Pubblicato il 16/06/2025

N. 00265/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00314/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di PA (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 314 del 2024, proposto da
Comune di Bedonia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Massimo Rutigliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia Territoriale dell’Emilia Romagna per i Servizi Idrici e Rifiuti – ATERSIR, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato Franco Mastragostino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

RE BI PA S.r.l. e RE BI S.p.a., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli Avvocati Filippo Pacciani e Antonio D’Arcangelo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della delibera n. 77 del 25 luglio 2024 del Consiglio d’Ambito di ATERSIR avente ad oggetto « “Schema tipo di contratto di servizio per la regolazione dei rapporti fra enti affidanti e gestori dei rifiuti urbani” approvato con delibera ARERA 3 agosto 2023 n. 385/2023/r/rif: eterointegrazione del contratto di concessione del servizio gestione integrata dei rifiuti urbani nel bacino territoriale di PA tra ATERSIR e RE BI S.p.A. »;

- di ogni altro atto antecedente, conseguente e comunque connesso, ancorché non conosciuto;

- della nota del 20 agosto 2024, con cui ATERSIR ha denegato l’istanza di accesso proposta dal Comune di Bedonia relativamente all’offerta presentata dall’aggiudicataria (RE BI S.p.a.) nella gara per la concessione del servizio di gestione dei rifiuti urbani e assimilati nel bacino di PA, e non ha assentito l’accesso agli atti del procedimento conclusosi con la delibera n. 77 del 25 luglio 2024;

… per l’accertamento e la declaratoria …

del diritto del Comune ricorrente ad accedere a tale documentazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia Territoriale dell’Emilia Romagna per i Servizi Idrici e Rifiuti - ATERSIR e delle controinteressate RE BI S.p.a. e RE BI PA S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 maggio 2025 la dott.ssa Caterina Luperto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso proposto come in rito, il Comune di Bedonia ha impugnato, con richiesta di sospensiva, la delibera del Consiglio d’Ambito dell’Agenzia Territoriale dell'Emilia Romagna per i Servizi Idrici e Rifiuti - Area Servizio di Gestione Rifiuti Urbani (ATERSIR) n. 77 del 25 luglio 2024, avente ad oggetto « “Schema tipo di contratto di servizio per la regolazione dei rapporti fra enti affidanti e gestori dei rifiuti urbani” approvato con delibera ARERA 3 agosto 2023 n. 385/2023/r/rif: eterointegrazione del contratto di concessione del servizio gestione integrata dei rifiuti urbani nel bacino territoriale di PA tra ATERSIR e RE BI S.p.A. ».

In via di estrema sintesi, il Comune lamenta di non essere stato coinvolto nelle determinazioni relative al passaggio da un sistema di “auto-organizzazione” del servizio di gestione dei rifiuti da parte dell’ente locale ad un modello di outsourcing con affidamento del servizio ad un operatore economico esterno, nella specie RE BI S.p.a.

Denuncia, in particolare, che l’affidamento a RE BI S.p.a. del servizio di gestione dei rifiuti potrebbe di fatto risultare economicamente non vantaggioso non solo per l’ente locale, ma anche per i cittadini, tenuto conto delle peculiarità del territorio comunale, che si estende in due vallate (Valtaro e Valceno), « ove esistono molteplici frazioni e case isolate (72 frazioni su di un territorio che ha un’estensione di 170 km2), poste a non piccola distanza dal Comune capoluogo », e della necessità « di assicurare un servizio di qualità a costi ragionevoli e sostenibili per l’utenza (circostanza ancor più rilevante se si considera che i territori montani non sono caratterizzati da economie particolarmente floride, tant’è che sono noti i continui processi di desertificazione delle zone montane) ».

Si è costituita in giudizio in resistenza l’Agenzia Territoriale dell’Emilia Romagna per i Servizi Idrici e Rifiuti (ATERSIR), eccependo in via pregiudiziale l’irricevibilità del ricorso per tardività, per non risultare impugnata entro i termini decadenziali la delibera del Consiglio d’Ambito di ATERSIR prot. n. CAMB/2015/41 del 25 settembre 2015, con cui è stata decisa la perimetrazione del servizio in un unico bacino, dando atto dell’esito negativo della verifica di fattibilità del frazionamento in più sottobacini; eccependo, altresì, l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, dal momento che l’annullamento della delibera impugnata non arrecherebbe al Comune ricorrente alcun vantaggio, non risultando utile all’anelata gestione del servizio in economia. Nel merito ATERSIR ha richiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.

Si sono costituite in giudizio anche le controinteressate RE BI PA S.r.l. e RE BI S.p.a., eccependo in via pregiudiziale il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, per vertere la controversia sulla fase esecutiva della concessione e doversi quindi ricondurre la lite alla giurisdizione del giudice ordinario; instando, nel merito, per la reiezione del ricorso per infondatezza.

Con ordinanza n. 159 del 24 ottobre 2024, questo Tribunale ha ritenuto le esigenze del Comune ricorrente adeguatamente tutelabili con la sollecita definizione del giudizio nel merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm., fissandone la discussione alla pubblica udienza del giorno 14 maggio 2025.

Con ordinanza n. 366 del 6 dicembre 2024, questo Tribunale ha accolto l’istanza di accesso incidentale ex art. 116, comma 2, cod. proc. amm., ordinando ad ATERSIR di ostendere al Comune richiedente l’offerta tecnica di RE BI S.p.a. e, quanto al procedimento revisionale, tutta la documentazione prodromica all’adozione della delibera di ATERSIR non pubblicata sul sito web dell’Agenzia, impregiudicata la facoltà dell’Agenzia di procedere all’oscuramento di quelle parti attinenti a segreti industriali o commerciali non strettamente necessari ai fini della tutela dell’interesse dell’Amministrazione comunale.

Con memoria prodotta agli atti del giudizio in data 11 aprile 2025, parte ricorrente ha contestato l’inottemperanza all’ordinanza di questo Tribunale n. 366 del 6 dicembre 2024, dal momento che ATERSIR avrebbe ingiustificatamente prodotto l’offerta tecnica di RE BI S.p.a. con gran parte dei dati oscurati e, segnatamente, con la secretazione di “ tutto l’intero fascicolo 2 – doc. 26 bis - e la maggior parte dei fascicoli 1 e 4 – doc. 26 ”.

Alla pubblica udienza del giorno 14 maggio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In limine litis , il Collegio ritiene infondata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa delle controinteressate, dal momento che oggetto della materia del contendere non è tanto la fase esecutiva del servizio di gestione dei rifiuti urbani e assimilati, quanto, a monte, le determinazioni dell’Amministrazione di procedere all’inclusione nel bacino di utenza del servizio in questione anche del territorio comunale di Bedonia senza il coinvolgimento dell’ente comunale e con un illegittimo meccanismo revisionale a favore dell’aggiudicatario.

