Pubblicato il 09/06/2025

N. 00784/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00564/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 564 del 2024, proposto da
Whysol-E Sviluppo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Cristina Martorana, Valeria Viti, Raffaele Pio Zuffrano, Alessandro Sassoli e Lorenzo Tringali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo studio dell’avv. Raffaele Pio Zuffrano, in NA (FG), via Indipendenza, n. 6;

contro

- Presidenza del Consiglio dei ministri,
- Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica,
- Ministero della cultura,
- Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Barletta-Andria-Trani e Foggia,
in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria ex lege in Bari, via Melo, n. 97;
- Regione Puglia, Provincia di Foggia, Comune di PO AL, Comune di NA, Comune di San OL di IV, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio dei Ministri del 15 febbraio 2024, trasmessa dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri al AS con nota n. 5417 del 23 febbraio 2024 notificata alla ricorrente il 4 marzo 2024 ed emessa ai sensi dell'art. 5 comma, 2, lett. c-bis), della L. n. 400/1988, avente ad oggetto il giudizio negativo di compatibilità ambientale relativo alla realizzazione dell'impianto agrovoltaico denominato GI AL 01” , della potenza di 27,3 MW con annesso impianto di accumulo energetico della potenza di 50 MW e relative opere di connessione alla rete, ubicato nei Comuni di PO AL (FG), NA (FG) e San OL di IV (FG);

- della nota del Capo Gabinetto del AS prot. n. U.0011171 del 18 maggio 2023 avente ad oggetto “Dissenso tra Amministrazioni emerso in sede di valutazione di impatto ambientale. Istanza di rimessione ai sensi dell'art. 5, comma 2, lett. c-bis) della legge n. 400 del 1988” ;

- del parere n. 5317-P del 11 aprile 2023 (notificato alla ricorrente in pari data) del Ministero della Cultura – Soprintendenza Speciale PNRR (prot. di ricevimento AS n. 56634);

- del provvedimento del Dipartimento Sviluppo Economico – Servizio Transizione Energetica della Regione Puglia di diniego di accoglimento dell'istanza per il rilascio dell'Autorizzazione Unica, ai sensi del Decreto Legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, ID. ZKITR90 (AU), ID_VIP_7382 (VI c/o AS) del 2 aprile 2024;

- di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso ancorché non conosciuto dalla ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, del Ministero della cultura e della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Barletta-Andria-Trani e Foggia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2025 il dott. Danilo Cortellessa e uditi per le parti i difensori l'avv. Nicola Azzarini, su delega dell'avv. Cristina Martorna, e l'avv. Lorenzo Tringali, per la ricorrente, e l'avv. dello Stato Guido Operamolla, per la difesa erariale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Whysol-E Sviluppo s.r.l., società attiva nel settore della produzione di energia da fonti rinnovabili, specializzata nella progettazione e nello sviluppo, tra l’altro, di impianti fotovoltaici e agrivoltaici, ha impugnato gli atti in epigrafe, adottati in relazione al procedimento di valutazione di impatto ambientale (VI), attivato con istanza del 31 luglio 2021. Ha premesso di aver progettato un impianto agrivoltaico, denominato GI AL 01” , della potenza di 27,3 MW con annesso impianto di accumulo energetico della potenza di 50 MW e relative opere di connessione alla rete, ubicato in aree prive di vincoli ostativi e, in particolare, nei Comuni di PO AL (FG), NA (FG) e San OL di IV (FG). Il progetto sarebbe stato sviluppato in seguito a una approfondita analisi tecnica e giuridica circa la qualificazione dell’area di progetto interamente come area idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c- ter e c- quater del d.lgs. n. 199/2021.

