Pubblicato il 07/09/2023

N. 00691/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00191/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di ES (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 191 del 2022, proposto da
SOCIETÀ AGRICOLA PREMOLI LI E ER, rappresentata e difesa dagli avv. Paolo Botasso e Chiara Ambrosino, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

AGEA, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico in ES, via S. Caterina 6;

per l'annullamento

- dell’intimazione di pagamento n. AGEA.AGA.2022.0000104 di data 3 gennaio 2022 (comunicazione n. INL33-04484364-P), notificata mediante raccomandata il 13 gennaio 2022, con la quale è stato chiesto il pagamento della somma di € 598.829,56 a titolo di prelievo supplementare, interessi e oneri di riscossione per le campagne 2006-2007 e 2007-2008;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’AGEA;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 giugno 2023 il dott. Mauro Pedron;

Considerato quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’azienda agricola ricorrente, produttore di latte vaccino e come tale assoggettata al regime europeo delle quote latte fino alla campagna 2014-2015, impugna l’intimazione di pagamento n. AGEA.AGA.2022.0000104 di data 3 gennaio 2022 (comunicazione n. INL33-04484364-P), notificata mediante raccomandata il 13 gennaio 2022, con la quale è stato chiesto il pagamento della somma di € 598.829,56 a titolo di prelievo supplementare, interessi e oneri di riscossione per le campagne 2006-2007 e 2007-2008.

2. Nel ricorso sono formulate plurime censure, che possono essere sintetizzate e riordinate nei punti che seguono:

(i) vi sarebbe incertezza sull’effettiva produzione nazionale di latte nell’intero periodo compreso tra la campagna 1995-1996 e la campagna 2014-2015, e di conseguenza mancherebbe addirittura il presupposto per poter applicare il prelievo supplementare ai produttori che avrebbero concorso a determinare il presunto esubero rispetto alla quota nazionale. In proposito, il ricorso richiama l’ordinanza del GIP di Roma del 5 giugno 2019 (nel procedimento n. 96592/2016 RG-NR e n. 101551/2016 RG-GIP), e la sentenza del Tribunale UE Sez. II 2 dicembre 2014 T-661/11 ( Repubblica TAna v. Commissione ). Gli importi del prelievo supplementare risulterebbero quindi inseriti illegittimamente nel Registro nazionale dei debiti di cui all’art. 8- ter comma 2 del DL 10 febbraio 2009 n. 5, non trattandosi di importi accertati come dovuti;

(ii) si sarebbe verificata la prescrizione (quadriennale, quinquennale o decennale) del debito;

(iii) nella quantificazione del prelievo supplementare dovrebbero essere disapplicate le norme interne contrastanti con il diritto dell’Unione, come recentemente interpretato dalla Corte di Giustizia;

(iv) sull’importo del prelievo supplementare, ridefinito e ridotto in base alle operazioni di calcolo imposte dalle sentenze della Corte di Giustizia di cui al punto (iii), dovrebbe poi essere effettuata un’ulteriore riduzione per tenere conto delle compensazioni con gli aiuti PAC già eseguite dagli organismi pagatori ai sensi dell’art. 8- ter comma 5 del DL 5/2009;

3. L’amministrazione si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.

4. Questo TAR, con ordinanza n. 284 del 7 aprile 2022, ha disposto istruttoria a carico dell’AGEA, allo scopo di ricostruire il contenzioso proposto dall’azienda agricola ricorrente nei confronti degli atti di accertamento o di intimazione del prelievo supplementare per le campagne oggetto di impugnazione. In particolare, è stato chiesto di chiarire se siano intervenute sentenze passate in giudicato.

5. Con i depositi di data 28 febbraio 2023 l’AGEA ha fornito le seguenti informazioni:

(a) all’intimazione di pagamento oggetto del presente giudizio non è seguita alcuna istanza di rateizzazione, né per la campagna 2006-2007 né per la campagna 2007-2008 (v. presa d’atto del mancato perfezionamento della rateizzazione prot. n. AGEA.AGA.2022.0009827 di data 30 marzo 2022);

(b) per quanto riguarda la campagna 2006-2007, il TAR Lazio, con decreto presidenziale n. 518 del 9 febbraio 2017, ha dichiarato perento il ricorso proposto dall’azienda agricola ricorrente e da altri produttori contro i provvedimenti di imputazione del prelievo supplementare;

(c) per quanto riguarda la campagna 2007-2008, il TAR Lazio, con decreto presidenziale n. 5615 del 19 settembre 2017, ha dichiarato perento il ricorso proposto dall’azienda agricola ricorrente e da altri produttori contro i provvedimenti di imputazione del prelievo supplementare. L’opposizione contro il suddetto decreto (peraltro non proposta dall’azienda agricola ricorrente) è stata respinta con ordinanza n. 5048 del 7 maggio 2018;

(d) ancora per quanto riguarda la campagna 2007-2008, il TAR Lazio, con sentenza n. 10020 del 26 luglio 2019, ha respinto il ricorso proposto dall’azienda agricola ricorrente e da altri produttori contro le comunicazioni della Regione Lombardia contenenti l’assegnazione dei quantitativi di riferimento individuali. Gli appelli contro la suddetta sentenza (n. 9335/2020 e 9336/2020) sono stati dichiarati inammissibili dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3585 del 7 aprile 2023 (peraltro, l’azienda agricola ricorrente non figura tra gli appellanti);

(e) con riferimento alla campagna 2006-2007, l’AGEA ha inviato all’azienda agricola ricorrente l’intimazione di pagamento n. AGEA.AGA.2009.33426 di data 19 giugno 2009, notificata il 21 luglio 2009. A tale intimazione ha fatto seguito la presentazione della richiesta di rateizzazione in data 16 settembre 2009. La procedura non ha però condotto al versamento dell’importo rateizzato, e dunque si è resa necessaria l’intimazione oggetto del presente giudizio;

(f) le somme recuperate tramite compensazione con gli aiuti PAC sono state contabilizzate e dedotte dagli importi richiesti (v. doc. 11).