In via preliminare, poi, il Collegio ritiene di poter prescindere dallo scrutinio delle ulteriori eccezioni pregiudiziali formulate dall’Amministrazione resistente, in ragione della infondatezza nel merito del ricorso.

Sempre in via preliminare, è infondata la censura con cui parte ricorrente contesta, nella memoria dell’11 aprile 2025, l’ingiustificata ostensione dell’offerta tecnica di RE BI S.p.a. con la maggior parte dei dati oscurati, dal momento che non risulta comprovato alcun abuso da parte dell’Amministrazione dell’ammessa facoltà di procedere all’oscuramento di quelle parti attinenti a segreti industriali o commerciali non strettamente necessari ai fini della tutela dell’interesse del Comune ricorrente. In particolare, non ha ragion d’essere il sospetto che ATERSIR abbia così inteso tenere nascosti dati di cui il Comune di Bedonia potrebbe poi avvalersi - nel corso dell’esecuzione del contratto - per verificare eventuali difformità nelle prestazioni, inerendo tale assunto ad aspetti che esulano dall’affidamento del servizio e quindi dall’interesse qui fatto valere, per assumere piuttosto i contorni di una inammissibile finalità ispettiva circa fasi successive del rapporto concessorio.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di diritto:

I. “ Eccesso di potere per disparità di trattamento. Violazione degli artt. 3-9 D.L.vo n. 201/2022 nonché dei principi generali in materia di servizi pubblici locali. Difetto di istruttoria e di motivazione ”;

II. “ Violazione dell’art. 165 D. L.vo n. 50/2016. Difetto di istruttoria e di motivazione. Omessa valutazione dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione dei principi generali in materia di appalti pubblici e di irrilevanza ai fini della revisione del corrispettivo dei fatti antecedenti la sottoscrizione del contratto. Irrazionalità manifesta a vantaggio dell’appaltatore-concessionario ”.

Il Comune lamenta di non essere stato coinvolto nelle determinazioni relative al passaggio da un sistema di “auto-organizzazione” del servizio di gestione dei rifiuti da parte dell’ente locale ad un modello di outsourcing con affidamento del servizio ad un operatore economico esterno, nella specie RE BI S.p.a.

Contesta, poi, l’adeguamento del corrispettivo accordato da ATERSIR a RE BI S.p.a., in quanto contraria ai principi in tema di revisione dei prezzi, ritenendo l’adeguamento del corrispettivo ammissibile solo per annualità di contratto successive alla prima e solo per circostanze non conosciute al momento della sottoscrizione del contratto, quando nel caso di specie sarebbe stata disposta in ragione di fattori già conosciuti al momento della stipula del contratto.

Conclude chiedendo l’accoglimento del ricorso e l’annullamento della delibera impugnata.

Il ricorso è infondato.

Con la delibera del Consiglio Locale di PA prot. CLPR/2014/9 del 5 novembre 2014, avente ad oggetto “ Legge regionale n. 23/2011 – art. 8 – comma 6 – lettera a) - Individuazione bacino di affidamento del servizio di gestione rifiuti urbani ”, ATERSIR ha deliberato « 1. di individuare il bacino di affidamento del Servizio di Gestione dei Rifiuti Urbani derivante dall’aggregazione del bacino attualmente gestito da IR S.p.A. sulla base della convenzione di servizio sottoscritta in data 27/12/2004 con il bacino “Montagna Ovest”, ai sensi dell’art. 8, comma 6, lettera a) della L.R. 23/2011 » e « 2. di individuare il bacino di affidamento di cui al precedente punto 1), facendo salvi in ogni caso gli esiti della valutazione delle richieste presentate dai Comuni di Berceto, Bedonia Bardi, Bore ed Albareto, attraverso le note indicate in premessa, in particolare sotto il profilo della compatibilità con la disciplina in materia di forme di gestione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica e con i criteri di efficienza ed economicità stabiliti con la direttiva di cui alla deliberazione di Giunta Regionale n. 1470/2012 rispetto all’ipotesi di partizione del perimetro territoriale dei bacini di affidamento pianificati ».

Con successiva delibera del Consiglio Locale di PA prot. n. CLPR/2015/5 del 23 luglio 2015, avente ad oggetto “ Proposta al Consiglio d’Ambito in merito alla modalità di gestione e organizzazione del Servizio gestione rifiuti urbani (modalità di affidamento), ai sensi dell’art. 8 comma 6 lett. b) l.r. 23/2011 ”, ATERSIR ha deliberato « 1. di proporre al Consiglio d’Ambito, per il bacino territoriale individuato con deliberazione di questo Consiglio Locale n. 9 del 05 novembre 2014, di avviare le procedure di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento a terzi del Servizio di Gestione dei Rifiuti Urbani » e « 2. di stabilire che l’eventuale successiva costituzione di distinti bacini di affidamento, in caso di esito positivo delle verifiche connesse all’applicazione della direttiva RER n. 1470/2012 conseguentemente alle richieste dei comuni di PA – Berceto, Valmozzola, Terenzo, Solignano - Albareto, non debba comportare una ridefinizione della proposta delle modalità di affidamento relativamente al bacino residuale, ferma restando la necessità di modificare la deliberazione del Consiglio Locale di PA n. 9 del 5 novembre 2014 e di proporre le modalità di affidamento per i nuovi bacini ».

Con delibera del Consiglio d’Ambito prot. CAMB/2015/41 del 25 settembre 2015, dopo aver dato atto della « lettera pervenuta ad ATERSIR in data 30/7/2015, PG/AT/2015/5233, con cui i Comuni di Bardi, Bore e Bedonia richiedono ad ATERSIR che sia verificata la possibilità, ai sensi della DGR 1470/2012, di costituire un bacino di affidamento indipendente » e aver « rilevato che, a seguito dell’istruttoria condotta e sintetizzata nel documento tecnico allegato costituente parte integrante della presente delibera, gli indicatori tecnico-gestionali di servizio e gli indicatori economico-finanziari previsti nella direttiva regionale (DGR 1470/2012), definiti facendo riferimento alla Relazione territoriale della provincia di PA del Piano d’Ambito, non consentono la partizione del bacino di affidamento individuato con Deliberazione del Consiglio Locale di PA n. 9/2014 », ATERSIR ha deliberato « l’esito negativo della verifica della possibilità di partizione del bacino della provincia di PA, come da documento allegato “Servizio di gestione dei rifiuti urbani: procedura di verifica di partizione del bacino costituito da tutti i comuni della provincia di PA - ad esclusione di Fidenza - in vari sottobacini, in applicazione della deliberazione DGR 1470/2012 », con conseguente consolidamento del bacino unico già individuato.

