N. 02213/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01450/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1450 del 2024, proposto da
AD Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Maltoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro e Federico Trento, con domicilio eletto presso lo studio Antonio Iannotta in Venezia, S. Marco 4091;

nei confronti

Regione Veneto, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento di diniego dell’istanza di autorizzazione per la realizzazione di una nuova Stazione Radio Base, ai sensi degli artt. 44 e 49 del d. lgs. n. 259/2003, a Venezia, in via Ca’ Zorzi, nell’area catastalmente identificata al foglio n. 163, mappale n. 1012;

- della determina n. 1568 del 05.08.2024 di approvazione del Piano Semestrale di Sviluppo delle Reti per il periodo aprile – settembre 2024;

- dell’allegato A alla predetta determina, contenente l’elenco dei nuovi impianti, in aggiornamento alla Mappa delle localizzazioni del Comune di Venezia;

- dell’art. 69 del regolamento edilizio del Comune di Venezia;

- della Mappa delle localizzazioni del Comune di Venezia, approvata con determina n. 183 del 08.02.2021;

- di ogni altro atto presupposto, collegato e/o conseguenziale;

nonché per la condanna, ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a. al rilascio dell’autorizzazione richiesta e, in subordine, per la disapplicazione

- dell’allegato A alla Mappa delle localizzazioni aggiornato in seguito all’approvazione con determina n. 1568 del 05.08.2024 del Programma semestrale di sviluppo delle reti per il periodo settembre-aprile 2024;

- dell’art. 69 del regolamento edilizio del Comune di Venezia;

- della Mappa delle localizzazioni del Comune di Venezia, approvata con determina n. 183 del 08.02.2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2025 il dott. IA De ZZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il 27 marzo 2024 AD Italia s.p.a. (di seguito, breviter , AD) presentava al Comune di Venezia (di seguito, breviter , Comune) una proposta di programma semestrale, relativa al piano annuale di localizzazione e sviluppo per gli impianti di telefonia mobile, secondo le previsioni dell’art. 69, punto 5.2, del regolamento edilizio comunale (di seguito, breviter , Regolamento). Fra gli impianti contemplati figurava la stazione radio base (di seguito, breviter , s.r.b.) denominata «Ve Bosco Cittadella», da realizzare alla via Ca’ Zorzi in terreno catastalmente identificato al foglio n. 163, mappale n. 1012, inserito all’interno dell’area relativa al progetto del «Bosco dello Sport».

Successivamente in data 14 maggio 2024 AD presentava un’istanza di autorizzazione per la realizzazione della s.r.b.. Il Comune dapprima con nota prot. n. 247824 del 22 maggio 2024 comunicava la sospensione del procedimento avviato a seguito della predetta istanza, in quanto il piano di sviluppo comprendente il relativo intervento non era ancora stato approvato, e poi con la nota prot. n. 287728 del 14 giugno 2024 riscontrava l’istanza evidenziando che «la vicinanza al FO SS costituisce un impatto notevole visto che il traliccio sovrasterà in maniera importante le strutture storico culturali dell’insediamento» e invitando AD a «valutare una diversa localizzazione, più distante dalle strutture di valenza storico testimoniale sopraccitate, e di coordinarsi con gli altri gestori interessati per individuare un unico sito da gestire in cositing».

AD rispondeva rappresentando l’impossibilità di modificare la posizione della s.r.b., necessaria per esigenze di copertura del segnale, e proponendo accorgimenti tecnici (quali il colore della tinteggiatura) per rendere l’impianto visivamente meno impattante. A fronte di tale risposta il Comune con nota prot. n. 376280 del 24 luglio 2024 - premesso che « l’ambito del Bosco dello Sport si estenderà in maniera importante » - precisava che per la s.r.b. « si rimanda ad una diversa soluzione progettuale da valutare con l’ufficio urbanistica anche in relazione alle diverse destinazioni delle aree, che maggiormente rispetti il principio di tutela dei beni di interesse storico testimoniale, artistico e culturale, ambientale e naturalistico, come il FO SS ».

2. In seguito il Comune con determina n. 1568 del 5 agosto 2024 approvava il «Programma Semestrale di Sviluppo delle Reti periodo aprile – settembre 2024», con il quale aggiornava la Mappa delle localizzazioni ed il cui allegato “A” indicava come « non inserito » l’impianto di via Ca’ Zorzi. Quindi con la nota prot. n. 397702 dell’8 agosto 2024 comunicava ad AD il preavviso di rigetto dell’istanza, richiamando le precedenti comunicazioni che descrivevano l’impatto dell’opera sul FO SS ed evidenziando che nel piano di sviluppo semestrale « per le motivazioni sopraccitate, non risulta inserita l’installazione in oggetto ».