1.1. Ciò posto, l’ iter procedimentale sotteso alla vicenda in esame, è stato esposto dalla ricorrente nei termini che seguono:

i) in data 31 luglio 2021, la Società ha presentato istanza di valutazione di impatto ambientale (VI), ai sensi dell’art. 23 del d.lgs. n. 152/2006 (cd. “codice dell’ambiente”), successivamente integrata, in data 30 novembre 2021, con i documenti necessari al perfezionamento dell’istanza di VI;

ii) con nota prot. n. 16263 del 10 febbraio 2022, il Ministero della transizione ecologica (oggi Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica – AS) ha trasmesso la documentazione progettuale alla Commissione tecnica NR per la predisposizione del decreto di VI, dichiarando la procedibilità della relativa istanza ai sensi dell’art. 23 del codice dell’ambiente e, in pari data, ha pubblicato l’avviso al pubblico ai sensi dell’art. 24 del medesimo codice dell’ambiente;

iii) in data 14 e 22 marzo 2022, è stato richiesto alla Società di integrare la documentazione già presentata e di fornire ulteriori informazioni in merito al progetto. A seguito delle suddette integrazioni documentali presentate dalla Società, l’avviso al pubblico di cui al citato art. 24 è stato pubblicato nuovamente il 16 giugno 2022;

iv) il 28 luglio 2022, la Commissione NR ha adottato lo schema di provvedimento VI n. 32/2022 (prot. 5476 del 3 agosto 2022), esprimendo parere favorevole;

v) il 15 marzo 2023, il AS ha sollecitato il Ministero della cultura (MIC) - Soprintendenza speciale per il PNRR ad esaminare la documentazione prodotta dalla Società, al fine di far pervenire le proprie valutazioni sul progetto, anche alla luce delle integrazioni presentate;

vi) il 31 marzo 2023, la Società ha presentato richiesta di adozione del provvedimento conclusivo di VI, ritenendo il progetto ricadente in area idonea (ai sensi dell’articolo 20, comma 8 del d.lgs. n. 199/2021) e chiedendo al MIC di prendere atto di tale circostanza ai fini della predisposizione del decreto interministeriale di VI nonché, al AS, di adottare il provvedimento conclusivo di VI;

vii) in data 11 aprile 2023, il MIC ha espresso parere negativo, con più di 400 giorni di ritardo rispetto ai termini di cui all’art. 25 del codice dell’ambiente;

viii) in data 19 aprile 2023, la Società ha presentato quindi le proprie controdeduzioni al parere del MIC;

ix) in data 18 maggio 2023, il AS ha ritenuto necessario attivare la procedura prevista dall’articolo 5, comma 2, lett. c- bis ), della l. n. 400/1988, al fine di risolvere il contrasto con il MIC;

x) il 4 marzo 2024, è stata notificata alla Società la delibera della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 15 febbraio 2024, espressiva del giudizio negativo di compatibilità ambientale sul progetto proposto;

xi) il 2 aprile 2024, la Regione Puglia, ha comunicato, “per relationem” , il proprio diniego al rilascio dell’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003, richiesta dalla Società il 3 gennaio 2020.

1.2. Per quanto esposto in fatto, la Società ha concluso per l’annullamento dei provvedimenti impugnati deducendo in sintesi:

i) l’illegittimità della delibera del Consiglio dei ministri perché priva di bilanciamento con il parere del AS (violazione e falsa applicazione degli artt. 23 e ss. del d.lgs. n. 152/2006, 5 della l. n. 400/1988, 1, 2, 3 e 14 della l. n. 241/1990, violazione del d.lgs. n. 199/2021, degli artt. 3 e 97 Cost., del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili nonché eccesso di potere);

ii) l’illegittimità del parere del MIC, oltre che per tardività, anche per difetto di istruttoria, specie con riferimento all’idoneità ex lege delle aree di progetto e al mancato accoglimento delle controdeduzioni presentate (violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 10, 10- bis , 14 e 14- ter della l. n. 241/1990, violazione del d.lgs. n. 199/2021, del principio di imparzialità nonché eccesso di potere);

iii) l’illegittimità della nota di rimessione alla Presidenza del Consiglio da parte del AS a causa della tardiva espressione del parere del MIC, peraltro non vincolante, che avrebbe precluso la possibilità di rimessione della questione al Consiglio dei ministri, per la formazione del silenzio assenso-orizzontale ( ex art. 17- bis della l. n. 241/1990);

iv) l’illegittimità del diniego (in tal caso sull’autorizzazione unica) adottato dalla Regione Puglia, la quale, senza svolgere alcuna istruttoria, avrebbe negato il rilascio dell’autorizzazione unica violando anche le garanzie procedimentali (violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3 e 14 della l. n. 241/1990, 24 Cost., nonché eccesso di potere).