Con delibera prot. CAMB/2017/62 del 13 settembre 2017, il Consiglio d’Ambito di ATERSIR ha approvato gli atti di gara per l’affidamento in concessione del servizio pubblico di gestione integrata dei rifiuti urbani e assimilati nel bacino territoriale di PA, precisando che la procedura assume ad oggetto « l’affidamento – ai sensi dell’art. 202 del d.lgs. n. 152/2006 e s.m.i., della L.R. Emilia Romagna n. 23/2011 e della normativa comunque vigente – del contratto di concessione di servizio pubblico, relativo al servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani nel bacino territoriale di PA, comprensivo dei Comuni di Albareto, Bardi, Bedonia, Berceto, Bore, Borgo Val di Taro, Busseto, Calestano, Collecchio, Colorno, Compiano, Corniglio, Felino, Fontanellato, Fontevivo, Fornovo di Taro, Langhirano, Lesignano de’ Bagni, Medesano, Mezzani, Monchio delle Corti, Montechiarugolo, Neviano degli Arduini, Noceto, Palanzano, PA, Pellegrino Parmense, Polesine – Zibello, Roccabianca, Sala Baganza, Salsomaggiore Terme, San Secondo Parmense, Sissa Trecasali, Solignano, Soragna, Sorbolo, Terenzo, Tizzano val PA, Tornolo, Torrile, Traversetolo, Valmozzola, Varano de’ Melegari, Varsi (con esclusione, per i primi 24 mesi, dei Comuni di Albareto, Bardi, Bedonia, Berceto e Bore) » e, quindi, sostanzialmente accogliendo l’istanza con cui il Comune ricorrente, unitamente ad altri Comuni, aveva richiesto «una limitata proroga per la gestione autonoma del servizio di raccolta dei rifiuti sino al 31 dicembre 2020, per riuscire in questi anni ad ammortizzare le spese degli investimenti sostenuti, non aggravando ulteriormente i nostri bilanci, e consentire altresì di riorganizzare la macchina comunale sul lungo periodo per non procurare serie difficoltà nella gestione degli altri servizi di competenza comunale (viabilità, servizi sociali e scolastici, manutenzione del verde, etc.) » (cfr. nota in data 1 giugno 2017).

La procedura per l’affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, cui hanno partecipato tre operatori economici, si è conclusa con la determinazione dirigenziale n. 148 del 14 luglio 2021, con la quale è stata disposta l’aggiudicazione in favore di RE BI S.p.a., divenuta definitiva con la determinazione dirigenziale n. 196 del 16 settembre 2021.

Con contratto di concessione del 28 dicembre 2022, poi, è stato indicato, quanto al bacino territoriale del servizio, « l’ambito geografico di riferimento per l’erogazione del servizio comprendente i Comuni ricompresi nella Provincia di PA ad eccezione del Comune di Fidenza, come di seguito elencati: Albareto, Bardi, Bedonia, Berceto, Bore, Borgo Val di Taro, Busseto, Calestano, Collecchio, Colorno, Compiano, Corniglio, Felino, Fontanellato, Fontevivo, Fornovo di Taro, Langhirano, Lesignano de’ Bagni, Medesano, Monchio delle Corti, Montechiarugolo, Neviano degli Arduini, Noceto, Palanzano, PA, Pellegrino Parmense, Polesine - Zibello, Roccabianca, Sala Baganza, Salsomaggiore Terme, San Secondo Parmense, Sissa Trecasali, Solignano, Soragna, Sorbolo Mezzani, Terenzo, Tizzano val PA, Tornolo, Torrile, Traversetolo, Valmozzola, Varano de’ Melegari, Varsi », con la precisazione che « nei primi ventiquattro mesi di affidamento il bacino territoriale come sopra descritto non ricomprenderà i Comuni di Albareto, Bardi, Bedonia, Berceto e Bore ».

Con “verbale di avvio dell’esecuzione della concessione del servizio pubblico di gestione integrata dei rifiuti urbani e assimilati nel bacino territoriale di PA” del 1° giugno 2023, ATERSIR precisa che « la presa in carico dei servizi nei Comuni di Albareto, Bardi, Bedonia, Berceto e Bore è differita al 1° gennaio 2025, salvo diversi accordi con l’Agenzia ».

Con delibera del Consiglio d’Ambito prot. n. CAMB/2022/125 del 16 dicembre 2022, dopo aver dato atto del fatto che « nell’incontro tecnico del 12 dicembre 2022 RE BI S.p.A., pur nella consapevolezza che il contratto oggetto di sottoscrizione è necessariamente corrispondente allo Schema messo a base di gara, ha sottolineato all’Agenzia, in considerazione del lungo tempo trascorso tra la pubblicazione delle procedure, avvenuta, rispettivamente, il 21 ottobre 2017 per il bacino gestionale di PA (esclusa Fidenza) ed il 15 febbraio 2018 per il bacino gestionale di CE, e delle riferite modificazioni del quadro normativo e regolatorio da allora intercorse, l’urgenza di valutare quanto prima l’opportunità di apportare revisioni, anche ulteriori a quelle indicate nella delibera 78/2021 citata, ai sensi dell’art. 40 del contratto medesimo in ragione dei numerosi elementi di natura tecnica ed economico-finanziaria che, diversamente, ne metterebbero a rischio la sostenibilità dal punto di vista economico finanziario e, in parte, la stessa conformità al quadro normativo vigente », ATERSIR ha ritenuto che « le osservazioni dell’aggiudicatario RE BI S.p.A. relative al manifestarsi di condizioni che renderebbero non sostenibili, sull’intero arco temporale del contratto, ovvero inapplicabili, a seguito del mutato contesto normativo e regolatorio, alcuni contenuti dello Schema di contratto pubblicato insieme agli atti delle gare suddette, non appaiono peregrine e sono da valutarsi degne di specifico approfondimento », ragion per cui ha deliberato « di dettare sin d’ora ulteriori e specifici indirizzi che la struttura tecnica dovrà tenere presente ai fini dell’istruttoria suddetta avente ad oggetto gli eventuali adeguamenti della disciplina negoziale conseguente alla firma dei contratti di servizio delle procedure di gara nei bacini territoriali di PA, CE, “Pianura e Montagna Modenese” della provincia di Modena e Bologna (…)» e di « dare pertanto mandato alla struttura tecnica alla conduzione dell’istruttoria riguardante gli elementi sopra riportati unitamente a quelli già enucleati con la citata Delibera di Consiglio di Ambito n. 78/2021, in confronto con i gestori concessionari di ciascuna delle procedure di gara richiamate, prevedendo che la stessa abbia durata contenuta in 120 giorni, comunque prorogabili anche nel caso in cui i provvedimenti, i cui effetti sui documenti contrattuali sono da valutare come sopra indicato, non siano stati definitivamente emanati ».

