Pubblicato il 22/08/2025

N. 01411/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00624/2023 REG.RIC.

N. 01754/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di NO (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 624 del 2023, proposto da LU PA, IC PA, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Accarino, Paolo Accarino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di NO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Ugo Cornetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di NO e Avellino, Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio in NO, c.so Vittorio Emanuele, 58;
Comune Di Cava De' Tirreni, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonino Cascone, Giuliana Senatore, Manuela Casilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 1754 del 2023, proposto da LU PA, IC PA, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Accarino, Paolo Accarino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Accarino in NO, c.so Vittorio Emanuele 58;

contro

Comune di Cava de' Tirreni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonino Cascone, Giuliana Senatore, Manuela Casilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di NO, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Ugo Cornetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di NO e Avellino, Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio in NO, c.so Vittorio Emanuele, 58;

per l'annullamento, previa sospensione

quanto al ricorso n. 624 del 2023:

a - dell'ordinanza sindacale n. 15 del 27/3/2023, n. Reg. gen. 136 del 27/3/2023, avente ad oggetto problematiche di pubblica e privata incolumità e di protezione civile dovute allo scoscendimento di terreno dalla scarpata a diretto confine sulla Strada Statale 18 ter, via M. Morcaldi di Cava dei Tirreni;

b - di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e conseguente;

b1) del verbale del COC, prot. 18840 del 27.03.3023;

nonché per l’accertamento e per la declaratoria

- dell'esistenza di vincoli ex D. Lgs. 42/2004;

- dell'illegittimità del provvedimento nella parte in cui non rende partecipe il Ministero della Cultura dell'ordinanza ad horas ;

- dell'illegittimità del provvedimento nella parte in cui non individua né prevede:

a) gli interventi di messa in sicurezza delle aree interessate;

b) le opere da predisporre e da realizzare per assicurare la pubblica e privata incolumità;

- dell'illegittimità del provvedimento nella parte in cui non dispone la necessaria conferenza di servizi;

- dell'obbligo delle Autorità intimate di individuare le modalità di intervento ciascuno secondo le proprie competenze.

quanto al ricorso n. 1754 del 2023:

per l’annullamento ,

ed ogni utile provvedimento ai fini della risoluzione della situazione di pericolo ,

a -dell'ordinanza sindacale N. 46 del 04/09/2023 N. Reg. Gen. 300 del 04/09/2023 avente ad oggetto problematiche di pubblica e privata incolumità, e di Protezione Civile dovute allo scoscendimento di terreno dalla scarpata in via M. Morcaldi- SR ex SS18;

b -del Verbale della riunione del 19.07.2023 e 26.07.2023, tenutasi presso la Prefettura di NO;

c -dell'ordinanza n. 48 del 06.10.2023 n.reg. gen. 342 del 06.10.2023 con cui il Comune revoca parzialmente l'ordinanza n. reg.gen 136 del 27.03.2023;

d -della sconosciuta relazione del Dirigente del Settore;

e -della sconosciuta richiesta dell'amministrazione Provinciale;

f -per quanto occorra e possa occorrere, del silenzio formatosi sull'istanza presentata dai germani PA dell’08.08.2023;

g -per quanto occorra e possa occorrere, del silenzio formatosi sull'istanza di conferenza di servizi del 04.06.2023;

h -per quanto occorra e possa occorrere, del silenzio formatosi sull'istanza di conferenza di servizi del 04.06.2023;

i -per quanto occorra e possa occorrere, del silenzio formatosi sull'istanza di conferenza di servizi del 12.04.2023 e del 16.04.2023;

l -per quanto occorra e possa occorrere, dell'ordinanza sindacale n. 15 del 27/3/2023, Reg. gen. 136 del 27/3/2023, avente ad oggetto problematiche di pubblica e privata incolumità e di Protezione Civile dovute allo scoscendimento di terreno dalla scarpata a diretto confine sulla Strada Statale 18 ter, via M. Morcaldi di Cava dei Tirreni;

m -di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e conseguente;

n -del verbale del COC, prot. 18840 del 27.03.3023;

nonché per l’accertamento e per la declaratoria

- dell'illegittimità del silenzio serbato sulle istanze di conferenza di servizi; della violazione del principio di collaborazione; della violazione del diritto alla partecipazione dei destinatari dei provvedimenti, nonché titolari di diritti soggettivi incisi dall'attività amministrativa;

- della sproporzione dell'ordinanza sindacale N. 46 del 04/09/2023 N. Reg. Gen. 300 del 04/09/2023;

- dell'illegittimità del provvedimento nella parte in cui non estende la partecipazione ai privati;

- del difetto di motivazione dei provvedimenti nella parte in cui non indica, neppure per relationem , gli atti che sono parte integrante della motivazione ed i progetti che alterano lo stato dei luoghi dei privati;

- dell'illegittimità del provvedimento nella parte in cui non individua né prevede:

a) gli interventi di messa in sicurezza delle aree interessate;

b) le opere da predisporre e da realizzare per assicurare la pubblica e privata incolumità;

- della mancata vigilanza della Provincia e del Comune sulle aree de quibus ;

- dell'illegittimità del provvedimento nella parte in cui non dispone la richiesta e necessaria conferenza di servizi;

- della violazione dell'obbligo delle Autorità intimate ad individuare le modalità di intervento, secondo le competenze proprie di ciascun intimato;

- dell'omissione della Provincia di NO tra i destinatari del provvedimento, in qualità di Ente gestore della strada, nonché Ente esecutore di lavori;