Da ultimo il Comune con il provvedimento prot. n. 456327 del 19 settembre 2024 rigettava l’istanza precisando che «la proposta coloritura del traliccio con toni adeguati non supera la criticità data dall’impatto dell’infrastruttura di 30.70 ml in area agricola, di fatto libera dalla vegetazione arbustiva, che si pone sulla direttrice della vicina fortezza novecentesca del FO SS, bene di interesse storico testimoniale, artistico e culturale» e rimarcando che la s.r.b. non risultava compresa nel piano di sviluppo semestrale, approvato con la determina n. 1568 del 5 agosto 2024.

3. AD impugnava il provvedimento di diniego chiedendone l’annullamento, unitamente alla predetta determina n. 1568 in data 5 agosto 2024, all’art. 69 del Regolamento ed alla determina n. 183 in data 8 febbraio 2021, con la quale era stata approvata la precedente mappa delle localizzazioni, e chiedeva la condanna del Comune al rilascio dell’autorizzazione, affidando le proprie domande ai seguenti motivi.

3.1. Con il primo motivo la ricorrente deduceva che la valutazione dell’impatto della s.r.b. rispetto al FO SS – sul piano paesaggistico e della tutela dei beni di interesse storico-testimoniale, artistico e culturale – spetta alla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città metropolitana di Venezia (di seguito, breviter , Soprintendenza), e che il Comune avrebbe dovuto indire una conferenza di servizi.

3.2. Con il secondo motivo la ricorrente -premesso che dal provvedimento impugnato emerge che il diniego riposa (anche) sul mancato inserimento del sito fra quelli previsti dal programma semestrale di sviluppo delle reti per il periodo aprile-settembre 2024 - rilevava che secondo il Comune il predetto programma consente l’installazione di s.r.b. soltanto nelle aree in esso indicate, vietandola altrove. Dunque, secondo la ricorrente, dall’art. 69, punti 1 e 2, del Regolamento emerge un divieto generalizzato di installare nuove s.r.b. al di fuori dei siti indicati nella mappa delle localizzazioni (con le sole tassative eccezioni previste nel Regolamento stesso), ma tale limite localizzativo non è legittimo, potendo i Comuni prevedere soltanto criteri localizzativi con riferimento a siti sensibili specificamente individuati.

3.3. Con il terzo motivo la ricorrente ribadiva che il Comune aveva esercitato un potere di tutela di beni culturali ed artistici (il FO SS) spettante alla Soprintendenza, ed affermava che il provvedimento impugnato aveva invertito il rapporto regola/eccezione scaturente dall’art. 8, comma 6, legge n. 36 del 2001. A detta della ricorrente , da tale disposizione si desume la regola della piena facoltà dell’operatore telefonico di installare una s.r.b. (tranne il caso di parere negativo dell’agenzia regionale per l’ambiente o di presenza di vincoli specifici), mentre l’eccezione è costituita dal divieto di collocare impianti su un sito sensibile, per cui i Comuni possono impedire l’installazione di una s.r.b. in corrispondenza di un tale sito (garantendo comunque una localizzazione alternativa che consenta la copertura del territorio) ma non possono limitarla in solo determinate aree.

3.4. Con il quarto motivo, formulato in via subordinata, la ricorrente – per l’ipotesi di ritenuta validità della limitazione sancita dal Comune – affermava l’illegittimità del «Programma Semestrale di Sviluppo delle Reti per il periodo aprile-settembre 2024» e dell’art. 69 del Regolamento, con conseguente invalidità derivata dell’avversatodiniego, ribadendo che i Comuni non possono limitare soltanto a determinare aree del territorio l’installazione di s.r.b..

3.5. Con il quinto ed ultimo motivo la ricorrente lamentava che il diniego opposto dal Comune le impedisce di completare la propria rete e di entrare nel mercato, determinando così un effetto distorsivo della concorrenza.

4. Unitamente all’azione di annullamento, la ricorrente esercitava l’azione di adempimento sostenendo che non residuano ulteriori profili di discrezionalità in capo al Comune atteso l’esaurimento degli adempimenti istruttori necessari ai fini del rilascio del provvedimento autorizzativo richiesto (essendo stati acquisiti il parere radioprotezionistico favorevole dell’A.R.P.A.V., il parere aeronautico dell’E.N.A.C. ed il nulla osta dell’Aeronautica militare).