6. A proposito della compensazione con gli aiuti PAC, occorre precisare che prima della data di emissione dell’intimazione oggetto del presente giudizio (3 gennaio 2022) non risultavano effettuati recuperi per nessuna delle campagne in esame. Tuttavia, la stessa documentazione prodotta dall’AGEA (v. doc. 11) attesta che nel periodo successivo, tra aprile e novembre 2022, è stato progressivamente recuperato l’intero importo dovuto a titolo di capitale e di interessi per la campagna 2006-2007. Un recupero è intervenuto anche per la campagna 2007-2008, in data 21 novembre 2022, ma limitato a una parte (€ 38.262,67) del capitale originariamente imputato.

7. Così ricostruito il quadro fattuale, sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.

In via preliminare

8. La circostanza che la documentazione depositata dall’AGEA attesti il recupero del prelievo supplementare tramite compensazione con gli aiuti PAC, totale per la campagna 2006-2007 e parziale per la campagna 2007-2008, non ha conseguenze sul piano processuale, in quanto è comunque necessario esaminare tutte le argomentazioni proposte dall’azienda agricola ricorrente. Con la domanda principale viene infatti chiesto l’accertamento dell’inesistenza (per mancanza di un importo certo) o dell’estinzione (per prescrizione) dell’obbligo di versare il prelievo supplementare. Un eventuale accoglimento su queste basi sarebbe utile ai fini della restituzione degli importi trattenuti in compensazione dall’AGEA o dall’organismo pagatore regionale. La domanda subordinata è diretta a ottenere un nuovo calcolo del prelievo supplementare previa disapplicazione delle norme interne contrastanti con il diritto europeo secondo l’interpretazione della Corte di Giustizia. In questo caso, un eventuale accoglimento conterrebbe un vincolo a contabilizzare anche gli importi già trattenuti.

Sull’esigibilità del credito

9. L’AGEA non può procedere alla riscossione coattiva del prelievo supplementare quando il produttore abbia presentato domanda di rateizzazione, purché non si sia verificata la decadenza dal beneficio per mancata sottoscrizione del contratto o per mancata effettuazione dei pagamenti alle scadenze stabilite. Nello specifico, in base alla documentazione disponibile, la rateizzazione è stata chiesta per una campagna, ma la relativa procedura non è stata completata.

10. La frazione di prelievo supplementare che sia stata recuperata tramite compensazione con gli aiuti PAC trattenuti dagli organismi pagatori regionali deve essere esclusa dalla procedura di riscossione coattiva, essendo il debito, per questa parte, ormai estinto. La dichiarazione di intervenuta compensazione è però possibile solo se l’importo degli aiuti PAC trattenuti sia individuato in modo certo (v. CS Sez. II 23 agosto 2019 n. 5858). La compensazione deve quindi essere dedotta in giudizio mediante inequivoche attestazioni provenienti dagli organismi pagatori regionali, o essere accertata nei confronti degli stessi previa integrazione del contraddittorio.

11. Se non adeguatamente documentata, la compensazione con gli aiuti PAC rimane un argomento generico, non opponibile nella procedura di recupero del prelievo supplementare. Lo stesso vale per gli importi eventualmente versati nel corso delle procedure di rateizzazione. Nello specifico, il ricorso non contiene una precisa illustrazione delle compensazioni con gli aiuti PAC intervenute prima della data di emissione dell’intimazione di pagamento impugnata. In seguito, come si è visto sopra, l’AGEA ha proceduto al recupero di una parte del prelievo supplementare, e di questo si dovrà tenere conto nella fissazione della misura definitiva dell’importo ancora dovuto, senza tuttavia che si possano muovere censure retroattive all’intimazione di pagamento impugnata.

Sulla produzione nazionale di latte

12. L’argomento basato sull’incertezza circa l’effettiva produzione nazionale, e, a cascata, sull’indimostrabilità dello sforamento delle quote individuali, è presente da anni nel contenzioso attivato dai produttori contro gli atti di accertamento e di imputazione del prelievo supplementare. Complessivamente, la valutazione è stata negativa, sia da parte della giurisprudenza europea (v. C.Giust. Sez. VI 25 marzo 2004 C-480/00, LD , punti 63-68; C.Giust. Sez. VI 25 marzo 2004 C-231/00, C-303/00 e C-451/00, AT , punti 79-85) sia da parte della giurisprudenza nazionale (v. ad esempio C.Cost. 7 luglio 2005 n. 272; CS Sez. VI 8 giugno 2009 n. 3487; TAR Lazio Sez. II- ter 23 aprile 2012 n. 3643; CS Sez. III 14 gennaio 2016 n. 87; CS Sez. II 12 febbraio 2020 n. 1077; CS Sez. II 6 dicembre 2021 n. 8090; Tar ES Sez. II 15 settembre 2020 n. 642).

13. La Corte di Giustizia, nel qualificare l’TA come inadempiente all’obbligo di addebitare il prelievo supplementare ai singoli produttori responsabili degli sforamenti, nonché all’obbligo di iscrivere a ruolo e di riscuotere coattivamente l’importo dovuto presso i produttori e gli acquirenti (v. C.Giust. Sez. IV 24 gennaio 2018 C-433/15, Commissione v. TA ), ha precisato che non hanno carattere esimente né le difficoltà tecniche della ricostruzione della posizione dei singoli produttori (v. punto 42), né la circostanza che lo Stato italiano abbia già versato al FEAOG le somme relative al prelievo corrispondente al superamento della quota nazionale (v. punto 60).

