizio dei lavori nel termine annuale dal rilascio del permesso di costruire. La ricorrente avrebbe falsamente dichiarato al Comune l’inizio dei lavori, inducendolo, per tale via, anche al rilasciato della proroga del titolo autorizzatorio che, in realtà, dovrebbe ritenersi nulla, essendo il permesso di costruire già decaduto al momento della sua adozione.

Orbene, ragioni di certezza giuridica e trasparenza dell’azione amministrativa esigono la dichiarazione formale dell’avvenuta decadenza del permesso di costruire laddove non vi sia un’espressa rinuncia del privato al titolo autorizzatorio, la sola che potrebbe rendere superflua la dichiarazione comunale.

È, infatti, principio pacifico in giurisprudenza l’assunto per cui la decadenza del permesso di costruire, che l’art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001 fa discendere direttamente dalla legge, necessita dell’intermediazione di un provvedimento amministrativo di natura dichiarativa che presuppone l’accertamento dell’effetto ex lege da parte dell’amministrazione con un’istruttoria diretta a verificare il presupposto fattuale a cui la legge ricollega l’effetto. In questi termini, ex multis, da ultimo Consiglio di Stato sez. IV, 16/03/2023, n. 2757: “ In ordine ai caratteri del provvedimento di decadenza del permesso di costruire ex art. 15 d.P.R. n. 380/2001 va rilevato che: a) in conformità coi principi generali di trasparenza e certezza giuridica ex artt. 1 e 2, l. n. 241 del 1990, è sempre richiesto che l'Amministrazione si pronunci con provvedimenti espressi, sia pure con valenza ricognitiva di effetti discendenti direttamente dalla legge, sicché risulta necessaria l'adozione di un formale provvedimento in relazione all'esercizio del potere attribuito dall'art. 15 t.u.ed . […]”.

Nello stesso senso si pone la sentenza del T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 17 ottobre 2022 n. 2705, secondo cui “ La perdita di efficacia del titolo edilizio per mancato inizio o ultimazione dei lavori nei termini prescritti deve essere accertata e dichiarata con formale provvedimento dell'Amministrazione, anche ai fini del necessario contraddittorio con il privato circa l'esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che legittimano la declaratoria di decadenza ”.

La necessità di un provvedimento dichiarativo della decadenza del permesso di costruire, rispondente come visto a esigenze di certezza, si pone a tutela sia della posizione dei terzi (sono innumerevoli gli interessi sottesi a un intervento di trasformazione del territorio, a titolo esemplificativo è possibile riferirsi ai vicini interessati dall’attività edificatoria a valere sul sito prescelto, agli acquirenti o ai danti causa della proprietà immobiliare, ai creditori dell’impresa che esercita l’attività edificatoria) sia delle ragioni delle parti, pubblica e privata, del rapporto amministrativo che origina con il rilascio del permesso di costruire.

Il Comune non solo ha omesso di pronunciare la necessaria decadenza del permesso di costruire rilasciato il 15.7.2009 ma ha anche rilasciato un formale provvedimento di proroga, costituente esercizio di un potere amministrativo di secondo grado, incidente sull’efficacia di un precedente provvedimento operando uno spostamento in avanti del termine finale di efficacia del titolo edilizio, a favore dell’interessato, con implicito riconoscimento della validità e della non ancora cessata efficacia del permesso di costruire rilasciato.

Ne discende che anche in sede di adozione della proroga del titolo edilizio il Comune è chiamato ad accertare la sussistenza dei presupposti fattuali della stessa.

Nel caso sottoposto al Collegio la proroga è stata rilasciata dall’Ente ed è sul termine finale in essa previsto per l’ultimazione dei lavori che è stata riposta la certezza del destinatario sulla persistenza del diritto a edificare, come pure l’affidamento di eventuali terzi interessati alla data di scadenza dell’autorizzazione edilizia.