5. Si costituiva ritualmente il Comune, che replicava ai motivi di ricorso rimarcando innanzi tutto la legittimità dell’art. 69 del Regolamento atteso che la previsione di un piano semestrale di sviluppo delle reti, con il conseguente divieto di installare s.r.b. al di fuori delle aree previste e dei siti indicati nella mappa delle localizzazioni (tranne per le eccezioni espressamente considerate), riposa sul potere regolamentare attribuito dall’art. 8, comma 6, legge n. 36 del 2001.

Precisava inoltre il Comune che, in base all’art. 69, punto 5.2, del Regolamento – al fine della pianificazione degli impianti sul territorio – gli operatori che intendono installare o modificare s.r.b. devono presentare (entro il 31 marzo ed il 30 settembre) un programma semestrale di sviluppo delle reti, che aggiorna semestralmente la mappa delle localizzazioni esistente, programma valutato secondo le finalità del citato art. 69 che non pone divieti di localizzazione generalizzati su intere aree ma enuncia criteri localizzativi da applicare nella redazione del piano.

6. In vista della pubblica udienza entrambe le parti depositavano memoria difensiva ex art. 73, comma 1, c.p.a., ribadendo le rispettive tesi. Il Comune produceva anche memoria di replica.

7. Alla pubblica udienza del 23 aprile 2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’istanza di autorizzazione per cui è causa è stata rigettata per due ragioni. In primo luogo, la s.r.b. è stata ritenuta impattante rispetto al vicino FO SS, bene di interesse storico-culturale, « visto che il traliccio sovrasterà (altezza totale di 30 metri) in maniera importante le strutture storico culturali dell’insediamento », ragion per cui era stato proposto alla ricorrente di valutare una diversa localizzazione dell’impianto, che fosse « più distante dalle strutture di valenza storico testimoniale »; tuttavia la proposta della ricorrente di una determinata coloritura del traliccio, per renderlo meno impattante, è stata ritenuta inidonea poiché la realizzazione della s.r.b. è prevista « in area agricola, di fatto libera dalla vegetazione arbustiva » e l’impianto « si pone sulla direttrice della vicina fortezza novecentesca del FO SS, bene di interesse storico testimoniale, artistico e culturale ».

In secondo luogo, a detta del Comune, la s.r.b. de qua non risultava inserita nel «Programma Semestrale di Sviluppo delle Reti periodo aprile – settembre 2024», in conseguenza del riferito contrasto dell’impianto con il bene di interesse storico-culturale.

Dalla motivazione del provvedimento emerge che il diniego consegue alle previsioni dell’art. 69 del Regolamento, ispirato a finalità di tutela dei beni di interesse storico testimoniale, artistico e culturale, ambientale e naturalistico.

Così inquadrate le ragioni che hanno condotto il Comune a respingere l’istanza, il diniego risulta illegittimo.

2. In materia di installazione di infrastrutture per telecomunicazioni l’art. 44 d.lgs. n. 259 del 2003 prevede un procedimento che riserva agli enti locali (quali sono i Comuni ex art. 2, comma 1, d.lgs. n. 267 del 2000) una serie di funzioni, quali l’autorizzazione alla collocazione degli impianti (comma 1), la pubblicizzazione dell’istanza presentata dall’operatore (comma 5), la convocazione della conferenza di servizi quando l’installazione dell’infrastruttura è subordinata all’acquisizione di atti rientranti nella competenza di altre amministrazioni (comma 7).

Dal tenore del comma 7 emerge che, qualora il procedimento intercetti profili di competenza di altre amministrazioni, il Comune deve investire queste ultime della questione, non potendo (in conformità ai princìpi generali) assumere autonome determinazioni al riguardo.

Inoltre, l’art. 8, comma 6, legge n. 36 del 2001 prevede che “I comuni possono adottare un regolamento nel rispetto delle vigenti disposizioni di legge e, in particolare, degli articoli 43, 44, 45, 46, 47 e 48 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell’articolo 4”.

Il potere regolamentare attribuito ai Comuni è quindi confinato entro un ben determinato perimetro, volto ad “ assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici ”, e per di più soltanto “ con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico ”.

3. Così ricostruito il perimetro normativo, occorre esaminare la norma regolamentare che il Comune ha predisposto in tema di insediamento urbanistico e territoriale degli impianti di telefonia mobile.