14. Sulla base di questi precedenti, occorre quindi riaffermare che le questioni riguardanti la gestione storica delle quote latte in TA e la coerenza dei dati inseriti nell’anagrafe bovina non possono determinare un dubbio insuperabile circa la quantificazione del prelievo supplementare nei confronti di tutti i produttori, o di classi di produttori. Le uniche eccezioni sono quelle recentemente individuate dalla Corte di Giustizia a proposito della compensazione nazionale e del rimborso del prelievo in eccesso, che saranno esaminate nel seguito della motivazione.

Sugli interessi

15. Gli interessi si combinano con il debito principale, e ricadono nella medesima procedura di riscossione coattiva, in quanto accessori dovuti ex lege per una violazione permanente della disciplina europea sulle quote latte. Il vincolo di solidarietà tra produttori e acquirenti (v. CS Sez. III 13 febbraio 2020 n. 1173) consente di applicare gli interessi moratori anche quando l’imputazione del prelievo supplementare sia stata comunicata ai soli acquirenti.

16. La rinuncia agli interessi da parte delle autorità nazionali costituisce aiuto di Stato, e dunque presuppone una deroga in sede europea. Questo è avvenuto per la rateizzazione del 2003, disposta dall’art. 10 commi 34-39 del DL 28 marzo 2003 n. 49 (v. accordo Ecofin del 3 giugno 2003, e decisione del Consiglio dell'Unione n. 2003/530/CE del 16 luglio 2003). È peraltro evidente che il beneficio, avendo natura incentivante, poteva essere applicato solo ai produttori che avessero chiesto la rateizzazione e non fossero decaduti dalla stessa. In questo senso sono interpretabili le condizioni contenute nella suddetta decisione del Consiglio dell'Unione.

17. Quanto alla misura degli interessi, vista la natura permanente dell’inadempimento, appare corretta l’applicazione dei tassi stabiliti dal diritto europeo successivamente alla conclusione delle campagne che hanno dato origine al prelievo supplementare (v. CS Sez. III 31 gennaio 2018 n. 648). Ferma restando la peculiare disciplina della rateizzazione sopra descritta, sussiste un giustificato motivo per posticipare l’imputazione degli interessi, in modo che la decorrenza inizi dal momento in cui è stata comunicata al produttore l'entità del prelievo dovuto e non dal 1 settembre dell'anno di riferimento, solo relativamente alle campagne 1995-1996, 1996-1997 e 1997-1998 (v. TAR Lazio Sez. II- ter 10 gennaio 2018 n. 214; TAR Lazio Sez. II- ter 16 maggio 2012 n. 4426).

Sulla prescrizione

18. La prescrizione applicabile al prelievo supplementare, tanto per il capitale quanto per gli interessi, è quella decennale, trattandosi di somme dovute a seguito di specifici accertamenti, e non periodiche (v. CS Sez. II 28 dicembre 2021 n. 8659; TAR Lazio Sez. II- ter 30 gennaio 2020 n. 1320; TAR Lazio Sez. II- ter 4 dicembre 2018 n. 11776). Essendo basati sul medesimo inadempimento, gli interessi non sono scindibili dal capitale sotto il profilo della prescrizione.

19. Non è applicabile il termine di prescrizione quadriennale previsto dall’art. 3 par. 1, comma 1, del Reg. CE 18 dicembre 1995 n. 2988/95 per le misure e le sanzioni amministrative relative a violazioni del diritto europeo. Il presupposto dell’applicazione del suddetto termine è infatti un’irregolarità idonea a incidere sul bilancio dell’Unione, come specificato dall’art. 1 par. 2 del Reg. CE 2988/95 ( “Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita” ). Nel caso delle quote latte non vi è però un simile rischio, in quanto la tutela del bilancio dell’Unione è assicurata direttamente dagli Stati, attraverso la reintegrazione del FEAOG (poi FEAGA), mentre è compito delle autorità statali recuperare il prelievo supplementare dai produttori che hanno contribuito allo sforamento della quota nazionale. La distinzione tra i due profili è evidenziata dalla Corte di Giustizia nella citata sentenza C-433/15 (v. punti 60 e 61). Pertanto, il versamento del prelievo supplementare è qualificabile come obbligazione di diritto europeo per quanto riguarda la disciplina sostanziale, ma è sottoposto ai termini di prescrizione e decadenza previsti dal diritto interno per quanto riguarda le operazioni di recupero. Il più ampio intervallo temporale a disposizione delle autorità statali per effettuare il recupero è legittimato dall’art. 3 par. 3 del Reg. CE 2988/95, che consente agli Stati di applicare un termine di prescrizione superiore a quello europeo. Occorre poi evidenziare che la disciplina italiana, benché meno favorevole quanto alla durata del termine di prescrizione, è tuttavia più mite sotto il profilo della decorrenza del suddetto termine, perché per le irregolarità permanenti (come deve essere considerato il rifiuto di versare il prelievo supplementare) l’art. 3 par. 1, comma 2, del Reg. CE 2988/95 prevede che il termine di prescrizione decorra dal giorno in cui cessa l'irregolarità.

20. Nel diritto interno, il vincolo di solidarietà tra produttori e acquirenti impone di considerare interruttivi per i produttori ex art. 1310 c.c. anche gli atti notificati agli acquirenti.

