Pubblicato il 04/06/2025

N. 01755/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00132/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di IA (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 132 del 2025, proposto da
Istituto Autonomo Case Popolari NA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Della Neve Barbera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Amam s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Gulino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento dell’illegittimità

- del silenzio-inadempimento serbato dall’Amministrazione intimata in ordine alle istanze di cui alle richieste di accesso e consegna atti del 18.9.2024 e alle successive richieste di accesso atti del 22.10.2024;

nonché per l’accertamento

- dell’obbligo della Amministrazione intimata di provvedere in ordine alle menzionate istanze, consegnando i documenti richiesti;

per la condanna

- della stessa a provvedere in ordine alle menzionate istanze, entro un termine non superiore a trenta giorni, con richiesta di nomina di un Commissario ad acta ex art. 117, co. 3, c.p.a.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Amam s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 la dott.ssa Giuseppina Alessandra Sidoti e udito il difensore di parte resistente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, l’Istituto Autonomo Case Popolari di NA (d’ora in poi IACP) agisce “ in opposizione al silenzio rifiuto ex art. 24 ss. l. n. 241/90 e 31 e 117 ”, “ per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dall’amministrazione intimata in ordine alle istanze di cui alle richieste di accesso e consegna atti del 18.09.2024 ed alle successive richieste di accesso atti del 22.10.2024 ”, nonché per l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione intimata di provvedere in ordine alle menzionate istanze, consegnando i documenti richiesti; agisce, inoltre, per la condanna della società MA s.p.a. (d’ora in poi MA) a provvedere in ordine alle menzionate istanze entro un termine non superiore a 30 giorni, con richiesta di nomina di un commissario ad acta ex art. 117, co. 3, c.p.a.

Parte ricorrente ha esposto - in fatto - quanto segue.

In data 18 settembre 2024 IACP formulava richieste di accesso per le utenze n 7857048, n 4340950, n 7857351, n 7724028, n 6493946 e, successivamente il 22 ottobre 2024 per le utenze n 7871649, n 7723725, 6493744, 7855937, n 7724634, 7724836, n 7941670, 6509912, n 9628763, n 7857452, n 7850075, n 6383307, n 7808750, 7857654, n 6494047, 6493845, n 7723826, richieste tutte motivate dalla circostanza che “… lo IACP [ha] un interesse giuridicamente rilevante in relazione all’atto di citazione notificato da parte dell’MA S.p.a .”.

In data 15 ottobre 2024 MA riscontrava solo le richieste del 18 settembre 2024 e comunicava la disponibilità della documentazione richiesta, previo pagamento di una somma a titolo di diritti per rilascio copia.

In data 4 novembre 2024 IACP precisava di volere esercitare il preliminare diritto di visione e poi, eventualmente, di estrazione copia, indicando il successivo 8 novembre 2024 quale giorno in cui si sarebbe recato presso la sede di MA.

In data 8 novembre 2024 il direttore generale e l’avvocato dello IACP si recavano nei locali di MA e appuravano che gli atti richiesti, per lo più, non erano disponibili, in quanto “ non si rinvengono nel fascicolo, in particolare il contratto di somministrazione, le note di interruzione dei termini prescrizionali, tutte le altre foto del contatore, e nessun altro atto collegato all’utenza” .

Sempre in data 8 novembre 2024, l’Istituto ricorrente formulava richiesta di tutti gli estratti conto presenti nei fascicoli offerti in visione e degli atti prescrizionali presenti solo per due utenze (la n. 4340950 e 7857351).

In data 11 novembre 2024 MA inviava, via pec, la nota per la quantificazione delle somme necessarie ad ottenere i documenti richiesti e, in data 13 novembre 2024, lo IACP inviava copia del bollettino di versamento effettuato; tuttavia, nulla perveniva all’ente richiedente.

Per quanto riguarda le richieste del 22 ottobre 2024, MA dichiarava (nel verbale di accesso dell’8 novembre 2024) “ che risponderà alle singole richieste precisando di quali atti è in possesso. A detta precisazione seguirà precisazione da parte di IACP circa la documentazione richiesta in copia, che l’MA inoltrerà previo pagamento di quanto dovuto per il rilascio ”. Anche in tal caso, tuttavia, nulla perveniva allo IACP.

