Pubblicato il 20/08/2025

N. 15618/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04170/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4170 del 2022, proposto da
Rai - Radiotelevisione Italiana S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe De Vergottini, Marco Petitto, Giulia Pili, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giuseppe De Vergottini in Roma, via Antonio Bertoloni n. 44;

contro

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni - Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della delibera AGCOM n. 376/21/CONS del 18 novembre 2021, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, Serie Generale n. 28 del 3 febbraio 2022, disponibile sul sito www.agcom.it dal 31 gennaio 2022, recante “Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni per l'anno 2022 dai soggetti che operano nei settori delle comunicazioni elettroniche , con i relativi allegati rispettivamente denominati “Allegato A” recante il “Fac simile del modello” e “Allegato B alla delibera n. 376/21/CONS” recante “Istruzioni per il versamento del contributo dovuto all'Autorità per l'anno 2022 dai soggetti che operano nel settore delle comunicazioni elettroniche e dei servizi media”, entrambi pubblicati sul sito dell'Autorità in dal 31 gennaio 2022;

- e altresì della delibera AGCOM n. 377/21/CONS del 18 novembre 2021, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, Serie Generale n. 28 del 3 febbraio 2022, disponibile sul sito www.agcom.it dal 31 gennaio 2022, recante “Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni per l'anno 2022 dai soggetti che operano nel settore dei servizi media”, con i relativi allegati rispettivamente denominati “Allegato A” recante il “Fac simile del modello” e “Allegato B alla delibera n. 377/21/CONS” recante “Istruzioni per il versamento del contributo dovuto all'Autorità per l'anno 2022 dai soggetti che operano nel settore delle comunicazioni elettroniche e dei servizi media”, entrambi pubblicati sul sito dell'Autorità in dal 31 gennaio 2022 nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, anche non cognito, e in particolare:

- della nota AGCOM prot.n. 0056731 del 17 febbraio 2022 avente ad oggetto “Contributo dovuto all'Autorità per l'anno 2022 (delibere nn. 376/21/CONS e 377/21/CONS). Avviso”, nonché per l’accertamento del diritto di RAI ad ottenere la restituzione di quanto indebitamente versato e per la condanna dell'Autorità a restituire alla ricorrente le somme indebitamente percepite.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni - Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 18 luglio 2025 il dott. Marco Rinaldi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso all’esame, notificato in data 1° aprile 2022, la RAI-Radiotelevisione Italiana S.p.A. ha adito l’intestato Tribunale per ottenere:

- l’annullamento delle delibere AGCOM n. 376/21/ e 377/2021 e dei relativi atti presupposti, che hanno stabilito la misura e la modalità di versamento del contributo dovuto all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni per l’anno 2022 dai soggetti che operano, rispettivamente, nei settori delle comunicazioni elettroniche e nel settore dei servizi media;

- l’accertamento del diritto di ottenere la restituzione di quanto indebitamente versato, con condanna dell’Autorità a restituire alla ricorrente le somme indebitamente percepite.

A sostegno del ricorso, la RAI ha formulato plurime censure di violazione di legge ed eccesso di potere.

Si sono costituite in giudizio le intimate Amministrazioni, chiedendo il rigetto delle avverse pretese.

In corso di causa, le parti hanno chiesto concordemente la declaratoria di cessazione della materia del contendere in relazione all’impugnazione della delibera n. 376/21/CONS, concernente il contributo richiesto agli operatori di rete per il 2022, atteso che, nelle more del giudizio, il Consiglio di Stato, con sentenza 7 dicembre 2023, n. 10635, passata in giudicato, ha annullato con effetto erga omnes ed ultra partes il citato provvedimento di imposizione del contributo destinato agli operatori di rete.

All’udienza pubblica straordinaria in epigrafe indicata la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Come richiesto dalle parti, va dichiarata la cessazione della materia del contendere in relazione all’impugnazione della delibera n. 376/21 concernente il contributo richiesto agli operatori di rete per il 2022, atteso che, nelle more del giudizio, il Consiglio di Stato , con sentenza 7 dicembre 2023, n. 10635, passata in giudicato, ha annullato con effetto erga omnes ed ultra partes il citato provvedimento di imposizione del contributo destinato agli operatori di rete. Si tratta di un’ipotesi di annullamento per vizio di motivazione e d’istruttoria di atti generali e comunque ad effetti inscindibili., sicché, come già ritenuto da questo Tar nella sentenza del 3 febbraio 2025, n. 2410, deve concludersi che la menzionata delibera 376/2021 sia stata definitivamente annullata con effetto erga omnes/ultra partes , ovvero sia stata eliminata dal “mondo giuridico” e non abbia più efficacia nei confronti di alcuno. Dunque, essa non ha più efficacia neppure nei confronti della RAI che l’aveva impugnata nel presente giudizio.