2. Si sono costituiti in giudizio – per il tramite dell’Avvocatura dello Stato – la Presidenza del Consiglio dei ministri (PCM), il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica (AS), il Ministero della cultura (MIC), la Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio (SABAP) per le Province di Barletta-Andria-Trani e Foggia. La difesa erariale ha dedotto, essenzialmente, che il Consiglio dei ministri avrebbe operato un opportuno bilanciamento tra gli interessi, tenuto conto che allo stesso non è demandato il compito di effettuare accertamenti istruttori o di svolgere un nuovo procedimento di merito ma di comporre il dissenso tra amministrazioni (sussidiarietà verticale). Inoltre, ha eccepito che le censure sui provvedimenti degli altri Ministeri coinvolti sarebbero inammissibili (perché superate dal provvedimento del Consiglio dei ministri) e in ogni caso infondate perché non si applicherebbe al procedimento di VI la disciplina di cui all’art. 17- bis della l. n. 241/1990.

3. Alla pubblica udienza dell’8 aprile 2025, previa discussione delle parti, la causa è stata introitata per la decisione.

4. Il Collegio ritiene di esaminare – con priorità – le censure mosse in ordine all’asserita illegittimità della nota di rimessione della procedura di VI – per la composizione del dissenso tra amministrazioni – alla Presidenza del Consiglio dei ministri da parte del AS e alla connessa tardività del parere negativo del MIC, tenuto conto che proprio tale tardività inficerebbe (secondo la prospettazione attorea) la “devoluzione” della questione alla PCM. Le contestazioni avanzate su tali aspetti assumono chiaramente carattere pregiudiziale e assorbente rispetto agli ulteriori motivi di ricorso involgenti, da un lato, le valutazioni tecnico-discrezionali assunte dal MIC (a monte), dall’altro, l’operato – nel merito – della stessa Presidenza del Consiglio dei ministri (a valle), quale organo preposto alla composizione del dissenso tra amministrazioni.

5. Sul punto, risultano fondate le doglianze concernenti l’illegittimità della rimessione, a sua volta derivante dalla tardività del parere reso dal MIC sul procedimento di VI per cui è causa.

5.1. Va subito chiarito – richiamando peraltro quanto già affermato da questa Sezione in recenti pronunce sulla materia per cui è causa ( cfr., ex plurimis, T.A.R. Puglia, Bari, n. 702/2025) – che tutti i termini del procedimento di VI si considerano perentori ( cfr. art. 25, comma 7, del d.lgs. n. 152/2006) e che le norme in materia ambientale “possono essere derogate, modificate o abrogate solo per dichiarazione espressa da successive leggi della Repubblica, purché sia comunque sempre garantito il rispetto del diritto europeo, degli obblighi internazionali e delle competenze delle Regioni e degli Enti locali” (art. 3- bis del citato d.lgs. n. 152/2006). Ciò non può essere scalfito neppure dalla sussistenza di “criteri di priorità” nella gestione e trattazione dei diversi progetti presentati, tenuto anche conto che, lo stesso legislatore, con la recente novella normativa proprio in tema di ordine di trattazione dei cd. “progetti prioritari” (d.l. n. 153/2024, conv. dalla l. n. 191/2024), ha precisato come tale nuova disciplina non pregiudichi “il rispetto dei termini dei procedimenti di valutazione ambientale previsti dalla normativa vigente per i progetti compresi nel PNRR né di quelli finanziati a valere sul fondo complementare” (art. 8, comma 1- ter , d.lgs. n. 152/2006). Si osserva, peraltro, che l’esistenza di un cospicuo numero di istanze sottoposte all’esame dei competenti uffici non può assumere rilievo posto che ‹‹ così come “non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda inadempienze o ritardi attribuibili all’amministrazione” (art. 10-bis, ultimo periodo, legge n. 241 del 1990), allo stesso modo non possono essere addotti tra i motivi che ostano alla conclusione tempestiva di un procedimento eventuali disfunzioni organizzative interne agli uffici, potendo queste assumere un qualche rilievo solo in termini di eventuale esimente di responsabilità personale in capo al singolo funzionario o dirigente›› (Cons. Stato n. 9791/2024) .

5.2. Inoltre, devono ritenersi applicabili anche al procedimento di VI gli istituti di semplificazione o di superamento implicito dell’inerzia di altre amministrazioni coinvolte. Anche su tale aspetto, peraltro, la Sezione ha già avuto modo di esprimersi con due recenti pronunciamenti (n. 1264/2024 e n. 500/2024) dai quali non vi è ragione di discostarsi. Innanzitutto, occorre richiamare il dettato normativo di cui all’art. 25, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006, concernente, per l’appunto, la valutazione degli impatti ambientali e il provvedimento di VI. A mente di tale norma, “L'autorità competente valuta la documentazione acquisita tenendo debitamente conto dello studio di impatto ambientale, delle eventuali informazioni supplementari fornite dal proponente, nonché dai risultati delle consultazioni svolte, delle informazioni raccolte e delle osservazioni e dei pareri ricevuti a norma degli articoli 24 e 32. Qualora tali pareri non siano resi nei termini ivi previsti ovvero esprimano valutazioni negative o elementi di dissenso sul progetto, l'autorità competente procede comunque alla valutazione a norma del presente articolo”. La disposizione va coordinata con le previsioni di cui all’art. 17- bis della l. n. 241/1990, il quale prevede e disciplina un meccanismo di silenzio assenso nei casi in cui, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di Amministrazioni pubbliche, sia prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati nell'ambito del relativo procedimento. Come chiarito dal Consiglio di Stato, peraltro, l'applicabilità di siffatto meccanismo, in quanto paradigma generale dell'azione amministrativa nei rapporti tra Amministrazioni pubbliche, non può essere revocata in dubbio ogniqualvolta il procedimento amministrativo sia destinato a concludersi con una decisione “pluristrutturata” (nel senso che la decisione finale da parte dell'Amministrazione procedente richieda per legge l'assenso vincolante di un'altra Amministrazione): “il silenzio dell'Amministrazione interpellata, che rimanga inerte non esternando alcuna volontà, non ha più l'effetto di precludere l'adozione del provvedimento finale ma è, al contrario, equiparato ope legis a un atto di assenso e consente all'Amministrazione procedente l'adozione del provvedimento conclusivo. La portata generale di tale nuovo paradigma fornisce una importante indicazione sul piano applicativo dell'art. 17-bis, poiché ne consente una interpretazione estensiva, quale che sia l'amministrazione coinvolta e quale che sia la natura del procedimento pluristrutturato ” (Cons. Stato, Adunanza della Commissione speciale, 23 giugno 2016, parere n. 1640).

5.3. Aggiungasi che in relazione al rilascio del provvedimento VI, l’art. 25, comma 2- bis , del d.lgs. n. 152/2006 (applicabile nel procedimento per cui è causa) prevede la seguente scansione temporale: espressione della Commissione NR entro 30 giorni dalla conclusione della fase di consultazione di cui all’art. 24 e comunque entro 130 dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all’art. 23; nei successivi 30 giorni il direttore generale del Ministero della transizione ecologica (oggi AS, cioè Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica) adotta il provvedimento di VI, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura (MIC) entro il termine di 20 giorni, fatto salvo quanto previsto dall’art. 22, comma, 1, lett. a), del d.lgs. n. 199/2021.

6. Così ricostruito il quadro normativo in rilievo nel procedimento in esame, non può quindi residuare alcun dubbio sul fatto che l’Amministrazione sia incorsa in un’azione censurabile: da una parte, il AS ha ritenuto di rimettere la composizione del dissenso tra amministrazioni sulla base di un parere del MIC tardivo (perché emesso ben oltre i termini perentori di cui alla richiamata normativa) e quindi inefficace ai sensi dell’art. 2, comma 8- bis , della l. n. 241/1990; dall’altra parte, in sede di composizione del conflitto, è stata adottata una delibera di non compatibilità ambientale proprio ed unicamente in relazione al predetto parere del MIC. Come è stato correttamente posto in rilievo dalla ricorrente, l’intero impianto motivazionale della gravata delibera poggia sulle valutazioni inefficaci – in quanto tardivamente assunte – del Ministero della cultura.