21. Secondo la regola generale dell’art. 2945 comma 2 c.c., la prescrizione si interrompe con la proposizione del ricorso, e non decorre nella pendenza del giudizio. Quando l’iniziativa giudiziale sia stata assunta dal debitore, l’effetto sospensivo (o interruttivo permanente) si mantiene per tutta la durata del processo, indipendentemente dalla mancanza di attività processuale della parte ricorrente (rinuncia, perenzione). Nei giudizi impugnatori, infatti, l’amministrazione convenuta, che vanta la posizione di creditore e ha interesse a tutelare le ragioni del proprio credito di fronte alla richiesta di accertamento negativo insita nell’impugnazione, si difende in ogni momento del processo per il solo fatto di mantenere ferma la richiesta di reiezione del ricorso, e in questo modo determina l'interruzione e la correlativa sospensione della prescrizione fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio (v. Cass. civ. Sez. III 21 ottobre 2022 n. 31259; Cass. civ. Sez. III 20 dicembre 2021 n. 40845; Cass. civ. Sez. Lav. 29 luglio 2021 n. 21799). In conseguenza del rovesciamento speculare delle posizioni rispetto alla fattispecie descritta nell’art. 2945 comma 3 c.c., l’estinzione del processo, a cui è assimilabile la perenzione nel processo amministrativo (v. Cass. civ. SU 31 maggio 2022 n. 17619), non provoca la perdita dell’effetto interruttivo permanente della prescrizione in danno dell’amministrazione convenuta. La cancellazione dell’effetto interruttivo permanente è in realtà una sanzione per il creditore che abbia agito in giudizio senza poi svolgere l’attività processuale necessaria per arrivare a una pronuncia di merito. Tale sanzione, pertanto, non può essere estesa per analogia quando il creditore sia invece l’amministrazione convenuta, la quale abbia chiesto la reiezione del ricorso con una domanda implicita di accertamento positivo del credito (ossia di negazione dell’accertamento negativo), e intenda procedere, una volta estintosi il giudizio, alla riscossione coattiva. Altrimenti detto, nel caso di estinzione del giudizio, o di perenzione, non è applicabile l’art. 2945 comma 3 c.c., e si conserva invece l’effetto interruttivo permanente della prescrizione, in quanto al venir meno dell’interesse del ricorrente per l’accertamento negativo del credito si contrappone il persistente interesse dell’amministrazione alla conservazione e alla riscossione del credito stesso. L’esito processuale in rito, trasformando in definitivi i provvedimenti difesi in giudizio dall’amministrazione, mantiene intatto anche il diritto di credito incorporato nei medesimi provvedimenti (v. Cass. civ. Sez. Trib. 15 febbraio 2023 n. 4813).

22. Esaminando sotto un diverso profilo il problema della prescrizione nel corso del giudizio, si osserva che l’amministrazione convenuta si trova di fronte a un impedimento ex art. 2935 c.c. all’esercizio del diritto. È vero che la riscossione coattiva è bloccata solo da un’ordinanza cautelare di sospensione (v. art. 8- quinquies commi 1 e 2 del DL 5/2009), ma la pendenza di un giudizio determina comunque incertezza del diritto, e non permette di considerare definitivo l’accertamento intervenuto in sede amministrativa. Per tale ragione, la norma appena richiamata, pur considerando esigibili le imputazioni di prelievo non sospese in sede giurisdizionale, qualifica l’esigibilità come presupposto per la presentazione della domanda di rateizzazione da parte del debitore, implicando quindi l’attesa di una decisione di quest’ultimo e la correlativa sospensione delle procedure di riscossione coattiva.

23. Essendo necessario disincentivare comportamenti che potrebbero costituire abuso del diritto, occorre escludere in via interpretativa il decorso della prescrizione nei periodi in cui il legislatore ha sospeso le procedure di iscrizione a ruolo e quelle di riscossione coattiva per consentire ai produttori di aderire alle rateizzazioni, previste rispettivamente dall’art. 10 commi 34-39 del DL 49/2003 e dagli art. 8- quater e 8- quinquies del DL 5/2009 (v. TAR ES Sez. II 27 maggio 2020 n. 400). Non va poi trascurato che i termini di decadenza e di prescrizione sono stati prorogati di ventiquattro mesi nel periodo della pandemia per i carichi affidati all'agente della riscossione dall’8 marzo 2020 al 31 dicembre 2021 (v. art. 68 comma 4- bis del DL 17 marzo 2020 n. 18). Con riguardo al prelievo supplementare, questa proroga si somma alla sospensione della prescrizione dal 1 aprile al 15 luglio 2019, specificamente introdotta per consentire l'ordinato passaggio all'agente della riscossione dei residui di gestione (v. art. 8- quinquies comma 10- ter del DL 5/2009).

24. Quando il prelievo supplementare relativo a una determinata campagna sia stato accertato mediante una sentenza di merito, decorre poi un nuovo termine decennale di prescrizione (peraltro coincidente con il termine dell’ actio iudicati ex art. 2953 c.c.). Un nuovo termine decennale decorre tuttavia anche nel caso di estinzione del giudizio o di perenzione. In proposito, occorre sottolineare che il prelievo supplementare non è un credito avente natura tributaria, e dunque non è sottoposto al termine di decadenza previsto dall’art. 25 comma 1-c del DPR 602/1973. Quest’ultima norma richiede che le cartelle di pagamento delle imposte sui redditi siano notificate, a pena di decadenza, entro il 31 dicembre del secondo anno successivo a quello in cui l'accertamento è divenuto definitivo, condizione che si verifica appunto con l’estinzione del giudizio o con la perenzione, in quanto tali pronunce non sostituiscono l'accertamento amministrativo con uno giudiziale. È vero che un rinvio all’art. 25 del DPR 602/1973 era contenuto nel previgente art. 8- quinquies comma 10- bis del DL 5/2009, ma il richiamo era riferibile al solo strumento della cartella di pagamento come modalità di riscossione coattiva, oltre che alla competenza dell’AGEA, e in mancanza di qualsiasi specificazione di diritto sostanziale non poteva implicare né la rinuncia dello Stato al termine di prescrizione ordinario né il subentro di un termine decadenziale breve. Conferme successive sono ravvisabili sia nella nuova formulazione del comma 10- bis dell’art. 8- quinquies del DL 5/2009, che non contiene più alcun rinvio all’art. 25 del DPR 602/1973 ma disciplina direttamente i termini e le modalità di trasmissione telematica dei residui all'agente della riscossione, sia nella nuova formulazione del comma 10- ter , che fa riferimento ai termini di prescrizione, disponendone la sospensione, come si è visto sopra.