Nelle more dello svolgimento dell’istruttoria, il Comune di Bedonia, con comunicazione del 18 marzo 2024, ha richiesto ad ATERSIR un incontro, con eventuale coinvolgimento di RE BI S.p.a., al fine di poter raffrontare la tipologia di servizio svolta dal concessionario con quella effettuata “in economia” dal Comune, sottolineando che « la gestione in economia resta, a nostro avviso, la forma di gestione più adatta al nostro territorio, che presenta caratteristiche molto peculiari, prima fra tutte un’estensione notevole del territorio circa 170 Kmq, con oltre 50 frazioni esclusi gruppi di case sparse che distano dal capoluogo mediamente 15/20 Km ».

La comunicazione in questione è stata riscontrata da ATERSIR, con la nota del 29 marzo 2024, in cui l’Agenzia ha replicato che la gestione in economia anche solo di porzioni del servizio di gestione dei rifiuti urbani non è ammissibile ai sensi delle leggi vigenti, precisando che « in applicazione della disciplina vigente (in particolare l’art. 3-bis D.L. 138/2011 e la L.R. Emilia-Romagna 23/2011) il territorio di Bedonia è stato dunque incluso nel bacino territoriale sottoposto alla procedura di gara, a cura dell'unico soggetto competente all'affidamento del servizio e cioè l'ente d'ambito (ATERSIR) che ha già stabilito come sarà gestito il servizio ».

Ad esito dell’istruttoria svolta nell’ambito del procedimento revisionale, con la delibera del Consiglio d’Ambito prot. n. CAMB/2024/77 del 25 luglio 2024 (provvedimento oggetto di impugnativa), dopo aver dato atto che « il contratto di servizio relativo alla gestione del servizio rifiuti urbani svolta IR AMBIENTE S.p.A. nel territorio dei Comuni di Albareto, Bardi, Bedonia, Berceto, Bore, Borgo Val di Taro, Busseto, Calestano, Collecchio, Colorno, Compiano, Corniglio, Felino, Fontanellato, Fontevivo, Fornovo di Taro, Langhirano, Lesignano de' Bagni, Medesano, Monchio delle Corti, Montechiarugolo, Neviano degli Arduini, Noceto, Palanzano, PA, Pellegrino Parmense, Polesine - Zibello, Roccabianca, Sala Baganza, Salsomaggiore Terme, San Secondo Parmense, Sissa Trecasali, Solignano, Soragna, Sorbolo Mezzani, Terenzo, Tizzano val PA, Tornolo, Torrile, Traversetolo, Valmozzola, Varano de' Melegari e Varsi della provincia di PA (01/01/2023-31/12/2037) è soggetto all’eterointegrazione prevista dalla Delibera ARERA 3 agosto 2023 n. 385/2023/R/RIF », che « con riferimento alla gestione suddetta sono emerse ulteriori esigenze di integrazioni consensuali rispetto alla disciplina contrattuale » e dopo aver esplicitato l’esito dell’istruttoria nel senso di un parziale accoglimento della richiesta revisionale formulata dal gestore, ATERSIR ha deliberato «1 . di procedere all’eterointegrazione del contratto di servizio in essere IR AMBIENTE S.p.A., per la gestione integrata del servizio rifiuti urbani nel territorio dei Comuni di Albareto, Bardi, Bedonia, Berceto, Bore, Borgo Val di Taro, Busseto, Calestano, Collecchio, Colorno, Compiano, Corniglio, Felino, Fontanellato, Fontevivo, Fornovo di Taro, Langhirano, Lesignano de' Bagni, Medesano, Monchio delle Corti, Montechiarugolo, Neviano degli Arduini, Noceto, Palanzano, PA, Pellegrino Parmense, Polesine - Zibello, Roccabianca, Sala Baganza, Salsomaggiore Terme, San Secondo Parmense, Sissa Trecasali, Solignano, Soragna, Sorbolo Mezzani, Terenzo, Tizzano val PA, Tornolo, Torrile, Traversetolo, Valmozzola, Varano de' Melegari e Varsi della provincia di PA (01/01/2023- 31/12/2037) rispetto allo Schema di Contratto di servizio di cui alla Delibera ARERA 3 agosto 2023 n. 385/2023/R/RIF, secondo le modalità di cui alla Deliberazione di Consiglio d'Ambito n. 17 del 20 marzo 2024; 2. di approvare l’Addendum al Contratto di servizio tra ATERSIR e IR AMBIENTE S.p.A. per la gestione integrata del servizio rifiuti urbani nel territorio dei Comuni della provincia di PA sopra elencati, allegato a parte integrante della presente Deliberazione; 3 . di prevedere all’interno dell’Addendum allegato una Parte 2 recante integrazioni al Contratto di servizio ulteriori rispetto a quelle derivanti dalla Delibera ARERA 385/2023/R/RIF conseguenti all’istruttoria svolta dall’Agenzia nell’ambito del procedimento scaturito a seguito delle Deliberazioni di Consiglio d’Ambito nn. 78/2021 e 125/2022, sull’istanza ai sensi dell’art. 165 D.lgs. 50/2016, sulle richieste di modifica dei servizi base previsti dal nuovo affidamento e sulla proposta progettuale di adeguamento per le aree collinari e montane presentate dal Gestore con prot. nn. 6307, 7837 e 12565/2023 (…)».

Orbene, così sinteticamente ricostruita l’intera vicenda, è possibile passare al vaglio delle singole censure articolate dal Comune ricorrente.

Non sono persuasive le argomentazioni di parte ricorrente tese a sostenere di non essere stato reso partecipe delle determinazioni relative al passaggio da un sistema di “auto-organizzazione” del servizio di gestione dei rifiuti da parte dell’ente locale ad un modello di outsourcing con affidamento del servizio ad un operatore economico esterno, risultando in realtà il coinvolgimento del Comune un effetto diretto della regolazione del servizio da parte di ATERSIR.

La Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 23 dicembre 2011 n. 23, recante « Norme di organizzazione territoriale delle funzioni relative ai servizi pubblici locali dell'ambiente », in attuazione delle previsioni di cui all’art. 2, comma 186 bis , della Legge 23 dicembre 2009 n. 191 ha disciplinato, all’art. 4, l’« Agenzia territoriale dell'Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti », con la previsione che «1 . Per l'esercizio associato delle funzioni pubbliche relative al servizio idrico integrato e al servizio di gestione dei rifiuti urbani, previste dal decreto legislativo n. 152 del 2006 e già esercitate dalle Autorità d'ambito territoriali ottimali quali forme di cooperazione degli Enti locali, è costituita un'Agenzia denominata "Agenzia territoriale dell'Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti" (di seguito denominata "Agenzia") cui partecipano obbligatoriamente tutti i Comuni e le Province della Regione. L'Agenzia esercita le proprie funzioni per l'intero ambito territoriale ottimale ed ha sede legale a Bologna. 2 . L'Agenzia ha personalità giuridica di diritto pubblico ed è dotata di autonomia amministrativa, contabile e tecnica. 3 . L'Agenzia informa la propria attività a criteri di efficacia, efficienza ed economicità, ha l'obbligo del pareggio di bilancio da perseguire attraverso l'equilibrio dei costi e dei ricavi e ha una contabilità di carattere finanziario. Le deliberazioni dell'Agenzia sono validamente assunte negli organi della stessa senza necessità di deliberazioni, preventive o successive, da parte degli organi degli Enti locali. L'Agenzia, in relazione alle funzioni ad essa assegnate, ha potestà regolamentare, che esercita secondo quanto previsto dall' articolo 7 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) e dallo statuto. 4 . Al fine di valorizzare le differenziazioni territoriali, l'Agenzia opera su due livelli cui competono funzioni distinte di governo. Le funzioni del primo livello sono esercitate con riferimento all'intero ambito territoriale ottimale. Le funzioni del secondo livello sono esercitate, in sede di prima applicazione della presente legge, con riferimento al territorio provinciale. 5 . Per l'espletamento delle proprie funzioni ed attività l'Agenzia è dotata di un'apposita struttura tecnico-operativa, organizzata anche per articolazioni territoriali, alle dipendenze del direttore. Può inoltre avvalersi di uffici e servizi degli Enti locali, messi a disposizione tramite convenzione. Il regolamento di organizzazione definisce le modalità e le condizioni per la copertura della dotazione organica dell'Agenzia. 6 . Nel processo di definizione ed approvazione del piano d'ambito di cui all'articolo 13, l'Agenzia rispetta la pianificazione territoriale sovraordinata. Assicura inoltre la consultazione delle organizzazioni economiche, ambientali, sociali e sindacali del territorio. 7 . I costi di funzionamento dell'Agenzia sono in quota parte a carico delle tariffe del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, nel rispetto della vigente normativa dello Stato. Relativamente alla gestione integrata dei rifiuti urbani, la presente disposizione si applica fino alla data di decorrenza dell'applicazione del regolamento previsto dall' articolo 14, comma 12, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 ».

L’art. 5 della legge citata, poi, indica quali sono gli organi dell’Agenzia, con la previsione, al comma 1, che « Sono organi dell'Agenzia: a) il Presidente; b) il Consiglio d'ambito; c) i Consigli locali; d) il Collegio dei revisori ».

L’art. 7, inoltre, disciplina il Consiglio d’ambito, con l’indicazione, al comma 1, che « Il Consiglio d'ambito svolge le funzioni di primo livello, è nominato dal Consiglio locale ed è costituito da Sindaci, Presidenti della Provincia o Amministratori da loro delegati in via permanente. Il Consiglio è rinnovato ogni cinque anni » e, al comma 3, che « le deliberazioni del Consiglio d'ambito sono validamente assunte a maggioranza dei votanti e ogni componente ha a disposizione un voto ».

L’art. 8 disciplina, infine, i Consigli locali, con le seguenti previsioni: «1 . I Consigli locali svolgono le funzioni di secondo livello ai sensi dell'articolo 4, comma 4. Ogni Consiglio locale è costituito dai Comuni della provincia e da quelli confinanti di altre Regioni che siano stati inclusi nell'ambito territoriale ottimale, rappresentati dai Sindaci, nonché dalla Provincia, rappresentata dal Presidente, o dagli amministratori locali delegati, in coerenza con quanto previsto per le conferenze di cui all' articolo 11 della legge regionale 24 marzo 2004, n. 6 (Riforma del sistema amministrativo regionale e locale. Unione europea e relazioni internazionali. Innovazione e semplificazione. Rapporti con l'Università). 2 . I Comuni costituiti in un'Unione ovvero in Comunità montana possono essere rappresentati, all'interno di ogni Consiglio locale, dal Presidente dell'Unione o della Comunità montana o da un Sindaco delegato il cui voto è determinato secondo quanto previsto al comma 4 con riferimento a tutti i Comuni associati. 3 . Ogni Consiglio locale elegge al proprio interno un coordinatore con il compito di convocare le sedute ed assicurare il regolare svolgimento dei lavori. 4 . Il Consiglio locale è validamente costituito in presenza di un numero di membri rappresentanti un terzo degli Enti locali e almeno il 50 per cento delle quote di partecipazione. Le deliberazioni sono assunte a maggioranza assoluta delle quote di partecipazione presenti. La quota di partecipazione della Provincia è pari ad un decimo dei voti complessivamente a disposizione del Consiglio locale. Le quote di partecipazione dei Comuni sono determinate per un decimo in ragione del loro numero e per nove decimi sulla base della popolazione residente in ciascun Comune quale risulta dall'ultimo censimento, calcolate sui nove decimi dei voti complessivamente a disposizione del Consiglio locale. (…) 6. I Consigli provvedono, per entrambi i servizi: a) all'individuazione dei bacini di affidamento dei servizi, nelle more del riallineamento delle scadenze delle gestioni in essere, ivi compresa la loro aggregazione con bacini di pertinenza di altri Consigli; b) a proporre al Consiglio d'ambito le modalità specifiche di organizzazione e gestione dei servizi; c) all'approvazione del piano degli interventi, nel rispetto delle linee guida di cui all'articolo 7, comma 5, lettera g); d) alla definizione ed approvazione delle tariffe all'utenza, nel rispetto delle linee guida di cui all'articolo 7, comma 5, lettera g); e) al controllo sulle modalità di effettuazione del servizio da parte dei gestori ed alla predisposizione di una relazione annuale al Consiglio d'ambito 7. Per il funzionamento del Consiglio locale gli Enti locali concludono un accordo che ne disciplini le modalità di partecipazione, l'organizzazione e l'eventuale costituzione di un ufficio di presidenza con la previsione dei compiti ad esso assegnati. I Consigli locali, ovvero i loro uffici di presidenza, possono riunirsi in seduta congiunta per esaminare decisioni che coinvolgano più territori provinciali. 8 . Con deliberazione assunta con la maggioranza delle quote di partecipazione è possibile fondere più Consigli locali. Il Consiglio locale derivante dalla fusione di più Consigli esprime nel Consiglio d'ambito un numero di rappresentanti pari a quello espresso originariamente dai territori aggregati. 9 . Il Consiglio locale, nell'esercizio delle proprie funzioni, assicura la consultazione delle organizzazioni economiche, sociali, ambientali, sindacali e delle forme associative degli utenti. A tal fine il Consiglio locale adotta un apposito regolamento entro novanta giorni dall'insediamento. 10 . Il Consiglio locale invia ai Consigli comunali una relazione annuale sullo stato dei servizi ai fini della sua discussione ».