Al riguardo, non può accogliersi la tesi della resistente diretta a eccepire la nullità del provvedimento di proroga per mancanza dell’oggetto. La carenza del presupposto fattuale per l’esercizio del potere di proroga costituisce piuttosto vizio che ne implica l’illegittimità per violazione di legge (art. 15, 2° comma, del d.P.R. n. 380/2001), con conseguente possibilità di contestarne la legittimità in sede processuale, entro i termini di decadenza di cui all’art. 29 c.p.a., pena l’inoppugnabilità della proroga stessa, oppure di procederne all’annullamento in autotutela, previa verifica dei presupposti legislativi di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990. Nella fattispecie in esame, tuttavia, la proroga non è stata né impugnata né rimossa in sede di esercizio dei poteri di autotutela. Ne discende l’incontrovertibilità della stessa e la rilevanza della sua scadenza quale dies a quo per la decorrenza del termine di prescrizione del diritto alla ripetizione di quanto versato a titolo di contributi concessori.

Tale diritto sussiste in capo alla società istante in quanto, in linea generale, si ha diritto alla restituzione di quanto pagato a titolo di oneri di urbanizzazione e contributo di costruzione nel caso di mancato utilizzo del permesso di costruire rilasciato dal Comune, essendo l’esborso degli oneri in questione correlato direttamente alla trasformazione del territorio e al carico urbanistico che ne consegue, in difetto dei quali l’avvenuto pagamento costituisce un indebito oggettivo ex art. 2033 cod. civ. Infatti la diretta correlazione tra i contributi versati e il diritto di edificazione conseguito al permesso di costruire comporta che la rinuncia al titolo edilizio o il suo mancato utilizzo, privando di causa il pagamento eseguito, determini il diritto alla restituzione di quanto versato all’ente territoriale, ex art. 2033 cod. civ..

Il termine per la prescrizione del diritto di ripetere l’indebito è decennale e, come previsto dall’art. 2935 cod. civ., esso inizia a decorrere dal momento in cui il diritto può essere fatto valere da chi ne sia titolare.

Pertanto, nel caso di specie il diritto alla ripetizione dell’indebito poteva essere fatto valere a partire dalla scadenza del provvedimento di proroga, cioè dal 4.07.2014, non avendo la Società manifestato, precedentemente alla scadenza della proroga in discorso, la volontà di rinunciare al permesso di costruire. Talché alla data della richiesta di restituzione degli oneri versati (28.2.2022), indirizzata dalla ricorrente al Comune, non era maturata la prescrizione del diritto alla ripetizione dell’indebito.

In ragione di quanto sopra, deve essere riconosciuto il diritto della ricorrente a ripetere l’importo di Euro 72.225,83, già versato al Comune di Trofarello a titolo di oneri concessori, a cui devono aggiungersi gli interessi, nella misura del saggio legale, decorrenti dal 20.5.2022, costituente la data di acquisizione al protocollo comunale della nota integrativa della richiesta di rimborso (si vedano, sul giorno a partire dal quale decorrono gli interessi in caso di indebito oggettivo e buona fede dell’accipiens: Cass., S.U., 13.6.2019, n. 15895; TAR Piemonte, II, 27.3.2020, n. 220; TAR Toscana, III, 16.12.2021, n. 1646), e sino al soddisfo.

In conclusione il ricorso deve essere accolto, restando assorbite le censure non esaminate.

Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, condanna il Comune alla restituzione a favore della ricorrente dell’importo Euro 72.225,83, oltre interessi, calcolati al saggio legale, dal 20.5.2022 fino al soddisfo.

Condanna il Comune alla refusione delle spese di causa a favore della ricorrente, liquidandole in Euro 3.000,00 oltre accessori, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gianluca Bellucci, Presidente

Martina Arduino, Referendario, Estensore

Alessandro Fardello, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Martina Arduino	Gianluca Bellucci

IL SEGRETARIO