- dell'omessa trasmissione dell'ordinanza alla Regione Campania titolare della Strada;

- dell'occupazione abusiva della PP.AA. delle particelle di proprietà dei ricorrenti;

- dell'illegittimità e contraddittorietà dell'ordinanza n. 48 del 06.10.2023 n.reg. gen. 342 del 06.10.2023.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di NO, del Comune di Cava de' Tirreni, del Ministero della Cultura, della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di NO e Avellino;

Visto il decreto presidenziale n. 163/2023 reso nel giudizio recante RG n. 624/2023;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 luglio 2025 la dott.ssa Simona Saracino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I fatti di causa possono essere così sintetizzati:

- i ricorrenti sono proprietari di un giardino terrazzato prospiciente la strada ex SR18 insistente sulla particella n. 55 del foglio di mappa 29 del Catasto di Cava dei Tirreni. Il suddetto giardino, sopraelevato rispetto al piano stradale, poggia su un antico muro originariamente parte del sistema difensivo della frazione “Corpo di Cava”, soggetto a vincolo monumentale ai sensi delle parti seconda e quarta del d.lgs. n. 42/2004 (vd. all. 10 alla memoria della Soprintendenza datata 04.05.2023 - nota di trascrizione del vincolo di cui al D.M. 30.06.1953 identificato come Mura del Villaggio Corpo di Cava fondato nel 1081).

La struttura è, inoltre, sottoposta a vincolo d’insieme, ai sensi del D.M. 12.06.1967.

Il muro insiste sulla particella 55, seguendone l’andamento, e confina con la particella n. 61, anch’essa di proprietà dei ricorrenti;

- in data 25 marzo 2023, un tratto del muro in questione è crollato sulla sottostante carreggiata impedendo la percorribilità della principale via di accesso alla abbazia benedettina della S.S. Trinità;

- il Sindaco, con ordinanza sindacale n. 15/23, adottata ai sensi dell’art. 54, comma 4, del D.lgs n. 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali – TUEL), ha ingiunto ai ricorrenti – in qualità di proprietari della scarpata, ed alla Provincia, di provvedere ad horas , ciascuno per quanto di rispettiva competenza, a norma dell'art. 30 c. 4 e 5 del D.Lgs. 285/1992 e s.m.i., 1) ad effettuare interventi di messa in sicurezza delle aree interessate dalla frana; 2) a predisporre e realizzare ogni altra opera necessaria per assicurare la pubblica e privata incolumità, dando atto che il tratto stradale della SS 18ter -variante interna nelle cure della Provincia- sarebbe rimasto inibito alla circolazione pedonale e veicolare fino alla completa messa in sicurezza dell'area;

- tale ordinanza è fondata sui seguenti presupposti motivazionali:

i) le risultanze della riunione tenutasi presso il Centro Operativo Comunale (CoC) della Città di Cava dei Tirreni in data 26 marzo 2023 (nel corso della quale i ricorrenti dichiaravano la propria volontà di procedere con l’esecuzione degli interventi urgenti di messa in sicurezza affidandosi a ditta di personale fiducia);

ii) la delicatezza della situazione “meritevole della massima attenzione in considerazione che la strada SS 18ter, via M. Morcaldi rappresenta unica strada d'accesso per raggiungere l'Abbazia benedettina della SS. Trinità e che, quindi, la situazione riveste interesse ai fini di Protezione Civile;”

1.1. I ricorrenti con il ricorso notificato in data 6 aprile 2023 (n. R.G. 624/23) hanno impugnato tale ordinanza chiedendone la sospensione cautelare.

1.2. Con decreto cautelare monocratico n. 163/2023 del 07.04.2023, reso nel suddetto ricorso n. 624/23 è stata rigettata l’istanza di tutela cautelare interinale con la seguente motivazione: “ Considerata la sussistenza della situazione di pericolo per la pubblica e privata incolumità, rilevata ed evidenziata dal Sindaco del Comune di Cava dei Tirreni e peraltro non contestata dai ricorrenti, i quali sono stati correttamente individuati come destinatari dell’impugnata ordinanza contingibile ed urgente (unitamente all’Amministrazione provinciale, per quanto di rispettiva competenza, ai sensi dell’art. 30, commi 4 e 5, del c.d.s.), quali proprietari del costone franato sulla strada;

Rilevato, peraltro, che questi ultimi, dopo essersi dichiarati nell’immediatezza dell’evento franoso disponibili ad eseguire le necessarie opere di messa in sicurezza, hanno successivamente disatteso l’impegno, così precludendo l’intervento sostitutivo della ditta privata incaricata dal Comune, che nel frattempo era prontamente giunta sul posto;

Ritenuto che, ferma restando l’acquisizione degli atti di assenso delle Autorità preposte alla tutela dei segnalati vincoli insistenti sull’area di interesse, allo stato non può reputarsi preclusa l’effettuazione delle urgenti opere di messa in sicurezza, risultando prioritario l’interesse pubblico diretto a tutelare anticipatamente l’incolumità pubblica e privata dal rischio di possibili, ulteriori crolli;

Ritenuto, in conclusione, di dover respingere l’istanza proposta ai sensi dell’art. 56 del c.p.a .;”.

