Pubblicato il 05/12/2025

N. 07872/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02237/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2237 del 2023, proposto da
Terme Vesuviane s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Simona Scatola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via G.G. Orsini, n. 30;

contro

Comune di Torre Annunziata, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sabatino Rainone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- del provvedimento del Comune di Torre Annunziata prot. n. 29500 del 29 novembre 2022, con il quale si comunica che l'istanza di richiesta di sviluppo aziendale e ampliamento della società Lido Azzurro Terme Vesuviane s.r.l. sito in Torre Annunziata “non può essere evasa”;

- dell’art. 4 del regolamento per l'utilizzazione delle aree demaniali marittime del comune di Torre Annunziata, ove sia interpretato in senso lesivo degli interessi della ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Torre Annunziata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa IA IA D'IO e uditi nell'udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2025 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, titolare di concessione demaniale relativa allo stabilimento termale denominato “Lido Azzurro - Terme Vesuviane”, riferisce di aver presentato, in data 5 agosto 2021, istanza ai sensi dell’art. 36 del Codice della Navigazione (sollecitata il successivo 12 novembre 2021), volta al mantenimento di una porzione di arenile dismesso, da annettere al complesso esistente e destinata ad attività di elioterapia, idroterapia, talassoterapia e psammatoterapia, nell’ambito di un più ampio progetto di parco termale per l’avvio di istruttoria di rito per il rilascio della nuova concessione demaniale marittima.

1.1 Rappresenta che - essendo presenti, in aderenza al complesso termale lato sud-ovest, n. 2 piscine ricadenti su area demaniale affidata ad altro gestore, in disuso da anni per il pericolo di caduta di massi dal retrostante costone - ha presentato una ulteriore istanza del 28 aprile 2022, illustrando il proprio interesse a realizzare un progetto più ampio di sviluppo industriale e ampliamento della propria concessione termale, in tal modo anche riqualificando un’area demaniale marittima dismessa e inutilizzata da anni. Con tale istanza, in particolare, la società ricorrente ha ribadito il proprio interesse ad ottenere in concessione le precisate aree demaniali con le suddette piscine ex art. 36 del Codice della Navigazione, dichiarando la propria disponibilità a mettere in sicurezza il costone a proprie cure e spese, e chiedendo, in conclusione, “un incontro al fine di meglio puntualizzare quanto necessario allo scopo”.

1.3 Su tale istanza di ampliamento è tuttavia intervenuto il diniego del Comune di Torre Annunziata del 29 novembre 2022, prot. n. 29500, oggetto d’impugnativa.

L’avversato provvedimento è fondato sulla preclusione di cui all’art. 4 del regolamento comunale per l’utilizzazione delle aree demaniali marittime (adottato in attuazione del Piano di Utilizzazione delle Aree Demaniali Marittime), rubricato “ rilascio di concessioni per nuove strutture turistico-ricettive e ricreative” , il quale, con riferimento al rilascio di nuove concessioni, prevede la necessità di indizione di previa procedura comparativa per l’affidamento di nuove concessioni demaniali marittime.

1.4 Con il ricorso all’esame, dunque, proposto in riassunzione a seguito di opposizione a ricorso straordinario, la società ricorrente ha impugnato detto diniego, deducendo, in due articolati motivi in diritto, vizi di violazione di legge ed eccesso di potere per più profili, con cui, in estrema sintesi, lamenta:

I) l’inapplicabilità dell’art. 4 del regolamento alla fattispecie concreta, in quanto detta disposizione si applicherebbe solo alle nuove concessioni e non anche a quelle già esistenti, con relativi ampliamenti, né alle concessioni termali. A tale riguardo richiama la stessa disciplina dell’art. 4, che, al comma 5, esclude la sua applicabilità in caso di rilascio di “ concessioni in ampliamento, suppletive di quelle già esistenti, per i necessari adeguamenti e modifiche strutturali nonché per ottemperare ad eventuali prescrizioni dettate da leggi o regolamenti ”;

II) la mancanza di una congrua valutazione comparativa degli interessi in conflitto di cui avrebbe dovuto dare atto nel proprio corredo motivazionale, oltre alla violazione delle regole di partecipazione procedimentale, non avendo comunicato il preavviso di rigetto con la necessaria indicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

3. Si è costituito per resistere alle avverse pretese il Comune di Torre Annunziata, eccependo in rito l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica al controinteressato Villa Savoia, attuale concessionario dell’area richiesta.

4. All’udienza pubblica del 16 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Si prescinde dalla preliminare eccezione di inammissibilità del ricorso, essendo lo stesso infondato nel merito.

5.1 Invero, la richiesta della società ricorrente, quantunque dalla stessa qualificata come mero ampliamento dell’attività già oggetto di concessione termale, riguarda, a ben vedere, una separata area demaniale, già dotata di piscine, avente una propria configurazione e autonomia rispetto al prospiciente complesso termale gestito da essa ricorrente.

A prescindere dalla qualificazione soggettiva che ne fa la ricorrente, l’istanza in questione implica la pretesa all’affidamento in via diretta e senza gara di un’area demaniale ulteriore, al fine di realizzare un intervento avente indubbi caratteri di novità sia per la natura delle opere che per le finalità terapeutiche e ricreative perseguite, estranee rispetto alla concessione di cui la società è attualmente titolare.

Ciò emerge plasticamente dalla circostanza che la detta area d’interesse, ancorché in disuso, è attualmente oggetto di una separata concessione demaniale, rilasciata dal 2020 ad altro operatore economico.

