Pubblicato il 17/03/2026

N. 00683/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01691/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1691 del 2025, proposto da Alessi Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuliana Ardito e Girolamo Calandra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Roberta Cannarozzo Fazzari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

e con l'intervento di

- A.A.P.I. – Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Immordino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
- As.P.Es. - Associazione Pubblicità Esterna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Cunsolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
(intervenienti ad adiuvandum )

per l'annullamento:

1) del bando e dei relativi allegati, pubblicati sul portale ANAC, sul portale della Città di Palermo e sulla Gazzetta Ufficiale Europea in data 13 giugno 2025, a mezzo dei quali il quale il Comune di Palermo ha indetto “ procedura ad evidenza pubblica per l’assegnazione delle superfici pubblicitarie sul suolo pubblico ai sensi dell’art. 43 del Regolamento sulla Pubblicità e sulle Pubbliche Affissioni e dell’art. 53 del Regolamento per l’applicazione del Canone Patrimoniale di concessione del suolo pubblico e di autorizzazione o esposizione pubblicitaria per la durata di anni 10 ”;

2) ove occorra e per quanto di ragione, della Determina Dirigenziale n. 7725 del 29 maggio 2025, di approvazione del bando e dei relativi allegati;

3) del disciplinare di gara (Allegato 2 al bando);

4) del disciplinare tecnico (Allegato n. 3 al bando);

5) delle tabelle allegate al bando (Allegati 3A, 3B, 3C) e, comunque, di tutti gli ulteriori allegati (nn. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11);

6) ove occorra e per quanto di ragione, delle Determine dirigenziali n. 9001 del 23 giugno 2025 e n. 10581 del 22 luglio 2025, di modificazione ed approvazione del nuovo disciplinare di gara e del nuovo Allegato 5, avente ad oggetto “Modello dichiarazioni”;

7) di tutti gli altri atti presupposti, conseguenziali e comunque connessi, comprese le Determinazioni Dirigenziali n. 12431 del 24.11.2021 e n. 12794 del 01.12.2021, la Delibera del Consiglio Comunale n. 93 dell’08.10.2015, così come modificata ed integrata dalle Deliberazioni di C. C. n. 35 del 15.10.2020 e n. 244 del 28.07.2021, il Regolamento CUP in parte qua (approvato con deliberazione del C. C. n. 244 del 28.07.2021), nonché il Regolamento sulla Pubblicità e relativi allegati, in parte qua, e il Piano Generale degli Impianti Pubblicitari (di seguito, P.G.I.P.) e relativi allegati, in parte qua , approvati con Deliberazione di C. C. 08.10.2015, n. 93, come da ultimo modificata dalla già citata Deliberazione di C.C. n. 35/2020;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Palermo;

Visti gli atti di intervento ad adiuvandum delle Associazioni di categoria A.A.P.I. e AS.P. ES;

Visti tutti gli atti della causa e le memorie delle parti;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 la dott.ssa EL FA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’atto introduttivo, ritualmente notificato e depositato, parte ricorrente è insorta avverso la procedura ad evidenza pubblica per l’assegnazione delle superfici e spazi pubblicitari sul suolo pubblico indetta dal Comune di Palermo con gli atti in epigrafe indicati.

La procedura in esame è stata bandita in applicazione del regolamento CUP e del Regolamento comunale sulla pubblicità e le pubbliche affissioni (comprensivo del piano generale degli impianti pubblicitari, in seguito PGIP) ed in particolare:

- dell’art. 53, comma 2, del Regolamento CUP, approvato con deliberazione C.C. n. 244 del 28.7.2021, secondo cui “ in sede di prima assegnazione le superfici pubblicitarie previste dal predetto Piano verranno messe a bando per macro lotti e secondo il criterio del massimo rialzo sull’importo a base d’asta, calcolato secondo le tariffe di cui al presente regolamento; gli aggiudicatari, prima di procedere alle esposizioni pubblicitarie, avranno l’obbligo di produrre per ciascun lotto i progetti di collocazione degli impianti secondo le tipologie e quantità previste dal Piano. I provvedimenti autorizzativi dell’esposizione verranno rilasciati solo dopo l’accertamento della rispondenza di tali progetti ai parametri fissati dal Piano e alla verifica della conformità di essi alle normative specifiche di settore, al Codice della Strada - e relativo Regolamento di Esecuzione - e ai vincoli imposti ai sensi del Codice dei Beni Culturali ”;

- dell’art. 43 del Regolamento comunale sulla pubblicità e le pubbliche affissioni approvato con deliberazione C.C. n. 93 dell’8.5.2015, integrata ed aggiornata dalla deliberazione C.C. n. 35 del 14.5.2020, secondo cui: “ la superficie pubblicitaria prevista dal piano nei singoli lotti verrà assegnata al soggetto aggiudicatario della gara. Poiché verranno messi a gara gruppi di lotti di cui alla procedura di accorpamento anzidetta, il soggetto che si aggiudicherà uno dei gruppi di lotti messi a bando diventerà titolare della quantità di superficie pubblicitaria relativa ”.

Il Comune ha quindi suddiviso, seguendo le indicazioni dettate in sede regolamentare (cfr. l’art. 43 del regolamento della pubblicità e l’art. 6 del PGIP), la superficie comunale in 14 macrolotti e per l’aggiudicazione di ciascun lotto, in sede di gara, ha previsto la selezione in base al criterio massimo rialzo percentuale sul canone annuo posto a base d’asta del macrolotto per il quale si concorre. L’assegnazione dello spazio demaniale riguarda unicamente la “ pubblicità effettuata con impianti o manufatti di carattere stabile ”.

2. L’impugnazione è affidata ai seguenti motivi di diritto.

2.1. “ Violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 821, della L. n. 160/2019 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 e degli artt. 1, 2 e 3 del D. Lgs. n. 36/2023 – Violazione del principio di certezza e dei principi di trasparenza, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 1 della L. n. 241/1990 e ss. mm. ii. - Indeterminatezza dell’oggetto dell’appalto –Violazione dei principi di libera concorrenza, non discriminazione, massima partecipazione -Eccesso di potere per illogicità manifesta – Difetto di motivazione ”, atteso che le regole di partecipazione alla procedura non sono né chiare né complete, stante l’inadeguatezza del richiamo operato dall’art. 2 del disciplinare di gara agli atti regolamentari del Comune.

In particolare, il quadro regolamentare, caotico e emendato nel tempo, al quale si richiama la lex specialis non è coerente con il contenuto minimo di cui all’art. 1, c. 821, della L. 160/19, e, in definitiva, determina l’impossibilità di ricavare dagli atti di gara le informazioni necessarie per poter formulare un’adeguata e seria offerta economica.

In particolare, le modifiche regolamentari che si sono succedute nel tempo e che hanno portato, dagli 81 lotti omogenei originari, all’individuazione dei 14 macrolotti non omogenei, non sono state precedute da alcuna valutazione preliminare circa la possibilità reale ed effettiva di collocare le superfici pubblicitarie sul suolo pubblico.

Tale deduzione viene asseritamente comprovata dal ricorrente con la produzione di una consulenza nella quale, in relazione ai lotti 21-5-33-14-60-43-11-42-48-54, viene segnalata l’impossibilità pratica di montare gli impianti pubblicitari richiesti nel bando. Lo scollamento tra il dato formale indicato nel bando e il dato reale riferibile alla messa in opera delle strutture indispensabili sulle quali collocare i messaggi pubblicitari, rende indeterminato l’oggetto della concessione e impossibile la formulazione di un’offerta economica adeguata.

2.2. “ Violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 821, della L. n. 160/2019 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 e degli artt. 1, 2 e 3 del D. Lgs. n. 36/2023 – Violazione del principio di certezza e dei principi di trasparenza, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 1 della L. n. 241/1990 e ss. mm. ii. - Indeterminatezza dell’oggetto dell’appalto –Violazione dei principi di libera concorrenza, non discriminazione, massima partecipazione -Eccesso di potere per illogicità manifesta – Difetto di motivazione ”, atteso che le planimetrie allegate al P.G.I.P. in scala 1:5000, individuano anche aree che non si trovano nella disponibilità del Comune. L’incertezza circa la reale disponibilità degli spazi individuati nel bando comporta l’impossibilità di formulare un’offerta seria per l’impresa, tenuto conto del rischio imprenditoriale di gestione della concessione.

2.3. “ Violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 821, della L. n. 160/2019 –Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 e degli artt. 1, 2 e 3 del D. Lgs. n.36/2023 – Violazione del principio di certezza e dei principi di trasparenza, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 1 della L. n.241/1990 e ss. mm. ii. - Indeterminatezza dell’oggetto dell’appalto –Violazione dei principi di libera concorrenza, non discriminazione, massima partecipazione -Eccesso di potere per illogicità manifesta – Difetto di motivazione ”, atteso che il disciplinare tecnico prevede all’art. 4.3. che “i confini tra i lotti ricadano su una strada, il limite del lotto deve intendersi posto sulla linea di mezzeria della carreggiata, indipendentemente da eventuali imprecisioni di tipo grafico. Fanno eccezione le aree relative al lotto 14 che, includendo esclusivamente nodi e corridoi di scorrimento, comprendono entrambi i lati delle strade, i quali sono quindi esclusi dai lotti confinanti. ”.

Tuttavia, data l’eccessiva approssimazione delle mappe in scala 1:5000 allegate alla lex specialis , i perimetri dei lotti sono spesso caratterizzati da linee di confine non coincidenti con la mezzeria della carreggiata delle strade (piazze, sparti traffici, isole pedonali, terreni comunali), come provato dalla consulenza tecnica versata in atti.

Ciò comporta l’indeterminatezza dell’oggetto dell’affidamento.

Nello specifico, è evidentemente errata l’individuazione dal macrolotto n. 14 nel tratto di circonvallazione compreso tra Oreto e via Belgio poiché coinciderebbe con i lotti adiacenti, nn. 8, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 30, 35, 36, 32, 68; inoltre, aver previsto il lotto 14 quale eccezione, determina uno stravolgimento della linea di confine sovrapponendone i perimetri con quelli dei lotti adiacenti.

2.4. “ Violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 821, della L. n. 160/2019 –Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 e degli artt. 1, 2 e 3 del D. Lgs. n.36/2023 – Violazione del principio di certezza e dei principi di trasparenza, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 1 della L. n.241/1990 e ss. mm. ii. - Indeterminatezza dell’oggetto dell’appalto –Violazione dei principi di libera concorrenza, non discriminazione, massima partecipazione -Eccesso di potere per illogicità manifesta – Difetto di motivazione ”, atteso che parte ricorrente è interessata a presentare un’offerta per i macrolotti nn. 1, 2, 3, 4, 5 (i quali ricadono integralmente all’interno del centro storico), ma la lex specialis è priva della descrizione esecutiva degli impianti che potranno essere ritenuti compatibili dalla Soprintendenza dei Beni Culturali e Ambientali, quanto alla tipologia, dimensione e tecnologia, il che rende impossibile formulare un’offerta seria e economicamente sostenibile.

2.5. “ Violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 821, della L. n. 160/2019 –Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 e degli artt. 1, 2 e 3 del D. Lgs. n.36/2023 – Violazione del principio di certezza e dei principi di trasparenza, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 1 della L. n.241/1990 e ss. mm. ii. - Indeterminatezza dell’oggetto dell’appalto –Violazione dei principi di libera concorrenza, non discriminazione, massima partecipazione -Eccesso di potere per illogicità manifesta – Difetto di motivazione ”, atteso che, quanto ai lotti che interessano il centro storico, la mancanza nel P.I.G.P. di un progetto esecutivo riguardo le specifiche tecniche degli impianti da installare impedisce di tenere conto della necessaria tutela del valore storico, artistico e monumentale delle aree.

2.6. “ Violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 821, della L. n. 160/2019 –Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 e degli artt. 1, 2 e 3 del D.Lgs. n.36/2023 – Violazione del principio di certezza e dei principi di trasparenza, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 1 della L. n.241/1990 e ss.mm.ii. - Indeterminatezza dell’oggetto dell’appalto –Violazione dei principi di libera concorrenza, non discriminazione, massima partecipazione - Eccesso di potere per illogicità manifesta – Difetto di motivazione ”, atteso che l’art. 6.6. del disciplinare tecnico recita: “ al termine della concessione, sia per scadenza naturale che per revoca, l’impresa aggiudicataria dovrà devolvere gratuitamente all’A.C. i plinti di fondazione, le opere di adduzione elettrica e telematica relative agli impianti dalla stessa realizzate nonché la proprietà degli impianti collocati per l’A.C., gli impianti dovranno essere rimossi entro 1 anno dal termine della concessione .”.

Il valore complessivo di tali opere, secondo la consulenza tecnica versata in atti, è pari ad € 16.377.655,44.

Il mancato inserimento nel P.G.I.P. di elaborati tecnici contenenti una descrizione analitica delle modalità di esecuzione comporterà il totale arbitrio delle ditte partecipanti e quindi, in un’ottica di massimo risparmio, la scelta di materiali scadenti, con un danno per la collettività e per le imprese del settore che subentreranno negli impianti .

2.7. “ Violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 821, della L. n. 160/2019 –Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 e degli artt. 1, 2 e 3 del D. Lgs. n.36/2023 – Violazione del principio di certezza e dei principi di trasparenza, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 1 della L. n.241/1990 e ss. mm. ii. - Indeterminatezza dell’oggetto dell’appalto –Violazione dei principi di libera concorrenza, non discriminazione, massima partecipazione -Eccesso di potere per illogicità manifesta – Difetto di motivazione ”, atteso che la quantificazione del “prezzo a base d’asta” non tiene conto del CUP (che le ditte aggiudicatarie dovranno corrispondere ai sensi dell’art. 8.5 del disciplinare tecnico), e del valore delle opere (fornitura degli impianti) che le imprese dovranno devolvere all’Amministrazione al termine del rapporto concessorio, che ammonta ad una cifra molto ingente, come si è detto, pari ad € 16.377.655,44 .

2.8. “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 40 e 43 del Regolamento comunale sulla Pubblicità e sulle Pubbliche Affissioni – Violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 821, della L. n. 160/2019 –Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 e degli artt. 1, 2 e 3 del D.Lgs. n. 36/2023 – Violazione del principio di certezza e dei principi di trasparenza, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 1 della L. n. 241/1990 e ss. mm. ii. - Indeterminatezza dell’oggetto dell’appalto –Violazione dei principi di libera concorrenza, non discriminazione, massima partecipazione - Eccesso di potere per illogicità manifesta – Difetto di motivazione. Parte ricorrente deduce l’illegittimità del disciplinare tecnico poiché contrario al Regolamento Comunale sulla Pubblicità e sulle Pubbliche Affissione ”, atteso che il regolamento sulla pubblicità all’art. 40, comma 3, prevede che “ le autorizzazioni vigenti cesseranno di avere validità dopo che, esperite tutte le procedure di gara, saranno approvati con apposito provvedimento, i piani di redistribuzione per ogni lotto: da quel momento gli impianti non compresi nei piani approvati dovranno essere dismessi entro 90 gg. dall’aggiudicazione definitiva che sarà comunicata alle ditte contestualmente all’esito delle procedure di gara .”, e all’art. 43, comma 4, che “ I soggetti che partecipano alla gara dovranno presentare, per partecipare al bando, i progetti di collocazione impianti secondo le tipologie e quantità previste dalle norme tecniche ambientali del piano di cui all’art. 7 ”.

Tali disposizioni regolamentari sono disattese dal disciplinare tecnico del bando il quale all’art. 5.2. prescrive che “ dalla stipula del contratto, il soggetto vincitore avrà 90 giorni di tempo per presentare all’Ufficio un progetto unitario di collocazione impianti secondo le tipologie e quantità previste nel Piano approvato dall’Ente .” e all’art. 6.1. che “ le ditte pubblicitarie proprietarie degli impianti che insistono sui macrolotti aggiudicati ad altri dovranno dismettere i propri impianti e quelli a suo tempo messi a disposizione dell’A.C. secondo le modalità di cui all’art. 40 comma 3 del Regolamento Comunale sulla Pubblicità e sulle Pubbliche Affissioni. La dismissione degli impianti dovrà essere completata entro 90 giorni dalla data di aggiudicazione definitiva della gara di evidenza pubblica .”

Il disciplinare tecnico, in contrasto col regolamento, prevede che la dismissione degli impianti sia fatta entro 90 giorni dall’aggiudicazione definitiva e che il progetto unitario di collocazione impianti dovrà essere presentato entro 90 giorni dalla stipula del contratto definitivo.

Ne consegue che la dismissione degli impianti esistenti dovrà avvenire prima ancora che le imprese aggiudicatrici possano aver firmato i contratti e presentato i progetti per il rilascio delle autorizzazioni, disponendo così una scansione procedimentale, oltre che illogica, in violazione di quanto previsto dal Regolamento. Inoltre, vista la quantità di impianti da rimuovere, parte ricorrente deduce anche l’impossibilità di rispettare il termine di rimozione dei manufatti, con la conseguente impossibilità per i nuovi aggiudicatari di collocare i propri impianti.

Parimenti, considerando il numero di provvedimenti che dovranno essere rilasciati, non potrà essere rispettato il termine di 60 giorni per il rilascio delle autorizzazioni previsto dall’art. 2 comma 3 del Regolamento sulla pubblicità.

2.9. “ Violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 836 della L. n. 160/2019 –(indebita) applicazione dell’art.18 del D. Lgs. 15 novembre 1993 n.507 - Eccesso di Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 del D. Lgs. n. 36/2023 – Illegittima potere per sviamento dalla causa, contraddittorietà, illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione – Violazione del principio di certezza e dei principi di trasparenza, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 1della L. n. 241/1990 e ss. mm. ii. - Indeterminatezza dell’oggetto dell’appalto –Violazione dei principi di libera concorrenza, non discriminazione, buon andamento ed imparzialità ”, atteso che l’art. 1, c. 836, della l. 160/19 ha soppresso l’obbligo dell’istituzione del servizio delle pubbliche affissioni da parte dei Comuni e la sua sostituzione con la pubblicazione delle comunicazioni istituzionali per via telematica.

Tale disposizione normativa è violata dall’art. 7 del disciplinare tecnico (che a sua volta richiama l’art. 7, cc. 3 e 4, del P.G.I.P.), il quale, applicando una norma ormai abrogata (l’art. 18 del D.Lgs. n. 507/1993), richiede ancora agli operatori aggiudicatari di installare e mettere a disposizione del Comune oltre tremila impianti per affissioni comunali, sostenendone il costo (quantificato in € 7.903.811,54).

Inoltre, il P.G.I.P., ispirandosi ai vecchi modelli di distribuzione degli impianti nel territorio di cui all’abrogato D.Lgs. n. 507/1993, prevede che oltre alle “pubbliche affissioni” anche la pubblicità commerciale debba essere distribuita nel territorio sulla base di criteri di copertura demografica, così imponendo di collocare impianti costosi in zone che non potranno essere commercializzate.

2.10. “ Violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 821, della L. n. 160/2019 –Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 e degli artt. 1, 2 e 3 del d.lgs. n.36/2023 – Violazione del principio di certezza e dei principi di trasparenza, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 1 della L. n.241/1990 e ss. mm. ii. - Indeterminatezza dell’oggetto dell’appalto –Violazione dei principi di libera concorrenza, non discriminazione, massima partecipazione -Eccesso di potere per illogicità manifesta – Difetto di motivazione ”, atteso che manca del tutto una regolamentazione sulla gestione degli impianti digitali quanto all’orario di accensione, alla frequenza dei messaggi, ai limiti di luminosità e alla possibilità di divulgare il messaggio pubblicitario con modalità video.

E’ poi prevista l’assegnazione di 628 impianti bifacciali (formato 2X2), che si discostano dal formato standard pubblicitario nazionale, con la conseguente loro non commerciabilità.

3. Le Associazioni di categoria A.A.P.I e AS. P. ES. si sono costituite in giudizio con un atto di intervento volontario ad adiuvandum con le memorie dell’1.10.2025 e del 6.10.2025 nelle quali hanno affermato di rappresentare l’interesse esponenziale dell’intero settore della pubblicità all’annullamento della gravata procedura e hanno argomentato sostenendo la fondatezza delle doglianze presentate nel ricorso introduttivo.

4. Il Comune intimato, si è costituito in giudizio con una memoria di mera forma alla quale sono state allegate (scarne) note sulla procedura sub iudice provenienti dall’ufficio Suap dell’Ente locale.

5. All’udienza camerale del 10.10.2025, nella quale parte ricorrente ha dichiarato di rinunciare alla domanda cautelare interinalmente avanzata, il Collegio, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., ha dato avviso alle parti (a) su eventuali profili di irricevibilità per violazione dei termini di notifica e deposito del ricorso di cui all'art. 120, c.p.a., e (b) su possibili profili di inammissibilità degli atti di intervento ad adiuvandum , in quanto proposti da soggetti che avrebbero dovuto proporre autonomo ricorso.

6. All’udienza pubblica del 21 novembre 2025, il Collegio, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., ha dato avviso alle parti su possibili profili di parziale inammissibilità del ricorso, in caso di mancata partecipazione alla gara, quanto ai motivi che non attengono a previsioni della lex specialis che asseritamente rendano impossibile la presentazione dell'offerta. Il Collegio ha, altresì, disposto un rinvio della trattazione, disponendo a verbale i seguenti incombenti istruttori in vista della successiva trattazione del merito: (a) onerare la parte ricorrente di documentare se è stata presentata offerta per la gara in itinere; (b) onerare la parte resistente di documentare lo stato della procedura e produrre l'elenco dei partecipanti.

7. All’udienza pubblica del 29 gennaio 2026 parte ricorrente ha dichiarato di aver presentato domanda di partecipazione alla procedura, circostanza confermata da parte resistente; inoltre ha richiamato le sentenze del T.a.r. Palermo, sez. I, n. 2485 del 28.8.2024 e n. 313 del 6.2.2025, che hanno annullato in parte il Regolamento CUP, nonché la sentenza n. 262 del 22.1.2026, resa in sede di giudizio di ottemperanza, chiedendo al Collegio di valutare l'applicabilità al caso sub iudice dei principi ivi espressi. In particolare, la difesa di A.A.P.I. ha sostenuto essere intervenuto l’annullamento giudiziale dell'art. 53 del Regolamento CUP sulla base del quale è stato calcolato il prezzo posto a base d’asta della gara. Infine, la difesa del Comune ha chiesto che venga dichiarato il difetto di legittimazione attiva di entrambi gli intervenienti ad adiuvandum .

All’esito della discussione la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via pregiudiziale, il Collegio osserva che:

- nel caso di specie, la gravata procedura ad evidenza pubblica dà luogo ad un contratto attivo dell’Amministrazione per il quale viene pagato un prezzo da parte del concessionario per l’utilità ricevuta (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 17 gennaio 2023, n. 579; C.G.A.R.S., 16 marzo 2022, n. 306); pertanto, è sottratta all’applicazione del Codice dei contratti pubblici, con la sola eccezione dell’applicazione dei suoi principi generali, ai sensi dell’art. 13, c. 2, D.lgs. n. 36/2023. In conseguenza alla natura di procedura di gara per l’affidamento di una concessione di bene pubblico, è esclusa l’applicazione dei termini decadenziali ridotti dell’art. 120 c.p.a., pertanto, il ricorso notificato l’1.8.2025 e depositato il 24.9.2025, è tempestivo;

- gli interventi volontari ad adiuvandum delle Associazioni di categoria A.A.P.I. e AS. P. ES. sono ammissibili, ai sensi degli artt. 28, comma 2, e 50, c.p.a., nei limiti dell’adesione alle domande e ai motivi di parte ricorrente, senza introduzione di autonome censure, quali interventi adesivi dipendenti (sul punto, T.a.r. Palermo, sez. IV, 17/10/2025, n.2282; T.a.r. Piemonte, sez. II, 30/4/2025, n.720; Cons. di Stato, sez. II, 24/3/2025, n. 2421; T.a.r. Catania, sez. II, 31/7/2025, n. 2493).

2. In via preliminare, quanto alla pretesa applicabilità al caso sub iudice dei principi espressi nelle sopraccitate sentenze della sez. I di questo Tribunale, si osserva che, in disparte il fatto che non sono state tempestivamente dedotte specifiche censure sul punto essendosi la parte ricorrente limitata ad un richiamo in sede udienza, in ogni caso detti principi non sono conferenti.

Invero, si osserva che:

- con le sentenze del T.a.r. Palermo, sez. I, n. 2485 del 28.8.2024 e n. 313 del 6.2.2025, su ricorsi proposti al fine di contestare la determinazione del canone patrimoniale di concessione di suolo pubblico, è stato annullato, per difetto di istruttoria, il regolamento CUP nella parte in cui “ ha impiegato in maniera illegittima la discrezionalità conferitale dal comma 817 della legge n. 160/2019, in quanto […] ha determinato il CUP: a) senza in alcun modo determinare la soglia del gettito conseguito nel 2020; b) senza spiegare le modalità attraverso le quali ha ricalcolato il canone patrimoniale sulle occupazioni di suolo pubblico permanenti dei beni immobili di proprietà comunale; c) senza effettuare alcuna previsione circa gli incassi che conseguirà con l’entrata in vigore del regolamento impugnato ”;

- con la sentenza n. 262 del 22.1.2026 (in sede di ottemperanza alla sentenza n. 2485/2024), è stata annullata la successiva deliberazione del Consiglio Comunale di Palermo n. 97 del 26 giugno 2023, di “Modifica del “ Regolamento per l'applicazione del canone patrimoniale di concessione del suolo pubblico e di autorizzazione o esposizione pubblicitaria (legge 160/2019, Articolo 1, commi 816-836 e 846-847) ”, per inottemperanza ai principi già espressi dal Tribunale.

E’ evidente che le sentenze citate attengono al limitato profilo della determinazione del canone patrimoniale di concessione di suolo pubblico – previsto dall’art. 24 del Regolamento CUP, il quale differisce, peraltro, dal canone per le esposizioni pubblicitarie, di cui all’art. 25 – il quale non rileva nel presente giudizio, il cui thema decidendum attiene alla presunta indeterminatezza dell’oggetto della procedura ad evidenza pubblica (in relazione alla localizzazione e alle caratteristiche degli impianti pubblicitari messi a gara) e che quanto all’importo a base d’asta (censurato con il settimo motivo, sotto diversi profili), esso non è stato calcolato in applicazione dell’art. 24 del Regolamento.

Infatti, l’art. 53, c. 2, del Regolamento CUP (al quale si riferisce l’art. 2 del disciplinare di gara), che stabilisce che le superfici pubblicitarie siano messe a bando secondo “ il criterio del massimo rialzo sull’importo a base d’asta, calcolato secondo le tariffe di cui al presente regolamento ” si riferisce al canone per le esposizioni pubblicitarie, di cui all’art. 25 del Regolamento CUP e non a quello per l’occupazione di suolo pubblico previsto dall’art. 24 e oggetto degli interventi giurisdizionali citati.

3. Sempre in via preliminare, osserva il Collegio che, in disparte eventuali dubbi di ammissibilità del gravame per carenza di interesse, atteso che il ricorso censura la lex specialis , sostenendo l’esistenza di clausole escludenti o impeditive della possibilità di partecipare alla gara, ma la ricorrente ha presentato l’offerta (ancorché, dopo aver prospettato – al fine di suffragare alcune delle censure dedotte - di voler partecipare per i macrolotti nn. 1, 2, 3, 4, 5, non abbia poi ritenuto di documentare per quali lotti abbia effettivamente presentato l’offerta), il ricorso è comunque infondato nel merito e deve essere rigettato.

3.1. Quanto ai primi sei motivi e al decimo motivo di ricorso, questi individuano presunti profili di indeterminatezza dell’oggetto della gara, in relazione alla dedotta violazione dell’art. 1, c. 821, L. n. 160/2019.

In sostanza, secondo la prospettazione di controparte, la lex specialis di gara è illegittima sotto vari profili perché è mancata la previa adozione di un progetto esecutivo che individui gli spazi esatti in cui vanno collocati gli impianti e contenga una descrizione analitica delle caratteristiche degli stessi in ordine alle modalità di costruzione.

Tale prospettazione è del tutto errata.

Giova, innanzitutto, chiarire quale sia la scansione temporale della procedura relativa all’assegnazione degli impianti pubblicitari.

L’art. 53, comma 2, del regolamento CUP, sulla cui base è stata indetta la gara di cui trattasi, recita: “ In sede di prima assegnazione le superfici pubblicitarie previste dal predetto Piano verranno messe a bando per macro lotti e secondo il criterio del massimo rialzo sull’importo a base d’asta, calcolato secondo le tariffe di cui al presente regolamento; gli aggiudicatari, prima di procedere alle esposizioni pubblicitarie, avranno l’obbligo di produrre per ciascun lotto i progetti di collocazione degli impianti secondo le tipologie e quantità previste dal Piano. I provvedimenti autorizzativi dell’esposizione verranno rilasciati solo dopo l’accertamento della rispondenza di tali progetti ai parametri fissati dal Piano e alla verifica della conformità di essi alle normative specifiche di settore, al Codice della Strada - e relativo Regolamento di Esecuzione - e ai vincoli imposti ai sensi del Codice dei Beni Culturali ”.

È evidente quindi che la norma individua due fasi:

(a) una prima fase nella quale, attraverso un rapporto concessorio, viene attribuita a diversi operatori economici, attraverso una gara ad evidenza pubblica, la disponibilità del diritto di superficie corrispondere a porzioni di territorio comunale nell’ambito del quale viene definito di massima il numero di impianti istallabili e i connessi metri quadri potenzialmente utilizzabili;

(b) una seconda fase strettamente autorizzatoria, disciplinata dall’art. 23, comma 4, Codice della strada e dal regolamento di attuazione del Codice della strada, approvato con d.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495, agli artt. 47 e ss. (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, n. 6175 del 30.10.2018), nella quale sono individuati i singoli impianti pubblicitari e rilasciati i singoli titoli autorizzatori.

La procedura di gara oggetto di gravame è espressione della prima fase (a) e l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, n. 5 del 25.2.2013, ne ha chiarito la natura e gli scopi.

“ In fatto la collocazione degli impianti pubblicitari commerciali su aree pubbliche urbane, che qui interessa, è vincolata dalla naturale limitatezza degli spazi disponibili all’interno del territorio comunale, ulteriormente ristretta per effetto dei vincoli sia di viabilità sia di tutela dei beni culturali gravanti sul territorio. Ciò motiva la statuizione di cui all’art. 3, comma 3, del citato d.lgs. n. 507 del 1993, per cui ciascun Comune “deve” determinare, oltre la tipologia, anche “la quantità” degli impianti pubblicitari e approvare un “piano generale degli impianti”, con la delimitazione della superficie espositiva massima dei diversi tipi di impianti (nella prassi ripartita tra le zone del territorio urbano), definendosi con ciò un mercato contingentato.

La normativa sulla installazione degli impianti a tutela della sicurezza stradale, e dei valori culturali, si raccorda così a quella ulteriore basata sul presupposto, necessitato e condizionante, del contingentamento dell’attività in questione poiché comportante l’uso di una risorsa pubblica scarsa qual è il suolo pubblico.

Si configura con ciò un rapporto tra l’ente locale e il privato il cui modello di riferimento, alla luce della sua qualificazione sostanziale, è quello concessorio “atteso che è giustappunto una concessione di area pubblica il provvedimento iniziale che conforma il rapporto” (Cons. Stato, n. 529 del 2009 citata), potendo disciplinare il regolamento comunale anche “le modalità per ottenere il provvedimento per l’installazione” (art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 507 del 1993), confluendo nel quadro di tale rapporto, di conseguenza, la regolazione unitaria dei profili di tutela della sicurezza stradale e dei valori culturali.

Ciò rilevato ritiene l’adunanza plenaria che sia corretto allocare l’uso degli spazi pubblici contingentati con gara, dovendosi altrimenti ricorrere all’unico criterio alternativo dell’ordine cronologico di presentazione delle domande accoglibili, che è di certo meno idoneo ad assicurare l’interesse pubblico all’uso più efficiente del suolo pubblico e quello dei privati al confronto concorrenziale.

Il procedimento di gara non contrasta infatti con la libera espressione dell’attività imprenditoriale di cui si tratta, considerato, in linea generale, che la procedura ad evidenza pubblica è istituto tipico di garanzia della concorrenza nell’esercizio dell’attività economica privata incidente sull’uso di risorse pubbliche e che, in particolare, la concessione tramite gara dell’uso di beni pubblici per l’esercizio di attività economiche private è istituto previsto nell’ordinamento, essendo perciò fondata la qualificazione della gara come strumento per assicurare il principio costituzionale della libera iniziativa economica anche nell’accesso al mercato degli spazi per la pubblicità (Cons. Stato, V, n. 529 del 2009, cit; cfr. anche VI, 9 febbraio 2011, n. 894) ”.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia, con la sentenza n. 306 del 16.3.2022, ha chiarito ulteriormente che nel caso di procedure analoghe a quella del caso di specie “ oggetto del rapporto negoziale non è un servizio pubblico reso all’utenza (i cittadini non ricevono un’utilità per ottenere la quale pagano una qualche forma di corrispettivo) per la soddisfazione di interessi generali o comunque per le finalità ritenute meritevoli di tutela e di cui l’Amministrazione abbia ritenuto di farsi carico e di erogare o comunque di gestirne l’erogazione. Piuttosto la finalità della concessione è il miglior utilizzo di un bene pubblico (lo spazio pubblicitario), al fine di ricavarne la maggiore valorizzazione possibile in termini finanziari, con il vincolo, derivante dall’oggetto della concessione di beni, di utilizzare lo spazio per fini pubblicitari.

In tale contesto le società concessionarie svolgono l’attività pubblicitaria a vantaggio di terzi erogando una prestazione tipicamente oggetto di un mercato concorrenziale e rispetto alla quale l’Ente pubblico si limita a offrire uno spazio ulteriore per la relativa erogazione .”.

In definitiva, “ il godimento del bene, e i vincoli che questo comporta, costituisce proprio l’oggetto principale del contratto ” di concessione posto a gara, anche nel caso di specie.

La prima fase (a), pertanto, è caratterizzata dalla necessità di garantire l’interesse pubblico all’accesso in regime concorrenziale a un bene pubblico naturalmente contingentato, quali sono le superfici pubblicitarie sul territorio comunale, per poter creare ordine e omogeneità nella successiva fase autorizzativa (b) dei singoli impianti.

Soprattutto su territori urbani particolarmente estesi, se non si procedesse seguendo lo schema bifasico, la procedura di rilascio dei titoli autorizzativi riferiti ai singoli impianti pubblicitari prevista dal Codice della strada risentirebbe di una parcellizzazione e farraginosità del tutto contraria al principio di efficienza e buon andamento della p.a. che altererebbe sensibilmente il rapporto concorrenziale tra gli operatori economici che operano nel mercato di riferimento.

3.2. Venendo al caso di specie, parte ricorrente muove le proprie argomentazioni da un presupposto errato, giustapponendo e, in definitiva, confondendo le due fasi descritte dalla scansione procedimentale di cui all’art. 53 del regolamento CUP.

Sottoponendo al Collegio il thema decidendum che attiene alla presunta indeterminatezza dell’oggetto e alla conseguente impossibilità di formulare l’offerta, parte ricorrente pretende di applicare la definizione di oggetto tipica del rapporto autorizzatorio (fase b), riferita al singolo e individuato impianto pubblicitario, anziché quella coerente con il rapporto concessorio (fase a).

L’oggetto del contratto di concessione sub iudice è descritto nell’art. 2 del disciplinare di gara (conformemente al bando – v. Sezione II):

“ L’oggetto dell’affidamento riguarda l’assegnazione delle superfici pubblicitarie sul suolo pubblico dei 14 macrolotti, come previsto dall’art. 43 del vigente Regolamento Comunale sulla Pubblicità e sulle Pubbliche Affissioni e dall’art. 53 c. 2 del Regolamento per l’Applicazione del Canone Patrimoniale di Concessione del Suolo Pubblico e di Autorizzazione o Esposizione Pubblicitaria.

Gli impianti oggetto del presente bando sono esclusivamente quelli di cui all’art. 3 c. 3 lett. a) del Regolamento, escludendosi tutte le altre forme di pubblicità.

L’assegnazione consiste nella POSSIBILITÀ DI COLLOCARE IMPIANTI PUBBLICITARI [n.d.r.] nei limiti di numero, tipologia e superficie fissati dal piano generale degli impianti pubblicitari (p.g.i.p.) del Comune di Palermo, nei singoli lotti individuati e ricompresi nei 14 accorpamenti giusta Delibera del Consiglio Comunale n. 93 del 08/10/2015 e successive modifiche ed integrazioni, approvate con Deliberazione C.C. n. 35 del 15/05/2020, n. 244 del 28/07/2021, n. 97 del 26/06/2023 e n. 144 del 05/07/2023. Per la descrizione degli accorpamenti dei lotti si rimanda alla predetta delibera e al Disciplinare Tecnico allegato. L’affidamento è suddiviso nei seguenti macrolotti:

[ N.D.R. segue tabella con indicazione per ognuno dei 14 macrolotti del numero totale di impianti presenti, della loro superficie tortale e del relativo importo canone annuo posto a base d’asta].

L’importo degli oneri per la sicurezza da interferenze è pari a zero in quanto non è presente personale

comunale.

La consistenza dei lotti, relativa alle strade componenti ciascun macrolotto, è specificata nell’allegato al Disciplinare Tecnico “Consistenza dei lotti”.

I lotti sono stati elaborati sulla base della suddivisione del territorio in 8 zone (rossa, arancione, gialla, azzurra, rosa, viola, grigia e verde) come individuata nel Piano Generale degli Impianti Pubblicitari, e individuati secondo criteri di salvaguardia e tutela attiva e secondo criteri di progettualità e di innovazione. La suddivisione in zone è stata effettuata in base a criteri connessi da un lato alla successione cronologica del processo di espansione del centro abitato della città di Palermo, a partire dai nuclei storici, dall’altro alla individuazione dei caratteri di omogeneità ambientale del tessuto urbano.

Per quanto riguarda le aree sottoposte a tutela monumentale e paesaggistica, nonché le aree ubicate all’interno del Centro Storico, si rimanda alla definizione di un apposto accordo con la Sopraintendenza BB.CC.AA. al fine di stabilire tipologia, dimensioni, tecnologia, ecc., compatibili con la storicità dei luoghi.

Si precisa che, qualora i confini tra i lotti ricadano su una strada, il limite del lotto deve intendersi posto sulla linea di mezzeria della carreggiata, indipendentemente da eventuali imprecisioni di tipo grafico. Fanno eccezione le aree relative al macrolotto 14 che, includendo esclusivamente nodi e corridoi di scorrimento, comprendono entrambi i lati delle strade, i quali sono quindi esclusi dai macrolotti confinanti .”.

Osserva il Collegio che la descrizione dell’oggetto del contratto di concessione come “ possibilità di collocare impianti pubblicitari nei limiti di numero, tipologia e superficie fissati dal Piano Generale Degli Impianti Pubblicitari (P.G.I.P.) del Comune di Palermo ” è, quindi, coerente con il fatto che la gara sub iudice corrisponde alla fase “ di prima assegnazione delle superfici pubblicitarie ” (a) (cfr. art. 53, comma 2, primo periodo del regolamento CUP). La previsione della “ possibilità ” va interpretata alla luce della fase successiva (b), nella quale, previa valutazione in concreto dei progetti esecutivi formulati dei singoli aggiudicatari, avviene il rilascio dei “ provvedimenti autorizzativi dell’esposizione ”.

Di contro, la prospettazione di parte ricorrente secondo cui, in assenza di pianificazione “ a monte ” nella lex specialis in ordine all’esatta ubicazione e alle specifiche caratteristiche degli impianti, non sarebbe possibile presentare l’offerta, non tiene conto dell’oggetto della gara, come descritto nell’art. 2 del disciplinare di gara e ulteriormente specificato nell’art. 4 del disciplinare tecnico nel quale viene riportata “ la tabella contenente numero e superficie massima di impianti per ciascun macrolotto nonché numero e superficie degli impianti da mettere a disposizione dell’Amministrazione Comunale ”.

Di tutta evidenza, parlando di “ superficie massima ” di impianti, la procedura riguarda la fase di “prima assegnazione ” (a) nell’ambito della quale si mette all’asta la concessione di un’area di territorio comunale allo scopo di collocare impianti pubblicitari, il cui dettaglio verrà valutato dal Comune in base a un progetto sottoposto successivamente all’aggiudicazione della superficie, seppure prima della stipula del contratto di concessione (cfr. art. 17 del disciplinare di gara il quale indica la scansione procedimentale in seno alla fase a).

Solo nella fase di autorizzazione all’istallazione dei singoli impianti pubblicitari (b), come da progetto, dovranno essere poi definiti puntualmente fattori quali caratteristiche e connotati precisi attinenti alla loro messa in posa.

Tali aspetti, decisivi in fase esecutiva, oltre ad essere delineati in linea di massima fin dal regolamento PGIP (cfr. art. 8 “ criteri generali di installazione ” e art. 11 “ caratteristiche generali degli impianti ”), e ad essere richiamati dalla lex specialis (cfr. art. 4.3. del disciplinare tecnico, il quale “ precisa che, qualora i confini tra i lotti ricadano su una strada, il limite del lotto deve intendersi posto sulla linea di mezzeria della carreggiata, indipendentemente da eventuali imprecisioni di tipo grafico. Fanno eccezione le aree relative al lotto 14 che, includendo esclusivamente nodi e corridoi di scorrimento, comprendono entrambi i lati delle strade, i quali sono quindi esclusi dai lotti confinanti ”), sono oggetto del vaglio discrezionale tecnico dell’Amministrazione comunale nella fase di validazione del progetto, anche in considerazione di eventuali vincoli dettati dal Codice della Strada o di competenza della Sovraintendenza, come espressamente previsto dall’art. 5.3 del disciplinare tecnico, secondo cui “i progetti di collocazione impianti saranno oggetto di valutazione da parte di una Commissione Tecnica che dovrà accertare la rispondenza degli impianti ai parametri fissati dal Piano, la conformità alle normative specifiche di settore e la non sussistenza nei siti di collocazione proposti di vincoli dettati dal Codice della Strada e dal suo Regolamento di attuazione e/o dalla Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali ” e dall’art. 5.4, che recita: “ Se tutti gli impianti di cui al progetto presentato dal soggetto saranno approvati, ne verrà data comunicazione formale allo stesso e verranno rilasciati i corrispondenti provvedimenti autorizzativi. Qualora alcuni degli impianti del progetto non dovessero essere approvati, l’Ufficio trasmetterà comunicazione formale al soggetto con le motivazioni del diniego. Entro 20 giorni dal ricevimento del diniego, il soggetto aggiudicatario potrà produrre una nuova ipotesi di collocazione per detti impianti che verrà esaminata dalla Commissione sopradetta ”.

In definitiva, con l’aggiudicazione definitiva della superficie pubblicitaria (e la stipula del contratto di concessione) (a), l’operatore economico si assicura la possibilità di presentare progetti di posa di impianti pubblicitari per quell’area di territorio comunale corrispondete al macrolotto per il quale ha proposto l’offerta, in base all’articolata disciplina del disciplinare di gara, al fine di poter ottenere successivamente le corrispondenti autorizzazioni (b).

Nella prima fase concessoria (a), sub iudice , l’operatore economico non è tenuto ad effettuare una valutazione puntuale della possibilità e della remunerabilità della posa di ciascun impianto pubblicitario, ma gli è richiesto di operare una valutazione di massima sul proprio interesse imprenditoriale ad assicurarsi la possibilità di collocare impianti in quel macrolotto, avendo riguardo alle sue caratteristiche in termini di localizzazione e centralità. La possibilità di ottenere il maggior vantaggio possibile dalla concessione dipenderà dalla capacità organizzativa e professionale del singolo operatore aggiudicatario che potrà elaborare il progetto migliore per sfruttare appieno il potenziale dell’area ottenuta in concessione secondo il numero massimo di impianti e la superficie totale previsti dalla lex specialis per quel macrolotto.

Peraltro, l’oggetto del contratto di concessione degli spazi pubblici è correttamente definito dalla lex specialis anche sotto il profilo dell’accorpamento del territorio comunale in macrolotti.

Tale accorpamento, oltre ad essere previsto dall’art. 43 del regolamento della pubblicità e dall’art. 6 del PGIP (che delinea e identifica il rapporto tra il singolo lotto e la zona in cui ricade, indicando precisi coefficienti di zona), è reso intellegibile nella sua definizione dall’art. 2 del disciplinare di gara quando afferma che i lotti sono stati “ individuati secondo criteri di salvaguardia e tutela attiva e secondo criteri di progettualità e di innovazione. La suddivisione in zone è stata effettuata in base a criteri connessi da un lato alla successione cronologica del processo di espansione del centro abitato della città di Palermo, a partire dai nuclei storici, dall’altro alla individuazione dei caratteri di omogeneità ambientale del tessuto urbano ”.

Da ultimo, il Collegio si richiama a quanto esaustivamente espresso, riguardo a una fattispecie del tutto analoga, da questo Tribunale, sez. III, sentenza n. 3843 del 22.12.2023, condividendone le considerazioni, “ Quanto al rilievo relativo alla mancanza di una prevedibilità certa del numero di impianti pubblicitari che si potranno installare, il collegio rileva che la previsione, contenuta nel bando, di una fase di valutazione, da parte dell’amministrazione, ed eventuale rimodulazione del progetto di localizzazione degli impianti pubblicitari – inevitabile, a fronte dell’utilizzo di suolo pubblico – non può dirsi irragionevole o contrastante con il principio di buona amministrazione.

In un caso analogo al presente, invero, si è ritenuto: “la circostanza che “l’aggiudicataria non ha alcuna certezza di poter istallare il numero massimo ivi previsto” e di “ottenere i nulla osta e le autorizzazioni” concerne, per un verso, l’alea insita in tutte le procedure di gara, per altro verso, il legittimo limite rinveniente dall’ordinamento vigente all’esercizio delle connesse attività” (Cons. Stato, sez. V, 24 febbraio 2020, n.1374). ”.

In definitiva, il contenuto della lex specialis , per quanto attiene specificatamente alla descrizione dell’oggetto materiale della concessione, oltre ad essere coerente con la disciplina regolamentare della quale è applicazione, non è in contrasto con l’art. 1, comma 821, L. n. 160/2019, il quale stabilisce il contenuto minimo degli atti regolamentari a monte della procedura di gara, e in particolare richiede solo “ l'individuazione delle tipologie di impianti pubblicitari autorizzabili e di quelli vietati nell'ambito comunale, nonché il numero massimo degli impianti autorizzabili per ciascuna tipologia o la relativa superficie ”. Quanto agli impianti pubblicitari, infatti, per la normativa primaria è sufficiente che siano previste le tipologie di quelli autorizzabili e di quelli vietati, nonché il numero massimo di impianti autorizzabili per ciascuna tipologia e la relativa superficie.

In particolare, non è prevista la necessità di indicare le caratteristiche qualitative e tecniche minime, né tali previsioni sono indirettamente imposte dai principi in materia di pubbliche forniture, invocati in ricorso, posto che, come si è detto, la procedura in esame ha tutt’altra natura.

Da quanto detto discende l’infondatezza delle doglianze di cui ai primi sei motivi ed anche al decimo motivo di ricorso.

3.3. Il settimo motivo è infondato, attesa la natura della procedura sub iudice , come sopra delineata.

Si sottolinea, infatti, che le peculiarità che caratterizzano il rapporto concessorio escludono che la remunerabilità sia un carattere essenziale del contratto di concessione di bene pubblico.

Le peculiarità della fase concessoria ad evidenza pubblica (a) sono confermate dal criterio scelto (e non contestato) per l’individuazione del prezzo posto a base d’asta “ determinato nella percentuale del 20% della somma dei prodotti tra la media delle tariffe previste per le varie tipologie di impianti di cui alla tab. 3 e tab. 8 Allegato C […] e il numero di impianti previsti in ogni singolo lotto componente il macrolotto ”. Per come descritto, il criterio rappresenta un valore indicativo e estimativo, seppur riferito a presupposti oggettivi e predeterminati. L’aggiudicazione è prevista sulla base del solo rialzo più alto, escludendo, coerentemente alla definizione dell’oggetto della concessione demaniale, la presentazione di alcuna offerta tecnica.

La procedura sub iudice è destinata a individuare, attraverso l’asta al massimo rialzo, un equo criterio di assegnazione in concessione di spazi pubblicitari contingentati. Se in sede di partecipazione alla gara fosse richiesto un maggior grado di tecnicità e progettualità in termini di definizione dell’oggetto con riferimento all’istallazione dei singoli impianti pubblicitari (con la relativa indicazione nella lex specialis dell’ubicazione e delle precise caratteristiche dei singoli impianti), i connotati del rapporto concessorio (a) verrebbero stravolti fino a sovrapporlo alla fattispecie di affidamento di servizio pubblico nel quale può trovare spazio il criterio della migliore offerta o di quella economicamente più vantaggiosa (con la previsione della valutazione di una “offerta tecnica”).

In definitiva, oltre a non essere richiesto dalla normativa primaria, ai sensi dell’art. 1, comma 821, L. n. 160/2019, alcun criterio specifico per calcolare il prezzo da porre a base d’asta in procedure del tipo sub iudice , la scelta del criterio indicato dalla lex specialis è del tutto razionale e coerente con la natura del rapporto concessorio che esclude la necessaria valutazione di remunerabilità da parte del concessionario.

3.4. L’ottavo motivo è infondato, attesa la corretta interpretazione della lex specialis in relazione alla normativa regolamentare la quale esclude la prospettazione secondo la quale i progetti di collocazione degli impianti devono essere presentati “ dopo la firma del contratto ”.

La corretta scansione procedimentale prevista dalla procedura di gara è prevista dal disciplinare di gara e prevede che il progetto di installazione dei singoli impianti sia presentato al Comune dopo l’aggiudicazione definitiva ( rectius assegnazione) delle superfici pubblicitarie, operata sulla base del mero criterio economico del maggior rialzo sul prezzo a base d’asta per il singolo macro lotto, e prima della stipula del contratto di concessione.

L’art. 17 del disciplinare di gara (atto della lex specialis la cui funzione è quella di determinare la scansione della procedura di gara e che non è stato in parte qua censurato), dispone che “ l’aggiudicazione definitiva di ciascun macrolotto al miglior offerente sarà subordinata all’esito positivo della verifica del possesso dei requisiti generali e speciali autodichiarati dal medesimo in sede di partecipazione alla procedura.

Si procederà alla stipula della concessione in presenza:

a) della fidejussione bancaria od assicurativa costituente la garanzia definitiva richiesta ai sensi del paragrafo del Disciplinare Tecnico;

b) dell’Assicurazione della Responsabilità civile costituita a sensi del paragrafo 10 del Disciplinare Tecnico;

c) Validazione del progetto di installazione da parte dell’Amministrazione ai sensi del paragrafo 5 del Disciplinare Tecnico. Il contratto sarà stipulato mediante forma pubblica amministrativa .”.

Tale scansione procedurale rispetta quanto previsto dal regolamento sulla pubblicità che all’art. 43, comma 4, prevede che i “ soggetti che partecipano alla gara dovranno presentare per partecipare al bando i progetti di collocazione degli impianti secondo le tipologie e quantità previste dalle norme tecniche ambientali del piano di cui all’art. 7 ”, inteso nel senso che l’iter di gara (e pertanto la partecipazione al bando), deve considerarsi iniziato con la presentazione delle domande e chiuso con la stipula del contratto di concessione.

Di tutta evidenza, l’art. 5.2. del disciplinare tecnico (documento della lex specialis il cui fine è quello di disciplinare gli aspetti tecnici in funzione dell’assumendo vincolo contrattuale) nel prescrivere che “ DALLA STIPULA DEL CONTRATTO [n.d.r.], il soggetto vincitore avrà 90 giorni di tempo per presentare all’Ufficio un progetto unitario di collocazione impianti secondo le tipologie e quantità previste nel Piano approvato dall’Ente ”, contiene un refuso che va interpretato in ragione dei criteri ermeneutici di interpretazione in materia di contratti pubblici che vede il disciplinare di gara gerarchicamente sovraordinato rispetto al disciplinare tecnico.

Il T.a.r. Milano, con la sentenza n. 846 del 10.3.2025, trattando dell’art. 82 del D. L.gs. n. 36/2023, ha affermato che “ la disposizione rappresenta, invero, la trasformazione in norme di diritto positivo del principio, di origine pretoria, della "gerarchia differenziata all'interno della complessiva documentazione di gara" (alias della "gerarchia delle fonti"). ” (in tal senso anche C.G.A.R.S., 01/04/2025, n. 249, cfr. anche T.a.r. Lazio, Roma, sez. III, 31 gennaio 2018, n. 1139, T.a.r. Puglia, Bari, sez. III, 17 febbraio 2022, n. 264). Nonostante la procedura sub iudice sia sottratta alla disciplina del codice dei contratti pubblici, il principio citato ha una innegabile valenza generale essendo emanazione del rapporto di gerarchia delle fonti, e deve essere applicato nel caso di specie per risolvere l’apparente conflitto tra l’atto che disciplina la scansione temporale delle fasi della procedura di gara (disciplinare di gara), al quale va data prevalenza, e quello che determina il contenuto tecnico della prestazione oggetto di concessione (disciplinare tecnico).

Una volta chiarito che i 90 giorni per presentare il progetto di collocazione degli impianti partono dall’aggiudicazione definitiva e precedono la stipula del contratto di concessione, il citato termine appare congruo per permettere sia la “validazione” ( rectius valutazione) dei progetti a cui è subordinata la stipulazione del contratto (ai sensi dell’art. 5.2. del disciplinare tecnico), sia la contemperanea dismissione degli impianti non compresi nei piani (prevista dall’art. 40, c. 3, del regolamento sulla pubblicità e dall’art. 6.1 del disciplinare tecnico) .

Infatti, “ le ditte pubblicitarie proprietarie degli impianti che insistono sui macrolotti aggiudicati ad altri ” (cit. art. 6.1. disciplinare tecnico), all’esito dell’aggiudicazione definitiva, avranno notizia dell’inevitabilità del passaggio della concessione a terzi e avranno i 90 giorni previsti per dismettere i propri impianti, mentre la commissione tecnica effettuerà la “ validazione dei progetti di installazione ” presentati dagli aggiudicatari, nuovi concessionari. Nessun profilo di irrazionalità o incoerenza può individuarsi nel raccordo tra le due attività citate da svolgersi nel congruo termine di 90 giorni.

Partimenti, osserva il Collegio che i dubbi sollevati da parte ricorrente circa la congruità e sufficienza del termine di 60 giorni dalla stipula del contratto di concessione per il rilascio dei titoli autorizzativi rimangono prospettazioni prive di pregio giuridico.

L’art. 2, comma 3, del Regolamento sulla pubblicità, peraltro, prevedendo l’obbligo di rilasciare “ entro i 60 giorni successivi alla presentazione della domanda ” l’autorizzazione preventiva alla nuova installazione di mezzi pubblicitari, si riferisce a un adempimento procedimentale tipico della fase autorizzativa (b), necessariamente successiva alla stipula del contratto di concessione, che presuppone l’intervenuta validazione dei progetti nei 90 giorni sopra indicati. Pertanto, è un argomento non conferente alla fase di gara (a) sub iudice .

3.5. Il nono motivo è infondato sotto tutti i profili.

In primo luogo, l’art. 1, c. 836, Legge 160/2019, abrogando l’obbligo per i Comuni di istituire il servizio di pubbliche affissioni, non ha imposto il corrispondente dovere di sopprimere il servizio, ben potendo coesistere il citato servizio con il dovere di veicolare le comunicazioni istituzionali (anche) per via telematica. In ogni caso, la doglianza prospettata non potrebbe assumere rilievo di vizio invalidante della lex specialis , in considerazione di quanto esposto sull’adeguatezza del prezzo posto a base d’asta e del criterio di aggiudicazione del maggior rialzo, in relazione alla non necessaria remunerabilità del rapporto concessorio.

In secondo luogo, anche la valutazione relativa all’impatto (e al conseguente valore) della pubblicità commerciale in base alle zone di maggior o minor pregio va, altresì, ricondotta all’alveo della valutazione del rischio imprenditoriale del singolo operatore che, adeguatamente informato sul contenuto del contratto di concessione, sceglie se formulare un’offerta e per quali macro lotti presentarla.

4. Per le superiori ragioni il ricorso va rigettato nel merito e spese di giudizio possono trovare compensazione tra le parti in ragione della complessità e parziale novità delle questioni trattate e stante le limitatissime difese svolte in giudizio dal Comune resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

DE AB, Presidente

Antonino Scianna, Primo Referendario

EL FA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL FA	DE AB

IL SEGRETARIO