In ragione dell’inerzia dei ricorrenti ed a seguito di sopralluoghi congiunti con la partecipazione di un rappresentante della competente Soprintendenza, nonché di varie diffide inviate dalla Provincia e dalla Soprintendenza (fin dal 21/04/2023), richiamando l’obbligo per i proprietari di “mettere in atto ad horas gli interventi provvisori indispensabili per evitare ulteriori cedimenti” del bene tutelato ex artt. 27 e 30, d.lgs. n. 42/2004, con determinazione dirigenziale CID 66058 del 30/06/2023, l'intervento di ripristino della viabilità veniva affidato alla società VOTO GROUP S.R.L. ed iniziato in data 03/07/2023;

- terminati i lavori di rimozione del materiale presente sulla sede stradale in data 11/07/2023, risultava che la messa in sicurezza, ai fini della riapertura al traffico del tratto, non potesse prescindere da un diretto intervento sulla proprietà privata con parziale demolizione controllata del setto murario ancora pericolante;

- pertanto, in data 26/07/2023, su richiesta della Provincia di NO, si teneva una riunione presso la Prefettura di NO con la partecipazione dei rappresentanti del Comune di Cava dei Tirreni e della competente Soprintendenza BAP, per una valutazione congiunta;

- nelle more, i ricorrenti - temendo che i lavori svolti dalla Provincia (parziale demolizione, anche attraverso l'attività di martellamento pneumatico e di rimozione del terreno compiuta dalla Voto Group s.r.l., società incaricata di svolgere i lavori), stessero compromettendo la stabilità del muro roccioso con conseguente pericolo di (ulteriore) crollo per le proprietà private viciniore - hanno presentato denuncia di danno temuto ex artt. 688 c.p.c. e 1172 c.c., convenendo dinanzi al Tribunale di Nocera Inferiore la Provincia di NO e la Voto Group s.r.l., esecutrice dei lavori per chiedere l’adozione di tutti i provvedimenti ritenuti necessari per ovviare alla situazione di pericolo;

- il Tribunale di Nocera Inferiore non concedeva il provvedimento cautelare inaudita altera parte ;

- con determina dirigenziale CID:66563 del 06/09/2023 (determinazione dirigenziale n. 540 del 06/09/2023) la Provincia affidava, a seguito di aggiudicazione, i lavori “ di messa in sicurezza dell'area interessata dal crollo del muro con opere di riprofilatura della scarpata in prossimità dell'Abbazia di Cava de' Tirreni ” alla VOTO Group; i lavori venivano ultimati in data 11/10/2023;

- con le ordinanze sindacali n. 46 del 04/09/2023 e n. 48 del 06.10.2023 (impugnate dalla parte ricorrente con il ricorso n. 1754/2023), il Sindaco del Comune di Cava de’ Tirreni, rispettivamente, autorizzava l’accesso alla proprietà privata per l’esecuzione dei suddetti lavori di messa in sicurezza del muro pericolante e successivamente disponeva la riapertura al traffico della strada sottostante;

- più in dettaglio, con la prima delle suddette ordinanze veniva ordinato ai ricorrenti di sgomberare la proprietà privata sovrastante e latistante il muro pericolante ricompreso sui fondi individuati alle particelle 61 e 55 del foglio 29 del catasto urbano perdurando lo stato di pericolo per la pubblica e privata incolumità;

- con la seconda ordinanza n. 48 del 06.10.2023 veniva revocata la precedente ordinanza di chiusura della strada al transito in Via Morcaldi SR ex SS 18 Dir. A, n. 15 del 27/3/2023, Reg. gen. 136 del 27/3/2023.

2. In entrambi i giudizi si sono costituiti in resistenza il Comune di Cava de’ Tirreni, la Provincia di NO e la Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio.

3. Alla camera di consiglio del 09.05.20.23 su richiesta delle parti la causa n. 624/2023 è stata cancellata dal ruolo dei riti camerali, previa motivata istanza di prelievo, in vista di fissazione nel merito.

4. All’udienza del 22 luglio 2025 i due ricorsi, n. 624/2025 e 1754/2025 sono stati introitati per la decisione.

DIRITTO

5. Sono, in limine , ravvisabili i presupposti per disporre, ai sensi dell’art. 70 cod. proc. amm., la riunione dei giudizi introdotti dai ricorsi iscritti a r.g. n. 624/2023 e n. 1754/2024.

5.1. Sono evidenti, infatti, le ragioni di connessione che giustificano la trattazione congiunta delle due cause: il petitum (rispettivamente, annullamento dell’ordinanza sindacale n. 15/2023 con cui sono stati disposti interventi ad horas di messa in sicurezza dell’area e annullamento delle due ordinanze sindacali n. 46 del 04.09.2023 e n. 48 del 06.10.2023, con cui il Sindaco del Comune di Cava dei Tirreni ha, rispettivamente, autorizzato l’accesso alla proprietà privata per l’esecuzione dei lavori di messa in sicurezza del muro pericolante e successivamente riaperto al traffico la strada sottostante, evidentemente connesse per la natura e tipologia delle attività materiali ivi indicate), l’identità delle parti (Comune di Cava dei Tirreni, Provincia di NO, Ministero della Cultura—Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per le province di NO e Avellino, in veste di parti resistenti) e della causa petendi (sostanzialmente, difetto dei presupposti per l’adozione di ordinanze contingibili ed urgenti nonché errata individuazione dei destinatari delle stesse oltreché asserita violazione di obblighi partecipativi e collaborativi), l’unicità della vicenda controversa (afferente all’adozione della misura contingibile e urgente per l’immediata esecuzione di urgenti opere di messa in sicurezza della scarpata di proprietà dei ricorrenti (“ aree interessate dalla frana ”) e della successiva messa in sicurezza del muro pericolante.