25. Pertanto, tenendo conto dell’effetto interruttivo e sospensivo derivante dai ricorsi sopra descritti, della precedente intimazione di pagamento, e della richiesta di rateizzazione, e computando anche la proroga e la sospensione ex lege dei termini di prescrizione, si ritiene che l’azienda agricola ricorrente non possa invocare, per nessuna delle campagne oggetto del presente giudizio, la prescrizione del credito dell’AGEA.

Sul contrasto con il diritto dell’Unione

26. I profili di contrasto della normativa italiana con il diritto europeo sono stati accertati per gradi dalla Corte di Giustizia, fino alla campagna 2006-2007. In un primo momento, la pronuncia di C.Giust. Sez. VII 27 giugno 2019 C-348/18 ( SS ) ha dichiarato l’incompatibilità della compensazione nazionale ex art. 1 comma 8 del DL 1 marzo 1999 n. 43, nonché ex art. 1 comma 5 del DL 4 febbraio 2000 n. 8, in vigore fino alla campagna 2002-2003, con l’art. 2 par. 1, comma 2, del Reg. CEE 28 dicembre 1992 n. 3950/92. La pronuncia di C.Giust. Sez. II 11 settembre 2019 C-46/18 ( San Rocco ) ha poi dichiarato l’incompatibilità del meccanismo di rimborso del prelievo in eccesso ex art. 9 comma 3 del DL 49/2003, in vigore a partire dalla campagna 2003-2004, con l’art. 2 par. 4 del Reg. CEE 3950/92, in combinato con l’art. 9 par. 1 del Reg. CE 9 luglio 2001 n. 1392/2001. Entrambi questi regolamenti sono rimasti in vigore fino alla campagna 2003-2004.

27. Il contrasto con il diritto dell’Unione riguarda (a) nel caso della compensazione nazionale, la redistribuzione delle quote inutilizzate secondo categorie prioritarie anziché in modo proporzionale; (b) nel caso del rimborso del prelievo in eccesso, l’esclusione dal rimborso dei produttori che non hanno versato il prelievo.

28. Relativamente al rimborso del prelievo in eccesso, il contrasto tra l’art. 9 comma 3 del DL 49/2003 e il diritto dell’Unione si è ripresentato anche con il subentrante Reg. CE 29 settembre 2003 n. 1788/2003, in vigore per le campagne dal 2004-2005 al 2007-2008, in combinato con il Reg. CE 30 marzo 2004 n. 595/2004. In effetti, vi è corrispondenza, da un lato, tra l’art. 2 par. 4 del Reg. CEE 3950/92 e l’art. 13 par. 1-b del Reg. CE 1788/2003, che disciplinano in via generale il rimborso del prelievo supplementare in eccesso, e dall’altro tra i rispettivi regolamenti di attuazione, ossia tra l’art. 9 par. 1 del Reg. CE 1392/2001 e l’art. 16 par. 1 del Reg. CE 595/2004. Per quanto riguarda questa seconda coppia di norme, la corrispondenza è perfetta fino alla campagna 2006-2007. Dalla campagna 2007-2008 si applica la versione dell’art. 16 par. 1 del Reg. CE 595/2004 introdotta dall’art. 1 del Reg. CE 4 ottobre 2006 n. 1468/2006, che alla lett. (f) prevede la facoltà per gli Stati di adottare altri criteri oggettivi, previa consultazione della Commissione.

29. L’esistenza di un conflitto tra l’art. 9 comma 3 del DL 49/2003 e la coppia costituita dall’art. 13 par. 1-b del Reg. CE 1788/2003 e dalla versione originaria dell’art. 16 par. 1 del Reg. CE 595/2004 è stata accertata da C.Giust. Sez. II 13 gennaio 2022 C-377/19 ( Benedetti ). Di conseguenza, la normativa nazionale deve essere disapplicata anche per le campagne dal 2004-2005 al 2006-2007. Resta il problema della campagna 2007-2008, disciplinata dal Reg. CE 1468/2006, per la quale, come sottolineato nella sentenza C-377/19 (v. punto 49), vi è la novità costituita dalla lett. (f) dell’art. 16 par. 1 del Reg. CE 595/2004, ossia la possibilità per gli Stati di adottare altri criteri oggettivi, previa consultazione della Commissione. In proposito, appare decisivo il significato da attribuire all’omessa consultazione. La Commissione, nelle osservazioni formulate in relazione alla causa C-377/19, ha infatti precisato di non aver avuto preventiva comunicazione dei criteri da parte dello Stato italiano. Poiché la consultazione della Commissione sembra descritta come una condizione per l’esercizio del potere di integrazione delle norme europee (v. CS Sez. III 27 gennaio 2023 n. 973), si può ritenere che in TA anche per la campagna 2007-2008 non fosse consentito escludere dal rimborso del prelievo in eccesso i produttori non in regola con l’obbligo di versamento mensile del prelievo.