L’art. 69 del Regolamento richiama preliminarmente la «Mappa delle Localizzazioni», che stabilisce alcune finalità, quali « uso razionale del territorio e tutela dei beni di interesse storico, artistico, culturale, paesaggistico, ambientale e naturalistico, nel rispetto dei limiti di esposizione stabiliti dalla vigente normativa», nonché «armonizzazione delle esigenze dell’Amministrazione comunale e della salvaguardia dei valori e dei beni di cui al punto precedente con i programmi di sviluppo delle reti degli operatori delle telecomunicazioni ».

Il punto 1 del citato art. 69 (rubricato « Mappa delle localizzazioni degli impianti »), dopo avere sancito che «L’Amministrazione Comunale individua quelle aree del territorio definite come maggiormente idonee per l’installazione degli impianti» , prevede che la mappa può «essere aggiornata a seguito della valutazione dei programmi di sviluppo delle reti presentati semestralmente dai gestori» prescrivendo che «Nuove installazioni, riconfigurazioni e implementazioni degli impianti sono consentite nei siti e nelle aree individuate nella mappa delle localizzazioni» . Tale previsione è ribadita e meglio specificata nel successivo punto 2, secondo il quale «Fatto salvo quanto previsto al successivo comma 4.2 è fatto divieto di installare impianti al di fuori delle aree o siti puntuali previsti ed indicati nella mappa delle localizzazioni approvata con Determinazione Dirigenziale, il cui aggiornamento avviene anche tenuto conto dei piani di sviluppo semestrali presentati dai gestori» .

Il successivo punto 3, dopo avere premesso che «Nel rispetto del principio di precauzione, qualsiasi localizzazione deve tendere alla minimizzazione dell’esposizione umana alle onde elettromagnetiche nei siti sensibili» , sancisce che «A tal fine la mappa delle localizzazioni individua le aree sensibili all’interno delle quali, è prescritto il divieto all’installazione di nuovi impianti di telecomunicazione e di tutte le infrastrutture di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici come definiti dal D.Lgs. 259/2003» . Il punto 5.2, dopo avere previsto l’obbligo per gli operatori telefonici di presentare « entro il 31 marzo ed il 30 settembre di ogni anno, un programma semestrale di installazione e/o modifica degli impianti, al fine di consentire la pianificazione e la razionale distribuzione degli impianti sul territorio », sancisce che « La mancata presentazione del programma entro le scadenze suindicate preclude all’operatore la possibilità di realizzare nel semestre di riferimento nuovi impianti non contemplati nei precedenti atti di programmazione » (salvi i casi particolari contemplati ai punti 4.2 e 4.4). Inoltre, prescrive sempre il punto 5.2. che il Comune verifica « il rispetto dei criteri di localizzazione» nonché di altri criteri, e che tali verifiche «si traducono nella determinazione delle aree idonee per la localizzazione degli impianti da installare e/o nella individuazione puntuale dei siti dove localizzare gli impianti stessi », con l’ulteriore specificazione che il Comune, considerati i programmi di sviluppo delle reti presentati, « si riserva di individuare le localizzazioni puntuali ritenute idonee ».

4. Così ricostruito l’impianto prescrittivo del Regolamento, emerge come lo stesso debordi sotto molteplici profili dall’ambito entro cui il legislatore ha confinato il potere regolamentare dei Comuni.

4.1. In primo luogo, esula dalla competenza dei Comuni la « tutela dei beni di interesse storico, artistico, culturale, paesaggistico, ambientale e naturalistico », trattandosi di un potere attribuito ad una diversa autorità (la Soprintendenza).

Anche la previsione di un potere di verifica del rispetto dei limiti di esposizione stabiliti dalla vigente normativa, riferito genericamente al territorio comunale e non limitato a singoli siti sensibili, è illegittima, spettando tale potere alle agenzie regionali per l’ambiente in base al combinato disposto degli artt. 44, comma 1, d.lgs n. 259 del 2003 e 14, comma 1, legge n. 36 del 2001.

4.2. Inoltre il potere regolamentare di cui trattasi è, come già detto, espressamente limitato “ a siti sensibili individuati in modo specifico ”. Ciononostante il citato art. 69 non si limita ad individuare specifici posti ritenuti sensibili (quali scuole, ospedali, case di riposo, ecc.) in corrispondenza dei quali non consentire la realizzazione delle s.r.b., ma al contrario:

a) individua le aree del territorio comunale ritenute maggiormente idonee all’installazione di s.r.b. e consente la collocazione di nuovi impianti solo nei siti e nelle aree individuate nella mappa delle localizzazioni (punto 1), per di più formulando un espresso divieto di installare s.r.b. al di fuori di quanto individuato in detta mappa (punto 2), così ponendo di fatto un divieto generalizzato di collocare s.r.b. al di fuori delle aree indicate, in violazione di quanto disposto dall’art. 8, comma 6, legge n. 36 del 2001;