Permane, invece, l’interesse della ricorrente ad ottenere l’annullamento della delibera n. 377/21 con la quale sono stati regolati specificamente e separatamente i contributi dovuti dagli operatori del settore dei media.

Tale delibera (377/2021) era stata inizialmente annullata in primo grado dalla sentenza del TAR Lazio n.17568/22, nell’ambito di un contenzioso promosso da Google Ireland Limited, sulla base di motivi di merito concernenti l’illegittimità dei criteri di quantificazione adottati da AGCOM, reputati “più liquidi” rispetto alle censure preliminari di difetto di stabilimento e produzione di ricavi in Italia sollevate dalla ricorrente. Tuttavia nel successivo giudizio di appello il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 8696/2024, pur confermando gli esiti sostanziali del contenzioso, ha modificato la motivazione, accogliendo il motivo (assorbito in primo grado) volto a far valere l’illegittimità della delibera 377/21 nella parte in cui assoggetta al contributo Google Ireland, società non stabilita e non produttrice di ricavi in Italia. Ne deriva che da tale pronuncia del giudice di appello (nella quale si è stabilito che Google Ireland non può essere assoggettata al contributo perché società non stabilita e non produttrice di ricavi in Italia) nessun effetto erga omnes di annullamento della delibera n. 377/21 può scaturire a vantaggio di soggetti, come la ricorrente, stabilita e produttrice di ricavi in Italia (così anche Tar Lazio, Roma, n. 12895/2025).

Nel merito, il ricorso proposto dalla RAI contro la delibera AGCom 377/2021, relativa al settore de media, è infondato.

Per meglio comprendere i termini della vertenza, giova premettere che la L. n.266/2005 ha stabilito all’art. 1, comma 65, che a “decorrere dall’anno 2007 le spese di funzionamento [...] dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni [...] sono finanziate dal mercato di competenza, per la parte non coperta da finanziamento a carico del bilancio dello Stato, secondo modalità previste dalla normativa vigente ed entità di contribuzione determinate con propria deliberazione da ciascuna Autorità, nel rispetto dei limiti massimi previsti per legge, versate direttamente alle medesime Autorità”; il successivo comma 66 ha poi stabilito che l’Autorità ha il potere di fissare il limite della contribuzione dovuta dagli operatori “nel limite massimo del 2 per mille dei ricavi risultanti dal bilancio approvato precedentemente alla adozione della delibera”.

L’Autorità esercita poi le sue competenze con riferimento ai mercati dei servizi media, dei servizi di comunicazione elettronica, dei servizi postali, dei servizi di intermediazione online e dei motori di ricerca online, e, quantomeno dall’anno 2021 in poi, con riguardo ai contributi dovuti a partire dal 2022, essa determina quelli dovuti dagli operatori del settore dei servizi media sulla base dei costi derivanti dallo svolgimento delle competenze esercitate nello specifico settore, adottando una apposita deliberazione (costituita nel 2021 dalla delibera n.377/21/Cons oggetto del presente giudizio). Con separate deliberazioni l’AGCom provvede per gli altri settori, come accaduto per le comunicazioni elettroniche, regolate dalla diversa delibera n.376/21/Cons.

Ciò premesso, il Collegio procede all’esame dei singoli motivi di ricorso.

Con il primo motivo d’impugnazione la RAI sostiene che, trattandosi di un “concessionario del servizio pubblico”, non avrebbe potuto essere inclusa tra i soggetti tenuti al pagamento del contributo.

Il motivo è infondato.

Il Collegio non intende discostarsi da quanto già statuito da questo TAR, con sentenza n. 2935/2022, allorchè, nel rigettare analoga censura, dopo aver ricostruito la normativa di settore, si è concluso nel senso che “ Non vi è stato, pertanto, un illegittimo ampliamento della platea dei soggetti passivi tenuti al finanziamento dell’AGCOM, operando la RAI nel “mercato di competenza” di detta Autorità. […] Dunque, la ricorrente, quale soggetto operante nei settori dell’Autorità sia in qualità di operatore di rete televisiva che di fornitore di contenuti audiovisivi, così come pure affermato in ricorso, rientra tra i soggetti passivi individuati dalla legge, la quale, peraltro, non prevede alcuna fattispecie di esenzione per la RAI.