6. Giova inoltre precisare che esula dal presente giudizio la questione, pur profilata dai ricorrenti, concernente l’accertamento del nesso causale tra l’evento franoso verificatosi in data 25.03.2023 e le cause dello stesso, adducibili, secondo prospettazione attorea, a lavori di scavo e demolizione per l’installazione di tubature fognarie, svolti dalla Provincia nell’anno 2022.

Tale questione riguarda, invero, il diverso tema di eventuali responsabilità per l’evento verificatosi che, tuttavia, avendo il presente giudizio ad oggetto la legittimità o meno delle ordinanze contingibili in epigrafe specificate, non può essere oggetto di disamina in questa sede.

6.1. Così perimetrato l’oggetto del presente esame, con riguardo al ricorso n. 624/2023 il Collegio ritiene, in linea con il negativo apprezzamento formulato in sede cautelare, di confermare le valutazioni ivi espresse aggiungendovi solo qualche ulteriore considerazione.

6.1.1. Come già enunciato in analoghi contenziosi dalla Sezione – “nell’esercizio del potere extra ordinem riconosciuto nei casi di necessità ed urgenza a tutela dell’incolumità pubblica e privata, ai sensi degli artt. 50, comma 5, e 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000, le ordinanze sindacali possono rivolgersi a chi ne abbia la disponibilità ovvero abbia, con il bene che minaccia la pubblica incolumità, una relazione tale da consentirgli di disporne e quindi effettuare gli interventi necessari a ripristinare le condizioni di sicurezza (cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, sez. V, 14 novembre 2023, n. 9761) perché, in caso contrario, l'ordine sarebbe illogicamente destinato a non poter essere eseguito (cfr. TAR Campania, NO, sez. III, 20 dicembre 2023 n. 3007; Consiglio di Stato, sez. VI, 10 dicembre 2018, n. 6951).

Infatti, sebbene l'amministrazione non sia tenuta a svolgere un'approfondita istruttoria circa la proprietà dei beni stessi – rimanendo impregiudicata ogni questione inerente al definitivo accollo economico dei costi dell'intervento, non avendo l'ordinanza de qua carattere sanzionatorio e non implicando alcun accertamento in ordine all'individuazione di eventuali responsabilità – la stessa ordinanza ex art. 54 TUEL presuppone comunque il suo indirizzamento nei confronti di chi si trovi nella posizione di poter intervenire tempestivamente, avendo a qualsiasi titolo la materiale disponibilità dei beni dai quali il pericolo origina (cfr., oltre alle pronunce già citate, Consiglio di Stato, sez. II, 22 gennaio 2020, n. 536; TAR Campania, Napoli, sez. V, 7 ottobre 2020, n. 4313 e 13 marzo 2023, n. 1638)” (sent. n. 2013 del 25 ottobre 2024 e n. 475 del 12 marzo 2025).

“Invero, per poter essere eseguita, l'ordinanza contingibile e urgente – evidenzia TAR Campania, Napoli, sez. V, 2 ottobre 2024, n. 5187 – può dirigersi nei confronti del destinatario esclusivamente per la realizzazione di lavori su beni di cui lo stesso è proprietario e/o che rientrino nella sua disponibilità, ovverosia che si trovi in rapporto tale con la fonte di pericolo da consentirgli di eliminare la riscontrata situazione di rischio. Nonostante il soggetto destinatario di ordinanza contingibile e urgente, preordinata alla immediata messa in sicurezza dei luoghi in ragione dell'esigenza di tutela della pubblica e immediata incolumità, non debba essere necessariamente il proprietario dell'area, comunque deve essere dimostrato che almeno tale soggetto ne abbia la materiale disponibilità, la quale rappresenta il necessario (ma anche sufficiente) presupposto (logico e materiale) per l'esecuzione degli interventi per la rimozione della situazione di pericolo (Consiglio di Stato, V, 15 marzo 2023, n. 2732)”.

6.1.2. Rileva inoltre, ai fini della presente disamina, l’art. 30, Codice della Strada, ai sensi del quale: “ 1. I fabbricati ed i muri di qualunque genere fronteggianti le strade devono essere conservati in modo da non compromettere l'incolumità pubblica e da non arrecare danno alle strade ed alle relative pertinenze. (…) 4. La costruzione e la riparazione delle opere di sostegno lungo le strade ed autostrade, qualora esse servano unicamente a difendere ed a sostenere i fondi adiacenti, sono a carico dei proprietari dei fondi stessi; se hanno per scopo la stabilità o la conservazione delle strade od autostrade, la costruzione o riparazione è a carico dell'ente proprietario della strada. ”

6.1.3. Orbene, in capo ai ricorrenti, in quanto incontestatamente proprietari della scarpata, bene peraltro gravato da vincolo monumentale, gravano obblighi di manutenzione e di corretta custodia del bene di proprietà.

6.1.4. Contestualmente, considerato che il muro in questione – come pure accertato nel giudizio civile dinanzi al Tribunale di Nocera Inferiore, di cui si dirà nel prosieguo - non ha alcuna funzione di sostegno della sottostante viabilità, i ricorrenti sono anche gravati dall’obbligo di “ prevenire la caduta di massi o di altro materiale sulla strada ”, realizzando “ ove occorrono, le necessarie opere di mantenimento ”.