Orbene, dalla piana lettura delle succitate disposizioni normative emerge in modo chiaro che ad ATERSIR, Agenzia di regolazione dei servizi pubblici ambientali nella Regione Emilia-Romagna, partecipano obbligatoriamente tutti i comuni e le province della Regione, così realizzando, in concreto, l’esercizio associato delle funzioni pubbliche relative al servizio idrico integrato e al servizio di gestione dei rifiuti urbani. In definitiva, come correttamente evidenziato dalla difesa di ATERSIR, il coinvolgimento dei singoli enti locali nella regolamentazione dei servizi è in re ipsa , in ragione della struttura dell’Agenzia e dell’articolazione della stessa su due livelli: il primo, “Consiglio d’ambito”, con funzioni di «primo livello» e costituito da Sindaci, Presidenti della Provincia o Amministratori da loro delegati in via permanente; il secondo, “Consiglio locale”, con funzioni di «secondo livello» e costituito dai comuni della provincia e da quelli confinanti di altre regioni che siano stati inclusi nell'ambito territoriale ottimale.

Sulla piena partecipazione dei comuni ai processi decisionali dell’Agenzia si è pronunciato anche il Consiglio di Stato, che, con la sentenza della Sezione IV, 27 maggio 2024 n. 4690, ha precisato che « dall’articolazione delle funzioni sopra richiamate [quelle del Consiglio d’ambito e dei Consigli locali] e dalla natura degli organi e dalla loro composizione emerge come i singoli Comuni aderenti partecipano a pieno titolo, con i loro rappresentanti di vertice - Sindaci o Presidenti di provincia - al processo decisionale a livello di ambito » e che « l’organo di governo dell’ambito è quindi rappresentativo degli enti che vi partecipano, che rimangono capaci di tradurre il proprio indirizzo politico in una reale azione di influenza sull'esercizio delle funzioni ».

Contrariamente a quanto dedotto dal Comune ricorrente, quindi, il coinvolgimento dell’ente locale nelle determinazioni di ATERSIR è garantito dallo stesso funzionamento dell’Agenzia su due livelli, che consente la partecipazione dei singoli comuni a pieno titolo nei processi decisionali a livello d’«ambito». Di talché devono ritenersi infondate le censure articolate con il primo motivo di ricorso.

Sono infondate anche le ulteriori censure, con cui il Comune ricorrente contesta nel merito la delibera impugnata, nella parte in cui ammetterebbe una revisione del corrispettivo a favore del gestore in contrasto con “ i principi fondamentali in materia di adeguamento dei corrispettivi d’appalto ”.

Giova precisare che viene in rilievo, nel caso di specie, non un appalto pubblico, ma una concessione di pubblici servizi, con la conseguenza che la rinegoziazione delle condizioni economiche del servizio è necessariamente correlata alla tipologia negoziale in questione e al rischio di gestione connesso.

Il contratto di concessione prevede il trasferimento, in capo all’affidatario di un servizio dato in concessione, del rischio operativo; pertanto, in condizioni operative normali, non è garantito il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti per la gestione dei servizi oggetto della concessione (cfr. Consiglio di Stato, sez. VII, 24 luglio 2023 n. 7200). In sostanza, il rischio d’impresa, che nella specie è il cosiddetto rischio di domanda ovvero la possibilità di non recuperare nemmeno gli investimenti e i costi sostenuti in concreto, per effetto dei diversi volumi di domanda del servizio, grava totalmente in capo al concessionario; va da sé, allora, che il presupposto per la corretta allocazione di tale rischio nel senso predetto sono le condizioni operative cosiddette normali, e dunque l’assenza di eventi non prevedibili e non imputabili al concessionario, tali da alterare le condizioni ordinarie che determinano la situazione di equilibrio delle prestazioni negoziate (cfr. Consiglio di Stato, sez. VII, 24 luglio 2023 n. 7200).

Nel caso in cui si verifichino eventi imprevedibili, in grado di non garantire l’ottimale allocazione del rischio e l’equilibrio economico-finanziario naturalmente ed ordinariamente previsto nel progetto imprenditoriale, l’art. 165 del Decreto Legislativo 18 aprile 2016 n. 50 (Codice dei contratti pubblici), applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame, prevedeva, al comma 6, che “ il verificarsi di fatti non riconducibili al concessionario che incidono sull’equilibrio del piano economico finanziario può comportare la sua revisione da attuare mediante la rideterminazione delle condizioni di equilibrio. La revisione deve consentire la permanenza dei rischi trasferiti in capo all’operatore economico e delle condizioni di equilibrio economico finanziario relative al contratto (…) In caso di mancato accordo sul riequilibrio del piano economico finanziario, le parti possono recedere dal contratto (…)”.