A fronte dell’imposizione da parte della legge del contributo da parte degli operatori del mercato di competenza di AGCOM non rilevano le argomentazioni di parte ricorrente circa la mancata previsione dell’obbligo di contribuzione nel contratto pubblico che regola il rapporto di concessione tra la RAI e il Ministero dello sviluppo economico, trattandosi di una prestazione coattiva imposta dalla legge, che non può essere derogata dalla regolamentazione negoziale ”.

Richiamate, anche ai sensi dell’art. 74 c.p.a. le motivazioni della predetta sentenza, deve, pertanto, affermarsi che la RAI, in quanto soggetto operante nel settore dei servizi media, è tenuta al pagamento del contributo.

Sotto altro profilo, concernente l’asserita mancanza di chiarezza del modello contributivo in ordine ai fini dell’indicazione delle voci di ricavi da indicare, osserva il Collegio che sia la “ Dichiarazione Contributo SCM - Anno 2022” (all. 8), che il “ Modello telematico e istruzioni per il versamento del contributo dovuto all’autorità per l’anno 2022 dai soggetti che operano nel settore dei servizi media ” (all. 4), chiariscono espressamente che nel riquadro 2B del modello dichiarativo vanno inseriti i ricavi conseguiti nel settore delle comunicazioni elettroniche e nel riquadro 2C quelli conseguiti nei servizi media.

In conformità alle suddette indicazioni la RAI ha correttamente compilato la relativa dichiarazione contributiva per l’anno 2022 (crf. all. 8), ove ha indicato i soli ricavi derivanti dall’attività svolte nel settore dei servizi media, opportunamente dichiarando i ricavi derivanti dalle specifiche attività di “ fornitore di servizi di media audiovisivi o radiofonici (SMAV-R) o fornitore di contenuti ” nonché quella di “ produttore o distributore di programmi radiotelevisivi ”, come risulta dal modello dichiarativo RAI di (all.8).

Dunque, la stessa dichiarazione contributiva resa dalla RAI smentisce la doglianza di illegittimità della delibera impugnata per genericità dell’indicazione dei soggetti obbligati e dei criteri utilizzati per la contribuzione.

Ne deriva l’infondatezza del primo motivo di ricorso.

Con il secondo motivo d’impugnazione la ricorrente sostiene che il canone, avendo natura tributaria, non avrebbe potuto essere ricompreso nella base di calcolo della contribuzione di cui all’impugnata delibera impositiva media e che, conseguentemente, “ il modulo di calcolo predisposto dall’Autorità in allegato alla delibera 377/21/CONS e qui comunque impugnato avrebbe dovuto permettere quantomeno lo scorporo delle risorse derivanti dal canone rispetto agli altri ricavi. I provvedimenti impugnati avrebbero dovuto pertanto individuare con esattezza i criteri posti alla base di calcolo del contributo e quindi le voci che avrebbero dovuto essere escluse”.

Il motivo è privo di pregio.

Il canone televisivo è, infatti, un tributo dalla cui riscossione lo Stato acquisisce le risorse da destinare al finanziamento del servizio pubblico. Il canone è, dunque, un tributo solo per lo Stato, mentre per la RAI esso corrisponde al ricavo conseguito per la prestazione del servizio pubblico reso a favore dello Stato stesso e dei suoi cittadini (in termini Tar Lazio, Roma, n. 2935/2022 ove si precisa che “E’ infine infondata la doglianza secondo la quale il canone RAI non potrebbe confluire nei ricavi utilizzati come base di calcolo della contribuzione in questione. Invero, il canone RAI è un tributo che lo Stato versa a RAI per adempiere agli obblighi di servizio pubblico. Dunque la RAI non è soggetto passivo, ma è il beneficiario di tale prelievo, che, quindi, non potrà non confluire nei ricavi della società” ).

La natura di “ricavo” di quanto percepito dalla RAI attraverso il canone è confermata dal quarto comma dell’art. 47 del d.lgs. n. 177/2005 che fa espresso « divieto alla società concessionaria della fornitura del servizio pubblico di cui al comma 3 di utilizzare, direttamente o indirettamente, i ricavi derivanti dal canone per finanziare attività non inerenti al servizio pubblico generale radiotelevisivo».