6.2. Contrariamente a quanto opinato in ricorso, dalla documentazione agli atti di causa e da una complessiva lettura dell’intera vicenda emerge, in primis , che ai ricorrenti siano stati imposti lavori in via provvisoria e urgente per evitare rischi alla pubblica e privata incolumità e lavori di manutenzione della scarpata ciò che, stanti i presupposti dell’indifferibilità e della contingibilità della misura disposta, legittima l’operato del Comune.

L’ordinanza, difatti, è stata correttamente indirizzata, ognuno per la parte di rispettiva competenza, sia ai proprietari che alla Provincia, quest’ultima in qualità di ente avente competenza sulla strada.

Tanto precisato, va disattesa la prima censura con cui i ricorrenti, richiamando l’esistenza di un vincolo storico artistico e di un vincolo paesistico, lamentano l’assenza di autorizzazioni ministeriali all’esecuzione dei lavori (primo motivo di ricorso).

6.3. Nel caso all’esame risulta, piuttosto, che la stessa Soprintendenza, dopo aver partecipato ai sopralluoghi congiunti, abbia indirizzato ai ricorrenti proprietari indicazioni chiare sulle modalità esecutive dei lavori.

Sul punto rilevano:

- la nota prot. 9414 del 21.04.2023 con cui la Soprintendenza, nel riscontrare l’istanza dei ricorrenti di conferenza di servizi volta all’attivazione di un tavolo tecnico per individuare le modalità di rimozione e di esecuzione di opere provvisionali, precisava ai proprietari l’obbligo su essi incombente di provvedere ad horas a mettere in atto gli interventi provvisionali necessari a tutela del bene monumentale con l’assistenza di un tecnico abilitato agli interventi sui beni monumentali “ che potrà definire le modalità di esecuzione delle opere provvisionali ” producendo contestualmente alla Soprintendenza adeguata documentazione descrittiva e poi adeguata progettazione degli interventi di restauro;

- la successiva nota, prot. n. 9734 del 27.04.2023, inviata a seguito del decreto cautelare di rigetto e del sopralluogo del 26.04.2023, considerata l’inerzia dei proprietari, diffidandoli ad adottare gli interventi provvisionali necessari per evitare ulteriori rischi al bene monumentale con l’assistenza di un tecnico abilitato agli interventi sui beni monumentali, evidenziava la necessità che un archeologo esperto in strutture medievali documentasse lo stato delle strutture, relazionando alla Soprintendenza con relativa documentazione tecnica e adeguata progettazione degli interventi.

6.4. Né la complessità di una successiva attività di messa in sicurezza (definitiva) e di successivo restauro di un manufatto gravato da vincolo monumentale potrebbe ritenersi motivo valido per sottrarsi agli obblighi di intervento nell’immediatezza per fronteggiare la situazione (imprevedibile, contingibile ed urgente) venutasi a creare.

6.5. Sul punto, rileva il Collegio che, a sgomberare il campo da ogni timore di realizzare attività non consentite e/o dannose per l’area e per il bene vincolato, la nota soprintendentizia prot.n. 10085 del 02.05.2023 avente ad oggetto “ Comunicazioni urgenti ”, in riscontro alla nota dei ricorrenti prot.n. 9935 del 01.05.2023, avvertiva dell’obbligo di “ mettere in atto ad horas, esclusivamente interventi provvisionali, indispensabili per evitare ulteriori rischi di cedimenti e/o crolli del bene monumentale, attraverso la predisposizione di puntellature opportunamente dimensionate, in attesa della rapida e organica progettazione di calibrati interventi di restauro monumentale. Sono vietati interventi di tipo definitivo, quali il “risanamento con malta cementizia, che costituiscono fase successiva e parte integrante del progetto di restauro del complesso monumentale, da autorizzare ai sensi dell’art.21 del D. Lgs.42/2004. E' consentita esclusivamente la puntuale e circoscritta rimozione di materiale/pietrame in imminente pericolo di crollo in quanto, ai sensi dell'art.27 del D. Lgs. 42/2004 s.m.L, la S.V. è obbligata ad impedire ulteriori crolli delle strutture antiche, attraverso l'apposizione di adeguate opere provvisionali, e non la demolizione delle antiche strutture sottoposte a tutela ”.

6.6. Per le ragioni esposte, alla luce della dimostrata partecipazione attiva manifestata dalla Soprintendenza attraverso la citata corrispondenza, si palesa infondata la prima censura: non si vede quali ulteriori autorizzazioni avrebbe dovuto rilasciare l’Amministrazione centrale, considerato peraltro che i paventati timori di incorrere in qualche non meglio precisata responsabilità sono elisi dalla considerazione che i ricorrenti avrebbero pur sempre agito in esecuzione di un ordine legalmente dato dalla pubblica autorità (art. 51 c.p.).

7. Con il secondo motivo gli esponenti deducono l’illegittimità dell’operato dell’amministrazione per Violazione dell’art. art. 54 del D. Lgs. n. 267/2000 (TUEL) - Violazione art. 3 L. 7.8.1990 n. 241 - Eccesso di potere (difetto istruttorio) dolendosi di una presunta carenza di istruttoria prodromica all'ordinanza sindacale n. 15/23 e dell’asserita mancanza di individuazione nell’impugnato provvedimento delle “ modalità di rimozione, le modalità di esecuzione delle opere provvisionali, le modalità di prevenzione del pericolo […] ”(secondo motivo).

7.1. Al riguardo, si evidenzia che la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di affermare il principio secondo cui, nell'esercizio dei poteri contingibili l'autorità amministrativa, non è tenuta a svolgere, data l'urgenza di provvedere, una istruttoria particolarmente approfondita, trattandosi di disporre nell’immediato, nei confronti di chi abbia la materiale disponibilità del bene, interventi necessari a ripristinare le condizioni di sicurezza.

7.2. Piuttosto, il collegio ritiene che dalla condotta complessivamente tenuta e dal tenore della nota dell’01.05.2023 con cui i ricorrenti comunicavano genericamente l’inizio dei lavori per il giorno 06.05.2023 “ declinando ogni addebito di responsabilità per lo scivolamento di porzione di muro monumentale, con più ampia riserva di tutelare i propri diritti, ivi compreso il diritto di richiedere il risarcimento di tutti i danni patiti e patendi nei confronti degli effettivi responsabili, nelle sedi opportune, al sol fine di rispettare le indicazioni della nota Soprintendentizia ” – possa evincersi un ripensamento della disponibilità ad eseguire i lavori - inizialmente manifestata nella riunione presso il C.O.C. del 26.03.2023 e successivamente di fatto revocata - verosimilmente con l’obiettivo di evitare di sostenere l'impegno economico necessario ai lavori di ripristino.

A non diverse conclusioni induce la lettura della richiesta di indizione di conferenza di servizi del 12.04.2023 (vd. all. 2 alla memoria depositata dalla soprintendenza in data 04.05.2023) in cui emerge il tentativo di sostenere che la causa dell’evento franoso sia da ricercare in lavori di escavo e demolizione per l’installazione di tubature eseguiti in precedenza.

Come anticipato, esula da questa sede l’indagine circa il nesso causale tra evento franoso e cause effettive, gravando pur sempre a carico dei proprietari gli obblighi manutentivi e conservativi della scarpata, ai sensi del sopra richiamato art. 30 del Codice della strada.

Alle considerazioni che precedono consegue l’infondatezza delle censure sollevate, occorrendo ulteriormente rilevare che il ripensamento dei ricorrenti nell’eseguire con tempestività i lavori di messa in sicurezza, ha comportato come conseguenza il necessario intervento della parte pubblica, stante l'impossibilità di mantenere interdetto sine die l'accesso all'abbazia benedettina e soprattutto stante l’obbligo di fronteggiare la situazione di pericolosità creatasi a seguito dell’evento franoso del 25.03.2023.

8. Passando all’esame del ricorso n. R.G. 1754/23, con il primo motivo di ricorso, riferito precipuamente alla ordinanza n. 46 del 04/09/2023 (con cui è stato autorizzato l’accesso alla proprietà privata per l’esecuzione dei lavori di messa in sicurezza del muro pericolante), sostanzialmente viene prospettata una violazione delle facoltà insiste nel diritto di proprietà, garantito dagli art. 1 del Protocollo addizionale UE e 42 della Costituzione nonché delle facoltà partecipative e collaborative in seno al procedimento, lamentando i ricorrenti di essere stati “esautorati” dalla P.A. rispetto ai lavori realizzati sui beni di loro proprietà avendo gli enti pubblici coinvolti, nel corso di riunioni ed interlocuzioni senza la partecipazione dei privati proprietari, indebitamente concordato l'accesso e la trasformazione della proprietà privata.

8.1. Con il secondo motivo (sempre riferito all’ordinanza n. 46) la parte ricorrente si duole della mancanza dei presupposti necessari per la legittima adozione di un’ordinanza ex artt. 50 e 54 TUEL, vale a dire la contingibilità ed urgenza di provvedere, trattandosi di un provvedimento intervenuto dopo notevole lasso di tempo dai primi interventi provvisionali eseguiti.

Lamenta inoltre la violazione del principio partecipativo che avrebbe imposto, secondo la tesi attorea, alle pp.aa. l’obbligo di indire una conferenza di servizi, ex art. 14, comma 2 della L. 241/90.

L’ordinanza n. 48 del 06.10.2023 (con cui il Sindaco, su richiesta del 05.10.2023 del Settore Viabilità e Trasporti della Provincia di NO ha revocato l’ordinanza n. 136 del 27.03.2023 limitatamente alla chiusura dell’intera carreggiata in via Morcaldi, SR ex SS 18dirA), poi, sarebbe illegittima in quanto, venuto meno il requisito della pericolosità, sotteso alla disposta chiusura con ordinanza n. 136 del 27.03.2023, la P.A. avrebbe dovuto procedere con gli ordinari strumenti tipizzati dalla legge e non con un provvedimento per natura temporaneo ed eccezionale.

8.2. Con il terzo motivo, infine, la parte ricorrente stigmatizza una presunta violazione da parte delle pp.aa. coinvolte di obblighi di vigilanza sul passaggio veicolare e pedonale nel tratto di strada interessato dalla chiusura, come confermerebbe l’avvenuto transito di un corteo nuziale.

9. Ciò posto, ritiene il collegio che il secondo motivo – nella parte riferita all’ordinanza n. 48 - e terzo motivo, siano inammissibili per genericità e mancanza di lesività nella sfera dei ricorrenti dell’agire pubblico, ravvisandosi, piuttosto una posizione di cointeresse alla riapertura della strada che priva di utilità una pronuncia sulla domanda caducatoria proposta.

9.1. Quanto, invece al primo motivo e al secondo – per i profili relativi all’ordinanza n. 46 del 04/09/2023 - va dato atto degli esiti del giudizio civile per danno temuto n. 4184/2023 dinanzi al Tribunale di Nocera Inferiore.