Orbene, le ragioni per cui l’Agenzia delibera di avviare l’istruttoria sulla richiesta del concessionario RE BI S.p.a. di rivedere anche le condizioni economico-finanziarie del contratto sono efficacemente compendiate nella delibera del Consiglio d’Ambito prot. n. CAMB/2022/125 del 16 dicembre 2022, in cui l’Agenzia, dopo aver dato atto che « successivamente alla pubblicazione della documentazione di gara relativa alle procedure di cui in premessa sono intervenuti importanti modifiche del quadro normativo, che hanno condotto all’adozione della delibera del Consiglio di Ambito n. 78 del 20 dicembre 2021 », dopo aver sottolineato sia i « rivolgimenti del contesto economico e finanziario successivi alla presentazione delle offerte e le ulteriori modifiche del quadro normativo e regolatorio di riferimento intervenute dopo l’adozione della richiamata deliberazione n. 78/2021 » sia « la straordinaria accelerazione dell’inflazione, trainata soprattutto dai prezzi dei beni energetici a cui si è assistito, principalmente nel corso dell’anno 2022 rispetto all’anno precedente, in un quadro di tensioni inflazionistiche che attraversano quasi tutti i comparti merceologici » e dopo aver precisato che « nell’incontro tecnico del 12 dicembre 2022 RE BI S.p.A., pur nella consapevolezza che il contratto oggetto di sottoscrizione è necessariamente corrispondente allo Schema messo a base di gara, ha sottolineato all’Agenzia, in considerazione del lungo tempo trascorso tra la pubblicazione delle procedure, avvenuta, rispettivamente, il 21 ottobre 2017 per il bacino gestionale di PA (esclusa Fidenza) ed il 15 febbraio 2018 per il bacino gestionale di CE, e delle riferite modificazioni del quadro normativo e regolatorio da allora intercorse, l’urgenza di valutare quanto prima l’opportunità di apportare revisioni, anche ulteriori a quelle indicate nella delibera 78/2021 citata, ai sensi dell’art. 40 del contratto medesimo in ragione dei numerosi elementi di natura tecnica ed economico-finanziaria che, diversamente, ne metterebbero a rischio la sostenibilità dal punto di vista economico finanziario e, in parte, la stessa conformità al quadro normativo vigente », ha infine deliberato, per quanto di interesse in questa sede, di dare « mandato alla struttura tecnica alla conduzione dell’istruttoria riguardante (…) b) valutazione delle conseguenze economiche sui contratti sottoscritti, ovvero sui PEF di cui alle offerte formulate, dovute alla straordinaria accelerazione dell’inflazione trainata soprattutto dai prezzi dei beni energetici a cui si è assistito nel corso dell’anno 2022 rispetto all’anno precedente, e che potrebbe estendersi anche nel 2023, in un quadro di tensioni inflazionistiche che attraversano quasi tutti i comparti merceologici, anche alla luce degli eventuali interventi dell’ARERA e dopo aver valutato se l’impianto contrattuale sia in grado di disciplinare tali aspetti nella formulazione sottoscritta o se si renda piuttosto necessaria una variazione contrattuale anche all’esito di un eventuale procedimento di riequilibrio ai sensi dell’articolo 165, comma 6, del D.lgs 50/2016 e s.m.i., in particolare per i contratti di servizio relativi ai bacini di PA (ad eccezione di Fidenza) e CE, con valutazione della possibilità di applicazione provvisoria, per l’esercizio 2023, del PEF già a suo tempo approvato dall’Agenzia e costruito in accordo alla metodologia MTR; c) valutazione delle necessità di revisione delle voci economiche e tecniche per i contratti sottoscritti a seguito del recente documento di Consultazione del 29 novembre 2022 n. 643/2022/R/rif., pubblicato sul sito www.arera.it in data 1 dicembre 2022, recante “Primi orientamenti per la predisposizione di uno schema tipo di contratto di servizio per la regolazione dei rapporti fra ente affidante e gestore del servizio di gestione dei rifiuti urbani”, dal quale emerge chiaramente al punto 2.9 alla relativa nota 7 che “Le disposizioni che saranno contenute nello schema di contratto-tipo, infatti, avranno efficacia etero-integrativa nei confronti dei contratti in essere, dai quali dovranno essere recepiti, ovvero rispetto ai quali varranno in modo automatico come elemento integrativo o sostitutivo delle clausole contrattuali difformi”, dopo aver valutato, alla luce degli ulteriori e previsti atti dell’Autorità, se l’impianto contrattuale sia in grado di disciplinare tali aspetti nella formulazione sottoscritta e ove invece si renda necessaria una variante al contratto di servizio; d) valutazione delle necessità di revisione delle voci economiche e tecniche per i contratti sottoscritti a seguito della delega al Governo per il riordino della materia dei servizi pubblici locali prevista dall’articolo 8 della legge 118/22 recante “Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021” dopo aver valutato, alla luce degli ulteriori e previsti atti del Governo, se l’impianto contrattuale sia in grado di disciplinare tali aspetti nella formulazione sottoscritta o se si renda piuttosto necessaria una variante al contratto di servizio; e) per i contratti relativi ai bacini gestionali di CE e di PA (escluso il Comune di Fidenza), valutazione dell’opportunità, nei primi anni di affidamento, di rimodulare e compensare gli effetti contrapposti del ribasso di gara, delle trasformazioni al servizio già attuate oltre che del meccanismo dei conguagli previsti dal terzo anno, anziché applicarli nelle annualità contrattualmente previste, con l’effetto complessivo di garantire continuità rispetto alle tariffe precedenti; f) per i contratti relativi ai bacini gestionali di CE e di PA (escluso il Comune di Fidenza), valutazione della sostenibilità del recupero graduale nei primi anni di affidamento, a partire dal primo anno di contratto, dei costi rimandati con l’approvazione dei PEF degli anni 2020, 2021 e 2022 ».

In buona sostanza, con la delibera del Consiglio d’Ambito prot. n. CAMB/2022/125 del 16 dicembre 2022, ATERSIR ha ritenuto sussistenti sopravvenienze non imputabili al concessionario (quali, tra l’altro, la “ straordinaria accelerazione dell’inflazione, trainata soprattutto dai prezzi dei beni energetici ” e le “ ulteriori modifiche del quadro normativo e regolatorio di riferimento ”) tali da rendere necessario quanto meno l’avvio di un’istruttoria tesa ad accertare la necessità o meno di una rinegoziazione delle condizioni contrattuali.