Con il terzo motivo d’impugnazione la RAI lamenta la violazione del divieto di doppia imposizione, sostenendo che “ nell’ambito della complessiva erogazione del servizio pubblico radio-televisivo e multimediale, la ricorrente sia stata onerata del contributo con riferimento ad operazioni economicamente e giuridicamente non differenziabili nonché in forza del medesimo presupposto”. Da ciò l’illegittima duplicazione impositiva in violazione dell’art. 67 D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600. Nel dettaglio, la RAI afferma che “ l’Autorità pretende l’applicazione del contributo sugli interi ricavi di RAI ivi compresi quelli che la concessionaria corrisponde poi alle proprie controllate per i servizi resi per adempiere ai suddetti obblighi. Tuttavia, come è agevole comprendere, l’attività è sempre la stessa (nel caso di Rai Way, per seguire il precedente esempio, la rete funzionale al servizio pubblico è una sola e il relativo ricavo destinato a sostenere il costo di tale attività è soggetto tuttavia due volte a contribuzione: prima in capo a RAI e poi in capo a Rai Way) ”.

La censura è infondata.

La doppia imposizione sussiste esclusivamente allorquando “si assoggetti a tassazione il medesimo presupposto, non quando l’imposta venga chiesta in pagamento a fronte di due diversi titoli a due soggetti diversi ” (così Cass., sent. 30/10/2018, n. 27625); secondo tale indirizzo giurisprudenziale, inoltre, “ in tema di accertamento delle imposte sui redditi, l’operatività del divieto di doppia imposizione, previsto dall’art 67 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, postula la reiterata applicazione della medesima imposta in dipendenza dello stesso presupposto. Tale condizione non si verifica in caso di duplicità meramente economica di prelievo sullo stesso reddito (… )”.

Nel caso di specie quelli che la RAI chiama “ricavi riversati” sono riportati nel proprio bilancio nella voce dei ricavi da servizi retail e nel bilancio dell’altro operatore come ricavi da servizi wholesale, sicchè sussiste tanto la diversità dei soggetti passivi quanto la differenza delle voci assoggettate a contributo (in termini, con riferimento al divieto generale della doppia imposizione, Tar Lazio, Roma, n. 2670/2022, secondo cui “ Il divieto di doppia imposizione è infatti stabilmente riferito all’ipotesi in cui il prelievo sia applicato allo stesso presupposto, come identificabile sul piano soggettivo e oggettivo (cfr. Cassazione civile, sez. trib., 30/10/2018 , n. 27625 Cassazione civile, sez. trib. 24/09/2015, n. 18917); nella fattispecie invece è evidentemente distinto il presupposto economico del prelievo, in quanto le due operazioni che darebbero luogo a contribuzione sarebbero diverse e coinvolgerebbero soggetti non coincidenti (da un lato i ricavi ottenuti sul mercato cd. retail, dei clienti al dettaglio, presumibilmente frazionati in operazioni di importo contenuto, dall’altro i ricavi incassati dal fornitore del servizio wholesale). Di conseguenza trattandosi di distinti presupposti economici (impositivi) non appare ingiustificata la sottoposizione a prelievo delle diverse operazioni, trattandosi di operazioni economicamente e giuridicamente distinguibili in relazione alle quali non pare corretto richiamare il divieto generale di doppia imposizione” ).

Con il quarto ed ultimo motivo di ricorso la RAI lamenta che “ un’azione come quella esperita dall’Autorità a mezzo della delibera n. 377/21/CONS è illegittima in quanto in essa (a differenza della delibera n. 376/21/CONS) non viene affatto motivato e specificato alcunché circa le voci costituenti il fabbisogno dell’Autorità”. A sostegno di tale affermazione, la ricorrente richiama la giurisprudenza stratificatosi in tema di vincolo di motivazione in tema dei (soli) diritti amministrativi per il settore del TCL (Consiglio di Stato, pronunce dell’11 ottobre 2021 nn. 6768, 6769, 6771, 6772, 6774, 6775, 6776 e 6777).

La doglianza è infondata.

La censura svolta dalla ricorrente postula l’estensione analogica del principio di “stretta corrispondenza” previsto nel settore delle comunicazioni elettroniche al settore dei media con il corredo della giurisprudenza della Corte di Giustizia UE e del Consiglio di Stato formatasi sul punto.