In quella sede, infatti, il giudice ha ritenuto non sussistenti i presupposti per l'emanazione di un provvedimento inaudita altera parte ed ha affidato incarico ad un CTU per gli accertamenti tecnici del caso.

Ricevuta la relativa relazione del CTU contenente le risposte ai quesiti posti, il giudice ha poi chiesto “ di chiarire se l’intervento necessario per il consolidamento insista su porzione di proprietà dei ricorrenti, della Provincia, o di soggetti terzi, e, nel caso in cui ricada su porzione di proprietà dei ricorrenti, se vi sia un provvedimento che assoggetta tale proprietà ad usi pubblici ”.

9.2. Ebbene, giova, al riguardo, una lettura di alcuni passaggi rilevanti della decisione del giudice ordinario a definizione del giudizio (vd. ordinanza del 5/11/2024): “ In primo luogo, il CTU ha chiarito che, all'infuori da qualunque considerazione in ordine alla redazione o meno di un valido progetto esecutivo per la realizzazione dei lavori di massima urgenza svolti dal mese di maggio al mese di settembre del 2023, e delle modalità di affidamento dei suddetti lavori (estranei, come detto, a questo giudizio), gli stessi non possono in alcun modo ricollegarsi ai danni riscontrati dai ricorrenti nell'immobile di loro proprietà. Ne discende, pertanto, che nessuna responsabilità può essere riconosciuta, in questa sede, alla Voto Group s.r.l., nei cui confronti qualunque domanda va rigettata . (…) Appare chiaro, pertanto, che il pericolo di danno per i terrazzamenti degli attori, scaturisce proprio dalla costa rocciosa ubicata ai piedi del muro monumentale, che fa parte della stessa proprietà attorea e che non ricade, invece, nella proprietà della Provincia. In termini, il CTU, nei chiesti chiarimenti, ha specificato che "la porzione di parete rocciosa posta al piede dei muri monumentali, di fatto rientra nella proprietà dei ricorrenti".

Né, tantomeno rileva, a differenza di quanto riportato dal CTU, la circostanza che la Provincia abbia, su tale porzione di parete rocciosa, compiuto, precedentemente, lavori. In sostanza, il fatto che la Provincia sia intervenuta su quei beni, di fatto di proprietà dei ricorrenti, non vale ad escludere il dovere di manutenzione, ordinaria e straordinaria dei proprietari, né, tantomeno, vale a ritenere che quella porzione sia assoggettata ad uso pubblico e non sia più nella disponibilità dei PA: trattasi di giudizi di diritto, esclusi dall'ambito di cognizione del CTU, e rimessi esclusivamente al giudicante . (…) Ed infatti, il bene di cui, in questa sede, interessa verificare la riconducibilità, non è la strada di passaggio, ma la costa rocciosa posta ai lati della suddetta strada. Ne discende che non risultano neppure verificabili i requisiti elencati dalla giurisprudenza amministrativa, che pure fanno riferimento al passaggio indiscriminato di una collettività indeterminata di persone, e all'idoneità del bene a servire esigenze di carattere generale.

Né, tantomeno, può rilevare la circostanza, pure evidenziata dal CTU, che i lavori svolti dalla Provincia in epoca precedente al primo crollo (si fa riferimento, pertanto, a lavori diversi rispetto a quelli urgenti di messa in sicurezza, di cui al ricorso introduttivo) possano aver inciso sullo stato del muro: rimane, infatti, incontestata la circostanza per cui il pericolo di danno "da cosa a cosa", oggetto del procedimento ex art 1172 c.c., è circoscritto a beni di esclusiva proprietà dei ricorrenti, senza che, in questa sede, vi sia spazio per ulteriori indagini di responsabilità della Provincia in qualità di terza, eventualmente avanzabili in altri giudizi .”

9.3. Sicché, con la decisione suddetta è stata definitivamente accertata in capo ai ricorrenti la titolarità del diritto dominicale non solo sul muro crollato, ma anche sulla sottostante scarpata rocciosa, specificando che la scarpata stessa non ha mai svolto alcuna funzione di sostegno o protezione della strada.

Da ciò discende ulteriore conferma che gli obblighi manutentivi e di custodia ex art. 30, comma 4, Codice della Strada, gravano sui proprietari che, dunque, correttamente sono stati individuati dal Comune quali destinatari degli stessi e dell’ordine di sgombero contenuto nella gravata ordinanza.

9.4. Gli esponenti lamentano poi la mancata indicazione nel provvedimento delle “ condizioni oggettive di urgenza e pericolo non diversamente affrontabili o rinviabili ”, aggiungendo di essersi “ sempre dichiarati disponibili a coadiuvare per quanto in loro potere e facoltà le PP.AA .”.

9.4.1. Tuttavia, considerata la vicenda contenziosa nel suo intero sviluppo, da un lato, emerge chiaramente la situazione di persistente pericolosità creatasi e non risolta dagli interventi di messa in sicurezza realizzati dalla Provincia (a seguito dell’ordinanza n. 15/2023), dall’altro, la tacita intenzione dei ricorrenti di non corrispondere in maniera risolutiva alle diffide ed ai solleciti delle amministrazioni coinvolte nel procedimento.