30. Le campagne dal 2008-2009 al 2014-2015 sono disciplinate dal Reg. CE 22 ottobre 2007 n. 1234/2007/CE, che, in base a quanto disposto dall’art. 230 par. 1-a del Reg. CE 17 dicembre 2013 n. 1308/2013, è rimasto in vigore fino al 31 marzo 2015. L’art. 84 par. 1-b del Reg. CE 1234/2007/CE corrisponde all’art. 13 par. 1-b del Reg. CE 1788/2003. Poiché entrambe queste norme prevedono che il rimborso del prelievo in eccesso avvenga per categorie prioritarie individuate dagli Stati in base a criteri oggettivi, occorre stabilire se il Reg. CE 595/2004, come modificato dal Reg. CE 1468/2006, si possa considerare disciplina attuativa non solo del Reg. CE 1788/2003, ma anche del sopravvenuto Reg. CE 1234/2007/CE. In caso di risposta affermativa, si ripresenterebbe il problema della mancata comunicazione dei criteri alla Commissione.

31. La risposta corretta appare però quella negativa. La norma sopravvenuta è autoesecutiva, e non implica l’adozione di un regolamento attuativo. Si può quindi ritenere che ridisciplinando la materia delle quote latte il Reg. CE 1234/2007/CE abbia definitivamente autorizzato gli Stati a introdurre delle categorie prioritarie sulla base di criteri oggettivi. Qui diventa rilevante il problema se il versamento del prelievo sia assimilabile a un criterio oggettivo. In giurisprudenza è emersa un’opinione contraria a tale assimilazione (v. CS Sez. III 19 maggio 2022 n. 3961, punto 10). La tesi sostenuta è che l’adempimento dell’obbligo di versamento del prelievo non avrebbe carattere oggettivo, in quanto attribuirebbe un trattamento privilegiato ad alcuni produttori solo grazie all’attività di versamento mensile svolta da terzi, ossia dagli acquirenti. Sembra tuttavia preferibile la soluzione opposta, sia perché il versamento del prelievo da parte degli acquirenti corrisponde a un preciso obbligo, rinforzato dal potere sostitutivo e sanzionatorio dello Stato (v. art. 11 e 13 par. 3 del Reg. CE 1788/2003; art. 81 e 84 par. 3 del Reg. CE 1234/2007/CE), e dunque non è propriamente una circostanza soggettiva o casuale, sia perché l’oggettività si può considerare sussistente quando vi siano certezza del diritto e assenza di discrezionalità amministrativa, entrambe caratteristiche possedute dal requisito in esame.

32. Ricapitolando, le campagne oggetto del presente giudizio sono astrattamente regolate dalle pronunce della Corte di Giustizia. Più precisamente, le campagne 2006-2007 e 2007-2008 ricadono nelle statuizioni della sentenza C-377/19.

Sulla disapplicazione del diritto interno

33. Il contrasto con il diritto dell’Unione, come interpretato dalla Corte di Giustizia, comporta l’obbligo per il giudice nazionale di disapplicare le norme interne anteriori o successive, all’occorrenza anche di propria iniziativa (v. C.Giust. Sez. III 10 marzo 2022 C-177/20, IA , punto 43).

34. Quando si tratta di quote latte, deve essere disapplicata la disciplina relativa alla compensazione nazionale (per le campagne dal 1995-1996 al 2002-2003) e la disciplina relativa al rimborso del prelievo in eccesso (per le campagne seguenti fino all’annata 2007-2008 compresa). L’effetto conformativo della disapplicazione vincola le autorità amministrative a calcolare nuovamente i debiti dei produttori. Il ricalcolo deve essere complessivo (v. CS Sez. II 12 luglio 2022 n. 5845; CS Sez. II 28 dicembre 2021 n. 8659; CS Sez. II 6 dicembre 2021 n. 8099), ossia deve riguardare tutti i produttori convolti nelle operazioni di compensazione o di rimborso, per rideterminare in modo virtuale l’importo dovuto da ciascuno. Il nuovo importo così determinato sarà poi inserito in una successiva cartella di pagamento inviata al produttore che ha agito in giudizio. Il massimo risultato conseguibile dall’accoglimento del ricorso in seguito alla disapplicazione delle norme interne è quindi la cancellazione di quella parte del prelievo supplementare che non corrisponde al diritto europeo come interpretato dalla Corte di Giustizia (v. sentenza C-46/18, punti 25 e 30).

35. L’obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali incompatibili incontra l’ostacolo delle situazioni definite con sentenza passata in giudicato (v. TAR Venezia Sez. II 29 ottobre 2021 n. 1305). Secondo la Corte di Giustizia, se il giudicato rispetta i principi di equivalenza e di effettività, il diritto dell’Unione non obbliga il giudice nazionale a disapplicare le norme processuali interne che attribuiscono autorità di cosa giudicata a una decisione. Resta però fermo il diritto dei privati a essere risarciti per il danno derivante da una violazione del diritto dell’Unione imputabile alle decisioni degli organi giurisdizionali di ultimo grado degli Stati (v. C.Giust. GS 24 ottobre 2018 C-234/17, XC , punto 58; C.Giust. Sez. I 4 marzo 2020 C-34/19, CO TA , punti 58, 65, 68; C.Giust. Sez. VI 16 luglio 2020 C-424/19, Cabinet de avocat , punti 23, 25, 26; C.Giust. GS 21 dicembre 2021 C-497/20, ST , punti 79 e 80).