b) prevede al punto 3 – sempre mediante rinvio alla mappa delle localizzazioni – l’individuazione di aree sensibili, anziché di singoli punti sensibili, nel cui interno vietare l’installazione di s.r.b., ed al punto 5.2 attribuisce il potere di determinare quali siano le aree idonee per la localizzazione degli impianti, parimenti violando il dettato dell’art. 8, comma 6, legge n. 36 del 2001;

c) subordina (al punto 5.2.) la facoltà dell’operatore di installare una s.r.b. alla presentazione, e successiva approvazione, del programma semestrale di sviluppo, mentre tale facoltà è pressoché libera potendo essere subordinata alle sole previsioni poste dall’art. 3, comma 4, d.lgs. n. 259 del 2003. Al riguardo, basti pensare che il parere degli organi preposti alla verifica del rispetto dei limiti di emissione è idoneo ad impedire la realizzazione di una s.r.b. perché rientra nelle “ limitazioni derivanti da esigenze … della salute pubblica ” contemplate dalla norma da ultimo riportata.

4.3. Inoltre la previsione regolamentare dell’individuazione delle aree del territorio giudicate idonee ad installare s.r.b. viola il dettato dell’art. 43, comma 4, d.lgs. n. 259 del 2003, che espressamente assimila le infrastrutture delle reti pubbliche di comunicazione alle opere di urbanizzazione primaria (elencate nell’art. 16, comma 7, d.P.R. n. 380 del 2001), così rendendole compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica.

5. Considerati i plurimi vizi del Regolamento, risultano fondati i primi tre motivi di ricorso, con cui AD denuncia che il Comune ha esercitato poteri spettanti alla Soprintendenza, unico soggetto legittimato ad esprimersi in ordine all’impatto visivo della s.r.b. rispetto al FO SS (primo motivo), lamenta la lesione alla facoltà di installare s.r.b., confinata entro le previsioni del programma semestrale di sviluppo delle reti (secondo motivo), e si duole della violazione dei princìpi positivizzati dall’art. 8, comma 6, legge n. 36 del 2001 (terzo motivo).

La domanda di annullamento proposta con il ricorso dev’essere, quindi accolta, con assorbimento del quarto e quinto motivo, espressamente formulati in via subordinata. Per l’effetto, devono essere annullati il provvedimento di diniego prot. n. 456327 del 19 settembre 2024 e l’art. 69 del Regolamento, nelle parti in precedenza esaminate, il piano semestrale di sviluppo delle reti e della mappa delle localizzazioni, la determina n. 1568 del 5 agosto 2024 (con cui è stato approvato il programma semestrale di sviluppo delle reti per il periodo aprile - settembre 2024) ed il relativo allegato A, nella parte in cui non prevedono la realizzazione della s.r.b. richiesta dalla ricorrente

6. Invece non è fondata l’azione di adempimento, volta ad ottenere la condanna del Comune al rilascio del provvedimento di autorizzazione all’installazione della s.r.b..

L’art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a. dispone, al secondo periodo, che “ L’azione di condanna al rilascio di un provvedimento richiesto è esercitata, nei limiti di cui all’articolo 31, comma 3 ”, il quale a sua volta dispone che “ Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione ”.

Tanto premesso, la compatibilità sul piano paesaggistico della s.r.b. con il FO SS costituisce aspetto che dovrà essere valutato dalla Soprintendenza, che non risulta essere stata coinvolta nel procedimento.

Pertanto, essendo necessario il descritto adempimento istruttorio, da compiere a cura della preposta amministrazione, non è possibile condannare il Comune al rilascio del richiesto titolo abilitativo.

7. Le spese di giudizio seguono la soccombenza, e si liquidano nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie relativamente alla domanda di annullamento e, per l’effetto, annulla gli atti in epigrafe indicati nel senso e nei limiti esposti in motivazione.

Condanna il Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , a rifondere le spese di giudizio in favore di parte ricorrente, che liquida in € 2.000,00 (duemila/00) oltre spese generali, i.v.a. e c.p.a. come per legge, nonché al rimborso del contributo unificato, secondo quanto previsto dall’art. 13, comma 6-bis.1, d.P.R. n. 115 del 2002.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

LO OR, Presidente

Andrea De Col, Primo Referendario

IA De ZZ, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO