Pubblicato il 24/11/2025

N. 03321/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00094/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 94 del 2024, proposto da
RI NA OT, IO OT e MA OT, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Alessandro Vaccaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Giardini Naxos, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Giambo', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento 8 novembre 2023, con il quale il Responsabile del IV settore del Comune resistente ha denegato ai ricorrenti la richiesta di permesso di costruire convenzionato, ai sensi dell’art. 20 L.R. 10 agosto 2016 n. 16, per la costruzione di 3 febbricati a due elevazioni f.t., da destinare a civile abitazione,

nonché per la condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Giardini Naxos;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il dott. GU NI IO UM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato il 5 gennaio 2024 i sig.ri RI NA OT, IO OT e MA OT hanno chiesto l’annullamento del provvedimento 8 novembre 2023, notificato in pari data, prot. n. 26022, con il quale il Responsabile del IV settore del Comune di Giardini Naxos ha denegato ai ricorrenti la richiesta di permesso di costruire convenzionato, ai sensi dell’art. 20 L.R. 10 agosto 2016 n. 16, per la costruzione di 3 febbricati a due elevazioni f.t., da destinare a civile abitazione, deducendo, con riguardo ad esso, vizi di:

1) violazione ed errata applicazione degli artt. 10 bis L. 7 agosto 1990 n. 241, ss.mm.ii., in Sicilia art. 13 L.R. 21 maggio 2019 n. 7ss.mm.ii., nonché di eccesso di potere per difetto d’istruttoria e motivazione, in quanto l’autore del provvedimento impugnato, rispetto a quanto palesato all’interno del preavviso di rigetto, avrebbe (in tesi) aggiunto arbitrariamente il seguente nuovo motivo:

“ la zona d’intervento non è adeguatamente urbanizzata ”;

2) violazione ed errata applicazione degli artt. 10, 12 e 20 T.U.E., approvato con D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 ss.mm.ii., come recepito in Sicilia, con modifiche, dalla L.R. 10 agosto 2016 n. 16, ss.mm.ii., con riferimento all’art. 20 L.R. 10 agosto 2016 n. 16, ss.mm.ii., in relazione agli artt. 6 e 9 del Regolamento edilizio comunale, 9 delle Norme di attuazione e relativa tabella tipi edilizi per zone omogenee, nonché di eccesso di potere per difetto d’istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti e/o errore di fatto, contraddittorietà ed illogicità manifesta, dato che l’area dove avrebbero dovuto essere realizzati gli interventi edilizi di cui al denegato permesso di costruire convenzionato costituiva un lotto intercluso, inserito all’interno di un più ampio contesto spaziale caratterizzato dalla già avvenuta realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria.

Con il terzo motivo di ricorso è stata invece proposta una domanda di risarcimento del danno subito a causa della (ritenuta) illegittimità del provvedimento impugnato.

Si costituiva in giudizio il Comune intimato, che affidava a successive memorie la specifica confutazione di quelle doglianze, in particolare replicando, all’interno delle memorie depositate in segreteria, rispettivamente, il 9 febbraio 2024 ed l’8 maggio 2025:

a) alle censure sub 1), che il Comune intimato all’interno del preavviso di rigetto “ non si era limitato a dedurre l’inclusione dell’area in zona C2 con conseguente applicazione della normativa che assoggetta la costruzione in tali aree a pianificazione attuativa di lottizzazione; ma aveva altresì evidenziato l’inidoneità delle reti, sia viabile che fognaria”;

b) alle censure sub 2), mediante rinvio “ ai puntuali rilievi contenuti nella Relazione dell’UTC prot. 0009847 del 17.4.2024 depositata in pari data ”.

In data 5 giugno 2025 si teneva l’udienza pubblica per l’esame del ricorso in epigrafe, in esito alla quale il Collegio, ritenendo che sussistesse un radicale contrasto di posizioni fra i ricorrenti ed il Comune intimato quanto alla possibilità di ritenere l’intervento edilizio qui in specifica considerazione ammissibile come singolo Permesso di Costruire e alla idoneità a reggere il flusso veicolare e il sovraccarico della rete fognaria della viabilità e delle condotte fognarie esistenti, con ordinanza n. 2115/202, in relazione ad ambedue tali circostanze controverse disponeva una verificazione a norma dell’art. 66 c.p.a., della stessa onerando il Responsabile dell’Area “Tecnica, Urbanistica e Pianificazione Territoriale” del Comune di Acireale.

Ancor prima che sopraggiungesse la data della (ulteriore) udienza pubblica fissata per il 05/06/2025, il Comune intimato formulava, in data 30/05/2025, una istanza di rinvio poiché:

- il verificatore, dopo l’accesso ai luoghi effettuato in data 30.10.2024, aveva trasmesso alle parti la bozza di relazione di verificazione tramite pec del 29.5.2025;

- pertanto, erano in corso i termini per le osservazioni delle parti come sanciti nell’OCI del 5.6.2024 n. 2115, ossia dieci giorni decorrenti dallo scorso 29 maggio, con successivo deposito della relazione definitiva;

- quindi, l’udienza di discussione già fisata per il 5 giugno 2025 dovrà necessariamente essere differita ai fini dell’osservanza dei termini a difesa.

La predetta istanza veniva accolta, e con Decreto Presidenziale n. 182/2025 la data dell’udienza pubblica posposta al 20 novembre 2025.

In data 11 settembre 2025 il nominato verificatore depositava in segreteria la relazione finale relativa alla verificazione disposta con OCI n. 2115/2024.

Il Comune di Naxos, all’interno di memoria depositata in segreteria il 17/10/2025, sviluppava argomentazioni a sostegno della ritenuta non condivisibilità della conclusione cui era giunto il verificatore “ perchè contrastante con la realtà emergente dai fatti di causa ”; e più in particolare perché, “ quanto alla rete fognaria, il verificatore risulta avere sic et simpliciter preso atto delle deduzioni del perito di parte dei ricorrenti, senza alcun accertamento autonomo né valutazione tecnica a supporto ”, e quanto alla viabilità, il verificatore avrebbe mancato di prendere atto dei dati oggettivi già ampiamente evidenziati dall’UTC di cui alle pagine 2-4 della memoria di replica depositata in segreteria dal Comune intimato il 8.5.2024.

La ricorrente, per contro, all’interno di memoria depositata in segreteria il 16/10/2025, oltre a valorizzare la conclusione cui era giunto il nominato verificatore – in particolare là dove aveva ritenuto che “ il lotto di terreno dei ricorrenti è raggiungibile dalla strada pubblica completa di opere di urbanizzazione e realizzata nell’ambito del P.d.l. relativo alla Z.T.O. C3, mentre l’accesso ai singoli lotti di progetto è previsto dal tratto di terreno, ad ovest dell’area di proprietà dei ricorrenti, espropriato dal Comune in fase di realizzazione di un’opera pubblica (serbatoio idrico), che costituisce, seppur incompleto, la viabilità di accesso sia ai predetti lotti in questione e sia alle altre proprietà poste a monte ” -, a sostegno della accoglibilità della domanda risarcitoria, proposta con il 3° motivo di ricorso, affermava altresì sussistere “ l’evento dannoso, rappresentato dall’impegno economico assunto dai ricorrenti per l’acquisto del terreno edificabile (giusta documentazione prodotta in atti) e per la costruzione oggetto del permesso negato; il danno ingiusto, in relazione alla sua incidenza su un interesse derivante dall’ordinamento, rappresentato dall’edificazione; l’evento dannoso riferibile, sotto il profilo causale, alla condotta del Comune, consistente nell’aver illegittimamente negato ilpermesso; l’evento imputabile a responsabilità dell’Ente, sotto il profilo oggettivo della colpa, derivante dall’illegittimità del provvedimento impugnato (in tal senso, Cons. St., Sez. V 12 febbraio 2013 n. 798 e 19 novembre 2012 n. 5846)”.

Le parti scambiavano fra loro ulteriori memorie con il loro deposito in segreteria il 29/10/2025 ed il 30/10/2025, le quali non mutavano però nella sostanza la posizione da loro assunta giudizio.

In data 20 novembre 2025 si teneva la (nuova) udienza pubblica per l’esame del ricorso in epigrafe, che stavolta veniva trattenuto in decisione.

I – Per quanto attiene al primo motivo di ricorso, esso è palesemente infondato E’ infatti evidente che, rispetto a quanto (già) affermato all’interno al preavviso di rigetto – ovvero che “ la viabilità e le condotte fognarie esistenti non sono idonee a reggere ii flusso veicolare e ii sovraccarico della rete fognaria” -, la considerazione all’interno del provvedimento di diniego secondo cui “ la zona di intervento non e adeguatamente urbanizzata ” non costituisce alcun novum , poiché la non adeguata urbanizzazione altro non è che il riflesso della circostanza che “ la viabilità e le condotte fognarie esistenti non sono (state ritenute, dal Comune intimato) idonee a reggere ii flusso veicolare e ii sovraccarico della rete fognaria ”. Non vi è dunque stato, contrariamente alla tesi attorea, alcuno stravolgimento del contraddittorio endoprocedimentale; né alcuna violazione ed errata applicazione degli artt. 10 bis L. 7 agosto 1990 n. 241, ss.mm.ii. e 13 L.R. 21 maggio 2019 n. 7ss.mm.ii.

II – Per quanto attiene al secondo motivo di ricorso, così si è espresso l’UTC del Comune di Giardini Naxos nella relazione a prot. 0009847 del 17.4.2024:

“ L’insediamento proposto non può essere ammissibile come singolo Permesso di Costruire, in quanto la zona di intervento C2 è soggetta a Piano di Lottizzazione unico esteso all’intero isolato (come prescritto dalle norme di PRG);

-Si puntualizza che nessun lotto della zona C2 è stato fino ad oggi costruito e/o per esso è stato rilasciato titolo abilitativo. Inoltre, la Zona, in passato, è stata oggetto di Piano di Lottizzazione d’Ufficio, già scaduto, senza la realizzazione di alcuna opera di urbanizzazione, per inerzia dei proprietari dei terreni in esso ricadenti.

-Non sono pertinenti le deduzioni del tecnico di parte, il quale per dimostrare il livello di urbanizzazione della Zona fa riferimento ad una Zona di altra natura urbanistica C3 posta a valle, peraltro non completa nelle proprie dotazioni infrastrutturali. Le osservazioni esposte non contengono le informazioni che solo l’Ufficio possiede per stabilire se una zona è sufficientemente urbanizzata per l’insediamento di nuove edificazioni. Nel caso specifico si ritengono non sufficienti gli impianti di smaltimento fognario, delle acque bianche, l’illuminazione pubblica (inesistente nel tratto limitrofo ed in prossimità del lotto in oggetto, ma presente solo a valle nella Zona Territoriale Omogenea C3, già oggetto di lottizzazione).

-Tutte le opere di urbanizzazione descritte nella perizia sono riferite alla zona a valle rispetto al lotto in questione e non confinano con esso. Riguardano un piano di lottizzazione ricadente nel vigente PRG, in altra z.t.o. (C3), e non in zona C2. Tale strada descritta nella perizia a valle del lotto e non confinante con esso non risulta neanche asfaltata, è dotata di illuminazione pubblica e i sottoservizi non sono idonei a sopportare ulteriore carico.

-Il serbatoio idrico comunale, citato nella perizia, è un’opera pubblica incompiuta, oltre ad esso non sono complete neanche le tubazioni di adduzione e successiva immissione nella rete comunale.

-La stradella di accesso a tale serbatoio, confinante con il lotto in questione, pur essendo stata oggetto di esproprio e quindi di proprietà comunale, allo stato attuale è priva di ogni opera di finitura, essendo in tema battuta e costituente un semplice tracciato peraltro con confini non delineati.

-Basta la semplice osservazione di una pianta satellitare per evincere che la zona per cui si afferma l’interclusione o la residualità rispetto al contesto, si trova in aperta campagna a margine di una zona che ancora deve essere pienamente e compiutamente urbanizzata.

Se passasse il principio invocato dai sigg.ri OT si affermerebbe che tutta la zona per interventi successivi che di volta in volta diventerebbero limitanti e limitrofi a quello appena concesso non necessiterebbero di piano di lottizzazione e dunque verrebbe a cadere la necessità di un piano che è preposto allo sviluppo ordinato del territorio in chiave non solo quantitativa, sottratta al controllo e al potere decisionale dell’Organo Consiliare ”.

Rispetto a tali affermazioni, osserva il Collegio come, nella perizia giurata costituente allegato n. 9 al ricorso in epigrafe, l’unica area (affermata come) già urbanizzata a seguito di precedenti lottizzazioni sembrerebbe essere soltanto quella a sud dell’area dove avrebbero dovuto essere realizzati gli interventi oggetto del denegato permesso di costruire convenzionato. Il Comune intimato, dal canto suo, sostiene, nelle proprie difese, che quelle lottizzazioni ricadono in area C3, e non in area C2; e che pertanto, rispetto a quest’ultima, sussisterebbe lo stato di insufficiente urbanizzazione posta a base dal Comune intimato del provvedimento impugnato. Ma il nominato verificatore, nel dare risposta ai due quesiti di cui all’Ordinanza Collegiale n. 2115/2024 – ovvero ai seguenti:

1) se la viabilità e le condotte fognarie esistenti non sono idonee a reggere il flusso veicolare e il sovraccarico della rete fognaria;

2) se la zona di intervento non è adeguatamente urbanizzata;

ha ritenuto sussistere lo stato di sufficiente urbanizzazione dell’area oggetto del denegato permesso di costruire convenzionato, ai sensi dell’art. 20 L.R. 10 agosto 2016 n. 16, (tuttavia con la precisazione “ a meno del tratto finale che si diparte dalla strada pubblica completa di opere di urbanizzazione e realizzata nell’ambito del P.d.L. relativo a Z.T.O. “C3 ”; sicchè “ l’eventuale rilascio del permesso di costruire convenzionato ex art. 20 della L.R. n. 16/2016 deve essere subordinato alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria mancanti lungo il tratto finale in questione ”). Da ciò consegue il sussistere del lamentato vizio di violazione all’art. 20 L.R. 10 agosto 2016 n. 16, ss.mm.ii., nonché di eccesso di potere per travisamento dei fatti e/o errore di fatto, poiché, in modo conforme alle previsioni della suddetta norma, devono ritenersi sussistenti “ le opere di urbanizzazione primaria (almeno rete idrica, viaria e fognante)”, così come l’impegno del richiedente “ a realizzare a proprie spese le altre reti mancanti, quali elettrica, del gas, della pubblica illuminazione e telefonica nonché i parcheggi ed il verde primario nella misura stabilita dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 e qualora la redazione di un piano di lottizzazione non risulti utile per le ridotte dimensioni delle aree per urbanizzazione secondaria ovvero delle superfici da cedere in caso di lottizzazione”.

Con la precisazione che, per quanto attiene alla ritenuta (dal verificatore) insufficienza delle opere di urbanizzazione nel “ tratto finale che si diparte dalla strada pubblica completa di opere di urbanizzazione e realizzata nell’ambito del P.d.L. relativo a Z.T.O. “C3”, una tale circostanza, piuttosto che risultare tout-court impeditiva al rilascio del richiesto permesso di costruire convenzionato, secondo una interpretazione sostanzialistica delle previsioni dell’art. 20 della L.R. n. 16/2016 ben può esser supplita, a parere del Collegio, dall’impegno assunto dai richiedenti a realizzare la “ sistemazione (di) via Fontana Serro, nel tratto d’intervento , (con) striscia della larghezza di ml. 3,00 per allargare la via Fontana Serro, per una lunghezza di ml. 108,56 ca ,”, “acquedotto” e “fognature ” in base all’art. 3 della convenzione di urbanizzazione conclusa con il Comune intimato per atto rep. 989 del 06/09/2004 richiamata all’interno della perizia costituente allegato n. 9 al depositato ricorso: il cui valore il Comune intimato non ha mai contestato all’interno dei propri atti defensionali, ed al cui adempimento i ricorrenti potranno sempre essere compulsati in base alla cogenza del suddetto atto ove ciò venga ritenuto necessario dal Comune intimato “ al fine di un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate che richiedano una necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata" (C.d.S, V, 16.4.2024, n. 3474). [Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza 7 febbraio 2025, n. 964].

Il Collegio pertanto, non ritenendo che le contestazioni del Comune intimato circa il valore della relazione finale di verificazione – che in definita si risolvono in una critica al (mero) merito tecnico delle valutazioni del verificatore, le quali, ove accolte, condurrebbero altrimenti ad una spirale di verificazioni reiterate all’infinito … - possano nuocere alla possibilità, per il giudice adito, di utilizzarla ai fini della decisione da assumere, apprezza positivamente (si può dire “allo stato”, stante l’ulteriore necessario esame di cui subito appresso) le censure proposte con il secondo motivo di ricorso.

Infatti, per confermare la illegittimità del contestato diniego, occorre ancora verificare se corrisponda o meno al vero la tesi dell’ente locale intimato, secondo la quale ““ l’insediamento proposto non può essere ammissibile come singolo Permesso di Costruire, in quanto la zona di intervento C2 è soggetta a Piano di Lottizzazione unico esteso all’intero isolato (come prescritto dalle norme di PRG)”. Ma il punto è che il Comune intimato, pur costituitosi in giudizio, non ha mai prodotto il menzionato PRG nella sua interezza, né (almeno) quelle sue specifiche norme che avrebbero reso impossibile un isolato intervento edilizio realizzato mediante permesso di costruire convenzionato, in assenza di un ““ Piano di Lottizzazione unico esteso all’intero isolato ”. Risultando pertanto di nessuna utilità al riguardo il Regolamento Edilizio e le Disposizioni attuative depositate in segreteria dal Comune intimato il 08/03/2024, il Collegio esclude che il Comune sia riuscito a dare la prova in giudizio che una tale ragione impeditiva potesse rendere legittimo il provvedimento impugnato.

III – Per quanto invece attiene alla domanda di risarcimento del danno proposta con il terzo motivo di ricorso, i ricorrenti si erano originariamente limitati in gravame ad affermare che “ all’annullamento del provvedimento impugnato, ai sensi dell’art. 34, c. 3, c.p.a., ed alla conseguente dichiarazione d’illegittimità del relativo diniego, segue anche la spiegata domanda risarcitoria ai sensi dell’art. 30 c.p.a., in forza della quale si chiede la condanna del Comune resistente a risarcire ai ricorrenti i danni conseguenti all’illegittimo impedimento e/o ritardo alla costruzione anzidetta, nella misura che riterrà equa codesto On.le T.A.R., se del caso a mezzo apposita verificazione, oltre interessi e rivalutazione monetaria, secondo legge, dalla domanda all’effettivo soddisfo ”. Tuttavia essi hanno successivamente provato a correggere il tiro con la memoria depositata in segreteria il 16/10/2025, al cui interno ha affermato il sussistere tutti gli elementi della responsabilità per attività provvedimentale illegittima della P.A., e segnatamente: “ l’evento dannoso, rappresentato dall’impegno economico assunto dai ricorrenti per l’acquisto del terreno edificabile (giusta documentazione prodotta in atti) e per la costruzione oggetto del permesso negato; il danno ingiusto, in relazione alla sua incidenza su un interesse derivante dall’ordinamento, rappresentato dall’edificazione; l’evento dannoso riferibile, sotto il profilo causale, alla condotta del Comune, consistente nell’aver illegittimamente negato il permesso; l’evento imputabile a responsabilità dell’Ente, sotto il profilo oggettivo della colpa, derivante dall’illegittimità del provvedimento impugnato (in tal senso, Cons. St., Sez. V 12 febbraio 2013 n. 798 e 19 novembre 2012 n. 5846)”.

Ma osserva in contrario il Collegio che con l’acquisto del terreno i ricorrenti hanno acquisito un bene che fa pur sempre parte del loro patrimonio, e del quale essi (secondo le regole della Comunione ex art. 1100 c.c.) possono “ godere e disporre in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico ”(art. 832 c.c.). Sicchè la vittoriosamente esperita azione annullatoria potrà consentir loro il conseguimento (anche) di quella utilità ulteriore rappresentata dal poterlo assoggettare ad attività edificatoria. L’unico pregiudizio giustiziabile sarebbe quindi quello relativo al danno da ritardo, ove esso intercorra fra la data di adozione dell’illegittimo provvedimento di rigetto ed il futuro, eventuale provvedimento di accoglimento della istanza dei ricorrenti ricevuta a prot. n. 15912 del 05/07/2023 dal Comune intimato, nel riesercizio dei poteri in attribuzione nel rispetto dell’effetto conformativo della presente pronuncia. Ma anche a voler ammettere – come però il Collegio esclude - che giustiziabile fosse (anche) il danno da ritardo intercorrente fra la data di adozione dell’illegittimo provvedimento di rigetto e quella di pubblicazione della presente sentenza di annullamento, ebbene: i ricorrenti non hanno mai fornito– né in gravame, né all’interno di ulteriori atti processuali successivamente depositati –, Prezziari Regionali alla mano, alcuna prova circa quali fossero stati “ i danni conseguenti all’illegittimo impedimento e/o ritardo alla costruzione anzidetta” da loro subiti. Il che, in base al principio, saldo della giurisprudenza amministrativa, secondo il quale è la parte ricorrente che “ in materia risarcitoria avrebbe dovuto allegare e provare puntualmente gli elementi costitutivi della responsabilità civile … e le conseguenze pregiudizievoli subite (Cfr. Consiglio di Stato - Sez. IV, n. 6394/2020)” [ ex plurimis e più di recente, T.A.R. Lazio - Roma, Sez. V quater, sent. 23 maggio 2025, n. 9972], impone il rigetto del ricorso in epigrafe in parte qua (quantomeno allo stato).

IV – Il Collegio, conclusivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe, e per gli effetti annulla il provvedimento con esso impugnato. Rigetta invece la proposta domanda risarcitoria.

Sulla refusione delle spese di lite fra le parti il Collegio statuisce come da soccombenza, con rinvio al dispositivo per la loro liquidazione

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Seconda) accoglie il ricorso in epigrafe, e per gli effetti annulla il provvedimento con esso impugnato.

Rigetta invece la proposta domanda risarcitoria.

Condanna il Comune intimato alla refusione delle spese di lite nei confronti dei ricorrenti, liquidandole nell’importo complessivo di 2.100,00 (duemilacento/00) euro – oltre accessori così come per legge -, e con riparto nella misura di 1/3 di tale somma in favore di ciascuno dei secondi, senza alcun vincolo di solidarietà attiva fra gli stessi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LE CH, Presidente

GU NI IO UM, Consigliere, Estensore

Emanuele Caminiti, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GU NI IO UM	LE CH

IL SEGRETARIO