36. Prima di disapplicare il diritto interno occorre quindi verificare se in giudizi su atti presupposti si sia formato un giudicato sull’obbligo di corrispondere il prelievo supplementare. Al riguardo, si devono tenere distinti i giudicati di merito da quelli in rito. Non sembra infatti che questi ultimi possano assumere rilievo ai sensi del diritto europeo, consolidando il debito delle aziende agricole a titolo di prelievo supplementare. Senza un accertamento di merito da parte del giudice nazionale, si consolidano soltanto i provvedimenti di imputazione del prelievo supplementare, e gli atti consequenziali, il che è sufficiente per dirimere una controversia nell’ordinamento interno, ma non per creare una certezza giuridica di natura giurisdizionale in grado di contrapporsi alle sentenze della Corte di Giustizia.

37. L’assimilazione delle sentenze di rito ai provvedimenti per i quali siano scaduti i termini di impugnazione trova sostegno nella giurisprudenza della Corte di Giustizia sulla disapplicazione dei provvedimenti contrastanti con il diritto europeo. In proposito, si sono manifestati due orientamenti. Da un lato, è stata affermata la diretta prevalenza del diritto europeo, con il conseguente obbligo di disapplicare un provvedimento divenuto definitivo che costituisca atto presupposto di un successivo provvedimento contestato (v. C.Giust. Sez. II 29 aprile 1999 C-224/97, CI , punti 33-34). Dall’altro, è stato riconosciuto il valore della certezza del diritto garantita dal provvedimento definitivo, e dunque l’obbligo di disapplicazione è stato sottoposto ad alcune condizioni (v. C.Giust. 13 gennaio 2004 C-453/00, NE , punti 24 e 28). Le condizioni individuate sono (a) l’esistenza in capo a un organo amministrativo del potere di ritornare sulla propria decisione; (b) il carattere definitivo di tale decisione in seguito a una sentenza di un giudice nazionale; (c) il contrasto della decisione amministrativa e della sentenza con il diritto europeo, come interpretato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia; (d) un’istanza dell’interessato immediatamente dopo essere stato informato della suddetta giurisprudenza.

38. Progressivamente, questo secondo orientamento ha subito un’evoluzione nel senso della sempre maggiore apertura all’istituto della disapplicazione. È stata infatti ritenuta non necessaria la deduzione del contrasto con il diritto europeo nell’impugnazione dell’atto amministrativo davanti al giudice nazionale, ed è stata parimenti esclusa la necessità di rispettare termini tassativi per la presentazione dell’istanza di riesame davanti all’organo amministrativo (v. C.Giust. GS 12 febbraio 2008 C-2/06, Kempter , punti 46 e 56). A proposito della differenza tra la decisione dell’organo amministrativo e la decisione del giudice, è stato chiarito che, mentre il principio di leale cooperazione ex art. 4 par. 3 del TUE impone a un organo amministrativo di riesaminare un provvedimento definitivo per tenere conto della sopravvenienza di una sentenza della Corte di Giustizia, qualora in base al diritto nazionale sussista il potere di tornare su tale decisione, la sentenza definitiva rimane invece intangibile, tranne quando le norme processuali interne prevedano la possibilità per il giudice nazionale di ritornare su una decisione munita di autorità di giudicato (v. C.Giust. Sez. IV 29 luglio 2019 C 620/17, Hochtief , punti 57-60). Per l’ipotesi in cui le norme nazionali richiedano l’allegazione di fatti nuovi a fondamento dell’istanza di riesame in sede amministrativa, è stato precisato che la sopravvenienza di una sentenza della Corte di Giustizia costituisce essa stessa un fatto nuovo, indipendentemente dalla circostanza che l’interessato abbia menzionato tale sentenza (v. C.Giust. GS 14 maggio 2020 C 924/19-PPU e C 925/19-PPU, FMS , punti 194 e 195). Relativamente alle norme nazionali che regolano il riesame di una decisione amministrativa definitiva, è stata sottolineata la necessità di trovare un equilibrio tra l’esigenza di certezza del diritto e l’esigenza di effettività della tutela, e di conseguenza è stato attribuito al giudice nazionale il compito di verificare se le procedure di diritto interno rendano impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione del diritto europeo (v. C.Giust. Sez. III 20 maggio 2021 C 120/19, X , punti 69, 74, 78). A proposito del potere di tornare su una decisione amministrativa definitiva, la citata sentenza C-177/20 (v. punti 62 e 64) ha rilevato l’esistenza di situazioni in cui l’intangibilità del provvedimento secondo il diritto interno non può ragionevolmente essere giustificata dall’esigenza di certezza del diritto, essendo contraria al principio di effettività e al principio di leale cooperazione ex art. 4 par. 3 del TUE, e ha ribadito che la leale cooperazione non impone solo la disapplicazione di una norma di legge ma anche l’adozione di provvedimenti generali o particolari idonei a garantire l’applicazione del diritto dell’Unione nel territorio nazionale.

39. Trasponendo queste indicazioni nell’ordinamento interno, si può ritenere che un giudicato di merito formatosi su un atto presupposto, e contenente l’accertamento dell’esistenza o dell’inesistenza dell’obbligo di versare il prelievo supplementare, vincoli anche l’esito del giudizio sull’atto consequenziale o reiterativo. Un giudicato formatosi solo su una questione di rito, invece, consolida l’atto presupposto rispetto alle pretese basate sulla normativa nazionale, ma lo espone alla disapplicazione sia in sede amministrativa sia in sede giurisdizionale quando, decidendo su un atto consequenziale o reiterativo, occorra recepire la giurisprudenza della Corte di Giustizia. Quest’ultima soluzione vale anche nel caso in cui l’atto presupposto non sia stato impugnato e non sia più impugnabile. La disapplicazione dell’atto presupposto avviene previo bilanciamento tra l’esigenza di certezza del diritto e l’esigenza di effettività della tutela, sulla base delle indicazioni contenute nelle sentenze della Corte di Giustizia oggetto di recepimento.