Difatti non vi sono agli atti di causa indizi probatori atti a dimostrare che vi sia mai stato un effettivo inizio di esecuzione dei necessari lavori a cura dei ricorrenti, in particolare, dopo le precisazioni ulteriormente fornite dalla Soprintendenza in data 02.05.2023 (vd. deposito documentale del 10.05.2023).

9.4.2. E dunque, non essendo dimostrato che in qualche modo i ricorrenti abbiano mai concretamente agito (o inteso agire) per la rimozione dello stato di pericolo determinato dal disfacimento del manufatto di proprietà, la gravata ordinanza appare sufficientemente motivata dalla sussistenza dei presupposti legittimanti, in primis l’urgenza e l’indifferibilità.

Peraltro, le condizioni di urgenza giustificative del provvedimento sindacale risultano adeguatamente illustrate nella motivazione per relationem ai contenuti del verbale della riunione tenutasi in Prefettura in data 26.07.2023 e, dunque, sia alla relazione istruttoria del competente dirigente del II settore, sia alla valutazione espressa dal dirigente della Provincia di NO in ordine al perdurare della situazione di rischio che non consentiva la riapertura al traffico del tratto stradale interessato.

10. Quanto agli ulteriori profili di doglianza, incentrati sostanzialmente su un presunto difetto di partecipazione al procedimento, il Collegio ritiene di non condividere la prospettazione attorea dal momento che, al contrario, dalla documentazione depositata si evince un tentativo di costante interlocuzione e coinvolgimento dei ricorrenti nelle varie fasi procedimentali a fronte di una disponibilità solo inizialmente palesata ma di fatto revocata e non seguita da alcun concreto principio di intervento di iniziativa degli interessati.

11. Va disattesa, altresì, anche la doglianza incentrata sull’asserita illegittimità del silenzio serbato dalle amministrazioni rispetto alle istanze di conferenza dei servizi presentate dai ricorrenti in data 12.04.2023 e 16.04.2023.

11.1. Al riguardo, non pertinente, invero, si rivela il richiamo all’art. 14, comma 2 della legge n. 241/90 atteso che la conferenza di servizi (decisoria), pur invocata dai ricorrenti, rappresenta un modulo utile all’assunzione di una decisione pluristrutturata, cioè di un provvedimento finale concordato tra tutti i partecipanti alla conferenza, mentre nel caso all’esame non si trattava di assumere alcuna decisione, posto che la stessa era già stata assunta e compendiata nelle ordinanze gravate - all’esito di un procedimento già condotto ed ultimato - conformemente alla situazione da fronteggiare, e si trattava unicamente di individuare, secondo le indicazioni precedentemente già ricevute e note ai ricorrenti, le modalità esecutive degli interventi necessari.

11.2. Peraltro, risulta gli atti che in seguito alla richiesta di istituire un tavolo tecnico, notificata a mezzo PEC in data 12.04.2023, i ricorrenti abbiano ricevuto puntuale e tempestivo riscontro dalla Soprintendenza (vd. all. 4 alla memoria depositata il 04.05.2023) e siano stati convocati, seppur informalmente, da parte del dirigente dell’Ufficio patrimonio del Comune di Cava de’ Tirreni per il giorno 17 aprile 2023 presso la provincia di NO alle ore 17:00 ciò che, contrariamente a quanto opinato in ricorso, è indice di una disponibilità manifestata dalle amministrazioni nel fornire ulteriori precisazioni ed indicazioni e di addivenire a soluzioni partecipate.

12. Priva di pregio, oltreché generica, poi, risulta la censura rivolta verso l’agire della Soprintendenza, che, nella riunione del 26/07/2023 tenutasi presso la Prefettura di NO avrebbe assentito autorizzazioni invece negate ai ricorrenti impedendo l’esecuzione dei lavori di iniziativa privata.

Piuttosto, condivisibilmente con quanto controdedotto dalla Provincia, la circostanza che, all’esito del primo intervento di sgombero dalla sede stradale del materiale crollato, i tecnici della Provincia abbiano individuato la necessità di intervenire anche su parti dei setti murari, e che tale documentata necessità sia stata parzialmente assentita dalla Soprintendenza nella riunione del 26/07/2023, appare uno sviluppo fisiologico nell’esecuzione dei lavori che non inficia la legittimità dell’ordinanza n. 46 gravata.

13. Conclusivamente, il ricorso recante n. 624 del 2023 va rigettato in quanto infondato, mentre il ricorso n. 1754 del 2023, nella parte in cui è mosso avverso l’ordinanza n. 48 del 06.10.2023, è inammissibile.

Nella parte in cui è mosso avverso l’ordinanza n. 46 del 04/09/2023 non merita accoglimento per le ragioni di infondatezza delle singole censure scrutinate.

14. La regolazione delle spese di lite segue il criterio della soccombenza.

Si ravvisano giusti motivi per compensarli nei confronti della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di NO (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, previa riunione:

respinge il ricorso n. 624/2023;

dichiara parzialmente inammissibile il ricorso n. 1754/2023 e per il resto lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore del Comune di cava de’ Tirreni, delle spese di lite, che liquida in complessivi € 1.500,00, oltre Iva e Cpa, come per legge, e rimb. spese forf. (nella misura del 15%);

Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore della Provincia di NO, delle spese di lite, che liquida in complessivi € 1.500,00, oltre Iva e Cpa, come per legge, e rimb. spese forf. (nella misura del 15%);

Compensa le spese nei confronti della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in NO nella camera di consiglio del giorno 22 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

Simona Saracino, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Simona Saracino	Pierluigi Russo

IL SEGRETARIO