In data 21 gennaio 2025 l’Istituto ricorrente inviava formale diffida e messa in mora, rimasta anch’essa senza riscontro.

2. Si è costituito MA per resistere al giudizio, con richiesta che venga dichiarata la cessata materia del contendere con compensazione delle spese di lite, “essendo stata consegnata [la documentazione] a mezzo pec in data 25.03.2025 e 26.03.2025 ”.

3. Alla camera di consiglio del giorno 8 aprile 2025, il difensore di parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso, specificando che l’ostensione dei documenti da parte di MA non è stata integralmente satisfattiva. Il Collegio, quindi, ha rinviato alla camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025, invitando le parti alle rispettive conclusioni.

4. In data 15 aprile 2025 parte ricorrente ha depositato atto di “ opposizione a cancellazione della causa dal ruolo ”, con cui ha insistito per l’accoglimento del ricorso, in quanto MA avrebbe effettuato, tardivamente rispetto alle esigenze di tutela nei giudizi intentati in sede civile, un invio confuso e incompleto di documenti, tra cui non sarebbe presente il contratto di fornitura richiesto.

Ha, quindi, insistito per l’accoglimento del ricorso, con nomina di un commissario ad acta , affinché provveda in sostituzione di MA, e con vittoria di spese.

5. All’esito della camera di consiglio del 6 maggio 2025, il Collegio, con ordinanza n. 1478 del 9 maggio 2025, ha rilevato, ai sensi dell’art. 73, co. 3, del cod. proc. amm., possibile inammissibilità del ricorso, atteso che, nel caso in questione, il ricorrente avrebbe dovuto proporre l’azione ex art. 116 c.p.a., a fronte del mancato accesso, e non l’azione ex art. 117 c.p.a.; ha, quindi, concesso alle parti 10 giorni dalla comunicazione dell’ordinanza collegiale per presentare memorie sulla rilevata questione.

6. Le parti hanno prodotto memorie in riscontro a detta ordinanza. In particolare:

a) parte ricorrente ha replicato che:

- il ricorso in esame è stato proposto avverso il silenzio inadempimento di MA, che non avrebbe rifiutato di fornire i documenti richiesti, ma non avrebbe adempiuto all’obbligo di eseguirli prima della proposizione del ricorso;

- il termine per la proposizione del ricorso, pertanto, sarebbe di un anno, decorrente: dalla data del 13 dicembre 2024 - data in cui lo IACP ha inviato il bollettino richiesto per ottenere i documenti -, per ciò che riguarda le richieste inviate il 18 settembre 2024; dalla data dell’8 novembre 2024, per ciò che riguarda le richieste del 22 ottobre 2024;

- in ogni caso, in virtù del regolamento per l’accesso di MA, il termine per la conclusione del procedimento di accesso sarebbe di giorni 90 dalla presentazione della richiesta, sicché, quantomeno per ciò che riguarda le richieste inviate con pec del 22 novembre 2024, il termine per la proposizione del ricorso sarebbe stato in scadenza il 10 febbraio 2025 e quindi sarebbe stato rispettato;

- in conclusione, ha chiesto l’accoglimento del ricorso, anche con compensazione di spese, in considerazione del parziale adempimento da parte di MA, avvenuto in corso di causa;

b) la società MA ha aderito al rilievo del Collegio.

7. Alla camera di consiglio riconvocata del 20 maggio 2025 il ricorso è stato posto in decisione.

8. Il ricorso è inammissibile.

9. Come anticipato con l’ordinanza collegiale di questo T.A.R. n. 1478 del 2025, l’azione contro il silenzio inadempimento ex art.117 c.p.a. (“Ricorsi avverso il silenzio ”) - quale è dichiaratamente quella proposta dalla parte ricorrente - non può essere esperita in relazione al silenzio sull’accesso documentale ex art. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990, ostando a ciò l’espresso valore di rigetto attribuito per legge all’inerzia dell’Amministrazione ex art. 25, comma 4, della legge n. 241 del 1990 e l’apposita e speciale disciplina dettata dall’art. 116 del c.p.a. per i ricorsi in materia di accesso agli atti.