7. Non persuade, invece, la tesi dell’Avvocatura erariale, la quale ritiene che non possa formarsi un silenzio-assenso nel procedimento di VI atteso che, ai sensi dell’art. 23, comma 2- quater del d.lgs. n. 152/2006, è stata prevista un’ipotesi di silenzio-devolutivo. Innanzitutto, tale disposizione è riferibile non all’inerzia del MIC ma a quella della Commissione tecnica NR (primo periodo della disposizione), ovvero all’inerzia del AS quale organo competente ad adottare il provvedimento – finale ed espresso – di VI (secondo periodo della disposizione). Sul punto, se è vero che la determinazione conclusiva sulla VI – che resta pur sempre intestata al AS – non possa essere adottata per EN , è altrettanto vero che il concerto del competente direttore generale del MIC debba intervenire nei ristretti termini procedimentali previsti dall’art. 25, comma 2- bis , del d.lgs. n. 152/2006 di cui sopra. Dunque, è la stessa legge a prevedere la formazione di un silenzio significativo (endoprocedimentale) con specifico riguardo – non al provvedimento di VI tout court ma – al parere del MIC, pena l’inefficacia dell’atto tardivo. A ben vedere, poi, la stessa previsione invocata dall’Avvocatura dello Stato per evidenziare un’ipotesi di “silenzio-devolutivo” ex art. 25, comma 2- quater , del d.lgs. n. 152/2006 (peraltro non del tutto conferente rispetto al censurato segmento procedurale, per quanto poc’anzi detto) sembra piuttosto confermare (e non smentire) la perentorietà – sopra già argomentata – dei termini procedimentali previsti per la valutazione di impatto ambientale.

8. In altri termini, l’art. 25 del codice dell’ambiente si colloca nella scia di una serie di interventi normativi posti in essere negli ultimi anni da parte del legislatore, tutti volti a sottolineare la centralità che oggi assume il rispetto – da parte dell’amministrazione – della tempistica procedimentale. Dunque, pur rilevando le difficoltà che sovente incontra la complessa struttura organizzativa della p.a. nel rispettare i termini procedimentali, talvolta effettivamente troppo ristretti attesa la mole di pratiche da istruire e, soprattutto, la particolare sensibilità degli interessi pubblici coinvolti, deve comunque affermarsi che l’inefficacia delle determinazioni tardivamente assunte dall’amministrazione rappresenta indubbiamente un istituto che non può essere obliterato in sede giurisdizionale senza frustrare la voluntas legis perseguita. È evidente, infatti, l’importanza e la centralità che all’inefficacia dell’atto tardivo ha inteso riservare il legislatore per realizzare concretamente (o quanto meno per incentivare) quella svolta in termini di efficienza, efficacia, economicità e, in generale, di buon andamento della pubblica amministrazione.

9. In conclusione, i termini procedimentali di cui all’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006 non sono stati rispettati; pertanto, il ricorso va accolto – con il conseguente annullamento degli atti impugnati – in relazione alla dedotta tardività del parere del MIC (quale atto presupposto – e invalidante – della nota del AS di devoluzione alla PCM) e alla illegittimità derivata della delibera, di non compatibilità ambientale, del Consiglio dei ministri motivata e fondata proprio ed unicamente sul parere del MIC tardivo e inefficace. Infine, anche il successivo diniego di autorizzazione unica adottato dalla Regione Puglia del 2 aprile 2024 risulta viziato per illegittimità derivata. Restano poi assorbiti, come anticipato supra , gli ulteriori motivi di ricorso, dovendo comunque l’Amministrazione rideterminarsi sulla valutazione di impatto ambientale in ordine al progetto per cui è causa. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Condanna le Amministrazioni resistenti, in solido, al pagamento in favore della ricorrente delle spese processuali, che si liquidano complessivamente in € 2.000,00 (euro duemila//00), oltre accessori e rifusione del contributo unificato, ove effettivamente versato, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2025, con l'intervento dei magistrati:

Gianmario Palliggiano, Presidente

Carlo Dibello, Consigliere

Danilo Cortellessa, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Danilo Cortellessa	Gianmario Palliggiano

IL SEGRETARIO