La delibera del Consiglio d’Ambito dell’Agenzia Territoriale dell'Emilia Romagna per i Servizi Idrici e Rifiuti - Area Servizio di Gestione Rifiuti Urbani (ATERSIR) n. 77 del 25 luglio 2024, provvedimento in questa sede impugnato, indica nel dettaglio l’istruttoria condotta in contraddittorio con il gestore, esponendo che « a seguito dell’adozione delle Delibere di Consiglio d’Ambito n. 78/2021 e 125/2022 più sopra richiamate con le quali l’Agenzia, prendendo atto dei numerosi elementi di natura tecnica ed economico-finanziaria suscettibili di mettere a rischio la sostenibilità degli affidamenti del Servizio Rifiuti in corso, ha dato mandato alla struttura tecnica per lo svolgimento di apposita istruttoria sui temi elencati nel deliberato in contraddittorio con il Gestore, ATERSIR, con comunicazione prot. n. 57 del 04/01/2023, ha avviato il relativo procedimento; con comunicazione acquisita al protocollo ATERSIR n. 6307 del 29/06/2023 IR AMBIENTE S.p.A. ha dato riscontro alla suddetta comunicazione di avvio del procedimento trasmettendo all’Agenzia la Relazione contenente le richieste di modifica dei Contratti di Servizio di gestione dei rifiuti urbani nel bacino territoriale di PA (CIG: 72029985FC) e nel bacino territoriale CE (CIG: 7358871C72) anche a titolo di istanza di riequilibrio economico-finanziario della concessione ai sensi dell’art. 165 del D.lgs. 50/2016; con comunicazione acquisita al protocollo ATERSIR n. 7837 del 10/08/2023 IR AMBIENTE S.p.A., facendo seguito alla suddetta richiesta di modifica contrattuale e riequilibrio economico-finanziario della concessione, nonché alle interlocuzioni intervenute con l’Agenzia a seguito della medesima, ha trasmesso ad ATERSIR un’ulteriore Relazione contenente le richieste di modifica dei servizi base previsti dal nuovo affidamento del Servizio di gestione dei rifiuti urbani nel bacino territoriale di PA (CIG: 72029985FC) e nel bacino territoriale CE (CIG: 7358871C72); con comunicazione acquisita al protocollo ATERSIR n. 10629 del 19/10/2023 IR AMBIENTE S.p.A. ha inviato all’Agenzia, a seguito delle richieste pervenute dalle Amministrazioni Comunali interessate, ulteriore Relazione contenente la proposta progettuale di adeguamento per le aree collinari e montane nel bacino territoriale di PA (CIG: 72029985FC) e nel bacino territoriale CE (CIG: 7358871C72); con comunicazione protocollo n. 12565 del 07/12/2023 l’Agenzia, a riscontro ed accoglimento della proposta progettuale di adeguamento acquisita, ha trasmesso al Gestore la scheda istruttoria predisposta dall’Agenzia, nella quale si illustrano le modalità ed i limiti di accoglimento delle proposte presentate, precisando che le stesse avrebbero trovato trasposizione nel Contratto di servizio in sede di integrazione del medesimo secondo i termini riportati nella Deliberazione di Consiglio d’Ambito n. 84 del 13 settembre 2023 » e che « l’Agenzia ha valutato di condurre un’unica istruttoria, con il coinvolgimento in contraddittorio del Gestore, valutando congiuntamente tutte le motivazioni presentate dal Gestore tanto nell’ambito del procedimento scaturito a seguito delle Deliberazioni di Consiglio d’Ambito nn. 78/2021 e 125/2022, quanto sull’istanza ai sensi dell’art. 165 D.lgs. 50/2016 su richiamata e sulle richieste di modifica dei servizi base previsti dal nuovo affidamento, concludendo che le richieste del Gestore fossero meritevoli di accoglimento parziale, con conseguente opportunità di uno specifico adeguamento del contratto di servizio in essere », deliberando infine « di procedere all’eterointegrazione del contratto di servizio in essere IR AMBIENTE S.p.A., per la gestione integrata del servizio rifiuti urbani nel territorio dei Comuni di Albareto, Bardi, Bedonia, Berceto, Bore, Borgo Val di Taro, Busseto, Calestano, Collecchio, Colorno, Compiano, Corniglio, Felino, Fontanellato, Fontevivo, Fornovo di Taro, Langhirano, Lesignano de' Bagni, Medesano, Monchio delle Corti, Montechiarugolo, Neviano degli Arduini, Noceto, Palanzano, PA, Pellegrino Parmense, Polesine - Zibello, Roccabianca, Sala Baganza, Salsomaggiore Terme, San Secondo Parmense, Sissa Trecasali, Solignano, Soragna, Sorbolo Mezzani, Terenzo, Tizzano val PA, Tornolo, Torrile, Traversetolo, Valmozzola, Varano de' Melegari e Varsi della provincia di PA (01/01/2023- 31/12/2037) rispetto allo Schema di Contratto di servizio di cui alla Delibera ARERA 3 agosto 2023 n. 385/2023/R/RIF, secondo le modalità di cui alla Deliberazione di Consiglio d'Ambito n. 17 del 20 marzo 2024 ».

In definitiva, all’esito dell’istruttoria condotta in contraddittorio con il gestore, ATERSIR ha ritenuto sussistenti elementi sufficienti per accogliere in parte la richiesta di adeguamento delle condizioni contrattuali, venendo in rilievo, come già anticipato, sopravvenienze non imputabili al concessionario tali da incidere anche sull’equilibrio economico-finanziario del rapporto negoziale e da dare fondamento all’istanza proposta ai sensi dell’art. 165 del D.lgs. n. 50/2016.

Né è possibile ritenere che le circostanze per cui è stata decisa una rimodulazione delle condizioni contrattuali, in quanto anteriori alla stipula del contratto, avrebbero potuto determinare il solo “ rifiuto alla stipula del contratto da parte di IR ”.

Come efficacemente chiarito dalla difesa dell’Agenzia, tra la pubblicazione degli atti di gara e la stipulazione del contratto sono decorsi oltre cinque anni, in ragione della pendenza di ricorsi in sede giurisdizionale, nel corso dei quali il mutamento del quadro normativo e regolatorio di riferimento e la sussistenza di circostanze sopravvenute (quali l’accelerazione dell’inflazione e l’anomalo aumento dei prezzi dei beni energetici) hanno evidentemente determinato un significativo mutamento delle condizioni economiche di cui all’offerta e al Piano Economico Finanziario; ebbene, tali sopravvenienze, non imputabili al concessionario e in grado di alterare l’equilibrio sinallagmatico programmato con l’offerta in sede di gara, hanno indotto RE BI S.p.a. a richiedere all’Agenzia una revisione delle condizioni contrattuali originariamente fissate.

In definitiva, analizzata la vicenda da un punto di vista diacronico, se il contratto fosse stato stipulato nei termini ragionevolmente previsti ad esito della procedura di gara, il concessionario avrebbe evidentemente ottenuto e accettato le condizioni economiche di cui all’offerta, salvo poi richiederne l’adeguamento nel caso di imprevedibili sopravvenienze. La dilazione temporale tra la data di pubblicazione degli atti di gara (anno 2017) e la stipula del contratto (anno 2022) ha comportato il verificarsi di sopravvenienze inattese e non imputabili al concessionario (il mutamento del quadro normativo e regolatorio di riferimento, l’accelerazione dell’inflazione e l’anomalo aumento dei prezzi dei beni energetici), in grado di incidere negativamente sul progetto negoziale programmato in corso di gara (da traslitterare nel contratto di concessione) e, quindi, tali da legittimare una trattativa tra il Comune e il gestore per la revisione delle condizioni economico-contrattuali.

Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Sezione staccata di PA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna il Comune resistente al pagamento delle spese di lite, liquidate in € 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge a favore di ATERSIR e in € 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge a favore complessivamente di RE BI S.p.a. e RE BI PA S.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in PA nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente

Caterina Luperto, Referendario, Estensore

Paola Pozzani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Caterina Luperto	Italo Caso

IL SEGRETARIO