Peraltro, come anche già rilevato in ordinanza, non sussistono, nel caso di specie, i presupposti per la conversione dell’azione ex art. 117 in azione ex art. 116 c.p.a., in quanto il ricorso per l’accesso alla documentazione richiesta ai sensi dell’art. 116 c.p.a. è tardivo, poiché notificato all’Amministrazione solo in data 23 gennaio 2025, quindi oltre il termine di decadenza, previsto dall’art. 116 c.p.a., di 30 giorni, decorrenti dalla formazione del silenzio-rigetto sull’istanza di accesso in questione.

In particolare, nella specie, la prima domanda di accesso è del 18 settembre 2024, sicché rispetto ad essa sicuramente tardivo è il ricorso in esame, notificato il 23 gennaio 2025; ma anche a volere far decorrere i termini dalla richiesta dell’8 novembre 2024 - in cui venivano specificati, a seguito di visione, gli atti oggetto della richiesta di accesso per i quali estrarre copia -, il ricorso è comunque tardivo, in quanto avrebbe dovuto essere notificato, ai sensi dell’art. 116 cit., entro l’8 gennaio 2025. Lo stesso è a dirsi con riferimento alla nota di accesso del 22 ottobre 2024, rispetto alla quale il ricorso in esame è parimenti tardivo, e ciò anche a voler far decorrere - per essa - il termine dall’8 novembre 2024, come ritenuto dal ricorrente.

D’altronde, che la fattispecie in esame integri un’ipotesi di silenzio-rigetto alla domanda di accesso è evidente in atti; ciò in quanto, se è vero che, da una parte, la società MA si è detta disponibile all’accesso, dall’altra, di fatto, essa ha consentito alla ricorrente solo la visione degli atti presenti, ma non anche l’estrazione di copia di quelli specificamente richiesti in data 8 novembre 2024 a seguito di visione, sicché rispetto a tale domanda specifica si è formato il silenzio rigetto, che doveva essere impugnato nei detti termini di legge.

9.1. Non è accoglibile la tesi sostenuta dalla parte ricorrente secondo cui, anche a volere ritenere che si versi in ipotesi di silenzio rigetto di richiesta di accesso, nel peculiare caso di specie il procedimento di accesso avrebbe la durata (non di 30 giorni, ma) di 90 giorni, secondo quanto previsto dal regolamento di MA sull’accesso, sicché, quanto meno per la domanda del 22 ottobre 2024, il ricorso sarebbe ricevibile.

Invero, il regolamento interno non può fissare termini diversi da quelli previsti dall’art. 25 della legge n. 241 del 1990, che, al quarto comma, prevede che, “ decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di diniego dell'accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell'articolo 24, comma 4, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5, ovvero chiedere, nello stesso termine e nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, che sia riesaminata la suddetta determinazione” e che, al quinto comma, stabilisce che “ Le controversie relative all’accesso ai documenti amministrativi sono disciplinate dal codice del processo amministrativo ”.

Deve ricordarsi, conformemente ai principi consolidati dalla giurisprudenza, che, nell’actio ad exhibendum di cui all’art. 25 della legge n. 241 del 1990, la disciplina regolamentare interna, ove si riveli in contrasto con l’art. 25 L. 7 agosto 1990 n. 241 e con il suo regolamento governativo attuativo approvato con d.P.R. 27 giugno 1992 n. 352, dev’essere disapplicata " senza che occorra una formale impugnazione del regolamento " interno, giacché - alla stregua dei principi generali sulla gerarchia delle fonti - " nel conflitto di due norme diverse occorre dare preminenza a quella legislativa, di livello superiore rispetto alla disposizione regolamentare ogni volta che preclude l'esercizio di un diritto soggettivo " (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 24 marzo 1998 n. 498; id., sez. VI, 26 gennaio 1999 n. 59; T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, n. 374/2016).

A quanto sopra consegue che il regolamento di MA - peraltro non allegato in atti -, ove preveda effettivamente un termine diverso da quello di legge, deve essere disapplicato nel caso di specie.

10. Conclusivamente, per quanto sopra esposto, il ricorso va dichiarato inammissibile.

11. Le spese possono essere compensate per la peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di IA (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in IA nelle camere di consiglio dei giorni 6 maggio 2025 e 20 maggio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Agnese Anna Barone, Presidente

Giuseppina Alessandra Sidoti, Consigliere, Estensore

Salvatore Accolla, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppina Alessandra Sidoti	Agnese Anna Barone

IL SEGRETARIO