Sul caso in esame

40. Poiché nella presente sentenza vengono respinti, come si è visto sopra, gli argomenti diretti a far dichiarare prescritto o altrimenti estinto l’obbligo di versamento del prelievo supplementare, le residue aspettative dell’azienda agricola ricorrente si concentrano necessariamente sulla domanda subordinata, che ha come obiettivo la disapplicazione delle norme interne e dei provvedimenti attuativi, e la ripetizione del calcolo secondo le indicazioni della Corte di Giustizia. La via della disapplicazione risulta praticabile a condizione che manchi un giudicato di merito sfavorevole alla parte ricorrente.

41. In concreto, un giudicato di merito sfavorevole si è formato sulla campagna 2007-2008, ed è rappresentato dalla sentenza del TAR Lazio n. 10020/2019 (non appellata dall’azienda agricola ricorrente). Questa pronuncia è però focalizzata sui provvedimenti di assegnazione dei quantitativi di riferimento individuali, e non affronta in modo diretto la questione della restituzione preferenziale del prelievo in eccesso ai produttori in regola con i versamenti. Essendovi un disallineamento rispetto alle pronunce della Corte di Giustizia, che riguardano essenzialmente l’introduzione a livello statale di categorie prioritarie di produttori non contemplate dal diritto europeo, manca un giudicato interno che consolidi l’applicazione delle norme interne contrastanti con il diritto europeo, e dunque si riespande l’obbligo per il giudice nazionale di dare applicazione al diritto europeo secondo l’interpretazione della Corte di Giustizia.

42. Le altre pronunce relative alle campagne 2006-2007 e 2007-2008 (decreti di perenzione del TAR Lazio n. 518/2017 e n. 5615/2017, ordinanza su opposizione alla perenzione n. 5048/2018) si limitano a profili in rito. Pertanto, non contenendo valutazioni circa l’esistenza o la quantificazione del prelievo supplementare, non pongono ostacoli alla disapplicazione del diritto interno e alla correlativa applicazione del diritto europeo mediante un nuovo calcolo dell’importo dovuto per ciascuna annata.

43. Vi è il problema costituito dall’intimazione di pagamento n. AGEA.AGA.2009.33426 di data 19 giugno 2009, a cui ha fatto seguito la richiesta di rateizzazione in data 16 settembre 2009. Non essendo stato sottoscritto il contratto di rateizzazione, l’intimazione è divenuta eseguibile in forma coattiva, in quanto non impugnata, e anzi inizialmente accettata come base della rateizzazione. Si ritiene, tuttavia, che sull’atteggiamento acquiescente del produttore prevalga la necessità di dare applicazione alle sopravvenute sentenze della Corte di Giustizia. L’acquiescenza di diritto interno va infatti considerata reversibile nell’ordinamento europeo, in quanto lo Stato, essendo vincolato a prestare leale cooperazione ai sensi dell’art. 4 par. 3 del TUE, non può avvantaggiarsi di una rinuncia all’azione fatta dal produttore quando la Corte di Giustizia non si era ancora pronunciata. Pertanto, anche nel caso mancata conclusione della procedura di rateizzazione, o di decadenza dal beneficio, è possibile disapplicare il diritto interno e procedere al ricalcolo del prelievo supplementare, come avviene nell’ipotesi in cui l’intimazione di pagamento sia stata contestata ma l’impugnazione si sia conclusa con una pronuncia in rito. Per simmetria, il produttore non può però invocare la prescrizione di un debito che sia stato espressamente riconosciuto ai fini della rateizzazione, in quanto l’interpretazione del diritto europeo introdotta dalla Corte di Giustizia, avendo un oggetto specifico (la precisazione delle corrette modalità di calcolo del prelievo supplementare), non può garantire al produttore vantaggi ulteriori sotto altri profili, interferendo con istituti di diritto interno.

Conclusioni

44. Il ricorso deve quindi essere accolto sia per la campagna 2006-2007 sia per la campagna 2007-2008, nei limiti esposti ai punti precedenti, con il conseguente annullamento dell’atto impugnato, e il vincolo per l’AGEA a effettuare nuovamente il calcolo del prelievo supplementare, previa disapplicazione delle norme interne e dei provvedimenti amministrativi incompatibili con il diritto europeo, secondo l’interpretazione della Corte di Giustizia.

45. Nella rinnovata procedura di calcolo dovrà essere garantito il contraddittorio con l’azienda agricola ricorrente. Inoltre, l’AGEA dovrà contabilizzare gli importi nel frattempo recuperati mediante compensazione con gli aiuti PAC, aggiornando il prospetto depositato in giudizio. In ogni caso, l’azienda agricola ricorrente potrà rivolgersi all’organismo pagatore regionale per ottenere il quadro esatto degli aiuti PAC trattenuti in compensazione.

46. Quale limite temporale per i suddetti adempimenti è fissato il termine ragionevole di 120 giorni dal deposito della presente sentenza.

47. Il carattere parziale dell’accoglimento e le difficoltà interpretative riguardanti il rapporto tra la normativa interna e il diritto europeo giustificano la compensazione delle spese di giudizio.

48. Il contributo unificato è a carico dell’amministrazione ai sensi dell’art. 13 comma 6- bis .1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di ES (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando:

(a) accoglie parzialmente il ricorso, nei limiti descritti in motivazione;

(b) compensa le spese di giudizio;

(c) pone il contributo unificato a carico dell’AGEA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in ES, nella camera di consiglio del giorno 28 giugno 2023, con l'intervento dei magistrati:

Bernardo Massari, Presidente

Mauro Pedron, Consigliere, Estensore

Luigi Rossetti, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mauro Pedron	Bernardo Massari

IL SEGRETARIO