In tale contesto, peraltro, in alcun modo è emersa la presenza di elementi (quali la necessità di adeguamenti normativi e/o tecnici o di modifiche strutturali, strettamente funzionali alla prosecuzione dell’attività originariamente assentita) idonei a giustificare la deroga dall’applicazione dell’art. 4, comma 5, del regolamento comunale, pure invocata dalla ricorrente. La disposizione, infatti, si riferisce unicamente a meri adeguamenti e non lascia spazio alcuno rispetto all’acquisizione di nuove aree ovvero all’introduzione di destinazioni innovative, come nel caso che ci occupa.

Dunque, correttamente ricondotta l’articolata istanza della ricorrente nell’alveo dell’art. 4 del Regolamento comunale per l’utilizzazione delle aree demaniali marittime del Comune di Torre Annunziata, del tutto correttamente l’amministrazione comunale l’ha rigetta, ritenendola non esaminabile in ragione della natura della richiesta presentata.

Invero, il regolamento comunale richiede - in conformità all’art. 37 del Codice della Navigazione e all’art. 12 Direttiva 2006/123/CE (cd. “Bolkestein”) - che le aree demaniali libere, o che si rendano tali, siano assegnate tramite procedura ad evidenza pubblica, senza possibilità di affidamento diretto, né di proroga e senza possibilità di pretesi ampliamenti di concessioni in essere, idonei a celare un sostanziale nuovo affidamento di bene demaniale, che non può certo essere attribuito al di fuori delle regole di gara ( cfr . in termini sent. Cons. di Stato, Sez. VII, n. 10378 del 30 novembre 2023).

Invero, come rilevato dal Consiglio di Stato: "... il rilascio delle concessioni demaniali marittime implica l'espletamento di una procedura comparativa ad evidenza pubblica nel rispetto dei principi di parità di trattamento, imparzialità e trasparenza. Le predette concessioni hanno come oggetto beni economicamente contendibili, limitati nel numero e nell'estensione, che, pertanto, possono essere dati in concessione ai privati a scopi imprenditoriali solo attraverso un confronto concorrenziale governato dai principi generali relativi ai contratti pubblici... " (Consiglio di Stato del 9 novembre 2021, sentenze nn. 17 e 18).

5.2 Né al riguardo occorreva una motivazione più eloquente da parte del Comune, essendo sufficientemente e chiaramente individuato il vincolo normativo impeditivo dell’accoglimento dell’istanza ed essendo, in ogni caso, in re ipsa l’interesse pubblico sotteso all’imposizione, sulla base della normativa eurounitaria ed interna, della evidenza pubblica nell’affidamento delle concessioni demaniali marittime. La gara è infatti naturalmente volta a garantire, attraverso il ricorso a regole trasparenti e non discriminatorie, la partecipazione in condizioni di parità a tutti i possibili concorrenti interessati all’affidamento in gestione di una risorsa scarsa, quali sono i beni demaniali, in funzione incrementativa delle potenzialità del bene e nell’ottica del perseguimento dell’interesse pubblico a garantire una più soddisfacente possibilità di fruizione del bene stesso da parte della collettività.

5.3 Infine, non coglie nel segno la dedotta violazione delle regole di partecipazione procedimentale, tenuto conto sia del contenuto vincolato del provvedimento impugnato, stante, si ribadisce, la necessità del rispetto delle regole concorrenziali nell’affidamento in concessione di un bene demaniale, e sia del fatto che detta area, al momento dell’istanza, era oggetto di altra concessione, rilasciata ad altra società.

Dunque, stante la natura vincolata del provvedimento, dequota l’omessa comunicazione del preavviso di diniego ai sensi dell’art. 21- octies, comma 2, l. n. 241/1990. Invero, l'annullabilità di un provvedimento amministrativo adottato in violazione delle norme sul procedimento o sulla forma degli atti deve essere esclusa qualora, per la natura vincolata dell'atto, il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato,  siccome rigidamente predisposto da una norma o da altro provvedimento sovraordinato, senza che all'amministrazione residui facoltà di scelta tra determinazioni diverse, ed  essendo rimaste insuperate le preclusioni opposte dall’amministrazione, resistendo a tutti i rilievi critici opposti della ricorrente con i motivi di ricorso esaminati ( cfr . da ultimo Consiglio di Stato, sez. V, 17 marzo 2025, n° 2195 e 1 luglio 2024, n. 5778; Cass. civ., sez. I, 10 giugno 2020, n. 11083, ord.).

In ogni caso, va anche sottolineato come, in relazione alla medesima istanza, il Comune aveva già comunicato alla ricorrente, giusta nota prot. n° 23071 del 1° dicembre 2021, analogo diniego, precisando in tale sede che, in ottemperanza al Piano di Utilizzo degli Arenili (PUA), il rilascio di nuove concessioni restava vincolato alla pubblicazione di bandi pubblici, per cui, sostanzialmente, la ricorrente era già edotta della ribadita preclusione normativa e, dunque, era stata messa in condizione di poter interloquire con l’amministrazione sulla questione, poi riposta a base del successivo diniego, oggetto dell’impugnativa che ne occupa.

5.4 In conclusione, il ricorso è respinto.

6. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente alla refusione delle spese di lite che liquida in complessivi €. 3.000,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IA RA AD, Presidente

IA IA D'IO, Consigliere, Estensore

NN BB, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA IA D'IO	IA RA AD

IL SEGRETARIO