Le pronunce e i principi richiamati dalla ricorrente sono, tuttavia, riferiti al solo settore delle comunicazioni elettroniche, lasciando, quindi, impregiudicata la parte relativa al settore dell’audiovisivo/media che qui interessa.

Va, infatti, affermato, sulla scorta della giurisprudenza espressasi sul tema (v.si Cons. St. sentenze nn. 5966/2024, 6073/2024, 6701/2024), che il principio di “stretta corrispondenza” (art. 12, Direttiva 2002/20/CE, trasfuso poi nell’art. 34, D.Lgs. 259/2003) si applica esclusivamente al settore delle comunicazioni elettroniche, dove i contributi sono stati ritenuti diritti amministrativi destinati a coprire i costi specifici di gestione, controllo e applicazione del regime di autorizzazione generale, e non può quindi estendersi a settori diversi.

Del resto è stata anche questa la nota ragione che ha portato l’AGCom ad assumere, dal 2021 in poi, separate delibere per il settore media e quello delle comunicazioni elettroniche.

Va in ogni caso evidenziato che la delibera 377/21 è corredata da un’ampia esplicazione dei criteri di calcolo adottati e che, nel rispetto del procedimento tipizzato dall’art. 1, co. 65, L. 266/2005, essa è stata sottoposta al vaglio della Ragioneria Generale dello Stato e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che ne hanno confermato l’esecutività (decreto 20 dicembre 2021).

Nel suddetto inoltro - come già evidenziato da Tar Lazio, Roma, n. 12895/2025 - la citata delibera è stata corredata di apposita relazione tecnico-finanziaria che ha individuato le spese previste per lo svolgimento dei compiti di regolazione del settore dei servizi media per l’anno 2022, comprendendo i costi direttamente attribuibili al settore in termini di personale addetto e di beni e servizi strumentali per tali attività, nonché la quota parte dei costi comuni con gli altri settori, opportunamente calcolata. In particolare si legge che “i costi della regolazione dei servizi media nel 2022 sono stati determinati attraverso l’attribuzione al settore delle pertinenti spese che saranno sostenute:

- dalle strutture operative (c.d. “core”) direttamente impiegate nello svolgimento dei compiti di regolazione, vigilanza e controllo dei mercati dei servizi media (Direzione Servizi Media, Direzione Servizi Digitali, Direzione studi, ricerche e statistiche e Servizio rapporti con l’UE e attività internazionali, Ufficio Co.re.com e coordinamento ispettivo e Ufficio gestione contact center e relazioni con il pubblico);

- dalle strutture di supporto e di indirizzo politico (c.d. strutture “trasversali), la cui attività risulta necessaria e funzionale allo svolgimento di tutte le competenze istituzionali dell’Autorità (Consiglio e relativo staff, Gabinetto, Segretariato Generale, Servizio sistema dei controlli interni, Servizio giuridico, Servizio programmazione finanziaria e bilancio, Servizio sistemi informativi e digitalizzazione, Servizio risorse umane , Servizio affari generali e contratti).”

Le attività svolte da AGCom nel settore dei media sono state poi dettagliate nel Rendiconto 2022 - con delibera 268/23/CONS non impugnata - garantendo ulteriore trasparenza.

A fronte poi del vaglio tecnico-contabile operato dalla Ragioneria dello Stato e della Presidenza del Consiglio nel procedimento di approvazione della delibera (art. 1, co. 65, L. 266/2005) il giudice amministrativo incontra noti limiti di sindacato nelle scelte discrezionali concernenti la strutturazione organizzativa dell’Autorità o l’allocazione delle sue risorse umane, salve macroscopiche incongruenze ed illogicità non emergenti nel caso di specie (in termini CdS n. 6358/2024; n. 6355/2024).

Alla luce delle considerazioni sopra sinteticamente esposte, il ricorso promosso dalla RAI contro la delibera n. 377/2021 deve essere respinto.

La problematicità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

1) dichiara cessata la materia del contendere in relazione all’impugnazione della delibera n. 376/21;

2) rigetta il ricorso proposto contro la delibera n. 377/21;

3) spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Angelo Fanizza, Presidente FF

Marco Rinaldi, Consigliere, Estensore

Alessandra Vallefuoco, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Rinaldi	Angelo Fanizza

IL SEGRETARIO